Høring om arbeid og omsorg – Forslag til lovendringer med sikte på å bedre mulighetene til å kombinere arbeid med pleie- og omsorgsoppgaver

• Prop. 64 L (2009–2010)

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sender med dette på høring forslag til lovendringer som tar sikte på å bedre yrkesaktives muligheter til å kombinere arbeid med pleie- og omsorgsoppgaver.

Departementet legger i brevet fram forslag til rett til permisjon uten lønn i inntil 10 dager for å yte omsorg overfor nære pårørende. Departementet foreslår også at pleiepenger skal kunne graderes ned til 20 prosent. Videre foreslår departementet at retten til permisjon og pleiepenger for den som pleier nær pårørende i livets sluttfase utvides fra 20 til 60 dager. I tillegg foreslår departementet at rett til pleiepenger og forhøyet hjelpestønad skal foreligge i tre måneder etter at langvarig pleieforhold opphører som følge av pleiemottakers død.

Det tas forbehold om at tidspunkt for ikrafttredelse av de foreslåtte endringene forutsetter nødvendige budsjettbevilgninger.

Forslagene må også ses i sammenheng med at Helse- og omsorgsdepartementet vil foreta en egen gjennomgang av ordningen med omsorgslønn.

Høringsfristen er 5. mars 2009.
 

Høringsuttalelsene sendes til:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Postboks 8019 Dep, 0030 OSLO. Det bes videre om at høringsinstansene også sender uttalelsen per e-post til postmottak@aid.dep.no i Word-format (eller tilsvarende), slik at de kan tilrettelegges for synshemmede på nett.

1 Bakgrunn for forslagene
1.1 Forutsetninger i befolkningsutvikling og arbeidsliv
Familieomsorg har ved siden av offentlig omsorgsytelse en grunnleggende samfunnsmessig betydning. Samtidig innebærer en generelt høyere yrkesaktivitet at flere omsorgspersoner arbeider. Økende etterspørsel etter omsorgstjenester og høy grad av arbeidsdeltagelse gjør at det etter departementets vurdering er behov for å legge bedre til rette for å kombinere yrkesaktivitet med omsorgsoppgaver for nære pårørende.

Det å kunne yte sine nærmeste bistand vil dessuten for mange oppleves som verdifullt. Manglende tilrettelegging kan imidlertid medføre at enkelte som har omsorgsoppgaver i tillegg til jobb, vil kunne erfare dette som belastende og selv risikere å bli sykmeldt. Det kan være vanskelig å innrette arbeid etter kortvarige omsorgsoppgaver som man ønsker å påta seg overfor nærstående og hvor offentlige omsorgsytelser på grunn av kort varsel eller type omsorg ikke dekker behovet.

Utviklingen i omsorgsbehov er beskrevet i St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening - Framtidas omsorgsutfordringer. Meldingen beskriver ”Knapphet på omsorgsytere” som en av fremtidens fem viktigste omsorgsutfordringer. Som følge av endringer i alderssammensetningen, skjer det ingen vesentlig økning i tilgangen på arbeidskraft og potensielle frivillige omsorgsytere. Det vil kunne bli knapphet både på frivillige omsorgsytere og på arbeidskraft og helse- og sosialpersonell. Sentralt i St.meld. nr. 25 (2006-2007) ligger de demografiske fremskrivningene for de neste tiårene med aldringen av befolkningen, noe som i seg selv trekker i retning av en større etterspørsel etter omsorgstjenester. I tillegg kommer at flere familier består av få barn og mange eldre. Dette vil kreve at eldre i fremtiden mottar mer omsorg fra det enkelte barn og/eller økt behov for offentlige omsorgstjenester. Videre har trenden de siste tiårene vist at antallet yngre brukere (under 67 år) av omsorgstjenester vokser. I St.meld. nr. 25 (2005-2006) antas det at denne trenden vil fortsette også i årene fremover. En sterk vekst i offentlige omsorgstjenester har imidlertid ikke medført reduksjon av omfanget av og behovet for omsorgsoppgaver utført på frivillig basis av familiemedlemmer. Selv om alle har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester og det er en offentlig oppgave å tilby dette, vil derfor pleie og omsorg utført av nærstående fortsatt ha en stor samfunnsmessig betydning. Beregninger viser at familien står for om lag halvparten av den omsorg som eldre mottar, slik at det fortsatt vil være slik at det i hovedsak er personer som er yrkesaktive som må stå for den frivillige omsorgsinnsatsen. I St.meld. nr. 25 (2005-2006) pekes det på et behov for å legge til rette for familiens mulighet til å kombinere yrkesaktivitet med omsorg for barn og eldre og at dette i tråd med arbeidslinjen i velferdspolitikken forutsetter ordninger som forsterker en utvikling der dette både gjelder kvinner og menn. Det er samtidig nødvendig å opprettholde en høy yrkesaktivitet for å kunne finansiere velferdsordningene. Det tilsier at det er behov for å legge forholdene bedre til rette for dem som står i en vanskelig omsorgssituasjon samtidig som en sikrer at de beholder sin tilknytning til arbeidslivet.

Tiltak for å bedre muligheter for å kombinere yrkesaktivitet med omsorgsoppgaver har en side til både velferdspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken. Det er viktig å legge til rette for at tilknytningen til arbeidslivet opprettholdes. St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering forutsetter at tiltak som kan bidra til å opprettholde yrkesfrekvensen vil være den beste garantien for at velferdssamfunnet kan videreutvikles og forbedres.

1.2 Tidligere drøftinger
På bakgrunn av St.meld. nr. 25 (2005-2006) uttalte et flertall i Helse- og omsorgskomiteen bestående av Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre i Innst. S. nr. 150 (2006-2007) at ”det er nødvendig å se på permisjonsbestemmelsene med sikte på å gjøre det lettere for pårørende som er yrkesaktive”, og komiteen forutsatte at ”Regjeringen vil komme tilbake til bedre permisjonsregler i arbeidslivet”.

Arbeids- og sosialkomiteen tok i forbindelse med behandlingen av Dokument nr. 8:20 (2005-2006) i Innst S. nr. 127 (2005-2006) opp spørsmål om folketrygdlovens regler om pleiepenger. I svarbrev til komiteen viste statsråd Bjarne Håkon Hanssen bl.a. til at det var etablert en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle vurdere strategier og tiltak for å kombinere yrkesdeltakelse med omsorg for pleie- og omsorgstrengende familiemedlemmer og at gruppen i den forbindelse også ville se på reglene om pleiepenger.

I Dokument nr. 8:88 (2006-2007) fremmet stortingsrepresentantene Erna Solberg, Inge Lønning, Sonja Irene Sjøli og Martin Engeset forslag om utredning av lovendringer som gir rett til permisjon og ordninger for inntektssikring i forbindelse med omsorgsoppgaver. I forbindelse med behandlingen av saken i Innst. S. nr. 14 (2007-2008) viste arbeids- og inkluderingsministeren bl.a. til at den interdepartementale arbeidsgruppen skulle vurdere behov for endringer i permisjonsreglene og kompensasjonsordninger og hadde fått et mandat som i stor grad fanget opp forslagene. Statsråden opplyste at han på denne bakgrunn ville komme tilbake til Stortinget med en vurdering av saksområdet. I St.prp. nr. 1 (2007-2008) har Arbeids- og inkluderingsdepartementet varslet at det tar sikte på å legge fram et høringsnotat med vurdering av mulige tiltak. De forslagene som legges fram i dette høringsnotatet må ses på denne bakgrunn.

Det har også vært satt fokus på behovene til personer som har utført omsorgsoppgaver og som ikke lenger har tilknytning til arbeidslivet. I Innst. S. nr. 148 (2006-2007) behandlet arbeids- og sosialkomiteen St.meld. nr. 9 (2006-2007). Komiteen ba om at mulighetene for å etablere en overgangsordning med inntektssikring og kvalifisering skulle vurderes for dem som mangler inntekt og kvalifikasjoner for å komme i arbeid etter langvarig uformell omsorgsinnsats overfor pårørende. Komiteen viste til tilsvarende merknad fra helse- og omsorgskomiteen i dens behandling av St.meld. nr. 25 (2005-2006) i Innst. S. nr. 150 (2006-2007). Der ba komiteens flertall, Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, Regjeringen om å legge fram forslag til ordning hvor ”økonomiske tilskudd kan utbetales i inntil tre måneder etter dødsfallet, når et familiemedlem har vært ute av arbeid for å pleie et funksjonshemmet barn i mange år, og ikke klarer å skaffe seg nødvendig arbeid straks”. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet ba i den forbindelse Regjeringen om å utrede ”muligheten for å etablere en overgangsordning med inntektssikring og tilknyttet kvalifiseringstiltak til dem som mangler inntekt og kvalifikasjoner for å komme i arbeid etter langvarig omsorgsinnsats overfor pårørende”.

2 Målgrupper, behov og ytelser – departementets forutsetninger
Spørsmålet om hvordan man bedre kan ivareta behovet for å kunne kombinere yrkesaktivitet og omsorgsoppgaver omhandler både hvordan de som er yrkesaktive skal kunne påta seg omsorgsoppgaver og hvordan de som på grunn av pleie- og omsorgsoppgaver ikke (lenger) er yrkesaktive skal komme tilbake til arbeidslivet.

2.1 Personer som står utenfor arbeidslivet etter langvarig pleie av nære pårørende
Med utgangspunkt i behovet for å trekke veksler på potensielle familieomsorgsytere, er det nærliggende å legge mest vekt på tilrettelegging for å kunne kombinere pleie- og omsorgsoppgaver med det å være yrkesaktiv. Det kan imidlertid være mange ulike grunner til at familieomsorgsytere har vært utenfor inntektsgivende arbeid før de påtok seg pleie- og omsorgsoppgaver. Behovet for å kunne trekke veksler på familieomsorg kan derfor tilsi at det også legges til rette for tiltak som gjør at potensielle familieomsorgsytere i denne gruppen kan innrette seg i tillit til at deres behov vil bli ivaretatt. Det vises også til det som er sagt over om anerkjennelse av den enkelte familieomsorgsyters behov for å kunne bistå nære pårørende.

Departementet viser til Innst. S. nr. 148 (2006-2007) og komiteens uttalelse om behovet for at ”mulighetene for å etablere en overgangsordning med inntektssikring og kvalifisering vurderes, for dem som mangler inntekt og kvalifikasjoner for å komme i arbeid etter langvarig uformell omsorgsinnsats overfor pårørende”.

Den mest aktuelle målgruppen vil antakelig være foreldre som har hatt omsorg for et svært sykt eller funksjonshemmet mindreårig barn over en lang periode. Foreldrene har i slike tilfeller normalt mottatt enten pleiepenger dersom de var yrkesaktive, eller forhøyet hjelpestønad og/eller omsorgslønn fra kommunen. Etter en langvarig omsorgsinnsats, vil omsorgspersonen kunne ha behov for bistand for å komme ut i arbeidslivet igjen, ev. kombinert med behov for inntektssikring.

Departementet viser til at en del i denne gruppen vil kunne få bistand fra Arbeids- og velferdsetaten til å komme tilbake i arbeid som ordinære arbeidssøkere, selv om de ikke nødvendigvis vil ha rett til inntektssikring fra folketrygden. Departementet viser videre til at for en del personer i denne gruppen vil behovet for kvalifisering med tilhørende stønad kunne ivaretas gjennom kapittel 5A om kvalifiseringsprogram
og -stønad i sosialtjenesteloven som trådte i kraft 1. november 2007. Kvalifiseringsprogram tilbys personer som har vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrenset rett til ytelser etter folketrygdloven, når deltakelse i programmet er ”hensiktsmessig og nødvendig” for at vedkommende skal ha mulighet for å komme i arbeid. Bakgrunnen for at man er kommet i en slik situasjon har ingen betydning for retten til program og stønad. Derfor vil også familiemedlemmer som har hatt pleie- og omsorgsoppgaver overfor syke barn kunne omfattes av programmet. Etter departementets vurdering er det derfor ikke behov for å etablere en særskilt kvalifiseringsordning for denne gruppen.

Personer som har hatt tilsyn og pleie med et sykt barn over lang til og mottatt ytelser fra folketrygden i perioden, vil kunne stå uten inntekt straks stønadsforholdet har opphørt. Det kan være behov for en omstillingstid før vedkommende kan begynne i arbeid. Departementet mener at det kan være grunn til å gi fortsatt rett til forhøyet hjelpestønad og pleiepenger i en overgangsperiode, selv om pleieforholdet er opphørt. Det vises til vurderingen i pkt 5.

2.2 Behov og ytelser ved yrkesaktives pleie og omsorg overfor nære pårørende
2.2.1 Problemstillingen
I dag opplever mange potensielle familieomsorgsytere det som et problem når voksne familiemedlemmer blir syke eller det oppstår annet pleie- eller omsorgsbehov. Mens familieomsorgsytere har rett til pleiepenger eller omsorgspenger ved pleie og omsorg for syke barn under 18 år, er det ingen tilsvarende rett ved pleie og omsorg for voksne familiemedlemmer. Det har derfor i flere sammenhenger vært reist spørsmål om det bør innføres rett til permisjon og økonomisk kompensasjon for å kunne ta seg av voksne, nære pårørende, eventuelt parallelt til det som gjelder ved omsorgsoppgaver overfor barn.

2.2.2 Nærmere om behovet – Fafos undersøkelse
Fafo har gjennomført spørreundersøkelser som ledd i et større, treårig samarbeidsprosjekt mellom Fafo og Frischsenteret, Den offentlige eldreomsorgens betydning for yrkesaktivitet blant våre eldste arbeidstakere, finansiert av Norges forskningsråd. I prosjektet er fokus satt på eventuelle sammenhenger mellom offentlige eldreomsorgstjenester og omsorgsgiveres tilknytning til arbeidsmarkedet. Frischsenteret har fått i oppdrag å gjennomføre analyser av registerdata for å belyse eventuelle sammenhenger mellom omsorgsforpliktelser og arbeidsmarkedsatferd, mens Fafo har fått i oppdrag bl.a. å gjennomføre spørreskjemaundersøkelser. På oppdrag fra departementet har Fafo i tilknytning til den større undersøkelsen analysert data fra en survey som er gjennomført blant to tusen kvinner og to tusen menn i alderen 45-65 år med henblikk på å se sammenhenger mellom yrkesaktivitet og omsorgsansvar.

Surveyen er nærmere beskrevet i Gautun, H. (2008).  Den viser at om lag 70 prosent har oppgitt at de både er yrkesaktive og hjelper foreldrene med en eller flere av følgende typer hjelp: Renhold, vask og annet husarbeid, reparasjoner, hagearbeid, snømåking og annet vedlikeholdsarbeid, kjøp av varer og tjenester, transport, hjelp til å vaske seg, kle seg, ta medisiner og annen personlig pleie. Informanter som arbeider deltid gir gjennomsnittlig flere typer praktisk hjelp til foreldre sammenlignet med de som jobber mye overtid. Over halvparten (57 prosent) oppgir at de i løpet av de siste 12 månedene har opplevd det som vanskelig å kombinere omsorg for foreldre med jobb. Undersøkelsen viser at det er et fåtall som har valgt å redusere arbeidstiden i løpet av det siste året for å hjelpe foreldrene. Et fåtall oppgir at de helt har sluttet på jobben fordi den ikke lot seg kombinere med omsorg for foreldre eller andre omsorgsoppgaver. Over halvparten ønsker mer fleksibilitet med hensyn til arbeidstid, dvs. å redusere arbeidstid eller forskyve arbeidstiden, samt ha muligheten til å jobbe hjemme. Syv av ti er positive til å ta ut dager fra jobben dersom det er nødvendig og mulig for å hjelpe foreldrene. Nesten fire av ti svarer at de er villige til å redusere arbeidstiden for å hjelpe foreldrene dersom det er nødvendig og mulig. Av gruppen som har en eller begge foreldre i live og som opplyser at de ikke har tatt ut dager det siste året, sier 56 prosent at de ville ha tatt ut dager for å hjelpe foreldre dersom det var bedre lagt til rette for dette.

Gautun har i undersøkelsen analysert i hvilken grad arbeidstakerne opplever at omsorgsforpliktelsene er legitime. Bl.a. framgår det at omsorgsforpliktelser overfor gamle foreldre ikke anses like legitim som forpliktelsen foreldre har overfor små barn. I undersøkelsen er det kun tre av ti som forteller sjefen at de er i en slik tidsklemme. En like lav andel oppgir at de snakker med kollegaer om situasjonen de er i.

Undersøkelsen tar også for seg mestringsstrategier som yrkesaktive bruker i forhold til klemma de kommer opp i når foreldrene blir omsorgstrengende. Når en ser på samlet fravær, er det i alt 20 prosent i aldersgruppen 45-65 år som var yrkesaktive og som stod i en omsorgssituasjon overfor foreldrene som oppgir at de har hatt en eller flere typer fravær i løpet av det siste året: Tatt ut mer enn tre dager, vært sykmeldt eller brukt egenmeldingsdager, hatt betalt permisjon, ubetalt permisjon, vært uten arbeid og eller hatt perioder med tidsbegrenset uføretrygd i løpet av det siste året for å hjelpe foreldrene. Den vanligste strategien for å kunne hjelpe er å bruke feriedager, men det brukes også permisjons- og sykedager. Få sier at de har valgt å redusere arbeidstiden, dvs. antall timer de jobber per uke. Det kan imidlertid tenkes at flere av de som jobber deltid på et tidligere tidspunkt har tatt dette valget for å kunne ta omsorg for foreldre, og også andre i familien.

2.2.3 Spørsmålet om rett til permisjon og ytelser også bør gjøres gjeldende for familieomsorgsytere til pårørende over 18 år
Komiteen uttalte i Innst. S. nr. 14 (2007-2008) at det er viktig å få vurdert om aldersskillet i dagens regelverk og de forskjellene i permisjons- og stønadsmulighetene som følger av det, er tilpasset de utfordringer pårørende møter når de må påta seg ekstraordinære omsorgsoppgaver for nære familiemedlemmer.

Det offentlige har i utgangspunktet et betydelig ansvar for dekning av pleie- og omsorgsbehov. Personer i alle aldersgrupper som har behov for pleie og omsorg har etter kommunehelsetjenesteloven krav på å få nødvendige pleie- og omsorgstjenester fra kommunen. Personer som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har krav på hjelp etter lov om sosiale tjenester.

Foreldre har likevel omsorgsplikt overfor barn under 18 år. En slik omsorgsplikt foreligger derimot ikke overfor familiemedlemmer over 18 år. Forskjellen i omsorgsplikten og de behovene som begrunner slik plikt, gjør at rettighetene til yrkesaktive som yter omsorg overfor nære pårørende avhenger av hvem det ytes omsorg til.

Omsorgspliktens forutsetning om foreldrenes ivaretakelse av omsorgsbehov for barn under 18 år er understøttet i regelverket gjennom rett til permisjon og trygdeytelser som er rettet inn mot det aktuelle behovet for omsorg. Regelverket skiller mellom på den ene side situasjoner hvor barnet lider av en varig sykdom hvor tilstanden over tid er stabil, og på den annen side situasjoner hvor barnets sykdom er forbigående.

I de tilfellene tilstanden er varig og stabil over tid, vil forutsetningene være tilstede for å etablere offentlige, tilpassede hjelpetjenester, slik at foreldrene kan delta i yrkeslivet. Aktuelle ytelser for yrkesaktive foreldre som av ulike årsaker selv ønsker å ha tilsyn og pleie av sitt barn er da hjelpestønad fra folketrygden og omsorglønn fra kommunen. Disse ytelsene vil bare i en viss utstrekning kunne dekke tapt arbeidsinntekt på grunn av omsorgsarbeid. Det foreligger heller ingen rett til hel permisjon i disse omsorgssituasjonene. Tilsvarende vil også gjelde ved pleie og omsorg overfor nære pårørende over 18 år.

Når omsorgsbehovet er forbigående, er det formålstjenlig at foreldrene blir hjemme og pleier barnet framfor å skulle etablere offentlig omsorg på kort varsel. Folketrygdloven og arbeidsmiljøloven skiller her mellom alvorlig sykdom, hvor det ytes pleiepenger, og andre (mindre alvorlige) tilfeller, hvor det ytes omsorgspenger. Begge ytelsene beregnes etter de samme bestemmelsene som sykepenger.

Omsorgspenger ytes til den enkelte arbeidstaker for omsorg for barn under 12 år i opptil 10 stønadsdager for hvert kalenderår. Har man omsorg for mer enn to barn, ytes det omsorgspenger i opptil 15 stønadsdager. Når arbeidstakeren er alene om omsorgen, dobles antallet stønadsdager. Til foreldre til kronisk sykt eller funksjonshemmet barn gjelder retten til omsorgspenger fram til barnet fyller 18 år. Pleiepenger ytes fra første dag til foreldre som har omsorg for barn under 18 år med svært alvorlig sykdom, og uten aldersgrense dersom barnet er psykisk utviklingshemmet. Videre ytes pleiepenger fra åttende dag ved pleie av barn under 12 år som er innlagt i eller utskrevet fra helseinstitusjon eller har gjennomgått poliklinisk behandling i sykehus. Dette anses som hensiktsmessige avgrensningskriterier som uttrykk for den alvorlighetsgrad som utløser slikt pleiebehov som bør kunne gi rett til ytelsen. Pleiepengemottaker har en korresponderende rett til permisjon fra sitt vanlige arbeid. Pleiepengene graderes i dag ned til 50 prosent i den aktuelle stilling.

Til den som i hjemmet pleier en nær pårørende i livets sluttfase, ytes det pleiepenger i inntil 20 dager. Det foreligger da rett til permisjon fra ordinært arbeid. Utenom slike tilfeller er det ingen lovbestemt permisjonsrett rettet inn mot yrkesaktive som yter omsorg til nære pårørende over 18 år. Pårørende har ikke omsorgsplikt overfor familiemedlemmer over 18 år og forutsettes ikke å ivareta omsorgsoppgaver de ikke selv er villige til å påta seg. Det er derfor i dagens regelverk ikke tilsvarende ordninger som gjelder ved pleie- og omsorgsbehov hos barn.

Utviklingen i demografi og arbeidsmarked kan tilsi at det er et behov for å legge bedre til rette for at yrkesaktive skal kunne kombinere arbeid med omsorgsoppgaver. Gautuns undersøkelse indikerer at en kan utløse mer familieomsorg og minske omsorgsyternes pressede situasjon ved å legge til rette for uttak av permisjon. En permisjonsrett til dem som yter omsorg for nære pårørende over 18 år vil derfor kunne være begrunnet ut fra behovet både i forhold til å trekke veksler på potensielle familieomsorgsytere og å imøtekomme omsorgsyterens ønske om å være den som bistår.

Departementet viser imidlertid til forutsetningen i St.meld. nr. 25 (2006-2007) om fortsatt opprettholdelse av tilknytning til arbeidslivet. Selv om det er et vilkår for å få pleiepenger at pleiebehovet ikke er varig, vil det likevel kunne dreie seg om svært lange perioder. Permisjonsrett er ment å sikre en formell opprettholdelse av tilknytningen til arbeidslivet. En viktig forutsetning for det aktuelle behovet for å gi en permisjonsrett for å yte omsorg til nære pårørende over 18 år er at tilknytningen til arbeidslivet faktisk opprettholdes. For arbeidstaker vil risikoen for svakere karriereutvikling øke og tilknytningen til arbeidslivet svekkes jo lenger permisjonen varer. Risikoen for utstøting, lavere lønn, svakere karriereutvikling og annen forskjellsbehandling øker trolig jo lengre permisjon arbeidstakeren har. Ved lange permisjoner vil det kunne være vanskelig å returnere til tidligere stilling på grunn av nye kompetansekrav, omorganiseringer osv. I noen tilfeller kan t.o.m. den jobben som arbeidstakeren har fått permisjon fra ikke lenger eksistere, enten fordi virksomheten er nedlagt eller fordi innholdet i stillingen er blitt overflødig. Permisjonsretten vil med andre ord ikke sikre arbeidstakeren en reell tilknytning til arbeidslivet hvis permisjonen går over for lang tid. Lengre permisjon for å gi omsorg til pårørende kan i realiteten føre til varig fravær fra yrkeslivet.

Departementet mener at det i forhold til barn under 18 år foreligger en begrunnet forskjell i vurderingen av betydningen av tilknytningen til arbeidslivet ved at det overfor barn under 18 år gjelder en omsorgsplikt. De hensyn som begrunner omsorgsplikten tilsier også at barn har et særlig behov for sine foreldres pleie og omsorg når barnet er livstruende eller alvorlig sykt eller er i en situasjon som ved innleggelse eller er pleietrengende etter poliklinisk behandling i sykehus. Departementet mener på den bakgrunn at en ev. rett til permisjon for å ta seg av nære pårørende over 18 år bør være av klart begrenset varighet. Det vises til vurderingen i pkt. 6.2.

2.2.4 Forbedringer i eksisterende ordning
Departementet har i tillegg til spørsmålet om rett til permisjon og ytelse for å yte pleie og omsorg til nære pårørende over 18 år, jf. pkt. 5 og 6, vurdert forbedringstiltak i eksisterende ordning.

Pleiepenger som tilstås yrkesaktive tilsvarer sykepenger og gir dermed god inntektsdekning. Forbedringstiltak for foreldre med svært alvorlig syke barn under 18 år vil først og fremst være i forbindelse med sterkere gradering. Pleiepenger graderes i dag ned til 50 prosent. Større fleksibilitet mht. å ta ut graderte pleiepenger vil kunne gjøre at flere får muligheten til å påta seg omsorgsoppgaver. Departementet foreslår at pleiepenger graderes ned til 20 prosent, se pkt. 3.

Retten til permisjon og pleiepenger for i hjemmet å pleie nære pårørende i terminalfasen er begrenset til 20 dager. Departementet foreslår at retten til pleiepenger for å ta seg av nære pårørende i terminalfasen utvides til 60 dager, se pkt. 4.

3 Gradering av pleiepenger ned til 20 prosent
3.1 Gjeldende rett
Arbeidsmiljøloven og folketrygdloven regulerer henholdsvis permisjon og kompensasjon ved pleie av barn. Reglene korresponderer med hverandre og skal fortolkes likt, selv om det benyttes noe ulike formuleringer.

Arbeidsmiljøloven § 12-9 fjerde ledd gir rett til permisjon ved pleiebehov hos barn som blir innlagt i helseinstitusjon eller hvis barnet er utskrevet og arbeidstaker må være hjemme på grunn av behov for kontinuerlig tilsyn og pleie. Pleiepenger ytes i disse tilfellene til og med det året barnet fyller 12 år. Bestemmelsen gir også rett til permisjon hvis barnet har livstruende eller annen svært alvorlig sykdom eller skade. I sistnevnte tilfeller gjelder retten til og med det kalenderåret barnet fyller 18 år, og uten hensyn til alder hvis barnet er psykisk utviklingshemmet.

Folketrygden yter pleiepenger etter folketrygdloven § 9-10 til yrkesaktive som har omsorg for barn under 12 år som er eller har vært innlagt i helseinstitusjon eller er behandlet poliklinisk i sykehus, når barnet trenger kontinuerlig tilsyn og pleie fra en av foreldrene. Pleiepenger etter § 9-10 ytes fra åttende dag regnet fra innleggelsen. Dersom barnet er kronisk sykt eller funksjonshemmet, gjelder retten til barnet fyller 18 år. Pleiepenger kan ikke gis til begge foreldrene samtidig etter denne bestemmelsen.

Videre ytes det pleiepenger etter folketrygdloven § 9-11 fra første fraværsdag når barn under 18 år har en livstruende eller annen svært alvorlig sykdom. Det er et vilkår at den som har omsorg for barnet må oppholde seg i helseinstitusjon mens barnet er innlagt, eller må være hjemme fordi barnet trenger kontinuerlig tilsyn og pleie. Dersom barnet er psykisk utviklingshemmet, ytes pleiepenger uten hensyn til aldersgrensen. Begge foreldre kan ha rett til pleiepenger samtidig, hvis det er behov for det. Når den livstruende eller svært alvorlige sykdommen må anses for varig, er retten til pleiepenger begrenset til perioder hvor sykdommen er ustabil. Et unntak her er når barnet lider av en svært alvorlig progredierende sykdom. Da kan det foreligge en kontinuerlig rett til pleiepenger i hele sykdomsforløpet. Det kan også utbetales pleiepenger i startfasen av en svært alvorlig, varig sykdom. 

Etter folketrygdloven § 9-11a kan pleiepenger graderes ned til 50 prosent i tilfeller når barn som nevnt i §§ 9-10 og 9-11 trenger kontinuerlig tilsyn og pleie, men hvor det er etablert tilsyns- eller avlastningsordning deler av dagen eller noen dager i uken. Gradering av pleiepenger etter § 9-10 vil særlig være aktuelt i tilfeller der barnet er utskrevet fra sykehus og som et ledd i rehabiliteringen deltar delvis i barnehage eller skole, men har behov for kontinuerlig tilsyn og pleie.

3.2 Departementets vurdering
I dag graderes pleiepenger som tilstås etter §§ 9-10 og 9-11 inntil 50 prosent, jf. folketrygdloven § 9-11a. Det innebærer at den som arbeider mer enn 50 prosent ikke får pleiepenger.

Reglene om gradering av pleiepenger kom inn i folketrygdloven i forbindelse med Ot.prp. nr. 22 (2005-2006). Departementet forutsatte opprinnelig at kravet til kontinuerlig pleie innebar at gradering av pleiepenger ikke var aktuelt. Tilbakemelding fra flere fylker tilsa imidlertid at gradering ville være hensiktsmessig fordi etablering av spesialtilpassede ordninger i barnehage, skole eller skolefritidsordning uten mulighet til å gradere ville innebære at foreldrene mistet pleiepengene. Departementet pekte på at foreldrenes motivasjon til å etablere en slik ordning i samarbeid med kommunen da ville være liten og at resultatet ofte ville være at foreldrene ville velge fulle pleiepenger og da motta høyere ytelse enn hva som i realiteten ville ha vært nødvendig og hensiktsmessig. Departementet viste til at foreldrenes kontakt med arbeidslivet da ville bli svekket og at pleietrengende barn kunne miste muligheten til å delta delvis i aktiviteter sammen med andre barn. Den underliggende forutsetningen for å avgrense graderingen til 50 prosent var at pleiebehov fra foreldrene som var mindre enn dette ikke var av en slikt omfang som tilsa behov for pleiepenger.

Med en sterkere gradering vil flere som i dag oppebærer pleiepenger, men som har pleieoppgaver som lar seg kombinere med mer enn 50 prosent arbeid, kunne trappe opp arbeidet uten å miste retten til pleiepenger. På den annen side vil flere som uten sterkere gradering av pleiepengene ikke ville ha tatt ut permisjon kunne benytte muligheten til å arbeide mindre. Det er derfor vanskelig å si om sterkere gradering totalt sett vil medføre at flere vil arbeide mer. Etter departementets vurdering er det likevel ønskelig å gjøre det enklere å kombinere arbeid og omsorg gjennom å tillate sterkere gradering. Dette vil også imøtekomme et behov hos den enkelte for å kunne yte pleie, og det vil også kunne bidra til et bedre samspill mellom offentlig og privat pleie/omsorgsytelse ved at en enklere kan kombinere noe familieomsorg med arbeid.

Departementet mener på denne bakgrunn det bør legges til rette for større fleksibilitet mht. gradering og foreslår at pleiepenger skal kunne graderes ned til 20 prosent.

3.3 Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet har bedt Arbeids- og velferdsdirektoratet beregne kostnadene ved forslaget. På usikkert grunnlag kan det anslås at forslaget om å redusere grensen for gradering ned til 20 prosent vil gi merutgifter på om lag 15-20 mill. kroner. I anslaget er det ikke tatt hensyn til eventuelle mindreutgifter for arbeidsgiver/folketrygden som følge av redusert sykefravær eller reduserte utgifter for kommunene.

En utvidelse av adgangen til å gradere pleiepenger vil ikke få administrative konsekvenser av betydning.

3.4 Utkast til lovendring
Folketrygdloven § 9-11a første ledd skal lyde (endring i kursiv):

Det kan ytes graderte pleiepenger i tilfeller når barn som nevnt i §§ 9-10 og 9-11, trenger kontinuerlig tilsyn og pleie, men hvor det er etablert tilsyns- eller avlastningsordning deler av dagen eller noen dager i uken. Ytelsen kan graderes ned til 20 prosent.

4 Utvidelse av rett til pleiepenger ved hjemmepleie av nære pårørende i terminalfasen fra 20 til 60 dager
4.1 Gjeldende rett
Arbeidstaker som pleier nære pårørende i hjemmet i livets sluttfase har etter arbeidsmiljøloven § 12-10 rett til permisjon i 20 dager for pleie av den enkelte pårørende. Arbeidstaker har etter folketrygdloven § 9-12 rett til pleiepenger i denne perioden. Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 44 (1989-90) at ”som nær pårørende er det naturlig å regne barn, barnebarn, foreldre, besteforeldre og søsken. Også samboere bør omfattes av den nye ordningen med sykepenger til personer som pleier døende i hjemmet”. Denne angivelsen er ikke uttømmende, ektefeller forutsettes også omfattet. Arbeids- og velferdsetaten har derfor i praksis også forutsatt at besvogrede kan omfattes av begrepet “nær pårørende” og at hvert enkelt tilfelle må vurderes konkret.

4.2 Departementets vurdering
I dag har arbeidstaker som pleier nære pårørende i hjemmet i livets sluttfase rett til permisjon og pleiepenger i inntil 20 dager. En del har imidlertid behov for å kunne bruke lengre tid på å pleie sine nærmeste i en slik situasjon. I tillegg vil mange også ønske å tilpasse retten til permisjon og pleiepenger slik at de kan være til stede til pleiebehovet er avsluttet. Det er imidlertid normalt usikkert hvor lenge pleiebehovet vil vedvare når man tar ut permisjon. Det kan derfor være behov for større fleksibilitet med å ta ut permisjon. Usikkerheten når det gjelder varigheten av pleiebehov gjør likevel at det er gode grunner til å avgrense permisjonsretten til et spesifisert antall dager, blant annet av hensyn til å gi økt forutsigbarhet for arbeidsgiver knyttet til hvor lang en permisjon blir.

En utvidelse av antall dager med rett til permisjon og pleiepenger vil ikke fullt ut imøtekomme det behovet for fleksibilitet som gjør seg gjeldende som følge av usikkerhet med hensyn til pleiebehovets varighet. Ved å utvide retten vil man imidlertid i betydelig grad kunne redusere antall tilfeller der usikkerhet om varigheten av pleiebehovet gjør seg gjeldende. I vurderingen av hvor lang permisjonen bør kunne være, må det skje en avveining mellom behovet for å yte pleie, hensynet til arbeidsgiver og hensynet til at arbeidstaker skal opprettholde kontakt med arbeidsplassen. Departementet mener på den bakgrunn at retten til permisjon og pleiepenger ved pleie av nære pårørende i terminalfasen bør utvides fra 20 til 60 dager.

Det er et vilkår at pleie skjer i hjemmet. Når pårørende i terminalfasen blir pleid i institusjon, vil pleiebehovet i slike tilfeller bli ivaretatt av institusjonen. Pleiepenger ytes imidlertid både i de tilfellene hvor pleien ytes i hjemmet til den pleietrengende og hvor pleien ytes i hjemmet til den som pleier.

4.3 Økonomiske og administrative konsekvenser
En utvidelse av retten til pleiepenger for pleie av nære pårørende i terminalfasen fra 20 til 60 dager vil ikke medføre at flere kommer til ordningen, men de det gjelder vil kunne ta ut inntil tre ganger så mange dager. Merkostnadene ved å utvide fra 20 til 60 dager kan, på bakgrunn av at dagens ordning i 2006 kostet om lag 2 mill. kroner, anslås til å utgjøre 4 mill. kroner. I anslaget er det ikke tatt hensyn til eventuelle mindreutgifter for arbeidsgiver/folketrygden som følge av at redusert sykefravær, og reduserte utgifter for kommunene.

Forslaget vil ikke medføre administrative konsekvenser av betydning.

4.4 Utkast til lovendringer
Folketrygdloven § 9-12 første ledd skal lyde (endring i kursiv):

 Til medlem som i hjemmet pleier en nær pårørende i livets sluttfase, ytes det pleiepenger i opptil 60 dager for hver pasient.
 
Arbeidsmiljøloven § 12-10 første ledd skal lyde (endring i kursiv):

 Arbeidstaker som pleier nære pårørende i hjemmet i livets sluttfase har rett til permisjon i 60 dager for pleie av den enkelte pårørende.

5 Rett til fortsatt ytelse i en overgangsperiode etter at pleie av barn er opphørt
5.1 Gjeldende rett
Hjelpestønad til pleiemottaker og pleiepenger til pleieyter gis i dag så lenge pleiebehovet varer. Bestemmelsene regulerer ikke varigheten av ytelsene på annen måte enn at de er knyttet til pleiebehovet. 

Etter folketrygdloven § 6-4 ytes hjelpestønad til den som ”på grunn av varig sykdom, skade eller lyte, har behov for særskilt tilsyn og pleie”, og forhøyet hjelpestønad etter § 6-5 til den som har vesentlig større behov for pleie eller annen hjelp.

Etter folketrygdloven § 9-10 og § 9-11 ytes pleiepenger til den som har omsorg for barn som ”trenger kontinuerlig tilsyn og pleie” etter behandling i sykehus eller innleggelse i helseinstitusjon eller ”har en livstruende eller annen svært alvorlig sykdom eller skade”.

5.2 Departementets vurdering
Den som har pleiet et sykt barn og mottatt ytelser fra folketrygden, vil kunne oppleve å stå uten inntekt umiddelbart etter at stønadsforholdet har opphørt.

Avslutning av pleieforhold som gir grunnlag for pleiepenger kan skyldes at barnet dør, blir friskt, eller at det fyller 18 år. I de tilfellene barnet blir friskt, vil det som regel skje gradvis, slik at pleieyter i større grad har mulighet til å tilpasse seg en ny situasjon. Opphør av pleiepenger og forhøyet hjelpestønad ved fylte 18 år er også en situasjon som pleieyter vil ha mulighet til å tilpasse seg.

Det er imidlertid normalt usikkert hvor lenge pleiebehovet vil vare når barnets tilstand forverrer seg og barnet dør. Departementet mener at det i disse tilfellene kan være særlig grunn til å opprettholde hjelpestønad og eventuelle pleiepenger i en periode. Muligheten til å tilpasse seg den nye situasjonen og inntektsbortfallet vil være begrenset.

Departementet mener at både pleiepenger og hjelpestønad bør kunne gis i en overgangsperiode. Selv om retten til hjelpestønad er knyttet til barnet, vil foreldre som utøver tilsyn og pleie reelt disponere stønaden. Rett til fortsatt stønad etter at pleieforholdet er opphørt må i så fall formelt knyttes til foreldrene. Det er vanskelig å angi hvor lang overgangstid det kan være behov for. Dette vil bero på individuelle forhold, herunder bl.a. av hvor lang omsorgsperioden har vært. Departementet mener at det er lite hensiktsmessig å skulle regulere overgangsperioden på bakgrunn av pleieperiodens lengde og at skjønnsmessige vurderinger vil være vanskelige å praktisere i disse tilfellene. Departementet foreslår en fast overgangsperiode på tre måneder og mener at en slik periode vil kunne dekke behovet for tilpasning i de aller fleste tilfeller.

Når pleieyter igjen får inntekt, faller behovet for ytelse i en overgangsperiode bort. Formålet med pleiepenger er å kompensere for bortfall av arbeidsinntekt, og de beregnes etter reglene for sykepenger. Det er her naturlig at pleiepengene avkortes mot inntekt. Forhøyet hjelpestønad gis ved satser og er kompensasjon for særskilt tilsyn eller pleie, ikke for bortfall av inntekt. I noen tilfeller vil det påløpe ekstrautgifter når hjelpemidler tilbakeføres til hjelpemiddelsentralen. Likeledes kan avvikling av privat ansettelsesforhold medføre en viss oppsigelsestid som man må betale for. Departementet mener at der derfor ikke bør gis noen regel om avkorting mot inntekt når det gjelder forhøyet hjelpestønad. 

Departementet mener at rett til ytelse i en overgangsperiode bør avgrenses til de tilfellene pleieforholdet ble avsluttet ved barnets død. Forutsetningen om at en overgangsordning skal dekke behovet for tilpasning til en ny situasjon tilsier en avgrensning til pleieforhold som vedvarer helt til barnet dør. En slik avgrensning kan virke tilfeldig f.eks. der pleieforholdet avsluttes fordi pleieyter blir syk, men vedkommende vil da ha krav på sykepenger. Hjelpestønad er en ytelse som gis til den som trenger pleie, slik at det ikke blir noe spørsmål om behov for avgrensning i forhold til tidspunktet for opphør av pleieforholdet mellom pleieyter og pleiemottaker. 
 
Departementet mener at en rett til fortsatt ytelse i en periode bør knyttes til en viss forutgående pleieperiode. Tilknytningen til arbeidslivet vil være mindre og tilpasningen til ytelse vil være større desto lenger pleieforholdet har vart. Departementet mener derfor at det bør oppstilles krav om at pleieyter til sammen har mottatt pleiepenger i minst tre år. I den forbindelse vises det også til at man kun kan opptjene dagpenger på grunnlag av arbeidsinntekt siste tre avsluttede kalenderår forut for kravtidspunktet. Den som har ytt fulltids omsorg og pleie i minst tre år, og som står uten arbeid, har vært avskåret fra å opptjene rett til dagpenger i perioden. De hensyn som begrunner en overgangsordning tilsier at retten til fortsatte pleiepenger avgrenses til de tilfellene det er oppebåret fulle pleiepenger (ikke gradert). Departementet mener at hensynet til tilpasning til ytelsen også tilsier at det oppstilles krav om forutgående ytelse i tre år for rett til fortsatt hjelpestønad i en overgangsperiode.

5.3 Økonomiske og administrative konsekvenser
Forslaget innebærer at personer som har hatt omsorg for barn som trenger tilsyn/pleie mesteparten av dagen i en periode på over tre år, og i denne perioden har mottatt full ytelse fra folketrygden, har rett til å få ytelsen i ytterligere tre måneder etter at stønadsbehovet har opphørt ved barnets død.

Beregninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at dersom pleiepenger var blitt utbetalt i ytterligere tre måneder for alle tilfeller hvor pleiepenger opphører etter tre år, ville merutgiftene bli på om lag 3 mill. kroner. Ettersom dette tallet også kan omfatte tilfeller hvor pleieforholdet ikke ble avsluttet ved dødsfall, vil den totale kostnaden ved å utvide retten til pleiepenger slik som foreslått kunne være noe lavere. Dersom hjelpestønad blir utbetalt i ytterligere tre måneder til pårørende til barn som dør, vil merutgiftene utgjøre om lag 0,5 mill. kroner.

Ut fra dette kan det anslås at forslaget om å innføre en overgangsordning for foreldre som har hatt langvarig omsorg for funksjonshemmet /alvorlig sykt barn innbærer merutgifter på om lag 3 mill. kroner.

5.4 Utkast til lovendring
Folketrygdloven § 6-5 nytt fjerde ledd skal lyde:

Foreldre med ansvar for tilsyn og pleie av barn som har mottatt forhøyet hjelpestønad med høyeste sats i minst tre år har rett til fortsatt ytelse i inntil tre måneder etter at behovet for tilsyn og pleie har opphørt fordi barnet dør.

Folketrygdloven § 9-11 nytt fjerde ledd skal lyde:

Den som har mottatt fulle pleiepenger i minst tre år har rett til fortsatt ytelse i inntil tre måneder etter at pleieforholdet har opphørt fordi barnet dør. Pleiepenger avkortes mot eventuell arbeidsinntekt.

6 Forslag til ny ordning med permisjonsrett i inntil 10 dager for å kunne ta seg av  nære familiemedlemmer over 18 år
6.1 Gjeldende rett
Det er i dag ingen egen lovbestemt permisjonsrett for yrkesaktive for det formål at de skal yte pleie og omsorg overfor nære, voksne pårørende. Det gjelder imidlertid en generell rett for arbeidstakere til redusert arbeidstid av velferdsgrunner, noe som også kan omfatte dette behovet. Retten til redusert arbeidstid er betinget av at dette ikke er til vesentlig ulempe for arbeidsgiver. I slike tilfeller er det ingen lovbestemt rett til lønnskompensasjon. Enkelte tariffavtaler inneholder imidlertid bestemmelser som gir rett til velferdspermisjon med lønn.

Arbeidstaker som av helsemessige, sosiale eller andre vektige velferdsgrunner har behov for å få redusert sin arbeidstid, har etter arbeidsmiljølovens § 10-2 fjerde ledd rett til dette dersom arbeidstidsreduksjonen kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten. Dette kan være kortere daglig arbeidstid, fri enkelte dager i uken, arbeid annenhver uke eller andre ordninger som innebærer at den gjennomsnittlige daglige og/eller ukentlige arbeidstid blir redusert i forhold til den vanlige arbeidstid i virksomheten.

Arbeidstaker må ha behov for redusert arbeidstid av helsemessige, sosiale eller andre vektige velferdsgrunner. Det må foreligge et kvalifisert behov for redusert arbeidstid. Sosiale grunner knytter seg til forhold hos arbeidstakers familie eller nærmeste omgivelser, som utløser omsorgsoppgaver eller belastninger utenom det vanlige. Sosiale grunner kan for eksempel anføres av enslige forsørgere og av foreldre som har barn med kroniske sykdommer. Også andre spesielle familieforpliktelser regnes som en sosial grunn, som for eksempel at ektefelle eller foreldre er varig syke eller trenger pleie og arbeidstakeren har ansvaret for disse. Det vanligste eksemplet på en vektig velferdsgrunn er arbeidstaker med små barn som i en periode ønsker mer tid til samvær eller som har problemer med å skaffe barnepass i arbeidstiden. Selv om arbeidstaker har akseptable grunner for å be om redusert arbeidstid, gir dette likevel ikke en ubetinget rett til å få ønsket innfridd. Arbeidsgiver kan avslå hvis det vil medføre vesentlige ulemper for virksomheten. Her må det foretas en avveining mellom partenes interesser. Er behovet for redusert arbeidstid særlig stort, stilles strengere krav til arbeidsgiverens begrunnelse for at det foreligger en ulempe enn ellers. Arbeidsgivers vurdering kan overprøves av Tvisteløsningsnemnda. Nemnda fikk 20 saker til behandling i 2007. Redusert arbeidstid avtales for en bestemt periode, men arbeidstaker kan søke på nytt når perioden er over. Adgangen til permisjon er i så måte ikke tidsbegrenset. Det vil imidlertid måtte foretas en ny behovs- og ulempevurdering når en ny periode skal avtales.

Under ellers like forhold har arbeidstaker med redusert arbeidstid fortrinnsrett til å øke sin arbeidstid når stilling blir ledig i virksomheten, forutsatt at stillingen helt eller i det vesentlige er tillagt de samme arbeidsoppgavene.

Ved redusert arbeidstid etter arbeidsmiljøloven § 10-2 foreligger det ingen rett til lønn etter arbeidsmiljøloven eller økonomisk kompensasjon etter folketrygdloven.

I statlige virksomheter gjelder Hovedtariffavtalens fellesbestemmelser, som i § 22 gir mulighet for å tilstå arbeidstakere velferdspermisjon inntil 12 arbeidsdager med full lønn. Dersom arbeidstakeren selv ønsker og tjenesten tillater det, kan arbeidsgiver samtykke i fleksibelt uttak av permisjonsdagene. Vilkåret for å få slik permisjon er at det foreligger viktige velferdsgrunner. Bestemmelsen forutsetter at den enkelte virksomhet/arbeidsgiver selv må vurdere hva som skal regnes som velferdsgrunn og hvorvidt det er grunnlag for å tilstå velferdspermisjon med lønn. Eksempel på en velferdsgrunn som normalt gir grunnlag for permisjon, er akutt omsorgsbehov for nær familie. I kommunal sektor følger en tilsvarende regel av Hovedtariffavtalen § 14, hvor velferdspermisjon tilstås med lønn i inntil 12 (14) arbeidsdager eller inntil 24 (28) arbeidsdager med halv lønn innen kalenderåret. Den sentrale kollektive avtalen i privat sektor, Hovedavtalen mellom LO og NHO, har ikke regler om velferdspermisjon.

I tillegg til permisjoner regulert i lov og i kollektive avtaler, blir arbeidstakeres behov for fri i de enkelte tilfeller trolig ofte løst ved at de blir enige med arbeidsgiver om avspasering, fleksibel arbeidstid eller velferdspermisjon. I noen tilfeller kan slike ordninger være regulert i bindende avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Det kan også være tale om ordninger som gjelder hele virksomheten (lokale ordninger), men som arbeidsgiver ikke har bundet seg til i form av en avtale og som derfor kan forvaltes og trekkes tilbake ensidig av arbeidsgiver.

6.2 Departementets vurdering av retten til permisjon
Departementet viser til St.meld. nr. 25 (2005-2006). I en situasjon der andelen av eldre i befolkningen øker, er det etter departementets vurdering ønskelig å legge til rette for at yrkesaktive i større grad kan kombinere arbeid med omsorgsoppgaver overfor nærstående. I dag opplever mange potensielle familieomsorgsytere det som et problem når voksne familiemedlemmer blir syke eller det oppstår omsorgsbehov. Eksempler kan være ved akutte situasjoner eller ved behov for å følge til lege eller sykehus. Mulighet til å ta fri kan lette hverdagen for den enkelte yrkesaktive familieomsorgsyter og forbygge fremtidig fravær. I dag løses disse situasjonene på mange arbeidsplasser gjennom bruk av velferdspermisjoner, egenmeldinger og fleksitid. En del omsorgsytere benytter også sykedager. Gautuns undersøkelse viser imidlertid at mer enn halvparten av dem som yter omsorg overfor nære familiemedlemmer har opplevd situasjoner som har gjort det vanskelig for dem å kombinere omsorgsforpliktelsene med jobb.

Behovet for lovfesting av permisjonsrett
Familieomsorg er viktig som del av dekningen av det totale omsorgsbehovet og som en verdi i seg selv. For å sikre at disse aspektene blir ivaretatt, mener departementet at det er nødvendig å legge bedre til rette for at yrkesaktive skal kunne kombinere jobb med omsorgsarbeid. Som nevnt gir arbeidsmiljøloven § 10-2 fjerde ledd rett til redusert arbeidstid dersom arbeidstidsreduksjonen kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten. Det innebærer at arbeidstaker i dag ikke har en uforbeholden rett til redusert arbeidstid. I mange tilfeller vil arbeidstaker være avhengig av arbeidsgivers vilje til fleksibilitet. Arbeidsmiljøloven § 10-2 åpner heller ikke for at det kan gis hel permisjon. For mange som har nære pårørende med pleie- og omsorgsbehov er det viktig å ha mulighet til å ta fri fra jobben enkeltstående dager. Departementet mener at dette taler for å lovfeste en permisjonsrett for å kunne yte pleie og omsorg for nære pårørende over 18 år.

Det kan innvendes mot å innføre en lovbestemt rett til permisjon for dette formålet at ettersom omsorgsplikten bare gjelder overfor barn, og det prinsipielt derfor er en forskjell mellom dekning av omsorgsbehovet til barn og dekning av omsorgsbehovet til voksne, er spørsmålet av en slik karakter som bør være opp til partene i arbeidslivet å forhandle om og eventuelt la omfattes av tariffavtaler. Departementet mener imidlertid at behovet for å sikre potensielle familieomsorgsytere muligheten til å påta seg omsorgsoppgaver tilsier at disse tilbys den forutsigbarheten som lovregulering kan gi. Selv om arbeidsgiver er fleksibel ved å strekke seg lengre enn han/hun er forpliktet til, gir individuelle eller lokale ordninger generelt dårligere forutsigbarhet for arbeidstaker enn en lovbestemt rett. I den forbindelse viser departementet også til at det framgår av Gautuns undersøkelse at det kan se ut som omsorgsforpliktelser overfor gamle foreldre ikke oppfattes som like legitime som forpliktelsene foreldre har overfor små barn.

En rett til kortvarig fravær vil kunne øke omfanget av den private, uformelle familieomsorgen, samtidig som korte permisjoner eller redusert arbeidstid i liten grad utgjør noen risiko for arbeidstilknytningen. En slik rettighet vil likevel kunne være til ulempe for arbeidsgiverne. Fravær av denne typen vil som regel være uforutsigbar ved at det skjer på kort varsel. Arbeidsgiver vil ofte ha små muligheter til å sette inn vikar eller annen erstatning. En slik rettighet vil dessuten kunne øke det totale fraværet på den enkelte arbeidsplass og i arbeidslivet som sådan. Slike virkninger av en kortvarig permisjonsrett vil imidlertid være begrenset. Mange arbeidstakere som kommer i en situasjon hvor det oppstår et akutt behov for kunne gi omsorg/bistand til eksempelvis syke foreldre, får fri til dette, uansett om dette er en formalisert ordning i avtale eller ikke. Det framgår også av Gautuns undersøkelse at familieomsorgsytere ved forskjellige strategier tar fri fra arbeidet og at blant annet dagens sykelønnsordning i noen grad brukes til å ta seg fri i slike tilfeller. I slike tilfeller vil en ev. innføring av en rett til permisjon for dette formålet ikke medføre store ekstra ulemper for arbeidsgiverne. Gautuns undersøkelse indikerer også at de hyppigst oppgitte ulempene på arbeidssituasjonen som følge av omsorgsoppgaver er uregelmessig tilstedeværelse på jobben og konsentrasjonsproblemer.  

En ny ordning med rett til permisjon vil antakelig medføre flere fraværsdager for den enkelte. Samlet antall fraværsdager kan i prinsippet bli stort dersom man i tillegg til å slite med egen sykdom samtidig har små barn og gamle eller syke foreldre. For noen vil dette over tid kunne gi en løsere tilknytning til arbeidslivet. Dette vil imidlertid antakelig dreie seg om et lite antall tilfeller. Gautuns undersøkelse viser at det er få av dem som har omsorgsoppgaver overfor foreldre som samtidig også har omsorgoppgaver overfor barn.

Hensynet til sammenheng i permisjonsreglene taler for at en ev. slik permisjonsrett skal gjelde tilsvarende som ved rett til permisjon ved omsorgsbehov pga barns sykdom, dvs. at permisjonsrett gis i inntil 10 dager i året. Departementet mener at det er viktig at endringer ikke rører ved retten til fravær ved barns sykdom og at en ev. rett til omsorgsfri for å ta seg av nære pårørende over 18 år skal komme i tillegg til gjeldende permisjonsrettigheter.

Formål – nærmere om hvilket behov permisjonen skal dekke
Rett til permisjon er først og fremst ment å ivareta enkeltstående hjelpebehov, ikke behov for daglig pleie. Forutsetningen er at varig pleiebehov ivaretas gjennom offentlige, tilpassede hjelpetiltak.

Et viktig formål er å legge til rette for at yrkesaktive som ønsker det skal kunne påta seg omsorgsoppgaver også i tilfeller der dette ellers kunne ha blitt dekket av det offentlige. Det kan dreie seg om varig pleiebehov hvor etablert pleie uteblir ved et enkelttilfelle og skaper akutt behov for bistand. Tilsvarende gjelder ved akutt sykdom som ellers ville ha fordret offentlig omsorg.

Formålet med en ev. permisjonsrett vil imidlertid være noe videre enn dette. Det kan bidra til at foreldre som ønsker det kan bli boende hjemme lenger, ved at pårørende kan yte ulike former for bistand. Mange eldre greier seg hjemme i det daglige, men er helt avhengig av hjelp fra nære pårørende når det oppstår situasjoner som ikke nødvendigvis vil bli dekket av det offentlige. Det kan dreie seg om å følge til lege/tannlege, spesialister eller til sykehus for prøver, møte med tildelingskontor for hjemmesykepleie, bistand ved hjemmebesøk fra sosionomer mv. Videre kan det dreie seg om akutt sykdom som ikke nødvendigvis ville ha utløst offentlig omsorg.

Departementet vil bemerke at formålet med en ev. permisjonsrett ikke vil være å understøtte alle behov den omsorgstrengende må ha dekket for å kunne fortsette å bo hjemme. Den enkeltes forutsetninger for å kunne fortsette å bo hjemme er høyst individuelle. Normalt vil omsorgsyter kunne planlegge konkret behov for å bistå med daglige gjøremål. Det behov ordningen skal dekke vil primært være knyttet til helse- og omsorgssituasjonen, ikke generell bistand i dagliglivet som husarbeid og innkjøp. En slik permisjonsrett er ment å gjelde hvor det oppstår ekstraordinære behov og særlig vanskelige situasjoner.

Avgrensing av hvilke tilfeller som skal omfattes av en ev. rett til permisjon vil være vanskelig å gjøre i lovtekst, og det vil ikke være mulig å detaljregulere. Etter mønster fra det som i dag gjelder for omsorgspenger vil det oppstilles et krav om ”nødvendig” omsorg. Selv om en ellers frisk mor på 40 år som får omgangssyke oppfyller vilkåret om å være nær pårørende over 18 år, vil ikke omsorg fra yrkesaktivt barn fylle nødvendighetskriteriet. Til sammenligning forutsetter dagens regelverk at en 13-åring heller ikke trenger omsorg ved mindre alvorlig sykdom, idet retten til omsorgspenger etter § 9-5 kun gjelder til og med det kalenderåret barnet fyller 12 år. 

Krav til dokumentasjon av behovet – spørsmål om egenmelding og innhold av dokumentasjon
Kravene til dokumentasjon vil avhenge av hvilket formål permisjonen skal dekke. Etter folketrygdloven § 9-7 kan arbeidstaker dokumentere med egenmelding ved fravær i inntil tre dager. Ved fravær utover dette kan arbeidsgiver kreve legeerklæring.

En viktig forskjell mellom omsorg for hhv. barn og nære pårørende over 18 år er at barnet i utgangspunktet skulle ha vært et annet sted (barnehage eller skole) enn hjemme. Barnets tilstedeværelse hjemme har til en viss grad en iboende forutsetning om at omsorg er nødvendig. Det vil ofte ikke være tilfellet for målgruppen som forslaget retter seg mot. Det kan derfor spørres om egenmelding er like hensiktsmessig som dokumentasjon ved omsorg for personer over 18 år.

De behovene permisjonen er ment å dekke vil i all hovedsak la seg dokumentere ved erklæring fra helse- og omsorgspersonell. Følges vedkommende til lege, tildelingskontor for hjemmesykepleie e.l., vil det kunne dokumenteres med legeerklæring, vedtak eller det vil foreligge noe skriftlig som kan dokumentere det aktuelle møtet. Spørsmålet er om det skal være tilstrekkelig med dokumenter som sannsynliggjør det aktuelle omsorgstilfellet eller om det må kreves en særskilt utformet erklæring, eventuelt også at denne må inneholde en vurdering av om permisjon var nødvendig. Departementet mener at det siste ikke er hensiktsmessig og at dokumentasjon som kan sannsynliggjøre omsorgstilfellet bør være tilstrekkelig. 

Dersom det dreier seg om en mer akutt situasjon i hjemmet som ikke trenger å involvere besøk hos eller fra helsepersonell, vil det ikke foreligge noen dokumentasjon. Spørsmålet er om man likevel skal kreve at omsorgsyter kontakter lege. Departementet mener at forutsetningen om at det skal dreie seg om spesielle tilfeller hvor
omsorgsmottaker ikke vil kunne greie seg selv, tilsier at sykdomstilfellet foranlediger kontakt med lege som kan dokumenteres. 

Sett hen til de typetilfeller som ordningen vil rette seg mot og at det forutsetningsvis dreier seg om akutte behov, vil dokumentasjonen normalt ikke kunne gis før i etterkant. Det kan derfor ikke oppstilles krav om at behovet dokumenteres før permisjonen. Dokumentasjon og varsel bør imidlertid gis på forhånd dersom det er mulig. 

Departementet ber høringsinstansene om innspill om hvilke krav som bør stilles til dokumentasjon.

Personkrets
Hvem som for den enkelte omsorgsyter er slik nærstående at det er naturlig å skulle påta seg omsorgsoppgaver, kan variere fra person til person. For de fleste vil det være nærmeste familiemedlemmer som også er de som står en nærmest. Mange omsorgstrengende bor imidlertid alene og har ikke barn eller foreldre i nærheten som kan hjelpe seg, men har knyttet seg til andre potensielle omsorgsytere i nærmiljøet. Departementet antar at personkretsen ikke bør være like vid som ved pleie av nære pårørende i terminalfasen. I den forbindelse kan det vises til at kretsen av dem som forutsettes å kunne yte omsorg etter folketrygdloven § 9-5 (omsorgspenger ved barns sykdom) er snevrere enn det som gjelder for pleiepenger etter § 9-10 og § 9-11. Departementet foreslår at retten til kortvarig fravær gis ved omsorg og pleie av ektefelle, partner og samboer, samt arbeidstakerens foreldre og voksne, funksjonshemmede barn.

Retten til permisjon knyttes til omsorgsyter
Departementet foreslår at retten til permisjon knyttes til omsorgsyter. Hver omsorgsyter vil da maksimalt kunne ta ut 10 dager uavhengig av hvor mange vedkommende yter omsorg for. Den enkelte omsorgsmottaker vil imidlertid kunne utløse langt mer enn 10 dagers pleie dersom vedkommende har mange omsorgsytere. For omsorgsmottakere vil dette føre til at de med mange nære pårørende kan få vesentlig mer pleie enn de som har få, noe som vil kunne framstå som lite rimelig for dem som har få omsorgsytere. Departementet har vurdert om retten til permisjon bør dobbeltavgrenses ved at den knyttes både til omsorgsyter og omsorgsmottaker. Folketrygdlovens regler om omsorgspenger ved omsorg for sykt barn, og tilsvarende rett til permisjon etter arbeidsmiljøloven, har indirekte trekk av en slik ordning idet retten til omsorgspenger er knyttet til omsorgsyter, maksimalt 15 dager (30 dager for enslige), samtidig som antallet omsorgsytere av naturlige grunner er begrenset til to. Departementet mener imidlertid at dette ikke er hensiktsmessig. En permisjonsordning som også knyttes til omsorgsmottaker vil være vanskelig å administrere. Selv om den totale belastningen for arbeidsgiverne er større dersom retten til permisjon bare knyttes til arbeidstaker, vil det være få arbeidsgivere som vil oppleve at flere arbeidstakere yter omsorg til samme person.

Flere vil kunne yte omsorg til samme person. Formålet med permisjonsretten er å ivareta en konkret omsorgssituasjon. Det vil da normalt ikke være aktuelt at flere tar ut permisjon samtidig for samme omsorgstilfelle. Dette vil forutsetningsvis framgå ved et krav til ”nødvendig” omsorg.

6.3 Departementets vurdering av spørsmålet om eventuell rett til kompensasjon
Formålet med departementets forslag om å innføre rett til permisjon er å sikre en praktisk mulighet til å yte omsorg, utover den permisjonsretten som i dag er avtalebasert (jf. pkt. 6.1), ikke også å holde arbeidstaker økonomisk skadesløs i et hvert tilfelle. For slike kortvarige tilfeller som det her vil være snakk om, vil det også handle om et begrenset inntektstap for arbeidstaker. Departementet foreslår derfor at det ikke innføres noen rett til kompensasjon.

Departementet har også lagt vekt på at en eventuell rett til kompensasjon i seg selv vil føre til at omfanget av uttak av permisjon vil bli større, noe som vil øke arbeidsgivernes ulemper både av praktisk og økonomisk karakter. Departementet viser i den forbindelse til at kostnadene ved slik kompensasjon samlet sett ville være betydelig, enten for arbeidsgiverne eller for befolkningen gjennom økte skatter eller kutt i andre offentlige budsjetter. Beregninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at kostnadene, på usikkert grunnlag, anslagsvis vil ligge på mellom 1,1 og 3 mrd kroner. I tillegg vil rett til kompensasjon kunne bidra til å øke forskjellen mellom omsorgsmottakere som har få omsorgsytere og de som har mange.

En lovfestet permisjonsrett er imidlertid ikke til hinder for at spørsmålet om kompensasjon fortsatt vil kunne reguleres eksempelvis gjennom tariffavtaler.

6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
En permisjonsrett vil uansett spørsmålet om kompensasjon kunne innebære kostnader for arbeidsgivere ved tapt produksjon i og med at det er snakk om typetilfeller der fraværet vil oppstå på kort varsel og det blir vanskelig å sette inn vikar eller annen erstatning. Flere faktorer vil imidlertid kunne begrense dette. Kostnadene vil også være begrenset i den grad ordningen reduserer fravær som allerede i dag belastes arbeidsgivere og folketrygdens ordning gjennom permisjon, sykefravær o.l.

En ordning med permisjonsrett knyttet til omsorgsyter vil kunne la seg administrere omtrent på samme måte som gjelder i dag ved permisjonsrett ved omsorg overfor barn, men vil kunne variere ut fra de krav som ev. oppstilles til dokumentasjon.

6.5 Utkast til lovendring
Departementet foreslår at bestemmelsene om permisjon ved omsorg for nære pårørende over 18 år tas inn i arbeidsmiljøloven § 12-10.

Departementet foreslår at overskriften til § 12-10 skal lyde:

Omsorg og pleie overfor nære pårørende over 18 år

Videre foreslår departementet at nytt annet og tredje ledd i § 12-10 skal lyde:

Arbeidstaker som er borte fra arbeidet på grunn utøvelse av nødvendig omsorg i hjemmet overfor ektefelle, samboer eller partner, foreldre eller funksjonshemmet eller kronisk sykt barn over 18 år har rett til permisjon i inntil 10 dager hvert kalenderår. Retten til permisjon gjelder fra og med året etter kalenderåret omsorgsyters barn fyller 18 år.

Det er et vilkår for rett til permisjon at omsorgstilfellet kan dokumenteres med legeerklæring eller på annen skriftlig måte som er egnet til å bekrefte tilfellet. Departementet kan gi forskrift om krav til dokumentasjon.

Med hilsen

Ulf Pedersen (e.f.)                                                  Inger Gran
ekspedisjonssjef                                                     avdelingsdirektør
              
 

 

Vedlegg: Liste over høringsinstanser

 

Akademikerne
ALT
Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arbeidsforskningsinstituttet AS
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Arbeidssøkerforbundet
ASVL
Bedriftsforbundet
Datatilsynet
De regionale helseforetak
Den Norske Jordmorforening
Den norske legeforening
Den norske tannlegeforening
Departementene
Direktoratet for arbeidstilsynet
FAFO
Finansnæringens arbeidsgiverforening
Finansnæringens hovedorganisasjon
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Frischsenteret
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Fylkesrådene for funksjonshemmede
Helse- og sosialombudet i Oslo
Helsedirektoratet
Helsetilsynet i fylkene
Helsetjenestens lederforbund
HR Norge
HSH
Institutt for samfunnsforskning
KS
Landbrukets Arbeidsgiverforening
Landets fylkeskommuner
Landets kommuner
Landets pasientombud
Landets universiteter
Landsorganisasjonen i Norge
Lederne
Likestillingsombudet
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten
Norges Apotekerforening
Norges forskningsråd
Norges handikapforbund
Norges Optikerforbund
Norsk Ergoterapeutforbund
Norsk Flygelederforening
Norsk Flygerforbund
Norsk Flytekniker Organisasjon
Norsk foreldrelag for funksjonshemmede (NOFF)
Norsk Fysioterapeutforbund
Norsk helse- og sosiallederlag
Norsk institutt for by- og regionforskning
Norsk Journalistlag
Norsk Kabinforening
Norsk Kiropraktorforening
Norsk Manuellterapeutforening
Norsk Pasientforening
Norsk pensjonistforbund
Norsk psykologforening
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Skuespillerforbund
Norsk sykepleierforbund
Norske Kvinners Sanitetsforening
NOVA - Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring
NITO
NRHS Universitets- og høgskolerådet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Privatpraktiserende fysioterapeuters forbund
Regjeringsadvokaten
Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO)
Rogalandsforskning
Rusmisbrukernes interesseorganisasjon
Sammenslutning av alternative behandlerorganisasjoner (SABORG)
SAFO - Samarbeidsforum av funksjonshemmedes org.
SAMFO – Arbeidsgiverorganisasjonen for samvirkeforetak
Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF)
Senter for tverrfaglig kjønnsforskning
Senter for samfunnsforskning (SEFOS)
SINTEF Helse Oslo
SINTEF Helse Trondheim
Statens arbeidsmiljøinstitutt
Statens helsetilsyn
Statens råd for funksjonshemmede
Statens seniorråd
Storebrand
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Trygderetten
Unio
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund