Høring - Vilkår for familiegjenforening - forslag til endringer i Utlendingsforskriften

Høringsbrev om vilkår for familiegjenforening – forslag til endringer i Utlendingsforskriften

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i forskrift 21. desember 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften).

På bakgrunn av to anmodningsvedtak av 19. juni 2003 fra Stortinget til Regjeringen har departementet utarbeidet endringer i utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav a.

Endringsforslagene gjelder vilkårene for oppholdstillatelse på grunnlag av familiegjenforening med ektefelle. Endringsforslagene innebærer at utlendinger som søker familiegjenforening med ektefelle i Norge må dokumentere at ekteskapskontrakten gir ektefellene like, religiøse som lovmessige, retter til skilsmisse. Videre innebærer endringsforslaget at ektefeller som tidligere har vært gift i utlandet må dokumentere at ekteskapet er oppløst i henhold til hjemlandets lovgivning, for å kunne få familiegjenforening med ny ektefelle.

Instansene bes vurdere om forslagene bør forelegges for eventuelle underordnete organer. Det er besluttet å fravike den ordinære høringsfristens lengde. Uttalelse til forslagene bes sendt Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep 0032 Oslo, innen 19. desember 2003. Om mulig bes uttalelsen også sendt pr. e-post til Kommunal- og regionaldepartementet ved: lena.ekrem@krd.dep.no.

Nedenfor følger en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for forslaget og en presentasjon av dagens regelverk. Etter en nærmere beskrivelse av departementets forslag omtales økonomiske og administrative konsekvenser. Til slutt fremgår selve ordlyden i de foreslåtte lovendringene.

BAKGRUNN FOR FORSLAGENE

1. Bakgrunn for forslagene

Forslaget har sin bakgrunn i to anmodningsvedtak av 19. juni 2003 fra Stortinget til Regjeringen i henhold til Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 e, jf. vedtak nr. 611 og 612.

Bakgrunnen for anmodningsvedtakene er et privat lovforslag om endringer i

i lov 4. juli 1991 nr. 47 om ekteskap og om endringer i utlendingsforskriften, jf. Dokument 8:122 (2002-2003). Forslaget ble behandlet av Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen i Innst. O. Nr. 132 (2002-2003).

Stortingets anmodningsvedtak nr. 611, og det private lovforslagets punkt C, lyder:

”Stortinget ber Regjeringen om å vurdere muligheten for et nytt tillegg i utlendingsforskriften der det kreves dokumentert skilsmisse fra utenlandsk inngått ekteskap, før det innvilges familiegjenforening på bakgrunn av ny ekteskapsinngåelse”.

Stortingets anmodningsvedtak nr. 612, og det private lovforslagets punkt D, lyder:

”Stortinget ber Regjeringen, så raskt som mulig, endre utlendingsforskriften § 23, slik at den setter som vilkår at ekteskapskontrakter skal gi begge kjønn like, religiøse som lovmessige, retter til skilsmisse”.

Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen har gitt følgende begrunnelse for forslaget, jf. Innst. O. Nr. 132 (2002-2003):

”Muslimske kvinner som har inngått ekteskap i opprinnelseslandet, eller i muslimsk menighet i Norge, kan oppleve at selv om de får skilsmisse etter norsk lov, blir den ikke anerkjent og ansett som gyldig i opprinnelseslandet eller av familien og menigheten. Dette betyr at retten til skilsmisse i praksis ikke er lik for alle kvinner i Norge, fordi de i noen tilfeller ikke har samme rettigheter som menn til å bryte en ekteskapskontrakt.

Den norske staten har ratifisert en rekke menneskerettighetskonvensjoner for blant annet å beskytte kvinner mot diskriminering, bl.a i artikkel 16 i FNs menneskerettighetskonvensjon.

Statistikk viser at majoriteten av ikke-vestlige innvandrere med opprinnelse i muslimske land, inngår ekteskap med person bosatt i opprinnelseslandet. Dette gjelder for både kvinner og menn. Mange av ekteskapene blir også inngått i opprinnelseslandet. Ekteskapskontrakten fremlegges så for norsk utlendingsmyndighet og gir grunnlag for familiegjenforening gjennom ekteskap.

Familielovverket i mange muslimske land er basert på klassisk islamsk rettstradisjon. Dette innebærer at mannen har en enkel tilgang til skilsmisse. Kvinnen har derimot en rekke begrensninger hva gjelder rettigheter til å skille seg. Hun må innfri flere ulike krav for å kunne oppnå skilsmisse mot ektemannens vilje. Erfaring fra de aktuelle landene, er at kvinner i liten grad søker skilsmisse ettersom både lovverket og rettsprosessen oftest går i kvinnens disfavør, og at skilsmisse på kvinnens initiativ er lite akseptert sosialt og religiøst.

For å styrke aktuelle kvinners rettigheter til å oppløse ekteskap uten mannens samtykke, mener forslagsstillerne at det må føres inn et tillegg i utlendingsforskriften. Et slikt tilleggskrav skal inneholde en bestemmelse om at familiegjenforening kun skal skje i de tilfeller der ekteskapskontrakten, lovmessig som religiøs, danner grunnlag for familiegjenforening, gir begge ektefeller en formell nedtegnet rettighet til skilsmisse.

Hensikten med et slikt tilleggskrav er å sikre kvinner bosatt i Norge som er potensielle ofre for tvangsgiftemål, og kvinner som kommer til Norge som følge av familiegjenforening, liknende tilgang til skilsmisse som den øvrige befolkningen i landet.

Det er viktig å innføre tidsriktige regler for hvordan ekteskapsvilkårene skal prøves. Begge kjønns religiøse formelle tilgang (like rett) til skilsmisse er for forslagsstillerne i denne sammenheng åpenbar. Det kan ikke tillates at det inngås ekteskap i Norge som gir en ulik rett til skilsmisse mellom kjønnene. Derfor bør det nedformes et konkret krav i ekteskapsvilkårene i lov om ekteskap, at begge ektefeller gis formelle religiøse rettigheter (det skal gis like retter) til å oppløse ekteskapet for begge kjønn.

Ved en religiøs seremoni i menigheter, benyttes den offisielle « erklæring fra brudefolkene før prøving av ekteskapsvilkårene ». Forslagsstillerne presiserer at denne erklæringen må tilpasses de endringer som gjøres i loven, slik at bestemmelsen ikke blir en sovende lov. Forslagsstillerne vil presisere at formelle religiøse rettigheter (lik rett) til skilsmisse skal være et viktig og avgjørende vilkår for ekteskap, og mener derfor at det må formuleres et punkt i erklæringen fra brudefolkene som tydeliggjør hvorvidt det i velsignelsen av ekteskapet i en menighet, er gitt begge ektefeller formelle religiøse rettigheter (lik rett) til skilsmisse. Forslagsstillerne overlater til departementet å utforme slik tekst.

Forslagsstillerne tar også opp problemstillingen omkring trygdemisbruk og bigami.

Forslagsstillerne kan ikke se at en forskrift som likestiller menn og kvinners rett til
skilsmisse skulle bryte noen internasjonale konvensjoner Norge er forpliktet av, men anmoder Stortinget om å be Regjeringen sikre at konkret ordlyd ivaretar disse orpliktelsene. Forskriften må endres så raskt som overhodet mulig, og Stortinget anmodes om å be Regjeringen iverksette en hurtig prosedyre for å iverksette dette, og forutsetter at Regjeringen prioriterer dette.”

Kommunal- og regionaldepartementet har med bakgrunn i anmodningsvedtakene varslet Stortinget om at aktuelle forskriftsendringer vil bli sendt på høring i oktober 2003.

Departementet har sett behov for å avklare visse juridiske forhold i aktuelle land, samt ulike trossamfunns syn på skilsmisse og gjengifte. På denne bakgrunn er relevante utenriksstasjoner, via Utenriksdepartementet, bedt om å gi en redegjørelse for rettstilstanden hva gjelder kvinners rett til skilsmisse, og muligheter for å avtale at begge kjønn gis like religiøse som lovmessige retter til skilsmisse i de mest aktuelle land. Vedrørende spørsmål knyttet til ulike trossamfunns syn på skilsmisse og gjengifte, har departementet bedt om bistand fra Institutt for kulturstudier ved Universitetet i Oslo.

Videre har departementet sett behov for å avklare forholdet til våre folkerettslige forpliktelser. Departementet har derfor bedt om bistand fra Justisdepartementets lovavdeling og Norsk senter for menneskerettigheter.

De uttalelser og betenkninger departementet har mottatt finnes her.

Uttalelsene viser blant annet at skilsmissemulighetene både religiøst og privatrettslig er svært ulike mellom land. Det er derfor ikke enkelt å se alle effekter anmodningsvedtakene vil ha. Blant annet er det vanskelig å se om slike regler vil styrke eller svekke minoritetskvinners situasjon.

2. Gjeldende rett/praksis

Ved en søknad om familiegjenforening med ektefelle, må gyldig vigselsattest fremlegges. Dersom ekteskapet er inngått i utlandet, må vigselen være gyldig inngått der. Ekteskap inngått i Norge må være gyldig inngått i henhold til ekteskapsloven. Dersom det er gitt skilsmissebevilling i Norge, uavhengig av hvor ekteskapet er inngått, anses vedkommende skilt selv om skilsmissen ikke er registrert i opprinnelseslandet. Den norske skilsmisseattesten vil således legges tilgrunn ved en søknad om familiegjenforening på bakgrunn av ny ekteskapsinngåelse. Det kreves ikke at vedkommende kan dokumentere at han/hun også er skilt i henhold til hjemlandets lovgivning.

3. Departementets forslag til innarbeiding av Stortingets anmodning

3.1 Innledning

Det fremgår av pkt. 1 ovenfor at bakgrunnen for forslagene er muslimske kvinner og deres rettigheter til skilsmisse. Departementet vil understreke at et forslag til endringer i utlendingsforskriften vil gjelde personer fra alle land, og uavhengig av religiøs tilknytning. Dersom forslaget kun skulle gjelde muslimske ekteskap, ville dette lett kunne komme i konflikt med Norges internasjonale forpliktelser, se under pkt. 4 nedenfor.

3.2 Dokumentert lik rett til skilsmisse som vilkår for familiegjenforening

For å gjennomføre Stortingets anmodningsvedtak nr. 612, foreslår Kommunal- og regionaldepartementet at utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav a endres slik at det stilles som vilkår for familiegjenforening at ekteskapskontrakten gir ektefellene like, religiøse som lovmessige, retter til skilsmisse.

I et flerkulturelt samfunn er det viktig å sørge for at lovgivningen får en ønsket virkning også overfor dem som har en annen kulturell eller religiøs bakgrunn. Det er uheldig at kvinner som er skilt i henhold til norsk lovgivning ikke blir ansett som skilt i egne miljøer eller i hjemlandet. Departementet mener imidlertid at forslaget kan få utilsiktede virkninger som må avklares, og ber om tilbakemelding fra høringsinstansene.

I henhold til norsk ekteskapslovgivning har kvinner og menn lik rett til skilsmisse, uavhengig av hvor ekteskapet er inngått. Forslaget er ment å sikre at utlendinger i Norge også sikres lik rett til skilsmisse i henhold til hjemlandets lovgivning.

Forslaget vil innebære at utlendinger som ikke tilkjennes lik rett til skilsmisse i henhold til hjemlandets lovgivning, eller som i henhold til hjemlandets lovgivning ikke kan gis lik rett til skilsmisse, faktisk ikke kan få oppholdstillatelse på grunnlag av familiegjenforening med ektefelle i Norge.

Forslaget reiser særlige spørsmål med hensyn til familiegjenforening med personer som har flyktningstatus i Norge. Det vises til at ekteparet i slike tilfeller ikke kan velge at samlivet i stedet utøves i hjemlandet. Det må vurderes hvorvidt det skal gjøres unntak for familiegjenforening med denne gruppen personer. Høringsinstansene bes om å uttale seg om problemstillingen.

Departementet ser at endringsforslaget kan reise en rekke andre problemstillinger og at det er en risiko for at endringene får utilsiktede virkninger. Høringsinstansene bes derfor uttale seg om det bør innføres en unntaksbestemmelse også for enkelte andre personer/tilfeller samt hvordan en slik unntaksbestemmelse eventuelt bør utformes. Departementet har ikke foreslått en unntaksbestemmelse i dette høringsbrevet, fordi en vid unntaksbestemmelse vil kunne undergrave forslagets formål.

Det er innhentet informasjon fra aktuelle land om muligheten for å dokumentere slik lik rett til skilsmisse. Dette vil bli tatt i betraktning sammen med høringsinstansenes uttalelser ved det videre arbeidet med forslaget til forskriftsendringer.

3.3 Dokumentert skilsmisse fra utenlandsk inngått ekteskap, før det innvilges familiegjenforening på bakgrunn av ny ekteskapsinngåelse.

For å gjennomføre Stortingets anmodningsvedtak nr. 611, foreslår Kommunal- og regionaldepartementet at utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav a endres slik at det stilles vilkår om dokumentert skilsmisse fra det landet ekteskapet ble inngått før det innvilges familiegjenforening på bakgrunn av ny ekteskapsinngåelse.

Departementets forslag til ordlyd er noe forskjellig fra anmodningsvedtakets forslag. I anmodningsvedtaket er det foreslått som vilkår at det legges frem dokumentasjon på skilsmisse fra ”hjemlandet”. Departementet mener det er mest hensiktsmessig at dokumentasjonen på skilsmisse innhentes fra det land ekteskapet ble inngått. Høringsinstansene bes uttale seg om dette.

Formålet med forslaget er å forhindre at enkelte skiller seg i henhold til norsk lovgivning, for deretter å inngå nytt ekteskap, hvorpå den nye ektefellen får familiegjenforening med herboende, til tross for at sistnevnte oppfatter seg som fortsatt gift med sin første ektefelle. Forslaget er ment å forhindre tvangsekteskap, bigami og misbruk av blant annet trygdeytelser.

Forslaget innebærer at herboende som har vært gift i utlandet tidligere, ikke bare må fremlegge dokumentasjon på at vedkommende er skilt i henhold til norsk lovgivning, men også dokumentasjon på at vedkommende er skilt i henhold til inngåelseslandet rett.

Departementet ser at det er en fare for at forslaget kan få utilsiktede virkninger, og ber om tilbakemelding fra høringsinstansene.

En konsekvens av forslaget vil blant annet være at en utlending i Norge ikke kan få sin nye ektefelle til riket, dersom det ikke kan dokumenteres at vedkommende er skilt i henhold til et tidligere utenlandsk inngått ekteskap. I de tilfellene hvor utlendingen faktisk ikke kan få skilsmisse i henhold til hjemlandets lovgivning, vil forslaget stride mot de formål som nettopp begrunner endringsforslaget under punkt 3.1 ovenfor. Dette fordi spørsmålet om hvorvidt en norsk skilsmisse vil bli anerkjent i opprinnelseslandet følger av det aktuelle lands internasjonale privatrett. Norske myndigheter kan ikke endre et annet lands internasjonale privatrett ved hjelp av norsk lov- eller forskriftsendringer. Det bør derfor være en forutsetning for å kreve dokumentert skilsmisse i disse tilfellene, at søker og herboende faktisk kan få en skilsmisse i hjemlandet. I de tilfellene dette ikke er mulig, ser departementet at det kan være et behov for at det oppstilles en unntaksbestemmelse.

Høringsinstansene bes se nærmere på ovennevnte problemstilling samt vurdere hvordan en eventuell unntaksbestemmelse bør utformes. Departementet vil avvente høringsinstansenes uttalelser før det eventuelt utformes en unntaksbestemmelse knyttet til dette punktet.

Høringsinstansene bes også vurdere hvorvidt formålene bak endringsforslagene er egnet til å løses gjennom endringer i utlendingslovgivningen. Det bes om tilbakemelding på konkrete forslag på eventuelle andre måter å sikre kvinner lik rett til faktisk skilsmisse samt å forhindre at det innvilges familiegjenforening med ny ektefelle når herboende fremdeles oppfatter seg som gift med sin tidligere ektefelle i Norge.

4. Forholdet til Norges internasjonale forpliktelser

Endringsforslagene må vurderes opp mot internasjonale forpliktelser Norge er bundet av, herunder særlig Den Europeiske Menneskerettskonvensjon (EMK), Den internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), og FNs Barnekonvensjon.

Både Justisdepartementets lovavdeling og Norsk senter for menneskerettigheter har vurdert disse forholdene. Et spørsmål som blir særlig vurdert er blant annet hvorvidt Norge plikter å innføre tiltak i utlendingslovgivningen for å sikre kvinner lik rett til skilsmisse. Et annet spørsmål som blir vurdert er hvorvidt de nevnte forslagene vil stride mot internasjonale forpliktelser.

4.1 Justisdepartementets lovavdeling

Lovavdelingen antar i sin vurdering at lov 2. juni 1978 nr. 38 om lov om anerkjennelse av utenlandske skilsmisser og separasjoner ikke vil være til hinder for at det kreves dokumentasjon for en utenlandsk skilsmisse i forbindelse med en gjenforeningssak.

Lovavdelingen fremhever at forslaget som nevnt i punkt 3.1 (det private lovforslagets bokstav D) kun vil få virkning for ekteskap inngått i utlandet, fordi det etter norsk rett ikke er adgang til å supplere eller endre de lovfestede vilkårene for skilsmisse gjennom avtale.

Lovavdelingen konkluderer med at:

”(…) den ytterste konsekvensen av et slikt forslag ville bli at det ikke vil bli adgang til familiegjenforening for personer fra et land som har en internasjonal privatrett som ikke anerkjenner en norsk skilsmisse, og en familierett som ikke gir begge kjønn like vilkår for skilsmisse og heller ikke tillater avtaler om like vilkår for skilsmisse”.

Vedrørende statens plikt til å forhindre diskriminering i ekteskapssaker på bakgrunn av kjønn, konkluderer Lovavdelingen med at:

”(s)å lenge norsk ekteskapslovgivning er kjønnsnøytral og praktiseres på en kjønnsnøytral måte, kan det neppe utledes noen omfattende plikt til å sette i verk ytterligere tiltak. Det kan i alle fall ikke utledes noen plikt til å vedta bestemmelser som foreslått i Dok 8:122 (2002-2003)”.

4.2 Norsk senter for menneskerettigheter

Ved vurderingen av om lovforslaget kan komme i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser fremheves det at:

”(l)ovforslagets pkt D. vil (…) i realiteten begrense muslimske kvinners adgang til familiegjenforening. I den grad lovforslaget bare rammer muslimske kvinners rett til arbeid eller opphold i riket, kan lovforslaget i visse tilfeller støte mot de grunnleggende diskrimineringsforbudet i konvensjonene. (…) Det vil være grunn til å tro at en lettere vil kunne komme i konflikt med menneskerettighetsnormer på dette punktet enn om man lar være å vedta en lov med et slikt innhold”.

I likhet med Lovavdelingens vurdering konkluderer Norsk senter for menneskerettigheter med at:

”(…) norske myndigheter, i tillegg til det eksisterende lovverk, ikke er forpliktet til å iverksette tiltak som foreslått i lovforslaget for å oppfylle sine forpliktelser til å sikre likestilling iht art 23(4)”.

5. Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslagene til endringer i utlendingsforskriften § 23, vil kunne medføre lengre saksbehandlingstider i søknader om familiegjenforening, men antas ikke å medføre merutgifter av betydning for utlendingsforvaltningen. Endringer vil imidlertid kunne medføre økte utgifter til verifiseringsarbeid ved utenriksstasjonene.

FORSLAG TIL ENDRINGER I FORSKRIFT 21. DESEMBER NR. 1028 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSFORSKRIFTEN)

§ 23 første ledd bokstav a første ledd skal lyde:

ektefelle. Begge parter må være over 18 år, med mindre ekteskapet er inngått i Norge. Det er et vilkår at ektefellene skal bo sammen. Dersom ekteskapet er inngått i utlandet,er det et vilkår at ekteskapskontrakten gir ektefellene like, religiøse som lovmessige, retter til skilsmisse. Den som får opphold i riket etter å ha inngått lovlig ekteskap med flere, kan bare regne én som ektefelle. Den som har opphold i riket og inngår lovlig ekteskap i utlandet med mer enn én, kan bare regne den først ektede som ektefelle. Den som har opphold i riket og inngår lovlig ekteskap i utlandet med en som er gift, kan ikke regne vedkommende som ektefelle. Dersom tidligere ekteskap er inngått i utlandet, kreves det dokumentert fra myndighetene i inngåelseslandet at ekteskapet er oppløst der før familiegjenforening kan gis etter denne bestemmelsen.

Med hilsen
Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef

Stephan Mo
avdelingsdirektør