Utkast til forskrift om bevæpnede vakter på skip mv.

Innledning
Nærings- og handelsdepartementet sender med dette på høring utkast til forskrift om bruk av bevæpnede vakter på norskregistrerte skip mv. Innledningsvis vil departementet presisere at det ikke er tatt endelig stilling til om det bør fastsettes en forskrift om bruk av bevæpnede vakter på norskregistrerte skip, og vi ber om prinsipielle synspunkter på dette. Videre oppfordres høringsinstansene til å peke på alternative tiltak som kan bidra til å redusere risikoen for at norskregistrerte skip blir utsatt for piratvirksomhet. 

Nærings- og handelsdepartementet har utarbeidet et forskriftsutkast i medhold av skipssikkerhetsloven (se vedlegg 2), gitt at det konkluderes med at bruk av bevæpnede vakter bør reguleres nærmere i forskrift. Forskriftsutkastet må ses i sammenheng med utkast til forskrift om endring av våpenforskriften som Justisdepartementet i dag har sendt på høring til de samme høringsinstansene.

Formålet med forskriftsutkastet er å oppstille nærmere kriterier for bruken av slike vakter, herunder bruk av våpen. Departementet presiserer at det er opp til rederiet om det ønsker å ta i bruk bevæpnede vakter, men dersom det skal gjøres, må det være i tråd med forskriften. Det er presisert i forskriftsutkastet at bruk av våpen så langt som mulig bør unngås, samtidig er det fastsatt krav til bl.a. prosedyrer og aksept fra forsikringsgiver om bruk av bevæpnede vakter. Høringsfristen er 4. april 2011.

Bakgrunn
Skipsfarten er hardt rammet av den stadig økende og svært voldelige piratvirksomheten utenfor kysten av Somalia og i Det indiske hav. I gjennomsnitt er hvert 20. skip som passerer gjennom Adenbukta norskkontrollert. I 2010 gjennomførte piratene rekordhøye 61 ”vellykkede” angrep. 30 skip og rundt 700 sjøfolk holdes nå som fanger under svært vanskelige forhold i Somalia. Dette skjer til tross for bedre sikkerhetstiltak fra næringen selv, herunder bruk av konvoier, og nærværet av militære styrker. Piratene angriper nå i hele Det indiske hav og marinestyrkene har begrenset mulighet til å beskytte handelsskipene i et så stort geografisk område. Piratene er bedre organisert, bedre utstyrt og tyngre bevæpnet enn tidligere. Hittil har 9 sjøfolk omkommet i piratenes fangenskap. Det er nå blitt vanlig at piratene skyter mot skipene for å få dem til å overgi seg. Det er rapportert om en markert økning i voldsbruken fra piratene, både under angrepene, men også mot tilfangetatte sjøfolk. Et fåtall skip med norsk tilknytning har vært kapret. Ingen norskregistrerte skip er hittil kapret, men flere har blitt angrepet den siste tiden. Ingen skip med bevæpnede vakter om bord er hittil kapret, idet piratene har avbrutt angrepene når det er skutt varselskudd fra skipene.

På denne bakgrunn har norske myndigheter mottatt anmodninger fra rederier om å klargjøre muligheten til å ta i bruk bevæpnede vakter om bord på norskregistrerte skip. Bruk av bevæpnede vakter er eksplisitt tillatt av flaggstater som Panama, Liberia, Marshall Islands, Singapore og Danmark. En rekke andre land aksepterer dette stilltiende.

Gjeldende rett
Internasjonalt er det ingen utfyllende krav mht. bruk av bevæpnede vakter. For norskregistrerte skip vil bruk av bevæpnede vakter reguleres av skipssikkerhetsloven (NHD), vaktvirksomhetsloven og våpenloven (JD). I skipssikkerhetsloven § 3 første ledd er det slått fast at loven får anvendelse for norske skip (hvilket betyr norskregistrerte skip) uansett hvor de befinner seg.

Skipsikkerhetsloven § 39 fastslår at det skal treffes forebyggende tiltak for å hindre og beskytte mot ulovlige handlinger mot skipet.  Tredje ledd åpner for at departementet gjennom forskrift kan fastsette nærmere krav til tiltak. Tredje ledd, som bygger på ISPS-koden, inneholder videre en oppregning av hvilke tiltak dette kan dreie seg om. Momentene er ikke uttømmende og selv om tiltakene først og fremst er myntet på terrorhandlinger, vil de også kunne virke forebyggende mot andre ulovlige handlinger så som piratvirksomhet. Ombordtaking av bevæpnede vakter vil være et forebyggende tiltak i henhold til § 39 tredje ledd.

Skipssikkerhetsloven § 40 gir skipsføreren en særskilt fullmakt til å iverksette tiltak og anvende maktmidler for å beskytte skipet mot ulovlige handliner som nevnt i § 39. Bestemmelsen åpner opp for bruk av våpen om bord på norskregistrerte skip i visse sammenhenger. Bruk av maktmidler må selvsagt bare benyttes når det er nødvendig og forsvarlig. I forarbeidene (se Ot.prp. nr. 87 (2005-2006) s. 128) er det understreket at det vil være rom for ”betydelig skjønn fra skipets side dersom man står overfor en uklar og tilsynelatende prekær situasjon”. Samtidig må bruk og tiltak av maktmidler avstemmes mot alvorligheten av den situasjonen skipet står overfor.

I 2009 vedtok også Stortinget endringer i vaktvirksomhetsloven som medfører at loven ikke kommer til anvendelse på vaktvirksomhet på skip som omfattes av ISPS-regelverket. Endringene i vaktvirksomhetsloven vil tentativt tre i kraft 1. april 2011.

Behovet for forskriften
Bruk av bevæpnede vakter vil være et tillegg til andre sikkerhetstiltak som skipene allerede gjennomfører. Under Contact Group on Piracy off the Coast off Somalia, CGPCS, er det opprettet en egen arbeidsgruppe som har utarbeidet såkalte BMP, Best Management Practises, for skip som seiler gjennom området. Disse retningslinjene er nå ute i 3. versjon og er utarbeidet i samråd med næringen. Dette er anbefalinger om at skip melder seg til det regionale sikkerhetssenteret for å få oppdatert informasjon om trusselbilde og vurdering om mulig konvoifart m.m. Det er anbefalinger om bruk av piggtråd, vannkanoner, sikring av dører og adkomst muligheter, forsterket vakthold og andre passive/aktive sikringstiltak. Tiltakene må vurderes for hvert enkelt fartøy i henhold til fartøystype, fart, fribord osv. Bruk av bevæpnede vakter vil komme i tillegg til dette og vil kunne være aktuelt for særlig utsatte skip som f.eks. har lavt fribord, lav hastighet og begrensede manøvreringsmuligheter. Dette kan for eksempel være kranfartøy, skip med større slep eller stor dekkslast, seismikkfartøy, tankskip osv.

Det er ingen folkerettslige regulering av spørsmålet om bevæpnede vakter. Flere stater har tatt til orde for at FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) skal fastsette retningslinjer for bruk av bevæpnede vakter der flaggstaten tillater det, uten at det hittil har vært oppnådd enighet om dette i organisasjonen.

Samtlige norskregistrerte skip er forsikret i Den Norske Krigsforsikring (DNK). DNK har over lengre tid hatt erfaring med kvalitetssikring av vaktselskaper gjennom redere som har registrert skipene sine i fremmede staters registre. Denne kontrollen antas å være god, bl.a. har forsikringsgiver vesentlige økonomiske interesser gjennom forsikringsavtalen, slik at det også er i forsikringsgivers interesse at det er en god kvalitetskontroll.

Det foregår også blant internasjonale vaktselskaper et arbeid for å utarbeide bransjestandarder, primært med det formål å stille kvalitetskrav til selskaper som tilbyr slike tjenester. Også Den Norske Krigsforsikring arbeider med standarder for kvalitetskontroll av vaktselskaper. Videre kan forsikringsgivere gi bistand til rederier mht. valg av vaktselskap.

Det legges derfor til grunn at bransjen om ikke alt for lenge kan ha utarbeidet standarder for vaktselskaper og bruk av våpen. Uavhengig av resultater av de nevnte pågående prosesser, er det departementets oppfatning at det vil kunne være i sjøfolkenes og rederienes interesse at norske myndigheter stiller nasjonale krav til bevæpnede vakter. Dersom det på et senere tidspunkt fastsettes bransjenormer eller retningslinjer fra IMO, vil forskriften kunne endres. Bevæpnede vakter vil kunne virke avskrekkende på pirater og bidra til å oppfylle skipssikkerhetslovens formål om å trygge om liv, helse, miljø og materielle verdier. Samtidig vil eventuell bruk av bevæpnede vakter være et ekstraordinært tiltak i en ekstraordinær sikkerhetssituasjon som vil kreve klare retningslinjer fra myndighetshold og en forsvarlig håndtering av rederier og om bord på det enkelte skip.

Nærmere om innholdet i en eventuell forskrift gitt i medhold av skipssikkerhetsloven
Bruk av bevæpnede vakter vil være forbeholdt ISPS-skip. Dette er skip som omfattes av forskrift 22. juni 2004 nr. 972 om sikkerhet og terrorberedskap om bord på skip og flyttbare boreinnretninger, i praksis skip i utenriks fart. Bruk av bevæpnede vakter vil være begrenset til skip som opererer i, til eller fra et område med beredskapsnivå 2 eller 3 (som er det høyeste).

Forskriftsutkastet krever at rederiet på forhånd har varslet forsikringsgiveren. Videre forutsetter forskriften at forsikringsgiveren har akseptert bruken av vaktene. Som nevnt ovenfor vil forsikringsgiveren kunne gi veiledning mht. forsvarlig valg av vaktselskaper.

Et viktig element i forskriften er krav til prosedyrer for bruk av bevæpnede vakter, samt bruk og oppbevaring av våpen. Det er svært viktig at rederiene har klare retningslinjer for hvordan slike vakter skal opptre og hvordan våpen skal håndteres. For å unngå uklarheter mht. kommandolinjer internt på skipet dersom det skulle komme en situasjon hvor maktbruk er påkrevet, er det slått fast at vaktene står under skipsførerens kommando. Videre er det slått fast at det skal avfyres varselskudd mot pirater mv. dersom omstendighetene tillater det. Forskriftsutkastet stiller også krav om at prosedyrene fastsetter at bevæpnede vakter skal gjøres kjent med forhold om bord av betydning for deres oppdrag. Å bli kjent med skipet, samt eventuelle risikoer knyttet til skipets eller lastens egenskaper om det skulle bli skuddutveksling med pirater, vil typisk være eksempler på hva som må forventes at vaktene er klare over.

Det er også foreslått presisert i forskriften at det skal innføres i dekksdagboken dersom det har oppstått hendelser som har medført bruk av våpen, selv om denne plikten trolig må antas å foreligge etter gjeldende forskrifter. Slike hendelser skal rapporteres om til Sjøfartsdirektoratet i en kortfattet form innen 72 timer. Departementet ser her for seg at en e-post til direktoratet vil være en måte å kommunisere om dette på, og ikke utarbeidelse av standard skjema.

Administrative og økonomiske konsekvenser
For myndighetene vil de administrative og økonomiske konsekvensene være helt marginale. Sjøfartsdirektoratet skal riktignok motta rapporter hvor det har vært hendelser med bruk av våpen, men dette krever ingen ressurser av betydning for direktoratet å følge opp dette.

Fra rederiets side vil det kreve noe administrative ressurser å etablere prosedyrer for bruk av bevæpnede vakter, samt bruk og oppbevaring av våpen. I tillegg kommer kravet om nedtegnelse av hendelser i dekksdagbok og etterfølgende rapportering til direktoratet. Departementet antar at dette likevel vil dreie seg om beskjedne økte administrative ressurser for rederiene. Utgifter til innleie av vakter må dekkes av rederiet selv. Det må også presiseres at kravene i forskriften kun kommer til anvendelse for rederier som beslutter å inngå kontrakt om kjøp vakttjenester.

Forsikringsgiverne vil på sin side få noe økte administrative ressurser forbundet med å akseptere bruken av bevæpnede vakter mv. Departementet antar heller ikke at dette vil dreie seg om vesentlig økt ressursbruk.

Høringsfrist
Vi ber om at eventuelle synspunkter på om det bør fastsettes en forskrift om bruk av bevæpnede vakter og eventuelle kommentarer til forskriftsutkastet, sendes til oss innen 4. april 2011.

Videre oppfordres høringsinstansene til å peke på alternative tiltak som kan bidra til å redusere risikoen for at norskregistrerte skip blir utsatt for piratvirksomhet. 

Saksbehandler Terje Hernes Pettersen kan kontaktes ved behov på 22 24 04 77 / thp@nhd.dep.no.

Vedlagt følger utkast til forskriftsendringer og kommentarer til de enkelte bestemmelsene.


Med hilsen


Ida Skard (e.f.)
ekspedisjonssjef

                                                                                          Terje Hernes Pettersen
                                                                                          seniorrådgiver

 
Vedlegg: Kommentar til den enkelte paragraf
              Forskrift om bruk av bevæpnede vakter på norske skip mv.
 

Departementene

Datatilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)
Domstolsadministrasjonen
Generaladvokaten
Hovedredningssentralen Nord-Norge
Hovedredningssentralen Sør-Norge
Kystvakten
Kystverket
Nordisk institutt for sjørett
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Politihøgskolen
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sjøfartsdirektoratet
Statens havarikommisjon for transport
Skipsregistrene
Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Advokatforeningen
Amnesty International Norge
Den Norske Krigsforsikring for Skib (DNK)
Det norske Veritas
Det Norske Maskinistforbund
Fellesforbundet For Sjøfolk (FFFS)
Forbundet Kysten
Fraktefartøyenes Rederiforening
Hurtigbåtenes Rederiforbund
Landsorganisasjonen i Norge
Maritimt Forum
Nordic Association of Marine Insurers  (Cefor)
Norges Fiskarlag
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges Seilforbund
Norsk Sjøoffisersforbundet
Norsk Sjømannsforbund
Politiembetsmennenes landsforening
Politiets fellesforbund
Rederienes Landsforening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Børsemakernes Landsforbund
Det Frivillige Skyttervesen
Norges Benkeskytterforbund
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Metallsilhuett Forbund
Norges Skytterforbund
Norsk Forbund for Praktisk Skyting
Norsk organisasjon for jegere og skyttere
Norsk Våpeneierforbund
Norsk Våpenhistorisk Selskap
Norske Reserveoffiserers Forbund
Scandinavian Ammunition Research Assosiation
Scandinavian Western Shooters
Våpenrådet