Høring - regulering av innholdet i mellomværendet med statskassen og regnskapsmessig håndtering av refusjoner

• Rundskriv 101: Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet, avsn. 5.1 og 4.4
• DFØ: Regnskapsføring av mellomværendet med statskassen

1.    Bakgrunn
Denne høringen gjelder forslag til regulering av innholdet i mellomværendet med statskassen for statlige virksomheter/regnskapsførende ordninger. Det foreslås også nye regler for regnskapsmessig håndtering av refusjoner mellom statlige virksomheter. Det vises til omtale av saken i Gul bok 2018, kapittel 8.3.  

Det er de senere år gjennomført større endringer i statens intern­administrative regelverk, herunder en tydeligere normering og standardisering av regnskapsføringen og presentasjonen av regnskapet for statlige virksomheter. På denne måten er staten blitt mer transparent, og allmennheten får innsyn i statens virke på en helt annen måte enn tidligere.

Fra regnskapsåret 2014 ble det obligatorisk for statlige virksomheter å benytte en detaljert standard kontoplan. Fra samme år skulle også alle statlige virksomheter utarbeide årsrapport med et årsregnskap som settes opp etter en felles mal. Årsregnskapet skal foreligge til 15. mars, og virksomhetenes årsrapport skal publiseres innen 1. mai. For departementene gjelder krav om publisering av årsregnskap innen 15. mars.

Informasjon om virksomhetenes regnskap med standard kontoplan er søkbart til­gjengelig på internett gjennom månedlig publisering fra statsregnskapet. I oktober 2017 er det også satt i drift en ny publiseringsløsning (Statsregnskapet.no). Dette gjør søking lettere og mer og bruker­vennlig enn i den tidligere regnearkbaserte publiseringen.

Standardiseringen innebærer at virksomhetens årsregnskap nå inneholder både en bevilgningsrapportering (kapittel/post) og en artskontorapportering (detaljert spesifikasjon av lønns- og driftsutgifter mv.) basert på standard kontoplan.¹⁾ Årsregnskapet skal suppleres med noter som spesifiserer flere detaljer fra regnskapet.

Årsregnskapet inneholder også balanseposter, herunder en spesifikasjon av virksomhetens kontantmellomværende med statskassen. Dette høringsbrevet gjelder forslag til nærmere regulering av kontantmellomværendet, heretter kalt mellomværende med statskassen. 

2.    Mellomværende med statskassen– behov for regulering
Økt tilgjengelighet og synliggjøring av regnskapsinformasjon aktualiserer nye utviklingstiltak. Et slik tiltak er å etablere en mer ensartet praksis for virksomhetenes regnskapsføring av mellomværende med statskassen.

Mellomværendet med statskassen viser om en virksomhet har penger til gode fra statskassen eller skylder penger til statskassen. Mellomværendet framgår av en særskilt tildelt statskonto i kapitalregnskapet (statens balanse).²⁾

Statsbudsjettet og statsregnskapet følger som hovedregel kontantprinsippet, jf. Bevilgningsreglementet § 3. Det betyr at betalingstidspunktet styrer regnskapsføringen.³⁾ Mellomværendet med statskassen er et uttrykk for enkelte tillatte unntak fra kontantprinsippet. Det gjøres også andre unntak fra et rent kontantprinsipp i staten i dag, jf. pkt. 9.5.3 Tilpasninger og unntak fra kontantprinsippet i NOU 2015:14.

Mellomværendet med statskassen oppstår blant annet når kontante inn- eller utbetalinger ikke blir utgiftsført eller inntektsført på virksomhetens budsjettkapitler. Utbetaling av forskudd til ansatte eller føring av merverdiavgift dersom virksomheten har merverdiavgifts­pliktig aktivitet, er eksempler på dette. Det vil også oppstå et regnskapsmessig mellomværende hvis det bokføres en utgift eller inntekt på kapittel/post før ut- eller innbetaling faktisk skjer. Skyldig skattetrekk er et eksempel.

Hva som kan inngå i mellomværendet med statskassen er ikke tydelig regulert i bevilgningsreglementet eller økonomi­regelverket i dag. Ensartet praktisering av regnskapsføringen vil være viktig for transparens, likebehandling og sammenlignbarhet mellom statlige virksomheter - og innenfor statlige virksomheter - over tid.

Etter kontantprinsippet bør virksomhetenes mellomværende med statskassen være av et begrenset omfang. Likevel viser statsregnskapet at statlige virksomheter ved utgangen av 2016 hadde 7,0 mrd. kroner til gode i statskassen⁴⁾.

På oppdrag fra Finansdepartementet kartla DFØ i 2016 hva som inngår i det regnskapsmessige mellomværendet mellom statskassen og virksomhetene. Et hovedinntrykk fra kartleggingen var at dette i det alt vesentlige er i henhold til regelverket og Stortingets vedtak i enkeltsaker. Samtidig peker DFØ på noen viktige forhold som bør vurderes nærmere, og på enkelte forhold som ikke burde inngå i mellomværendet med statskassen. Finansdepartementet vurderer at det kan være uklare regler eller forståelse som ligger til grunn for dagens praksis, men også at praksis for enkeltvirksomheter eller ordninger kan være i henhold til utvidede fullmakter som har vært forelagt Stortinget.

På denne bakgrunn har Finansdepartementet i 2017 bedt DFØ vurdere

- om dagens regelverk for mellomværende med statskassen er hensiktsmessig innrettet, og foreslå eventuelle endringer i regelverket.

- om det er behov for nærmere definisjon av refusjoner i forbindelse med deling av utgifter mellom statlige virksomheter, og foreslå ev. retningslinjer for hvordan slike refusjoner skal håndteres i regnskapet.

Vurderingene rundt mellomværendet tok utgangspunkt i den forutgående kartleggingen. Deloppdraget om refusjoner hadde bakgrunn i en problemstilling tatt opp av Riksrevisjonen.

I sitt notat av juni 2017 peker DFØ på enkelte viktige forhold som bør vurderes nærmere, og har spilt inn forslag til tydeliggjøring og normering i regelverket. Dette gjelder blant annet håndteringen av forskuddsinnbetalinger og avsetninger til påløpt pensjonspremie. DFØ har også foreslått retningslinjer for regnskapsmessig håndtering av refusjoner ved deling av utgifter mellom statlige virksomheter. Det er videre foreslått at informasjon om unntak fra kontantprinsippet, herunder unntak i tilknytning til spesielle ordninger som tidligere er forelagt eller godkjent av Stortinget, bør gjøres enklere tilgjengelig for allmennheten.

Basert på anbefalingene fra DFØ vurderer Finansdepartementet at det er behov for tydeligere regler for regnskapsmessig håndtering av mellomværendet med statskassen. Standardisering vil i seg selv være effektiviserende og gi mer ensartete rutiner for virksomhetene. Det vil også gi et mer sammenlignbart informasjonsgrunnlag for brukerne av statlige regnskap og for staten som helhet. I tillegg til oversikten over hva som kan inngå i mellomværendet med statskassen, bør en oversikt over kjente unntak som er forelagt Stortinget som egne saker også være tilgjengelig som tilleggsinformasjon til et samlet regelverk for mellomværendet med statskassen. 

3.    Om høringen
Finansdepartementet sender med dette på høring et forslag til regulering av

1) innholdet i det regnskapsmessige mellomværendet med statskassen, og

2) regnskapsmessig håndtering av refusjoner mellom statlige virksomheter.

Forslag til normering er kort gjengitt i appendiks nedenfor, sammen med enkelte spørsmål som vi ber høringsinstansene svare på. Spørsmålene følger i hovedsak rekkefølgen i DFØs vurderingsnotat. Notatet fra DFØ er vedlagt i sin helhet. Det er gjort enkelte praktiske tilpasninger i forslagene.

Departementene bes om å videreformidle henvendelsen til aktuelle underliggende virksomheter og melde samlet tilbake til Finansdepartementet. Vi ber om at uttalelsene fra underliggende virksomheter  legges ved.

Det gjøres oppmerksom på at forslagene ikke vil berøre forvaltningsorganer med særskilte full­makter til bruttoføring av inntekter og utgifter utenfor statsbudsjettet (nettobudsjetterte virksomheter).

Dersom høringen ikke tilsier noe annet, tar FIN sikte på å fastsette oppdaterte retningslinjer for mellomværende med statskassen og refusjoner i 2018.

Finansdepartementet ber om høringsinstansenes svar innen 20. desember 2017. For å avgi høringsuttalelse, bruk den digitale løsningen for høringsuttalelser.

Eventuelle spørsmål i forbindelse med foreleggelsen kan rettes til fagdirektør Torstein Sørbotten på telefonnr. 22 24 43 25 /e-post: torstein.sorbotten@fin.dep.no, eller til seniorrådgiver Per Arvid Borøy på telefonnr. 22 24 43 14 /e-post: per.arvid.boroy@fin.dep.no.

Med hilsen

Pål Longva e.f.
ekspedisjonssjef

Astri Tverstøl
avdelingsdirektør

Forslag til regulering av innholdet i mellomværendet med statskassen og regnskapsmessig håndtering av refusjoner mellom statlige virksomheter

Det vises til notat fra DFØ av juni 2017 som i detalj drøfter de aktuelle problem­stillingene (vedlegg 1). Notatets struktur følger tilnærmingen i utredningsinstruksen. For hver problemstilling drøftes ulike løsnings­alternativer, og ett alternativ anbefales.

I første del av notatet vurderer DFØ mellomværendet med statskassen og hva som kan inngå og rapporteres som mellomværende til statsregnskapet. Formålet er å vurdere om dagens regelverk er hensiktsmessig innrettet, og foreslå eventuelle endringer som fastsetter hvilke elementer som kan inngå i mellomværendet med statskassen. Det tas utgangspunkt i en kartlegging som DFØ gjennomførte i 2016, og det gjøres en vurdering av om mottatte forskuddsbetalinger og avsetninger i forbindelse med pensjons­premiebetalinger⁵⁾ bør inngå i mellomværendet med statskassen. DFØ vurderer også om det i regelverket bør framkomme en samlet oversikt over hva som kan inngå i mellomværendet med statskassen, og det presenteres en liste over slike elementer.

I andre del av notatet vurderer DFØ refusjoner i forbindelse med deling av utgifter mellom statlige virksomheter. Det gjøres en vurdering av behovet for en nærmere definisjon av hva som kan anses som refusjoner i denne sammenheng, og det foreslås retningslinjer for hvordan dette skal rapporteres til statsregnskapet.

I vedlegg 2 er det gitt en foreløpig oversikt over kjente unntak fra kontantprinsippet som berører mellomværendet med statskassen.

Sammen med de definerte elementene som kan inngå i mellomværendet med statskassen bør regelverket etter FINs vurdering også inneholde en oversikt over spesifikke unntak, slik at disse er tilgjengelige og allment kjente. Departementene bes om å gjennomgå oversikten over unntak og særtilfeller for sine virksomheter, og korrigere eller supplere de referanser og hjemler som oppgis. Departementene bes komplettere listen med eventuelle andre vesentlige ordninger som bør inngå i en samlet oversikt over unntak.

Finansdepartementet ønsker tilbakemelding på spørsmålene nedenfor. Spørsmålene følger i hovedsak inndelingen under.

Problemstilling 1 – Forskuddsinnbetalinger 

Bør mottatte forskuddsinnbetalinger rapporteres som en del av mellom­værendet med statskassen, (jf. pkt. 2.1 i DFØs notat)?

Det foreslås å endre regelverket slik at bruttobudsjetterte statlige virksomheter i visse tilfeller kan rapportere mottatte forskuddsinnbetalinger fra virksomheter utenfor statsforvaltningen som del av mellomværendet med statskassen. Endringen er foreslått begrenset til innbetalinger knyttet til prosjekter eller andre tidsbegrensede oppgaver.

Mottatte forskuddsmidler rapporteres som inntekt til statsregnskapet etter hvert som tilhørende utgifter utbetales (utsatt inntektsføring). Endringen tas inn i omtalen av mellomværendet med statskassen i rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet.

Forslaget er begrenset til forskudds­innbetalinger fra kilder utenfor statsforvaltningen, fordi statlige virksomheter i utgangspunktet ikke skal foreta utbetalinger til andre statlige virksomheter for bruk i senere budsjettår.

Bruttobudsjetterte virksomheter som ikke har inntektskapittel, og som mer sporadisk og unntaksvis mottar forskuddsbetaling til gjennomføring av et prosjekt eller andre tidsbegrensede oppgaver, vil ikke ha mulighet til å overskride utgiftsbevilgningen. Det er en erfaring at virksomheter i slike tilfeller velger å nettoføre mottatte beløp og rapportere dette som en utgiftsreduksjon i stedet for inntekt. Dette bryter med bruttoprinsippet og gir dårlig regnskapsinformasjon.

Fordelene ved forslaget om utsatt inntektsføring er større enn ulempene ved å avvike fra kontantprinsippet. Det legges til grunn at reglene blir enklere å praktisere, og at de vil redusere virksomhetenes motivasjon for nettoføring. Det vil også innebære en mer ensartet praksis for regnskapsføringen i staten, jf. at DFØ ved sin kartlegging av mellomværendet med statskassen i 2016 identifiserte en rekke virksomheter som allerede anvender den foreslåtte metoden. En positiv virkning av forslaget er at virksomhetene ikke risikerer å miste disposisjons­retten over midler som ikke er benyttet ved årsskiftet, og at det dermed sikrer at virksomhetene er i stand til å gjennomføre avtalte forpliktelser.

DFØ foreslår i notatet at bruttobudsjetterte virksomheter som ikke har inntektskapittel gis adgang til å opprette et eget inntektskapittel og post for rapportering av mottatte forskuddsinnbetalinger. Det gis tilhørende merinntektsfullmakt slik at virksomhetene kan benytte inntektsført beløp til å overskride utgifter på post 01 og 21 med tilsvarende beløp.⁶⁾ DFØ foreslår forøvrig en tilsvarende regnskapsmessig tilnærming med bruk av mellomværendet med statskassen og utsatt inntektsføring for disse virksomhetene.

Finansdepartementets høringsforslag om forskuddsinnbetalinger:

- Mottatte forskuddsinnbetalinger kan føres som mellomværende med statskassen når dette er knyttet til prosjekter og andre tidsbegrensede oppgaver, og kilden til betalingen er utenfor statsforvaltningen.

- Mottatte forskuddsmidler skal rapporteres som inntekt til statsregnskapet etter hvert som tilhørende utgifter utbetales (utsatt inntektsføring).

• Virksomhetene benytter sin eksisterende inntektspost med tilhørende merinntektsfullmakt

- For virksomheter uten inntektskapittel og merinntektsfullmakt, og som kun sporadisk mottar forskuddsinnbetaling til gjennomføring av prosjekter mv:

• Det gis adgang til å opprette et eget inntektskapittel med inntektspost 02 Diverse inntekter for rapportering av forskudd som det knyttes merinntektsfullmakt til.
• For øvrig følges samme regnskapsmessige tilnærming som ovenfor (utsatt inntektsføring).

- Retningslinjer for håndtering av forskuddsinnbetalinger tas inn i omtalen av mellom­værendet med statskassen i eksisterende rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet.

Høringsspørsmål 

1) Er det hensiktsmessig at mottatte forskuddsinnbetalinger kan føres som del av mellomværendet med statskassen (utsatt inntektsføring), og at adgangen begrenses til mottatte forskuddsmidler fra kilder utenfor statsforvaltningen?

2) Begrensningen i forslaget betyr eksempelvis at forskuddsbetalinger fra Norges Forskningsråd (NFR) skal inntektsføres ved mottak. Bør det vurderes unntak også for midler mottatt fra NFR?

3) Er foreslått håndtering for virksomheter uten inntektskapittel hensiktsmessig?

4) Er det hensiktsmessig at retningslinjer for håndtering av forskuddsinnbetalinger tas inn sammen med omtalen av mellomværendet med statskassen i Rundskriv R-101?

5) Har høringsinstansene andre kommentarer til problemstillingen rundt forskuddsinnbetalinger og behovet for tydeligere regnskapsmessige retningslinjer?

Problemstilling 2 – Pensjonspremie til SPK

Bør det utformes mer ensartede retningslinjer for budsjettering og rapportering av pensjonspremie for bruttobudsjetterte statlige virksomheter, (jf. pkt. 2.4 i DFØs notat)?

Fram til 2017 var hovedregelen at ordinære statlige forvaltningsorganer (brutto­budsjetterte virksomheter) ikke skulle betale pensjonspremie til Statens pensjonskasse (SPK). Pensjonspremie (og arbeidsgiveravgift av denne) ble håndtert på sentrale budsjettkapitler under ASD/SPK.⁷⁾ Fra 2017 er dette endret, og virksomhetene skal nå selv budsjettere, betale og regnskapsføre pensjonspremien ut fra en forenklet premiemodell. Ordningen er detaljert beskrevet i rundskriv R-118 Budsjettering og regnskapsføring av pensjonspremie for statlige virksomheter fra 2017.⁸⁾

Bruttobudsjetterte virksomheter som allerede betalte pensjonspremie til SPK før 2017 er ikke omfattet av den forenklede premieordningen, og dermed heller ikke av retningslinjene for regnskapsføring som er beskrevet i R-118, punkt 5⁹⁾. Disse virksomhetene kan i utgangspunktet ikke rapportere arbeidsgivers andel av påløpt pensjonspremie mot mellomværendet med statskassen.

I kartleggingen av mellomværendet med statskassen i 2016 noterte DFØ noe ulik regnskapsmessig praksis hos de 17 virksomhetene som dette gjelder¹⁰⁾.

Det er ikke hensiktsmessig med forskjellige rapporterings­­regler for bruttobudsjetterte virksomheter som betaler pensjonspremie. To ordninger gjør regelverket unødig omfattende og komplisert. Flere av virksomhetene som problemstillingen er aktuell for, har gitt uttrykk for at metodikken beskrevet i R-118 oppfattes som mer hensiktsmessig å bokføre og rapportere etter, og at det bør etableres ensartede retningslinjer for føring av pensjonspremien.

Regelverket foreslås endret slik at alle bruttobudsjetterte virksomheter som betaler pensjonspremie til SPK skal budsjettere, rapportere og betale pensjonspremie til SPK etter metoden i Finansdepartementets rundskriv R-118 Budsjettering og regnskapsføring av pensjonspremie for statlige virksomheter fra 2017. DFØ vurderer at de positive effektene ved en slik endring er betydelig større enn de negative effektene. Endringen fører til en mest mulig lik håndtering av alle virksomheter, og gir et riktigere grunnlag for måling og sammenligning av pensjonsutgifter mellom statlige virksomheter gjennom året.

Virksomhetene som per i dag ikke omfattes av den nye ordningen har individuelt fastsatte pensjonspremier. Disse kan være både høyere og lavere enn sjablongsatsen på 12 prosent, og kan variere fra virksomhet til virksomhet og mellom år. Rapportering av pensjonspremien til statsregnskapet etter metoden i R-118 kan benyttes, selv om premiesatsen for arbeidsgivers andel kan være ulik.

En konsekvens av standardiseringen som foreslås er at den vil ha budsjettmessig effekt på overgangstidspunktet. De virksomhetene som i dag rapporterer til statsregnskapet i henhold til gjeldende regelverk, og som ikke benytter mellomværendet med statskassen ved regnskapsføring av pensjoner, vil få en ekstra utgift tilsvarende arbeidsgivers andel av pensjonsutgiftene for 6. termin (november og desember) i overgangsåret.¹¹⁾

Finansdepartementets høringsforslag om pensjonspremie til SPK:

- Metoden for bruk av mellomværende med statskassen ved føring av pensjonspremie iht. rundskriv R-118 Budsjettering og regnskaps­føring av pensjonspremie for statlige virksomheter fra 2017, gjøres gjeldende også for virksomheter som tidligere har betalt pensjonspremie til SPK.

- Retningslinjer for regnskapsmessig håndtering av pensjonspremie i statlige virksomheter tas inn i omtalen av mellomværende med statskassen i rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet, med referanse til R-118 Budsjettering og regnskapsføring av pensjonspremie for statlige virksomheter.

- Eventuelle budsjett- og regnskapsmessige konsekvenser på overgangs­tidspunktet og håndteringen av dette, vurderes av FIN/DFØ i samarbeid med ASD/SPK, og i dialog med berørte fagdepartement/virksomheter.

Høringsspørsmål

6) Er det hensiktsmessig at metoden for føring av pensjonspremie gjennom året, jf. rundskriv R-118, også gjøres gjeldende for de 17 virksomhetene som allerede betalte pensjonspremie til SPK før den forenklede premieordningen ble innført i 2017?

7) Er det særskilte forhold rundt tilpasninger eller annen overgangsproblematikk for de 17 virksomhetene som må ivaretas i forbindelse med oppdaterte retningslinjer?

Problemstilling 3 – Omtale av mellomværendet med statskassen i regelverket

Tydeliggjøring av dagens regelverk vedrørende mellomværende med statskassen, (jf. pkt. 2.2 i DFØs notat).

Det bør utarbeides en samlet oversikt over hva som kan inngå som mellomværende med statskassen i rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet. Dette vil gjøre det enklere for virksomhetene å etterleve økonomi­regelverket, sikre en mer lik praksis for hva som blir rapportert som en del av mellomværende med statskassen, og gi bedre grunnlag for sammenligning over tid og på tvers i statsforvaltningen.

Det er per i dag ingen samlet oversikt over hva som kan rapporteres som mellomværende med statskassen. Henvendelser til DFØ og praksis som er avdekket i forbindelse med kartleggingen av mellomværende med statskassen i 2016 viser at det er behov for en slik oversikt.

I vurderingsnotatet fra DFØ er det i punkt 2.2.5 (s. 13) presentert en liste med forslag til innhold i en oversikt. Denne kan tas inn i rundskriv R-101 punkt 5.1.1 under omtalen av statskontogruppe 70/71 og 72.¹²⁾ Listen er gjengitt nedenfor:

- Fordring på ansatte (for eksempel reiseforskudd, lønnslån til ansatte og for mye utbetalt lønn)

- Forskuddstrekk, trygdetrekk/pensjonstrekk, fagforeningstrekk og andre trekk

- Avsatt pensjonspremie til SPK gjennom året

- Utgående og inngående merverdiavgift knyttet til avgiftspliktig omsetning

- Andre offentlige avgifter

- EU-midler som står på valutakonto (midlene og forpliktelsen knyttet til disse)

- Virksomheter som har koordinatorfunksjon i prosjekter som finansieres helt eller delvis av EU og som oppbevares i norske kroner (forpliktelsen)

- Midler som forvaltes på vegne av private og internasjonale organisasjoner (forpliktelsen)

- Mottatte forskuddsbetalinger knyttet til prosjekter og andre tidsbegrensede oppgaver fra aktører utenfor statsforvaltningen

- Kontanter

- Ikke identifiserte innbetalinger som må undersøkes nærmere

- Avvik i regnskapet som må undersøkes nærmere

- Reguleringsfondet (gjelder forvaltningsbedrifter)

Finansdepartementets høringsforslag om hva som kan inngå i mellomværendet med statskassen:

- Det tas inn en samlet oversikt over hva som kan inngå i mellomværendet med statskassen i rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet.

- Oversikten tar utgangspunkt i forslaget gjengitt ovenfor.

Høringsspørsmål:

8) Er det hensiktsmessig at det utarbeides en oversikt over hva som kan inngå i mellomværendet med statskassen?

9) Fremstår forslaget til innhold i oversikten som dekkende for hva som kan inngå i mellomværendet med statskassen?

- Er det elementer i oversikten som er uklare, eller som bør utdypes spesielt?

- Er det elementer som mangler i oversikten, og som burde inngå i en slik oversikt?

10) Er det hensiktsmessig at oversikten inngår i rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet?

11) Forslaget kan bety at enkelte virksomheter må bruke noe ressurser i en overgangsfase på å tilpasse seg de mer detaljerte retningslinjene for innholdet i mellomværendet med statskassen. Er det særskilte utfordringer som bør adresseres i forkant av innføring av tydeligere retningslinjer?

Problemstilling 4 – Oversikt over unntak som kan inngå i mellomværendet med statskassen

Tydeliggjøring av regelverket vedrørende mellomværendet med statskassen – oversikt over unntak, (jf. pkt. 2.3.1 i DFØs notat).

I avsnittet Problemstilling 3 ovenfor ble det anbefalt at rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet bør inneholde en samlet oversikt over hva som kan inngå i mellomværendet med statskassen. Det ble også presentert en liste over elementer som kan inngå.

I oppfølgingen av vurderingsnotatet av juni 2017 har DFØ arbeidet videre med å identifisere eksisterende unntak fra kontantprinsippet som kan inngå i mellomværendet med statskassen. Dette gjelder spesielle forhold som Stortinget tidligere har fattet vedtak om, men også forhold som kun har vært forelagt Stortinget uten å ha resultert i vedtak.  Noen ordninger er basert på lang regnskapspraksis.

I vedlegg 2 er det listet ti¹³⁾ slike kjente unntak. DFØ har søkt å finne fram til det opprinnelige grunnlaget eller hjemmelen for unntaket. Det er en målsetting å få på plass en mest mulig komplett liste over eksisterende unntak. Listen må også holdes løpende à jour.   

Det foreslås at rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet bør inneholde en samlet oversikt over spesifikke ordninger med unntak fra kontant­prinsippet. Dette vil være unntak som ikke dekkes av den generelle oversikten med hva som normalt kan inngå i mellomværendet med statskassen, jf. Problemstilling 3.

Finansdepartementets høringsforslag om unntak som kan inngå i mellomværendet med statskassen :

- Informasjon om kjente unntak fra kontantprinsippet bør gjøres enklere tilgjengelig som tilleggsinformasjon til et samlet regelverk for mellomværendet med statskassen. Informasjonen bør oppdateres regelmessig.

- Rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet bør inneholde en samlet oversikt over spesifikke ordninger med unntak fra kontantprinsippet, hvor mellomværendet med statskassen benyttes i regnskapsføringen.

- Oversikten kommer i tillegg til den generelle oversikten av hva som normalt kan inngå i mellomværende med statskassen, jf. Problemstilling 3.

- Oversikten tar utgangspunkt i de unntakene som er identifisert og listet i vedlegg 2. Oversikten suppleres etter innspill fra høringsinstansene.

Høringsspørsmål:

12) Er det hensiktsmessig at det utarbeides en oversikt over kjente unntak som kan inngå i mellomværendet med statskassen?

13) Er det hensiktsmessig at slik oversikt inngår som del av rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet?

14) Er unntakene som går frem av vedlegg 2 gyldige og aktuelle?

- Departementene bes gjennomgå oversikten over unntak for sine underliggende virksomheter og gi supplerende innspill til beskrivelse, hjemler og referanser.

15) Fremstår listen med unntak i vedlegg 2 som fullstendig?

- Departementene bes komplettere listen med eventuelle andre ordninger på sitt område som bør inngå i en samlet oversikt over unntak.

Problemstilling 5 – Refusjoner ved deling av utgifter

Vurdere behov for definisjon av refusjoner ved deling av utgifter mellom statlige virksomheter, ( jf. pkt. 3.1 i DFØs notat).

Problemstilling 5 drøftes uavhengig av forslagene til reguleringen av mellomværendet med statskassen, jf. problem­stilling 1 til 4 ovenfor.

DFØ har i et eget deloppdrag vurdert om det er behov for en nærmere definisjon av hva som kan anses som refusjoner i forbindelse med deling av utgifter mellom statlige virksomheter, og om det er behov for retningslinjer for hvordan slike refusjoner skal håndteres i regnskapet. Bakgrunn for vurderingen er en problemstilling tatt opp av Riksrevisjonen.

Problemstillingen kan  i utgangspunktet skyldes uklarheter i forståelsen av innholdet av bruttoprinsippet.¹⁴⁾ Uklarheter rundt dette kan medføre at samme type innbetaling (refusjon) behandles som inntekt i noen virksomheter og som utgifts­reduksjon i andre virksomheter. Dette kan innebære redusert sammenlignbarhet mellom virksomheter og at statsregnskapet «blåses opp» både på inntekts- og utgiftssiden.

Det er sett hen til bl.a. praksis med innhenting av fullmakt fra Stortinget for enkelte tilfeller av refusjoner (nettobudsjetteringsfullmakter), samt erfaringer som regelverksforvalter ved henvendelser fra virksomheter.¹⁵⁾

Historisk har det vært praktisert en relativt streng fortolkning av bruttoprinsippet. Det kan stilles spørsmål ved om en mindre streng forståelse kan innebære en uthuling av bruttoprinsippet. Vurderingen er at det ikke følger av brutto­prinsippet at innbetalinger som reelt sett ikke er inntekter skal regnskapsføres som inntekter.

Brutto­prinsippet må forstås på samme måte i budsjett­sammen­heng som i årsregnskaps­sammenheng. En forståelse av bruttoprinsippet som bedre samsvarer med økonomisk realitet, vil kunne redusere behovet for nettobudsjetteringsfullmakter fra Stortinget.

Sammenfattende er det ikke behov for noen egen definisjon av refusjonsbegrepet i regelverket nå. På bakgrunn av den uklarhet som foreligger rundt innholdet i bruttoprinsippet, er det likevel et behov for retningslinjer for hvordan refusjoner ved deling av utgifter mellom statlige virksomheter skal håndteres. Finansdepartementets Veileder i statlig budsjettarbeid kan være et egnet sted for slik presisering.

Med utgangspunkt i formulering i tidligere utgave av Veileder i statlig budsjettarbeid foreslås følgende presisering tatt inn:

Der hvor det ikke på noen måte kan sies å foreligge «salg» eller «leveranse av tjeneste» fra en statlig virksomhet til en annen, skal den virksomheten som mottar refusjon for utlegg (innbetaling) regnskapsføre og rapportere refusjonen som en utgiftsreduksjon, og ikke (brutto) som inntekt.

Problemstillingen er avgrenset slik at den ikke omfatter deling av utgifter mellom en statlig virksomhet og ikke-statlige virksomheter (f.eks. kommuner). I slike situasjoner vil det kunne være behov for en nærmere vurdering av andre hensyn, før det eventuelt gis tilsvarende retningslinjer, og det eventuelt utarbeides en definisjon av hva en refusjon er.

Finansdepartementets høringsforslag om refusjoner ved deling av utgifter mellom statlige virksomheter:

- Det er ikke behov for noen egen definisjon av begrepet refusjoner nå.

- Det bør på egnet sted i regelverk eller veiledningsmateriell tas inn retningslinjer for behandling av refusjoner ved deling av utgifter mellom statlige virksomheter.

• Forslag til presisering/veiledende tekst;

Der hvor det ikke på noen måte kan sies å foreligge «salg» eller «leveranse av tjeneste» fra en statlig virksomhet til en annen, skal den virksomheten som mottar refusjon for utlegg (innbetaling) regnskapsføre og rapportere refusjonen som en utgiftsreduksjon, og ikke (brutto) som inntekt.

Høringsspørsmål:  

16) Er det behov for retningslinjer om hvordan refusjoner ved deling av utgifter mellom statlige virksomheter skal håndteres? 

17) Er utkastet til presisering / veiledende tekst hensiktsmessig og tilstrekkelig klargjørende? 

18) Anbefalingen dekker ikke refusjoner mellom statlige virksomheter og ikke-statlige virksomheter. Er det behov for videre arbeid også med denne problemstillingen?

Vedlegg 1 Normering av mellomværende med statskassen og definisjon av refusjoner

Vedlegg 2 Oversikt over sentrale unntak knyttet til mellomværendet med statskassen

Departementene
Riksrevisjonen