Høringsnotat, forslag til endringer i klimakvoteloven

Høringsnotat | | Klima- og miljødepartementet

Høringsnotat, forslag til endringer i klimakvoteloven

1. Bakgrunn

Til grunn for Norges kvotesystem i perioden 2008-2012 ligger Ot.prp. nr. 66 (2006-2007) ”Om lov om endring i klimakvoteloven m.m.” og den nasjonale planen for tildeling av kvoter som ble oversendt til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) den 28. mars 2008. ESA aksepterer i sin beslutning av 16. juli 2008 den samlede norske kvotemengden og har ingen innvendinger mot de norske miljøambisjonene. ESA krever imidlertid enkelte justeringer i det norske kvotesystemet før tildelingsplanen kan godkjennes, kvoter kan utstedes og det norske systemet kobles sammen med det europeiske kvotesystemet. ESA pekte på at kvotesystemet gav utilbørlig forskjellsbehandling mellom virksomheter og at dette kan rettes opp enten ved å gi vederlagsfrie kvoter til alle eksisterende virksomheter eller ved å selge alle kvotene. Regjeringen har valgt å videreføre hovedregelen om vederlagsfri tildeling til landbaserte virksomheter og foreslår derfor nye regler for eksisterende virksomheter som ikke hadde utslipp før 2002 og til virksomheter med økte utslipp som følge av vesentlige utvidelser.

Dette høringsnotatet beskriver regjeringens forslag til justeringer. Forslaget omhandler i hovedsak tildelingsregler for virksomheter som ikke hadde utslipp i perioden 1998-2001, og tildeling til virksomheter som har hatt vesentlige utvidelser etter denne basisperioden. Regjeringen har lagt vekt på å legge objektive kriterier, det vil si kriterier som bedriftene ikke kan påvirke ved sin atferd, til grunn for tildelingen. For de virksomheter hvor det er mulig legges historiske utslipp til grunn. For øvrige virksomheter skal det brukes normer. Endringene innebærer at ingen virksomheter kommer dårligere ut enn før, mens noen vil få økt sin tildeling av kvoter.

Regjeringen tar sikte på å notifisere endringene i tildelingsplanen til ESA parallelt med at planen går til behandling i Stortinget og med forbehold om Stortingets samtykke. ESA skal også godkjenne den detaljerte tildelingen til enkeltvirksomheter som Statens forurensningstilsyn (SFT) skal foreta på grunnlag av søknader før det kan bli mulig å overføre kvoter til og fra Norge. Regjeringen vil legge opp til en rask søknadsrunde og forventer at om lag 20 bedrifter vil kunne søke om nytt tildelingsgrunnlag ut fra de reglene som foreslås her.

2. ESAs innvendinger

ESA hadde følgende innvendinger knyttet til hvordan det norske systemet fordeler kvoter mellom virksomhetene:

Definisjonen av ”nye virksomheter” i Ot.prp. nr. 66 (2006-2007) avviker ihht. ESAs beslutning fra definisjonen i kvotedirektivet. Dette fører til at virksomheter som etter EUs kvotedirektiv (direktiv 2003/87/EF) er å regne som eksisterende virksomheter, i stedet har vært regnet som nye. I henhold til ordlyden i kvotedirektivet skal virksomheter som har fått utstedt en fullstendig kvotetillatelse før tildelings¬planen ble formelt notifisert (i Norges tilfelle til ESA 28. mars 2008) regnes som eksisterende, mens virksomheter som ikke har fått kvotetillatelse på dette tidspunktet skal regnes som nye.
Den norske klimakvoteloven tildeler kvoter vederlagsfritt til eksisterende landbaserte installasjoner på grunnlag av deres utslipp i perioden 1998-2001. Dette fører ihht. ESAs beslutning til utilbørlig forskjellsbehandling ved at installasjoner som ble etablert før 2002 favoriseres.
Kvotedirektivet lest i sammenheng med statsstøtteregelverket åpner ikke for å etablere en selektiv kvotereserve som tilgodeser kraftverk ”som skal baseres på rensing”.

I sin beslutning har imidlertid ESA ikke merknader til at det opprettes en selektiv kvotereserve til ”høyeffektive kraftvarmeverk”, og ESA aksepterer at det ikke tildeles kvoter vederlagsfritt til eksisterende virksomheter innenfor petroleumssektoren.

3. Virksomhetene endringene berører

De endringene som foreslås vil berøre virksomheter som har fått utslippstillatelse i henhold til forurensningsloven § 11 annet ledd (tillatelse til kvotepliktige utslipp) før tildelingsplanen ble sendt ESA eller hvor virksomheten har fått økte utslipp som følge av vesentlige endringer i art og omfang siden 2001. Etter det regjeringen kjenner til, er det til sammen 10 norske virksomheter som har fått utslippstillatelse (tillatelse til kvotepliktige utslipp) før 28. mars 2008, men som ikke har hatt utslipp i perioden 1998-2001. Disse virksomhetene er ikke berettiget til vederlagsfri tildeling av klimakvoter i henhold til den norske klimakvoteloven slik den ble vedtatt i juni 2007. 69 virksomheter som hadde utslipp i perioden 1998-2001 søkte i oktober 2007 om tildeling av vederlagsfrie kvoter.

Det legges opp til at virksomheter som hadde utslipp i perioden 1998-2001, men som etter 2001 har hatt vesentlige utslippsøkninger som følge av vesentlige endringer i art og omfang, skal få tildelt vederlagsfrie kvoter som gjenspeiler utslippsøkningen. Flere virksomheter med vesentlige utvidelser vil med de supplerende tildelingsreglene få tildelt flere kvoter. Endringen, som også tilgodeser vesentlige utvidelser ved virksomheter som hadde utslipp i perioden 1998-2001, skal sikre at man unngår utilbørlig forskjellsbehandling mellom ulike grupper eksisterende virksomheter.

Regjeringen har besluttet å imøtekomme ESAs innvendinger mot det norske kvotesystemet ved å endre loven slik at også de 10 norske virksomhetene som har fått utslippstillatelse (tillatelse til kvotepliktige utslipp) før 28. mars 2008, men som ikke har hatt utslipp i perioden 1998-2001 får rett til tildeling av vederlagsfrie kvoter.

Seks av de 10 virksomhetene har hatt utslipp for minst ett helt kalenderår før notifiseringen av den norske tildelingsplanen. Disse er Lyse gass, Hamar-regionen fjernvarme, Hønefoss fjernvarme, Østfold Energi, BKK produksjon og Gasnor.

Ytterligere tre virksomheter har hatt utslipp før tildelingsplanen ble notifisert. Disse er Ormen Lange, Naturkraft Kårstø og NorFraKalk. Disse virksomhetene ble etablert i løpet av 2007. Utslippene fra disse virksomhetene var derfor kun fra deler av året, og preget av at anleggene må kjøres inn før de settes i ordinær produksjon. Følgelig kan ingen av disse tre virksomhetene sies å ha representative historiske utslipp. Reservekraftverket på Tjeldbergodden har fått utslippstillatelse, men hadde ikke utslipp før tildelingsplanen ble sendt ESA.

Departementet er kjent med at flere virksomheter har hatt vesentlige utvidelser som kan ha resultert i vesentlige utslippsøkninger som åpner for et nytt tildelingsgrunnlag. Av virksomheter som rapporterer direkte til SFT kan dette gjelde Gasscos anlegg på Kårstø og Kollsnes, raffineriene på Mongstad og Slagentangen, samt Maxit Leca Rælingen. Denne lista er ikke nødvendigvis uttømmende. I tillegg kan noen fjernvarmeprodusenter, som rapporterer til Fylkesmannen, være i samme situasjon.

4. Grensen mellom eksisterende og nye virksomheter

Som følge av ESAs beslutning av 16. juli 2008 legger Regjeringen opp til å tildele kvoter vederlagsfritt til alle eksisterende landbaserte virksomheter utenfor petroleumssektoren offshore. Kvotedirektivet åpner imidlertid for å forskjellsbehandle eksisterende og nye virksomheter ved tildeling av kvoter vederlagsfritt. Statsstøtteregelverket er heller ikke ansett å være til hinder for en slik forskjellsbehandling. Regjeringen legger som hovedregel ikke opp til å tildele kvoter vederlagsfritt til nye virksomheter, dvs. virksomheter som blir etablert eller utvidet etter notifiseringen av tildelingsplanen, altså etter 28. mars 2008. Det er derfor av avgjørende betydning å trekke et skille mellom eksisterende virksomheter som vil få tildelt kvoter vederlagsfritt, og nye virksomheter, som i utgangspunktet vil måtte kjøpe kvoter i markedet. Regjeringen vil imidlertid videreføre lovens unntak for høyeffektive kraftvarmeverk, som kan søke fra en egen reserve (se høringsbrevets avsnitt 6 og forslag til endring av klimakvoteforskriften kapittel 4).

En tillatelse til kvotepliktige utslipp (kvotetillatelse) inneholder en utslippstillatelse for CO2 og et program for overvåking og rapportering. Virksomheter må ha fått utstedt fullstendig utslippstillatelse, dvs. både utslippstillatelse for CO2 etter forurensningsloven § 11 annet ledd og program for overvåking og rapportering, for å kunne regnes som eksisterende.

5. Tildeling til virksomheter som har hatt vesentlige utvidelser

Regjeringen foreslår at virksomheter som har hatt utslipp i basisperioden 1998-2001, og som har hatt vesentlige økninger i utslipp i perioden 1.1.2002 til 28.3.2008, og kan dokumentere overfor forurensningsmyndigheten at den vesentlige utslippsøkningen skyldes vesentlige endringer av virksomhetens art eller omfang, skal få tildelt kvoter vederlagsfritt ut fra et oppdatert tildelingsgrunnlag. Denne regelen vil være en videreføring av deler av den lovteksten som ble brukt for å ta hensyn til vesentlige utvidelser i kvotesystemet som gjaldt i perioden 2005-2007, jf. Ot.prp. nr. 13 (2004-2005) avsnitt 10.3. Det tildeles imidlertid ikke vederlagsfrie kvoter til nye virksomheter basert på utslippsframskrivninger eller andre skjønnsmessige kriterier, som forventinger om utvidelser.

Det første vilkåret innebærer at det kun vil bli tatt hensyn til utvidelser blant virksomhetene som hadde utslipp i perioden 1998-2001. Det legges ikke opp til å ta særskilt hensyn til utvidelser blant virksomheter som i utgangspunktet får tildelt kvoter på grunnlag av sine utslipp i perioden 2002-2007 eller basert på normer.

Det andre vilkåret innebærer at utslippsøkningen må ha vært av en viss størrelse for at det skal åpnes for økt tildeling. Det blir overlatt til forurensningsmyndigheten, i praksis SFT, å avgjøre hvilke utslippsøkninger som skal regnes som vesentlige. Tilsvarende regel med krav om ”vesentlig utslippsøkning” gjaldt i det norske kvotesystemet i perioden 2005-2007. Det er dermed etablert en relevant praksis som trolig omfatter de fleste av de virksomheter denne oppdateringen i tildelingsgrunnlaget vil være aktuell for.

Det tredje vilkåret innebærer at utslippsøkningen må skyldes en endring i virksomhetens art eller omfang, typisk som følge av investeringer i anlegget. Utslippsøkninger som følge av naturlige variasjoner i produksjonen skal ikke kvalifisere for økt tildeling. Det foreligger relevant praksis vedrørende håndhevelsen av dette vilkåret, og en slik regel er også utdypet i pkt. 10.3 i Ot.prp. nr. 13 (2004-2005).

Virksomheter som kvalifiserer for tildeling ut fra et oppdatert tildelingsgrunnlag skal primært få tildelt kvoter på grunnlag av sine faktiske utslipp etter at de vesentlige endringene i art eller omfang har funnet sted. Dersom endringene i art og omfang finner sted så sent at det ikke finnes representative historiske utslipp etter at endringene fant sted, vil virksomheten få normtildelt kvoter på grunnlag av den oppdaterte kapasiteten i anlegget. Med representative historiske utslipp menes utslipp i minst ett helt kalenderår før tildelingsplanen ble notifisert til ESA 28. mars 2008. Tildeling til utvidelser på grunnlag av normer kan føre til at det blir behov for å tildele kvoter på grunnlag av andre normer enn fra produksjon av elektrisitet, varme og kalk. Som nevnt i avsnitt 8 foreslås det derfor at Kongen får hjemmel til å fastsette ytterligere normer for tildeling av vederlagsfrie kvoter.

6. Kvotereserven

ESA har ikke hatt innvendinger til at det etableres en selektiv kvote¬reserve som tilgodeser ”høyeffektive kraftvarmeverk”, men aksepterte ikke en reserve for ”gasskraftverk basert på rensing”. Regjeringen foreslår derfor å opprettholde en kvotereserve forbeholdt ”høyeffektive kraftvarmeverk”.

Endringene som foreslås i dette notatet innebærer at gasskraftverket på Kårstø vil få tildelt kvoter som eksisterende virksomhet og ikke kan søke om tildeling fra reserven. Regjeringen foreslår at kvotereservens størrelse i forskrift settes til 4,2 mill kvoter over perioden 2008-2012.

Øvrige regler for reserven fastsettes også i forskrift, jf. klimakvotelovens § 7 fjerde ledd som trådte i kraft 1. juli 2007. Det foreslås ikke endringer i de tildelingsreglene (normer, driftstid og tildelingsprosent) som ble sendt ut på forskriftshøring fra SFT 21. desember 2007. Definisjonen av ”høyeffektivt kraftvarmeverk” foreslås heller ikke endret i forhold til utkastet som har vært på høring.

7. Tildeling basert på historiske utslipp

Regjeringen foreslår at virksomheter etablert etter 2001 som hadde utslipp ett eller flere kalenderår i perioden 2002-2007 får tildelt kvoter på grunnlag av sine gjennomsnittlige utslipp i de årene de har vært i drift i denne perioden. Disse virksomhetene er små i utslippssammenheng og har kun energiutslipp. De virksomhetene som har hatt vesentlige utslippsøkninger på grunnlag av utvidelser etter 2001, skal i henhold til Regjeringens forslag få tildelt kvoter som gjenspeiler utslippsøkningen. Det foreslås at virksomhetene som er utvidet etter 2001, og som etter utvidelsen har hatt utslipp i ett eller flere kalenderår i perioden 2002-2007, skal få tildelt kvoter på grunnlag av en tilsvarende regel som benyttes for å beregne tildelingen til virksomhetene som ble etablert etter 2001, dvs. på grunnlag av sine gjennomsnittlige utslipp i de årene de har vært i drift i perioden 2002-2007 etter at utvidelsen fant sted.

Tildelingen av klimakvoter gjennomføres ved bruk av tildelingsprosenter. Dette innebærer at tildelingsgrunnlaget, for eksempel virksomhetens historiske utslipp, nedjusteres ved bruk av en standardisert reduksjonsfaktor. I klimakvoteloven er det som hovedregel anvendt en tildelingsprosent på 87 for utslipp som følge av energibruk, og en tildelingsprosent på 100 for utslipp som følge av prosess for de virksomhetene som skal tildeles kvoter ut fra utslippene i perioden 1998-2001.

Regjeringen foreslår at de samme faktorene benyttes for virksomheter etablert etter 2001. Tildelingsprosenten settes følgelig til 87 for utslipp som følge av energibruk, og 100 for utslipp fra prosess.

8. Tildeling basert på normer

8.1 Innledning
Departementet foreslår at eksisterende virksomheter som ikke har hatt representative historiske utslipp før notifiseringen av tildelingsplanen, tildeles kvoter på grunnlag av normer. Disse normene foreslås også brukt for å beregne tildeling fra kvotereserven, samt ved utarbeidelse av nytt tildelingsgrunnlag for virksomheter som er utvidet så sent at det ikke foreligger representative historiske utslipp i perioden 2002-2007 etter at utvidelsen fant sted, jf. avsnitt 5. Departementet legger vekt på at tildelingsreglene, herunder normene, i størst mulig grad skal være generelle og kunne anvendes for mange virksomheter, selv om de i praksis i noen tilfeller bare vil bli anvendt på én virksomhet. I prinsippet vil det være behov for normer for produksjon av ulike typer varer og tjenester (elektrisitet og varme) samt prosessutslipp.

Departementet antar at det er tilstrekkelig å etablere normer for produksjon av elektrisitet, varme og kalk for å beregne tildelingen til eksisterende virksomheter for perioden 2008-2012. I tillegg er det behov for bransjespesifikke normerte driftstider og lastfaktorer. Det kan bli behov for å fastsette flere normer enn de som fremgår under. Det foreslås på denne bakgrunn at Kongen får hjemmel til å fastsette ytterligere normer for tildeling av vederlagsfrie kvoter dersom det skulle vise seg å være behov for det.

8.2 Tildelingsprosent ved normtildeling
Det er summen av tildelingsprosenten og normene som bestemmer hvor mange kvoter som blir tildelt den enkelte virksomhet. Følgelig vil ikke en enkelt norm være tilstrekkelig til å avgjøre om tildelingen innebærer utilbørlig forskjellsbehandling. I tråd med tidligere beslutning om kvotereserven, som har vært notifisert til ESA, foreslås tildelingsprosenten til virksomheter som får tildelt kvoter på grunnlag av normer satt til 85 % for utslipp relatert til energibruk, uavhengig av om virksomheten er eksisterende eller får tildelt kvoter fra kvotereserven.

Det foreslås en tildelingsprosent på 100 for prosess¬utslipp. Dette tilsvarer tildelingsprosenten som anvendes for prosess¬utslippene fra virksomhetene som får tildelt kvoter på grunnlag av sine utslipp i 1998-2001. Så langt departementet kjenner til er NorFraKalk den eneste virksomheten med prosessutslipp blant de som kvalifiserer til tildeling etter de reglene som foreslås i dette høringsnotatet.

8.3 Normer relatert til produksjon
Departementet foreslår å videreføre de samme normene som ble brukt for kvotereserven, dvs. normer for produksjon av elektrisitet og varme tilsvarende hhv. 354 t CO2/GWh og 180 t CO2/GWh.

Normen for produksjon av elektrisitet er avledet av ytelsene til effektive gasskraftverk (”combined cycle gas turbine” - CCGT).

Normen for varme er noe strengere enn det som er mulig å oppnå ved full utnyttelse av energiinnholdet i naturgass. Normen kan begrunnes ved at bruk av fornybare brensler er mulig i enkelte virksomheter. Gjennomsnittlige historiske utslippstall per levert enhet fjernvarme ligger eksempelvis langt under denne normen fordi denne bransjen i stor grad bruker bioenergi og avfall som energikilde. Normen vil være lavere enn utslippene for virksomheter som bare bruker fossile brensler, og høyere enn utslippene for virksomheter som bruker en stor andel fornybare energikilder.

Regjeringen foreslår at kalkprodusenter får tildelt kvoter tilsvarende 0,4258 kvoter per tonn kalkstein som brukes som innsatsfaktor. Denne faktoren er avledet av faktiske produksjonsforhold ved norske virksomheter.

To av virksomhetene som er etablert etter 2001 (Gasnor og Ormen Lange) har utslipp fra fakling av gass. Fakling er inkludert i det historiske tildelingsgrunnlaget til virksomhetene som får tildelt kvoter på grunnlag av sine utslipp i perioden 1998-2001. For å unngå utilbørlig forskjellsbehandling foreslår Regjeringen at det tildeles kvoter til fakling også for virksomheter som ikke hadde utslipp i perioden 1998-2001 og i tilknytning til utvidelser. For Gasnor skal utslipp fra fakling fremgå av de historiske utslippstallene i perioden 2002-2007. Fordi det ikke finnes historiske utslipp fra Ormen Lange vil imidlertid tildelingen til denne virksomheten måtte fastsettes på annen måte. Fakkelen er ikke i bruk under normale omstendigheter, og er primært ment som en sikkerhets¬foranstaltning. Det er usikkert om det har vært utvidelser med tilknyttede fakkelutslipp som kvalifiserer til tildeling basert på normer. Utslippene fra fakkel fra Gasnor og eventuelt utvidede virksomheter er, og forventes å være, relativt små. Departementet har ikke funnet en egen norm som eventuelt skulle kunne anvendes på flere virksomheter. Det foreslår derfor at tildeling til fakling skal svare til det minimumsutslippet som anses nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. Dette innebærer at Statens forurensningstilsyn skjønnsmessig vil måtte fastsette tildelingen for de virksomheter som vil få normtildelt kvoter til fakling. ESA vil måtte godkjenne SFTs vedtak og må forventes å legge vekt på en stram tildeling.

8.4 Normert driftstid
For virksomheter som får tildelt vederlagsfrie kvoter på grunnlag av normer er det nødvendig å fastsette en normert driftstid. En lavere normert driftstid enn 8 760 timer reflekterer blant annet at virksomhetene vil få driftsavbrudd av tekniske og økonomiske årsaker. Tekniske årsaker omfatter vedlikehold mv. Økonomiske årsaker kan være svingninger i priser på sluttprodukt og innsatsfaktorer blant annet som følge av konjunkturer.

Departementet har foreslått en lik normert driftstid for de fleste typer virksomheter som får tildeling på grunnlag av normer. Dette er gjort for å få et enklest mulig system. Et alternativ ville vært et system med mer differensierte driftstider. Fastsettelse av normerte driftstider innebærer en avveining mellom hensynet til enkelhet og hensyn til representativitet for de enkelte virksomhetene.

Som hovedregel foreslår Regjeringen en driftstid på 7 500 timer/år for virksomhetene som får tildelt kvoter på grunnlag av normer. Dette er den samme normerte driftstiden som ble lagt til grunn for kvotereserven da regler om denne ble sendt på høring i desember 2007.

På denne bakgrunn må det forventes at gasskraftverket på Kårstø vil stå stille i ganske lange tidsrom i flere år fremover. Det kan imidlertid ikke utelukkes at forholdet mellom gass- og kraftpriser blir slik at det blir mye produksjon i anlegget. Basert på en helhetsvurdering, settes normert driftstid ved andre kraftverk enn høyeffektive kraftvarmeverk til 2 500 timer per år i perioden 2008-2012. Dette tilsvarer om lag 100 dagers drift per år som et gjennomsnitt over perioden 2008-2012.

Reservekraftverk skal kun drives i spesielle knapphets¬situasjoner. Dette tilsier at normert driftstid settes til null, og at reservekraftverk ikke tildeles kvoter. Tilsvarende vil enkelte andre anlegg ha reservekapasitet som kun unntaksvis vil tas i bruk. Normert driftstid skal også settes til null for slik kapasitet. Dette innebærer at forurensningsmyndigheten ikke vil tildele kvoter vederlagsfritt til reservekraftverk eller reservekapasitet ved anlegg som omfattes av kvotesystemet.

8.5 Normerte lastfaktorer
Tildelingen av klimakvoter kan justeres med bruk av en normert lastfaktor. En slik faktor vil variere etter typen virksomhet. Dette innebærer at tildelingsgrunnlaget nedjusteres til et nivå tilsvarende forventet gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse i perioden 2008-2012. I praksis synes dette kun å være aktuelt for tildeling til ilandføringsterminaler (Ormen Lange). Regjeringen foreslår at det fastsettes en lastfaktor på 0,55 for ilandføringsterminaler som får tildelt kvoter på grunnlag av normer. Generell lastfaktor for ilandføringsanlegg avhenger av det enkelte anleggets tekniske utstyr. For Ormen Lange kan 0,55 være en korrekt lastfaktor ved normal drift.

9. Økonomiske og administrative konsekvenser

Tildelingen til de seks virksomhetene som får kvoter på grunnlag av sine historiske utslipp i de årene de har vært i drift i perioden 2002-2007, blir om lag 0,02 mill. kvoter per år. Tildelingen til de fire eksisterende virksomhetene som får kvoter på grunnlag av normer, blir om lag 0,54 mill. kvoter per år. Tildelingen til utvidelser er anslått til om lag 0,45 mill. kvoter per år, som representerer en verdi på om lag 85 millioner kroner per år. Til sammen øker den samlede vederlagsfrie tildelingen som følge av disse endringene med i overkant av 1 million kvoter per år. Den samlede verdien av disse kvotene er om lag 192 mill. kroner per år med en kvotepris på 190 kr/tonn.

I tildelingsplanen som ble notifisert til ESA 28. mars 2008 var det avsatt en kvotereserve på til sammen 9 mill. kvoter for perioden 2008-2012 (eller 1,8 mill. kvoter per år). Med endringene i dette forslaget avsettes det en kvotereserve på til sammen 4,2 mill. kvoter for perioden 2008-2012 (eller 0,84 mill. kvoter per år). Den samlede verdien av kvotene i den nye kvotereserven er på om lag 800 mill. kroner samlet eller om lag 125 mill. kroner som et årlig gjennomsnitt. Med endringene i dette forslaget reduseres antall kvoter avsatt i reserven med 4,8 mill. kvoter samlet (eller 0,96 mill. kvoter som et årlig gjennomsnitt).

Samlet antas det at endringene vil øke den samlede vederlagsfrie tildelingen med om lag 0,05 mill. kvoter årlig. Statens kostnader anslås dermed økt med om lag 10 mill. kroner årlig.

Forslagene i dette høringsnotatet vil som det fremgår i avsnittet over føre til at et tyvetalls virksomheter får tildelt flere kvoter vederlagsfritt enn de ville ha fått i henhold til reglene i loven som ble vedtatt i 2007. For kvotepliktige virksomheter vil de økonomiske konsekvensene først og fremst avhenge av kvoteprisen og tildelingen av vederlagsfrie kvoter. Kvoteprisen vil være avgjørende for hvilke utslippsreduserende tiltak bedriftene vil velge å gjennomføre, samt for bedriftenes kostnader eller inntekter knyttet til kjøp og salg av kvoter.

10. Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 3 (utslipp som omfattes av denne loven):
Da klimakvoteloven ble endret 29. juni 2007 falt dagjeldende § 3 annet ledd ut av loven ved en inkurie. Forslaget her innebærer at den manglende lovteksten blir tatt inn igjen.

Til § 4 (kvoteplikt):
Forslaget til tillegg i § 4 gjelder virksomheter som blir ilagt kvoteplikt etter § 3 siste ledd. Formålet med endringen er å gjøre det klarere at kvoteplikten også gjelder virksomheter som med hjemmel i § 3 siste ledd er gjort kvotepliktige etter klimakvoteforskriften § 1-1.

Til § 7 (tildeling av kvoter vederlagsfritt for perioden 2008-2012):
Det foreslås et tillegg til bestemmelsens annet ledd for å gjøre det klarere at det kun er landbaserte virksomheter som ikke er underlagt lov om avgift på utslipp av CO2 i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen som har krav på tildeling av kvoter vederlagsfritt. StatoilHydros anlegg på Melkøya ved Hammerfest (i tilknytning til Snøhvit-feltet) er landbasert, men er underlagt lov om avgift på utslipp av CO2 i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen, og regnes dermed som en del av petroleumsvirksomheten offshore.

I tillegg blir grensen mellom eksisterende og nye virksomheter gjort klart i loven ved at det stilles krav om at virksomheten – for å kvalifisere for tildeling av kvoter vederlagsfritt – må ha fått utstedt særskilt tillatelse til kvotepliktige utslipp før den norske tildelingsplanen ble notifisert til EFTAs Overvåkingsorgan.

Presiseringen av tildelingsprosentene til virksomheter som får tildelt kvoter på grunnlag av utslippene i perioden 1998-2001 flyttes til § 8.

EFTAs Overvåkingsorgan har i sin beslutning av 16. juli 2007 kommet til at kvotedirektivet og statstøtteregelverket i EØS-avtalen ikke åpner for en selektiv kvotereserve forbeholdt ”gasskraftverk som skal baseres på rensing”. Regelverket er imidlertid ikke til hinder for at det etableres en selektiv kvotereserve forbeholdt ”høyeffektive kraftvarmeverk”. Lovteksten justeres i tråd med dette, slik at hjemmelen til å fastsette detaljerte regler om en kvotereserve kun omfatter høyeffektive kraftvarmeverk. Detaljerte regler om kvotereserven er fastsatt i klimakvoteforskriften.

Til § 8 (tildeling av kvoter vederlagsfritt)
Bestemmelsen endres for å åpne for tildeling av vederlagsfrie kvoter til eksisterende virksomheter utenfor petroleumssektoren som ikke hadde utslipp i perioden 1998-2001. Det åpnes også for å ta hensyn til vesentlige utvidelser som har funnet sted i perioden 1.1.2002-28.3.2008 blant virksomhetene som i utgangspunktet ville fått tildelt kvoter på grunnlag av sine utslipp i perioden 1998-2001.

Annet ledd omhandler hovedregelen for tildeling av vederlagsfrie kvoter. Kvoter skal som utgangspunkt tildeles på grunnlag av virksomhetenes utslipp i perioden 1998-2001. Virksomhetene vil få tildelt kvoter tilsvarende 100 prosent av sine historiske prosessutslipp og 87 prosent av sine historiske utslipp i forbindelse med energibruk. Det er ingen realitetsendringer i denne bestemmelsen, men det presiseres i lovteksten at virksomhetene har adgang til å unnta fra basisperioden år hvor virksomheten ikke har vært i drift. Tildelingsprosentene er av lovtekniske årsaker flyttet fra § 7 til § 8. Tildelingen til virksomhetene som omfattes av denne bestemmelsen berøres i utgangspunktet ikke av lovendringene som her foreslås. Det åpnes imidlertid for økt tildeling av vederlagsfrie kvoter dersom virksomhetene har hatt vesentlige utvidelser etter 2001, jf. sjuende ledd nedenfor.

Tredje ledd er en ny regel som innføres for å beregne tildelingen av vederlagsfrie kvoter til eksisterende virksomheter som ikke hadde utslipp i perioden 1998-2001. Utgangspunktet om at kvoter bør tildeles på grunnlag av objektive kriterier videreføres ved at tildelingen beregnes ut fra virksomhetenes historiske utslipp i en oppdatert basisperiode. Virksomheter som ikke hadde utslipp i perioden 1998-2001, men som hadde utslipp i minst ett fullt kalenderår i perioden 2002-2007, kan etter søknad få tildelt kvoter på grunnlag av sine utslipp i denne perioden. Som for virksomhetene som får tildelt kvoter på grunnlag av utslippene i perioden 1998-2001 åpnes det for at virksomhetene kan få unnta år fra basisperioden hvor virksomheten ikke har vært i drift. De samme tildelingsprosentene skal anvendes også for virksomheter som får tildelt kvoter på grunnlag av utslippene i 2002-2007.

Fjerde ledd innfører normtildeling som en unntaksregel for eksisterende virksomheter som ikke har hatt utslipp i minst ett fullt kalenderår før notifiseringen av den norske tildelings¬planen, dvs. 28. mars 2008. Virksomhetene kan etter søknad få tildelt kvoter vederlagsfritt på grunnlag av normer. Regjeringen foreslår en tildeling basert på normer for produksjon av en vare (elektrisitet, varme og kalk), normerte driftstider og en tildelingsprosent. For enkelte bransjer kan det være aktuelt med en lastfaktor.

Normene for produksjon av elektrisitet (354 tonn CO2 per GWh) og varme (180 tonn CO2 per GWh) er de samme som ble foreslått å gjelde for kvotereserven da SFT sendte forskrift om denne på høring 21. desember 2007. For elektrisitet og varme er tildelingsprosenten (85) også den samme som ble foreslått for reserven. Disse normene og tildelingsprosenten vil få noe videre anvendelse enn reserven.

Det foreslås en norm for utslipp av CO2 fra produksjon av kalk på 0,4258 kvoter per tonn kalkstein som brukes som innsatsfaktor. Så langt departementet kjenner til er dette den eneste typen prosessutslipp som omfattes av reglene for normtildeling som foreslås i dette høringsnotatet. Utslippene stammer fra virksomheten som NorFraKalk startet i 2007. Det foreslås en tildelingsprosent på 100 for prosess¬utslipp. Dette tilsvarer tildelingsprosenten som anvendes for prosess¬utslippene fra de 69 virksomhetene som får tildelt kvoter på grunnlag av sine utslipp i 1998-2001. Faktoren som brukes for å gjenspeile tildelingsprosenten til kalkproduksjon i formelen er 1.

Som hovedregel foreslår Regjeringen en driftstid på 7 500 timer/år for de fleste virksomhetene som får tildelt kvoter på grunnlag av normer. Dette er den samme normerte driftstiden som ble lagt til grunn for kvotereserven da regler om denne ble sendt på høring i desember 2007. Dette er gjort for å få et enklest mulig system.

Gasskraftverket på Kårstø ble satt i drift høsten 2007. Etter en testperiode var kraftverket i full drift bare i en kort periode rundt årsskiftet 2007-2008. Etter dette har gasskraftverket ikke vært i produksjon. Dette må ses i lys av markedsforholdene, med blant annet relativt lave priser på elektrisitet i Sør-Norge og høye gasspriser. I hvilken grad kraftverket vil settes i produksjon i tiden fremover, vil avhenge av eiernes kommersielle beslutninger. På denne bakgrunn må det forventes at gasskraftverket på Kårstø vil stå stille i ganske lange tidsrom i flere år fremover. Det kan imidlertid ikke utelukkes at forholdet mellom gass- og kraftpriser blir slik at det blir mye produksjon i anlegget. Basert på en helhetsvurdering, settes normert driftstid ved andre kraftverk enn høyeffektive kraftvarmeverk til 2 500 timer per år i perioden 2008-2012.

Reservekraftverk skal kun drives i spesielle knapphets¬situasjoner. Dette tilsier at normert driftstid settes til null. Tilsvarende vil enkelte andre anlegg ha reservekapasitet som kun unntaksvis vil tas i bruk. Normert driftstid skal også settes til null for slik kapasitet. Dette innebærer at forurensningsmyndigheten ikke vil tildele kvoter vederlagsfritt til reservekraftverk eller reservekapasitet ved anlegg som omfattes av kvotesystemet.

Tildelingen av klimakvoter kan justeres med bruk av en normert lastfaktor. En slik faktor vil variere etter typen virksomhet. Dette innebærer at tildelingsgrunnlaget nedjusteres til et nivå tilsvarende forventet gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse i perioden 2008-2012. I praksis synes dette kun å være aktuelt for tildeling til ilandføringsterminaler (Ormen Lange). Regjeringen foreslår at det fastsettes en lastfaktor på 0,55 for ilandføringsterminaler som får tildelt kvoter på grunnlag av normer. Generell lastfaktor for ilandføringsanlegg avhenger av det enkelte anleggets tekniske utstyr. For Ormen Lange kan 0,55 være en korrekt lastfaktor ved normal drift.

Femte ledd gir Kongen hjemmel til å fastsette ytterligere normer utover de som fremgår av fjerde ledd. Forurensningsmyndighetene forventer ikke at det vil måtte tildeles kvoter basert på andre normer enn for produksjon av elektrisitet, varme eller kalk. De eksisterende virksomhetene som ikke hadde utslipp i perioden 1998-2001, og som vil måtte få tildelt kvoter på grunnlag av normer, er alle innenfor bransjer hvor normene for produksjon av elektrisitet, varme eller kalk synes relevante. Det er heller ikke behov for andre normer for å beregne kvotetildelingen til virksomhetene som kvalifiserer for tildeling fra den foreslåtte kvotereserven. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det i hørings- og søknads¬prosessen kommer frem at det har funnet sted vesentlige utvidelser innenfor andre bransjer hvor det ikke er relevant å bruke normer for produksjon av elektrisitet, varme eller kalk, jf. sjuende ledd nedenfor. Skulle dette være tilfellet for fjernvarmesektoren, vil det kunne være aktuelt både med en lastfaktor som ivaretar at anleggene bare drives deler av året, og en normert andel bioenergi som reflekterer at slike anlegg på landsbasis bruker opp mot 90 prosent bioenergi og avfall. Bruk av bioenergi og organisk avfall gir ikke netto utslipp av CO2. Dersom disse utvidelsene har funnet sted så sent i perioden 2002-2007 at det ikke finnes representative historiske utslipp etter at endringene fant sted, vil virksomheten måtte få normtildelt kvoter på grunnlag av den oppdaterte kapasiteten i anlegget. I den grad det skulle bli nødvendig å normtildele kvoter til virksomheter i andre bransjer enn elektrisitet, varme eller kalk, vil Kongen trolig kunne fastsette de nødvendige normene raskere enn dersom fastsettelse hadde krevet en endring av klimakvoteloven.

Sjette ledd gjelder tildeling til fakling. Det foreslås at tildeling til fakling skal svare til det minimumsutslippet som anses nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. Dette innebærer at forurensningsmyndighetene skjønnsmessig vil måtte fastsette tildelingen for den eller de virksomheter som vil få tildelt kvoter til fakling. Så langt myndighetene kjenner til er det kun én virksomhet (Ormen Lange) som vil omfattes av denne regelen, men det kan ikke utelukkes at regelen vil være relevant i forhold til virksomheter som har hatt utvidelser etter 1.1.2007.

Sjuende ledd åpner for økt tildeling av vederlagsfrie kvoter for virksomheter som i utgangs¬punktet får tildelt kvoter på grunnlag av sine utslipp i perioden 1998-2001, og som har hatt vesentlige utvidelser etter dette, men før tildelingsplanen ble notifisert den 28. mars 2008.

For virksomheter som har hatt vesentlige utslippsøkninger etter 2001, åpnes det for et unntak fra hovedregelen om tildeling på grunnlag av utslippene i perioden 1998-2001. Det legges ikke opp til å ta særskilt hensyn til utvidelser blant virksomheter som i utgangspunktet får tildelt kvoter på grunnlag av sine utslipp i perioden 2002-2007 eller basert på normer. Utslippsøkningen må ha vært av en viss størrelse for at det skal åpnes for økt tildeling. Det blir overlatt til forurensningsmyndighetenes skjønn å avgjøre hvilke utslippsøkninger som skal regnes som vesentlige.

Utslippsøkningen må skyldes en vesentlig endring i virksomhetens art eller omfang, typisk som følge av investeringer i anlegget. Utslippsøkninger som følge av naturlige variasjoner i produksjonen skal ikke kvalifisere for økt tildeling. I vurderingen av om en utslippsøkning er vesentlig er det kun utslippsøkninger som skyldes vesentlige endringer av virksomhetens art eller omfang som skal vektlegges. Det foreligger relevant praksis vedrørende håndhevelsen av dette vilkåret, og regelen er også utdypet i pkt. 10.3 i Ot.prp. nr. 13 (2004-2005). Til forskjell fra vilkåret i forrige periode, tildeles det for perioden 2008-2012 ikke vederlagsfrie kvoter basert på forventinger om utvidelser. Med en vesentlig endring av virksomhetens art eller omfang menes typisk en varig allerede gjennomført reell kapasitetsendring i anlegget, i motsetning til for eksempel endringer i graden av kapasitetsutnyttelse uten for eksempel økte investeringer. Overføring av produksjon til en annen bedrift og produktutvikling og produktraffinering som medfører endrede energikrav i produksjonen vil også kunne utgjøre en vesentlig endring av virksomhetens art eller omfang. Virksomheter som kvalifiserer for tildeling ut fra et oppdatert tildelings¬grunnlag skal primært få tildelt kvoter på grunnlag av sine faktiske utslipp etter at de vesentlige endringene i art eller omfang har funnet sted.

Det åpnes også for normtildeling i forbindelse med utvidelser, i de tilfellene hvor utvidelsen har funnet sted så sent at det ikke foreligger representative historiske utslipp etter utvidelsen. Med representative historiske utslipp menes utslipp i minst ett helt kalenderår før tildelingsplanen ble notifisert til ESA 28. mars 2008. Denne regelen vil derfor gjelde tilfeller hvor utvidelsen finner sted etter 1.1.2007.

Den konkrete tildelingen avgjøres av Statens forurensningstilsyn etter søknad. Fristen for å søke om tildeling av vederlagsfrie kvoter fremgår av klimakvoteforskriften § 1-3. Både de eksisterende virksomhetene som ikke hadde utslipp i perioden 1998-2001, og virksomhetene som har hatt vesentlige utvidelser etter 2001, må søke særskilt om tildeling av vederlagsfrie kvoter. Samlet antas det at et tyvetalls virksomheter vil kunne søke om tildeling av vederlagsfrie kvoter på grunnlag av de nye reglene.

Til § 9 (utdeling av kvoter)
Datoen for utdeling av kvoter endres fra 1. mars til 28. februar for å samsvare med ordlyden i kvotedirektivet. Forslaget her innebærer ingen realitetsendring.

Til § 13 (plikt til å overføre kvoter til oppgjør)
Datoen for innlevering av kvoter endres fra 1. mai til 30. april for å samsvare med ordlyden i kvotedirektivet. Forslaget her innebærer ingen realitetsendring.

Forslag til lov om endringer i klimakvoteloven m.m.

I lov 17. desember 2004 nr. 99 om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven) gjøres følgende endringer:

§ 3 skal lyde:
§ 3. (utslipp som omfattes av denne loven)
       Loven gjelder utslipp av CO2 i forbindelse med
a) energiproduksjon
b) raffinering av mineralolje
c) produksjon av koks
d) produksjon og bearbeiding av jern og stål, herunder røsting og sintring av jernmalm
e) produksjon av sement, kalk, glass, glassfiber og keramiske produkter
f) produksjon av papir, papp og papirmasse fra tre eller andre fibermaterialer.
       Loven gjelder likevel ikke for utslipp fra forbrenning av biomasse og fra energiproduksjon som nevnt i første ledd bokstav a) ved forbrenning av farlig avfall og avfall som er belagt med sluttbehandlingsavgift.
       Kongen kan i forskrift gi bestemmelser om at utslipp omfattet av første ledd fra produksjonsenheter med kapasitet under en fastsatt grense skal være unntatt fra denne lov, herunder bestemmelser om at flere produksjonsenheter som står i nær driftsmessig eller fysisk sammenheng skal vurderes under ett ved beregningen av kapasiteten.
       Kongen kan i forskrift gi bestemmelser om at utslipp av CO2 fra virksomhet som ikke er nevnt i første ledd og utslipp av andre klimagasser enn CO2 fra andre nærmere angitte virksomheter skal være omfattet av denne loven, herunder gi andre regler om tildeling av vederlagsfrie kvoter for 2008-2012 enn det som følger av §§ 7 og 8 for virksomheter og sektorer som inntas i kvotesystemet i medhold av bestemmelsen.

§ 4 skal lyde:
§ 4. (kvoteplikt)
Den som driver virksomhet som nevnt i § 3 eller i forskrifter gitt i medhold av loven, er kvotepliktig etter denne lov og må innlevere kvoter tilsvarende sine kvotepliktige utslipp i samsvar med bestemmelsene i § 13. I tillegg kreves tillatelse etter forurensningsloven § 11.

§ 7 skal lyde:
§ 7. (tildeling av kvoter vederlagsfritt for perioden 2008-2012)
Vederlagsfrie kvoter for perioden 1. januar 2008 til 31. desember 2012 tildeles etter følgende prinsipper:
a) Landbasert virksomhet som ikke er underlagt lov om avgift på utslipp av CO2 i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen og som har fått utstedt særskilt utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11 annet ledd før notifiseringen av den norske tildelingsplanen skal tildeles vederlagsfrie kvoter i henhold til § 8. Ved tildelingen kan det tas særlig hensyn til anlegg som reduserer samlede utslipp av klimagasser gjennom å utnytte overskuddsgass fra landbasert industri som ikke er regulert gjennom kvotesystem eller avgift.
b) Annen kvotepliktig virksomhet skal ikke tildeles vederlagsfrie kvoter for 2008-2012.
Det settes av en kvotereserve for vederlagsfri tildeling til høyeffektive kraftvarmeverk. Kongen gir nærmere bestemmelser om størrelsen på denne reserven, hvilke typer virksomheter som kan søke og øvrige kriterier som skal ligge til grunn for tildelingen etter dette ledd.

§ 8 skal lyde:
§ 8. (tildeling av kvoter vederlagsfritt)
       Forurensningsmyndighetene treffer vedtak om hvor mange kvoter som skal tildeles den enkelte kvotepliktige for perioden 1. januar 2008 til 31. desember 2012.
       For virksomhet som er igangsatt senest 31. desember 2001, skal kvoter tildeles vederlagsfritt etter § 7 tilsvarende 100 prosent av den kvotepliktiges gjennomsnittlige prosessutslipp og 87 prosent av den kvotepliktiges gjennomsnittlige utslipp fra bruk av energivare i de årene virksomheten har vært i drift i perioden 1998-2001.
       For virksomhet som er igangsatt etter 31. desember 2001, og som har hatt utslipp i minst ett fullt kalenderår i perioden 2002-2007, skal kvoter tildeles vederlagsfritt etter § 7 tilsvarende 100 prosent av den kvotepliktiges gjennomsnittlige prosessutslipp og 87 prosent av den kvotepliktiges gjennomsnittlige utslipp fra bruk av energivare i de årene virksomheten har vært i drift i perioden 2002-2007.
       For øvrig virksomhet tildeles kvoter vederlagsfritt etter § 7 på grunnlag av følgende normer:
a) Kvoter elektrisk kraft = (354 tonn CO2/GWh * MWelektrisk kraft * 7 500 timer * 0,85) / 1 000
b) Kvoter varme = (180 tonn CO2/GWh * MWvarme * 7 500 timer * 0,85) / 1 000
c) Kvoter kalkproduksjon = 0,4258 tonn CO2/tonn kalkstein * kapasitet (tonn kalkstein/timer) * 7 500 timer * 1
d) Normert driftstid ved andre kraftverk enn høyeffektive kraftvarmeverk er 2 500 timer. Normert driftstid ved reservekraftverk og annen reservekapasitet er 0 timer.
e) For ilandføringsterminaler skal relevante formler suppleres med en lastfaktor på 0,55.
       Kongen kan i forskrift fastsette ytterligere normer for beregning av den vederlagsfrie tildelingen av kvoter, herunder spesifikke lastfaktorer og driftstider for enkelte bransjer.
       Forurensningsmyndighetene skal tildele kvoter for utslipp fra fakkel svarende til det minimumsnivået som er nødvendig av sikkerhetsmessige grunner.
       Dersom utslippene fra virksomhet som nevnt i annet ledd etter 1. januar 2002, men før 28. mars 2008, har blitt vesentlig økt som følge av vesentlige endringer av virksomhetens art eller omfang, kan virksomheten få tildelt kvoter vederlagsfritt etter § 7. Vederlagsfrie kvoter tildeles tilsvarende 100 prosent av den kvotepliktiges gjennomsnittlige prosessutslipp og 87 prosent av den kvotepliktiges gjennomsnittlige utslipp fra bruk av energivare i de årene virksomheten har vært i drift i perioden 2002-2007 etter at de vesentlige endringene i art eller omfang fant sted. Dersom de vesentlige endringene i art eller omfang har funnet sted etter 1.1.2007, kan virksomheten få tildelt kvoter vederlagsfritt etter § 7 på grunnlag av normene som fremgår av fjerde ledd.
       Tildelingsvedtaket gjøres betinget av at forurensningsmyndighetene ved den årlige utdelingen av kvoter etter § 9 ikke finner at den kvotepliktige virksomheten er nedlagt og at virksomheten har tillatelse etter forurensningsloven § 11.

§ 9 første ledd skal lyde:
Forurensningsmyndighetene deler hvert år ut det antallet kvoter den enkelte kvotepliktige er berettiget til etter vedtak i medhold av § 8. Utdelingen av kvoter skjer ved at forurensningsmyndighetene innen 28. februar hvert år underretter Det norske registeret for klimakvoter om at et angitt antall kvoter skal overføres til den kvotepliktiges konto i registeret.

§ 13 første ledd skal lyde:
Den kvotepliktige skal innen 30. april hvert år overføre et antall kvoter som svarer til virksomhetens rapporteringspliktige utslipp det foregående året, til en nærmere angitt oppgjørskonto i registeret.

Endringene trer i kraft straks.