Høring - utkast til forskrift om unntak fra forvaltningsloven § 28 for vedtak om kommunal billighetserstatning til tidligere beboere ved barnehjem i Bergen kommune

Høringsinstanser

Høring – utkast til forskrift om unntak fra forvaltningsloven § 28 for vedtak om kommunal billighetserstatning til tidligere beboere ved barnehjem i Bergen kommune

1. Sammendrag

Justisdepartementet foreslår i dette høringsbrevet en forskrift om unntak fra klagereglene i forvaltningsloven § 28 for så vidt gjelder vedtak om kommunal billighetserstatning til tidligere beboere ved barnehjemsinstitusjoner i Bergen kommune i perioden 1954 til 1980, jf. Bergen bystyres vedtak 22. september 2003.

Justisministeren har i medhold av utredningsinstruksen punkt 1.3 besluttet å fravike bestemmelsen i utredningsinstruksen punkt 5.2 om at høringsfristen skal være minimum 6 uker. Det er viktig med en rask avklaring i denne saken og høringsfristen settes derfor til tirsdag 15. juni 2004. Høringsuttalelser sendes Justisdepartementets lovavdeling.

2. Sakens bakgrunn

Bergen kommune vedtok 22. september 2003 å opprette en billighetserstatningsordning for personer som i perioden 1. juli 1954 til 1. januar 1980 har hatt opphold ved barnehjemsinstitusjoner innenfor nåværende Bergen kommune. Bakgrunnen er at det er avdekket at mange ble utsatt for overgrep eller opplevde uverdige omsorgsforhold under opphold ved slike institusjoner i denne perioden. Erstatningsordningen skal synliggjøre at kommunen påtar seg et moralsk ansvar og gir en uforbeholden unnskyldning, jf. forskriften for ordningen § 1. ( Forskriften følger som vedlegg 1)

Kommunen har opprettet et erstatningsutvalg for behandling av søknader etter ordningen. Utvalget ledes av en lagdommer og består ellers av to medlemmer, hvorav den ene har sosialfaglig utdanning og erfaring fra arbeid i barnevernsnemnd. Under henvisning til at utvalget ble sammensatt med tung juridisk ekspertise og at utvalget skulle opptre uavhengig av kommunens administrasjon, ble det i forskriften fastsatt at utvalgets ”avgjørelser er bindende og kan ikke påklages”. I stedet forutsatte man at søkerne eventuelt kunne bringe avgjørelsene inn for domstolene.

3. Kommunens anmodning om unntak fra klagereglene

Etter vedtakelsen av forskriften for ordningen kom det opp spørsmål om hvorvidt erstatningsutvalgets avgjørelser ville være enkeltvedtak etter forvaltningsloven (fvl.). Dersom avgjørelsene er enkeltvedtak, er det bare Kongen i medhold av fvl. § 28 fjerde ledd som kan fastsette unntak fra klageretten. Det forutsetter at det foreligger ”tungtveiende grunner”.

Ved Bergen kommunes brev 13. januar 2004 ble Justisdepartementet forelagt spørsmålet om avgjørelser i medhold av billighetserstatningsordningen ville være å anse som enkeltvedtak. For det tilfellet at departementet skulle konkludere med at dette vil være enkeltvedtak, ble det anmodet om unntak fra forvaltningslovens klageregler.

I Bergen kommunes brev 25. mars 2004 ble det gitt følgende begrunnelse for hvorfor det foreligger tungtveiende grunner for eventuelt å avskjære klageretten:

”Kommunen mener for det første at den organisasjonsmessige løsning man har valgt er et tungtveiende argument for å gjøre unntak fra klageretten.

- Erstatningsutvalget har ved sin leder, lagdommer Bjørn Lillebergen, en særlig kyndighet med hensyn til å treffe avgjørelse i denne typen saker.

- Utvalget har i tillegg lege medlemmer for å ivareta det folkelige skjønnet i avgjørelsene. Det vises her til at erstatning ikke skal utmåles ut fra alminnelige erstatningsrettslige regler for utmåling av personskadeerstatning, men ut fra rimelighetsbetraktninger. Vi gjentar at den ene av disse .. har lang erfaring fra arbeid i barnevernet som ledere for barnevernsnemnd fra 1980 til 1991.

- Utvalget er etablert med god ”armlengdes” avstand til Bergen kommune. .. Bergen kommune kan .. ikke instrueres utvalget med hensyn til hvilke saker som skal tas under behandling, hvordan saksbehandlingen foregår, om erstatning skal innvilges til en søker eller hvor mye som skal tilkjennes den enkelte søker. ..

- Ved opprettelsen av ordningen, var kommunens politiske ledelse svært bevisst på at utvalget måtte treffe sine avgjørelser uavhengig av Bergen kommune. Man valgte bevisst å ikke legge ordningen inn under en eksisterende etat i kommunen. .. Når man valgte å oppnevne et uavhengig utvalg var begrunnelsen at man ønsket å styrke utvalgets autoritet; Bergen kommune skulle ikke selv avgjøre kravene. Utvalgets autoritet som uavhengig instans vil bidra til å legitimere utvalgets avgjørelser og gjøre det lettere for søkerne å akseptere utfallet i sakene. I en slik kontekst var det ikke naturlig å etablere en klageordning der kommunens egen klageinstans skulle overprøve det uavhengige utvalgets avgjørelser. Kommunen vurderte det også som uhensiktsmessig å etablere en klageinstans over utvalget. ..

- Gjennom sekretariatets bistand til søkerne, siker man en forsvarlig saksbehandling av søknadene. I sekretariatet er det ansatt personer med juridisk og barnevernfaglig kompetanse, og kommunen vil anføre at man også på dette nivå har en særlig kyndighet i saksbehandlingen som gjør det mindre betenkelig å fravike klagebestemmelsene.

- .. Skal man etablere en klageordning [når førsteinstansen har særlig stor kyndighet], ville det være naturlig å eventuelt etablere .. ”et enda sterkere sammensatt råd”, for å overprøve utvalgets avgjørelser. Bergen kommune vil anføre at dette vil være lite tjenlig.

- Bergen kommune mener det vil være lite hensiktsmessig å la kommunens egen ”særskilte klagenemnd” avgjøre klagene. Denne klagenemnden er politisk sammensatt og har verken høy juridisk kompetanse eller barnevernfaglig kompetanse. Den avdelingen i kommunen som forbereder sakene til klagenemnden, har dessuten ikke den samme kompetanse i denne type saker som sekretariatet har. En slik klagebehandling vil i verste fall kunne svekke den autoritet og legitimitet utvalgets avgjørelser forhåpentligvis vil få.

- Selv om erstatningen skal utmåles ut fra rimelighetsbetraktninger, har hele ordningen et preg av at kommunen fraskriver seg retten til å gjøre gjeldende foreldelse og isteden inngår et stort antall forlik ut fra grove skjønnsmessige retningslinjer trukket opp i vedtektenes vilkår for å gi erstatning. Kommunen kunne i stedet valgt å nedsette et forhandlingsutvalg og forhandlet konkret om forlik i de sakene som måtte bli reist. I så fall ville man nokså klart vært utenfor forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. ..

- Vi minner om at utvalget/sekretariatet ut fra alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper vil ha anledning til å omgjøre vedtak dersom det skulle vise seg at viktige saksopplysninger ikke har kommet i betraktning, jfr fvl. § 35. ..

- Til slutt vil vi påpeke at sakskomplekset og erstatningsordningen er så spesiell at et fritak fra klagereglene i denne sak, ikke vil få vidtgående prinsipielle følger ellers i forvaltningen.”

I brev fra Justisdepartementets lovavdeling 5. mai 2004 ble det framholdt at det ikke synes ”tvilsomt at et avslag eller en innvilgelse i samsvar med reglementet” vil være et enkeltvedtak.

Om spørsmålet om unntak fra klageretten, ble følgende uttalt:

”Det følger av fvl. § 28 at enkeltvedtak kan påklages til det nærmest overordnete forvaltningsorgan. Denne bestemmelsen gjelder med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. fvl. § 1, eller ved forskrifter med hjemmel i fvl. § 28 fjerde ledd. Unntak fra klageretten kan – slik vi ser det – i dette tilfellet bare hjemles i fvl. § 28 fjerde ledd annet punktum. Kompetansen er lagt til Kongen, og det er et vilkår at det foreligger ”tungtveiende grunner”. Kompetanse er ikke delegert videre til noe departementet, og for ytterligere å sikre en kontrollert bruk av adgangen til å begrense klageretten, er det i forskrift 16. desember 1977 nr. 9 del II bestemt at saker om bruk av Kongens myndighet etter fvl. § 28 fjerde ledd [tidligere tredje ledd], skal fremmes for Regjeringen av Justisdepartementet eller av vedkommende fagdepartement med Justisdepartementets samtykke.

Justisdepartementet har generelt fulgt en streng praksis ved vurderingen av om ”tungtveiende grunner” foreligger, jf. Geir Woxholth, Forvaltningsloven (1999) s. 396. Som et utgangspunkt er det kun når klagereglene er ekstraordinært vanskelig å følge, at det er gitt samtykke til å fremme forslag om unntak.

...

Vi er på bakgrunn av de spesielle forhold i saken villig til å vurdere et forskriftsfestet unntak fra den alminnelige klageretten etter forvaltningsloven når det spesielt gjelder Bergen kommunes erstatningsordning for personer som har hatt opphold på barnehjemsinstitusjoner i kommunen i perioden 1954-1980.”

4. Spørsmålet om avskåret klagerett over vedtak som allerede er truffet

Det er fra Bergen kommune sterkt anmodet om at avskjæringen av klageadgangen blir gjort gjeldende for hele ordningens tidsperiode, det vil med andre ord si at unntaket også skal gjelde de vedtak som allerede er truffet etter ordningen. Per 19. mai 2004 har erstatningsutvalget truffet 21 enkeltvedtak – uten at det foreligger nærmere opplysning om fordelingen vedrørende avslag, delvis eller fullstendig innvilgelse. Nye vedtak er ventet i neste møte 28. mai – også dette vedtak som vil bli truffet før det eventuelt er fastsatt at vedtakene ikke kan påklages.

I erstatningsutvalgets melding om vedtak til den enkelte søker har man for hele perioden gitt følgende informasjon om klageadgangen:

”I vedtektene for erstatningsordningen heter det i § 7 følgende:

”Erstatningsutvalgets avgjørelse er bindende og kan ikke påklages.”

Spørsmålet om et slikt unntak fra forvaltningslovens klagebestemmelser, er fortsatt til avklaring i Justisdepartementet. Det er derfor pr. i dag uklart om Bergen kommune vil etablere en klageadgang for de vedtak som Erstatningsutvalget fatter.

Dersom bystyret endrer vedtektene og klageadgang blir etablert, vil du bli underrettet om dette. Klagefrist vil løpe fra det tidspunkt du mottar slik skriftlig melding fra oss.”

Søkerne synes å ha forholdt seg til dette. Det har fram til i dag ikke innkommet noen klager på erstatningsutvalgets vedtak. En forskrift som avskjærer klageadgangen vil derfor ikke gripe inn i etablerte forventninger, eller på annen måte virke urimelig eller urettferdig.

På bakgrunn av det forestående er Justisdepartementet av den oppfatning at det vil være forsvarlig å gi forskriften virkning for vedtak som allerede er truffet av erstatningsutvalget.

5. Utkast til forskrift

”Midlertidig forskrift xx. juni 2004 nr. yy om avskåret klagerett ved billighetserstatning til tidligere beboere ved barnehjem i Bergen kommune

Vedtatt ved kgl. res. xx.yy.2004 med hjemmel i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd. Fremmet av Justisdepartementet.

§ 1. Unntak fra klageretten
Vedtak i erstatningsutvalget for Bergen kommunes billighetserstatningsordning for personer som har hatt opphold på barnehjemsinstitusjoner i kommunen i perioden 1. juli 1954 til 1. januar 1980, opprettet ved bystyrevedtak 22. september 2003, kan ikke påklages.

§ 3. Ikrafttredelse og opphør m.m.
Forskriften trer i kraft straks.
Forskriften får også virkning for vedtak truffet av erstatningsutvalget før ikrafttredelsen.
Forskriften opphører 31. desember 2005.”

Merknader:

Utformingen av § 1 skulle gi tilstrekkelig informasjon om forskriftens virkeområde. Formelt vil også de vedtak sekretariatet er gitt fullmakt til å treffe være vedtak ”i erstatningsutvalget”. Forskriften er imidlertid ikke til hinder for at man eventuelt har en slags toinstansordning slik at alle eller enkelte typer vedtak truffet av sekretariatet etter fullmakt kan påklages til selve utvalget.

Det følger av forskriften for ordningen § 8 at søknader om erstatning må framsettes i løpet av 2004. Vi antar derfor at det ikke skulle være behov for klageavskjæringsforskriften utover 2005, jf. solnedgangsbestemmelsen i § 2 tredje ledd.

Med hilsen

Bergen kommune
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Den norske advokatforening
Kommunenes sentralforbund
Fylkesmannen i Hordaland
Juridisk fakultet, Universitetet i Bergen
Stiftelsen landsforeningen rettferd for tapere
Advokat Per Magne Kristiansen
Advokat Asgeir Thomassen