Innledning

1.1          Bakgrunn

Risiko knyttet til kjemisk arbeidsmiljø utgjør fortsatt et betydelig problem i norsk arbeidsliv. Kjemikalieeksponering kan føre til alvorlige helsekonsekvenser, med død som ytterste konsekvens. Blant annet tall fra tilsynsmyndighetene og Statens arbeidsmiljøinstitutt viser at arbeidslivet i for liten grad gjennomfører lovpålagte risikovurderinger, eksponeringsmålinger og opplæring av arbeidstakere innenfor kjemikalieområdet. Tilsynserfaringer viser dessuten at mange av virksomhetene ikke oppbevarer resultatene fra målingene på en forsvarlig måte. På bakgrunn av de potensielt alvorlige helseskadene knyttet til slike eksponeringer, er dette uheldig.

Vi har i dag en for dårlig oversikt over den samlede kjemikalieeksponeringen i arbeidslivet. En forbedret oversikt er viktig for arbeidsmiljømyndighetene for bedre å kunne målrette og effektivisere tilsyns- og veiledningsarbeidet overfor virksomhetene. Bedre dokumentasjon over kjemikaliebruken er også viktig for å målrette det forebyggende arbeidet på virksomhets- og bransjenivå, og for å øke kunnskapsnivået gjennom forskning og utvikling.

På denne bakgrunn foreslår departementet å innføre en plikt for arbeidsgiver til å melde inn resultatene fra gjennomførte eksponeringsmålinger av kjemikalier, herunder asbestfibre, elektronisk via Altinn til eksponeringsdatabasen EXPO ved Statens arbeidsmiljøinstitutt. Kravene til å gjennomføre eksponeringsmålingene følger alt av gjeldende regler, og disse er nærmere omtalt i punkt 3.2. Gjeldende bestemmelser om plikt til å gjennomføre målinger mv. gjennomfører EU-direktivene 1998/24/EF, 2004/37/EF og 2009/148/EF. Direktivene fastsetter minimumskrav, og i den nasjonale gjennomføringen er det anledning til å fastsette bestemmelser som i større grad bidrar til beskyttelse av arbeidstakernes sikkerhet og helse under arbeidet. Departementet legger til grunn at et krav om innmelding som foreslått, vil være et effektivt tiltak for å sikre at arbeidsgiverne overholder forpliktelsene om å gjennomføre målinger. Et slikt krav vil også effektivisere myndighetenes kontroll med at arbeidsgiverne gjennomfører eksponeringsmålingene. Et slikt tiltak vil også sikre at resultatene fra virksomhetenes målinger vil bli oppbevart på en forsvarlig måte.

Kravet om innmelding foreslås hjemlet i arbeidsmiljøloven § 4-5 syvende ledd, hvor det fremgår at departementet i forskrift kan gi nærmere regler om rapportering av kjemikalier. Bestemmelsene om krav om innmelding foreslås inntatt i forskrift om utførelse av arbeid[1], som nytt siste ledd i § 3-2 om krav til måling av forurensningen i arbeidsatmosfæren og nytt siste ledd i § 4-8 om måling av asbestfibre.

2          Tilstand og utfordringer

2.1          Utbredelsen av farlige kjemikalier i arbeidslivet

Eksponering for kjemikalier forekommer i alle hovedsektorer i arbeidslivet, men det er stor variasjon mellom næringer og yrkesgrupper med hensyn til omfanget av og type kjemisk eksponering. Typiske kjemiske eksponeringsfaktorer i norsk arbeidsliv er rengjøringsmidler, smøremidler, støv, røyk, fibre, maling, lakk, lim og løsemidler. I levekårsundersøkelsen fra Statistisk sentralbyrå for 2009 oppgir over syv prosent (tilsvarer ca. 180 000 yrkesaktive) av de spurte at de utsettes for støv, gass eller damp mesteparten av arbeidstiden, mens om lag ni prosent oppgir at de blir utsatt for hudirriterende stoffer mesteparten av tiden. For enkelte yrker er det over 30 prosent som oppgir dette. Den generelle trenden er at det er gradvis færre personer som inngår i levekårsundersøkelsens datamateriale som oppgir å være eksponert for kjemikalier, med unntak for eksponering for hudirriterende stoff som ser ut til å ha økt siden 2003. Det er imidlertid usikkerhet knyttet til dette da utenlandske arbeidstakere, som i den samme perioden har vokst til å utgjøre en stor andel av eksempelvis bygg- og anleggsbransjen, ikke inngår i datamaterialet.

Alle farlige kjemikalier der import/produksjon er på 100 kg eller mer per år, skal deklareres til Produktregisteret. Antall kjemikalier som registreres i Produktregisteret har hatt en jevn økning siden 1991. Tall fra Produktregisteret for 2010 viser at det da var deklarert i overkant av 16 000 deklareringspliktige kjemikalier. Bruken av slike kjemikalier foregår i all hovedsak i arbeidslivet.

2.2          Skadevirkninger av kjemikalieeksponering

Over tid kan eksponering for visse typer kjemikalier gi svært alvorlige helseutfall, som for eksempel luftveis-, hjerte-, kar-, og hudlidelser, kreft, skader på sentralnervesystemet, reproduksjonsskade og i sjeldne tilfeller akutte forgiftninger. Det antas at en rekke dødsfall, sykdom og skader årlig kan ha sammenheng med eksponering for kjemikalier i arbeidslivet. Til illustrasjon indikerer tall fra Arbeidstilsynet at minst 500 kreft- og KOLS-dødsfall årlig skyldes kjemisk yrkeseksponering. Kreftregisteret anslår at 350 krefttilfeller årlig har sitt opphav i kjemiske eller fysiske arbeidsmiljøfaktorer. Bilbaoinstituttet anslår at det i Norge er ca. 1.700 arbeidsrelaterte dødsfall årlig, og at dødsfall knyttet til kjemiske eksponeringer skal utgjøre den betydeligste andelen av disse dødsfallene. Også internasjonale undersøkelser indikerer at en rekke dødsfall årlig kan knyttes til eksponering for farlige stoffer i yrkeslivet. ILO estimerte i en rapport fra 2008 at ca. 650 000 personer dør årlig på grunn av yrkeseksponering for farlige stoffer internasjonalt, mens tilsvarende tall innenfor EU-området var 74.000. For Norge ble det i den samme rapporten antydet at i overkant av 350 dødsfall årlig hadde sin årsak i kjemiske yrkeseksponeringer.

2.3          Virksomhetenes oppfølging på kjemikalieområdet

Arbeidstilsynets kjemikaliekampanje i perioden 2003 – 2006 viste at kun 25 prosent av de 1.700 undersøkte bedriftene hadde gjennomført lovpålagt risikovurdering av sitt kjemiske arbeidsmiljø, og at bare én av tre ansatte hadde fått opplæring i hvordan man kan beskytte seg mot kjemikalieeksponering. Petroleumstilsynets pilotprosjekt knyttet til kjemiske arbeidsmiljøforhold i petroleumsnæringen fra 2007 avdekket at oljenæringen har begrenset dokumentasjon om eksponering og helserisiko knyttet til både nåværende situasjon og historiske forhold. Det ble stadfestet at det kun er gjennomført kjemiske eksponeringsmålinger for relativt få arbeidsprosesser, og at mange av disse målingene ikke er fulgt opp med kvalifiserte vurderinger. Næringens eget oppfølgingsprosjekt har bekreftet dette inntrykket. Tall fra Statens arbeidsmiljøinstitutt over kjemiske eksponeringsmålinger i norsk arbeidsliv viser at det i perioden 2001 – 2005 kun ble gjennomført ca. 6.000 eksponeringsmålinger årlig i Norge, at en betydelig andel av disse målingene avdekker nivåer over forskriftsfestet norm og at det ikke ble benyttet personlig verneutstyr i ca. 1/3 av disse tilfellene. Hvis man sammenholder antall eksponeringsmålinger årlig med antallet som forventes å være yrkeseksponert for kjemikalier mesteparten av sin arbeidstid (basert på SSB LKU 2009), gjennomføres det mindre enn 0,05 måling pr. forventede eksponerte ansatt pr. år. Arbeidsmiljømyndighetenes tilsynsarbeid viser dessuten at mange bedrifter på tvers av bransjer og sektorer heller ikke er i stand til å oppbevare resultatene fra de eksponeringsmålingene som gjennomføres på en forsvarlig måte.

3          Gjeldende regelverk

3.1          Arbeidsmiljøloven

3.1.1        Innledning

Arbeidsmiljøloven[2] inneholder regler om krav til arbeidsmiljøet. Bestemmelsene gjelder i utgangspunktet også for petroleumsvirksomhet til havs, jf. § 1-3. Loven gir i stor grad departementet hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om krav til arbeidsmiljøet i forskrift. De mest sentrale bestemmelsene i denne sammenheng er omtalt nærmere nedenfor under punkt 3.2. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fører, innenfor sine forvaltningsområder, tilsyn med at bestemmelsene i og i medhold av arbeidsmiljøloven blir overholdt.

 

3.1.2        Krav til arbeidsmiljøet

Kjemisk helsefare er regulert i arbeidsmiljøloven § 4-5. Av bestemmelsens første ledd fremkommer det at håndtering av kjemikalier krever at arbeidsmiljøet skal være tilrettelagt slik at arbeidstaker er sikret mot ulykker, helseskader og særlig ubehag. Videre er det presisert at kjemikaler skal fremstilles, pakkes, brukes og oppbevares slik at arbeidstaker ikke utsettes for helsefare. I bestemmelsens andre ledd oppstilles det et krav om at kjemikalier som kan innebære helsefare, ikke skal brukes dersom de kan erstattes med andre eller en annen prosess som er mindre farlig for arbeidstakerne. Videre fremkommer det av tredje ledd at virksomheten skal ha nødvendige rutiner og utstyr for å hindre eller motvirke helseskader på grunn av kjemikalier. Av fjerde ledd fremgår det at virksomheten skal føre kartotek over farlige kjemikalier. Kartoteket skal blant annet opplyse om fysikalske, kjemiske og helseskadelige egenskaper, forebyggende vernetiltak og førstehjelpsbehandling. Beholdere og emballasje for kjemikalier skal være tydelig merket med navn, sammensetning og advarsel på norsk. Av syvende ledd følger det at departementet er gitt hjemmel til å gi nærmere regler om blant annet bruk, registrering og rapportering av kjemikalier i forskrift.

3.2          Aktuelle forskriftsbestemmelser med krav om eksponeringsmålinger

3.2.1        Kjemikalier

For å sikre at arbeid med kjemikalier blir utført på en fullt forsvarlig måte, er slikt arbeid utførlig regulert, blant annet i forskrift om utførelse av arbeid[3] kapittel 3. I regelverket benyttes begrepene: arvestoffskadelige kjemikalier, farlige kjemikalier og kjemikalier. Begrepene er nærmere definert i forskrift om utførelse av arbeid § 1-4. Grenseverdier og tiltaksverdier for kjemikalieeksponering er fastsatt i forskrift om tiltaks- og grenseverdier[4] kapittel 5. Forbud mot arbeid med spesielle kjemikalier fremgår av forskrift om organisering, ledelse og medvirkning kapittel 12 og forskrift om utførelse av arbeid kapittel 3 og 4. Reglene som omtales i dette punktet gjelder også for petroleumsvirksomhet til havs og for virksomhet på landanlegg som nevnt i rammeforskriften § 6 bokstav e[5]. For petroleumsvirksomheten gjelder i tillegg aktivitetsforskriften § 36 om kjemisk helsefare, innretningsforskriften § 15 om kjemikalier og kjemisk påvirkning, teknisk og operasjonell forskrift § 20 om kjemikalier og kjemisk påvirkning og styringsforskriften § 20 om analyse av arbeidsmiljøet.

Arbeidsgiver skal kartlegge og dokumentere forekomsten av kjemikalier, og vurdere enhver risiko for arbeidstakernes helse og sikkerhet forbundet med disse. Dette er nærmere regulert i forskrift om utførelse av arbeid § 3-1. I andre ledd bokstav g er det fastsatt at risikovurderingen særlig skal ta hensyn til eksponeringens type, nivå, varighet, hyppighet og eksponeringsveier. Gjennomføring av målinger for kjemikalier vil identifisere forurensende stoffer som befinner seg i arbeidsatmosfæren. Måling av kjemikalier i arbeidsatmosfæren vil dermed være et viktig bidrag for at virksomheten skal kunne kartlegge hvilke arbeidstakere som blir eksponert og nivået for slik eksponering.

Dersom arbeidsgiver ikke kan dokumentere at forurensningen i arbeidsatmosfæren er på et fullt forsvarlig nivå, jf. forskrift om tiltaks- og grenseverdier, skal arbeidsmiljøet overvåkes ved regelmessige målinger, jf. forskrift om utførelse av arbeid § 3-2 første ledd. Det skal også iverksettes egnede tiltak mot risiko forårsaket av kjemikalier, jf. § 3-8. Av § 3-2 andre ledd følger det at målinger også skal gjennomføres når det er foretatt endringer i virksomheten som kan øke arbeidstakernes eksponering for forurensninger i arbeidsatmosfæren. Kartleggingen og målingen skal dokumenteres. Bestemmelsen innebærer at arbeidsgiver til enhver tid må kunne fremlegge dokumentasjon på at forurensningene i arbeidsatmosfæren er på et forsvarlig nivå, og må ses i sammenheng med § 3-1 om risikovurdering.

3.2.2        Asbest

Bruk og annen håndtering av asbest og asbestholdig materiale er i utgangspunktet forbudt, jf. forskrift om utførelse av arbeid § 4-1. Det er en snever adgang for arbeid som innebærer håndtering av asbestholdig materiale, og dette er nærmere regulert i forskriftens kapittel 4. Dersom risikovurderingen viser at det er nødvendig for å sikre at grenseverdiene overholdes, fremgår det av § 4-8 at det skal foretas regelmessige målinger av asbestfibre i luften på arbeidsplassen. Dette gjelder ikke ved arbeid der arbeidstakerne bruker verneklær og ånderettsvern i henhold til § 4-15. Arbeidsgiver skal føre protokoll over fibermålingene, jf. § 4-8 syvende ledd. Måleplikten er ytterligere presisert i kommentarene til § 4-8. Disse reglene, med unntak av § 4-4, gjelder også for petroleumsvirksomhet til havs og for virksomhet på landanlegg som nevnt i rammeforskriften § 6 bokstav e, jf. forskrift om utførelse av arbeid § 1-2.

4          Eksponeringsdatabasen EXPO

I begynnelsen av 1980-årene etablerte Statens arbeidsmiljøinstitutt, i samarbeid med Arbeidstilsynet, en eksponeringsdatabase (EXPO) for registrering av måledata. Databasen er fysisk plassert ved instituttet. Dataene inneholder en kopling til et register med bedrifts- og personidentifiserbare data fra de innlagte personbårne eksponeringsmålingene, og databasen er underlagt konsesjon fra Datatilsynet. Resultater fra Statens arbeidsmiljøinstitutts analysevirksomhet registreres fortløpende i denne basen, og alle yrkeshygieniske prøver utført av instituttet er således blitt registrert i EXPO fra og med 1984. Arkiver med prøvetakingsinformasjon og tilhørende måle- og analyseresultater fra før 1984 er i noen grad blitt gjennomgått i forbindelse med forskningsprosjekter eller problemstillinger som har vært relevante for arbeidsmiljømyndighetene, og er således blitt registrert for enkeltes stoffers/bransjers vedkommende. Kvikksølveksponering hos tannhelsearbeidere er et slikt eksempel. Databasen EXPO inneholder i 2013 måleresultater fra mer enn 135.000 prøver og 640.000 analyseresultater fra ca. 6.000 bedrifter. Prøvene som er registrert er av typene personbårne luftprøver, stasjonære luftprøver samt biologiske prøver. Det er også registrert noen materialprøver som er undersøkt for asbestinnhold. Det er ikke i dag noe krav om at eksponeringsmåledata skal registreres i EXPO. I dag registreres alle prøver som analyseres ved Statens arbeidsmiljøinstitutt, og de rekvirerende bedriftene er informert om og inneforstått med denne praksisen. 

 

5          Rapport fra arbeidsgruppen som har utredet mulighetene for å bedre kunnskapen om kjemisk eksponering i arbeidslivet

5.1          Bakgrunn

Som det fremgår ovenfor, under punkt 2, utgjør risiko knyttet til kjemisk eksponering fortsatt et betydelig problem i norsk arbeidsliv. Virksomhetene gjennomfører i for liten grad lovpålagte eksponeringsmålinger og risikovurderinger. Dette fører igjen til at nødvendige tiltak for å bedre det kjemiske arbeidsmiljøet ikke blir iverksatt. Tilsynserfaringer viser også at mange av virksomhetene som gjennomfører eksponeringsmålinger, ikke oppbevarer resultatene fra målingene på en forsvarlig måte.

For å utrede muligheter for å få bedre oversikt over kjemisk eksponering i arbeidslivet, nedsatte det daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementet en arbeidsgruppe i 2007.

5.2          Kort om arbeidsgruppen og referansegruppen

Arbeidsgruppen besto av representanter med juridisk og kjemikaliefaglig kompetanse fra Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Statens arbeidsmiljøinstitutt. Arbeidsgruppen har hatt en løpende dialog og møter med en referansegruppe som besto av berørte arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, bransjene og øvrig berørte aktører. Referansegruppen besto blant annet av representanter fra Landsorganisasjonen i Norge, Industri Energi/LO, SAFE/Yrkesorganisasjonens sentralforbund, Aluminiumsindustriens miljøsekretariat, Norsk Industri, Oljeindustriens landsforening, Finansnæringens hovedorganisasjon og Norsk yrkeshygienisk Forening.

Arbeidsgruppen avga sin rapport ”Muligheter for å bedre kunnskapen om kjemisk eksponering i arbeidslivet” i 2008.

5.3          Arbeidsgruppens anbefaling

Arbeidsgruppen anbefalte å innføre en plikt for virksomhetene til å melde inn resultatene fra gjennomførte kjemikalieeksponeringsmålinger til myndighetene. Det ble anbefalt at dette gjøres ved å utvide eksponeringsdatabasen EXPO til å bli en nasjonal eksponeringsdatabase. Løsningen ble anbefalt utvidet til en webløsning der virksomhetene selv har ansvaret for å registrere sine målinger. Plikten ble foreslått inntatt i forskriftene som pålegger arbeidsgiver å gjennomføre eksponeringsmålinger. Eksponeringsmålingene bør etter arbeidsgruppens vurdering meldes til myndighetene fortløpende, og senest innen tre måneder etter at resultatene fra målingen foreligger.

Arbeidsgruppen frarådet å opprettholde gjeldende ordning med registrering av personidentifiserbare data ved innføring av et krav om innmelding av eksponeringsopplysninger. Arbeidsgruppen viste til at opprettholdelse av slik registrering ved en videreutvikling av databasen vil kreve omfattende datasikkerhetsforordninger og ny konsesjonssøknad til Datatilsynet. Arbeidsgruppen anså det også som lite sannsynlig at eksponeringsdatabasen, selv ved en utvidelse som foreslått, vil få et omfang som vil gi et solid vitenskapelig grunnlag for registerkoblinger på individnivå. Når det gjelder de ansattes behov for å kunne få tilgang til egne eksponeringsdata i etterkant, viste arbeidsgruppen til at dette i noen grad er kompensert ved at den enkelte ansatte vil kunne få tilgang til eksponeringsmålinger fra relevant yrkeskategori, bedrift, bransje og aktuelt tidsrom.

Begrunnet i datasikkerhets- og personvernhensyn anbefalte ikke arbeidsgruppen at biologiske prøver (for eksempel blodprøver) skulle være omfattet ved innføring av et krav om innmelding av eksponeringsopplysninger.

Organisasjonene i referansegruppen har uttalt seg om arbeidsgruppens anbefaling. Landsorganisasjonen i Norge og SAFE/Yrkesorganisasjonens sentralforbund var svært positive til forslaget og ga full tilslutning til arbeidsgruppens anbefaling. Norsk Industri viste til at gjennomføringen av pilotprosjektene vil være avgjørende for om det bør innføres et krav om innmelding som anbefalt av arbeidsgruppen. Aluminiumsindustriens miljøsekretariat mente at innmelding av måledata bør begrenses til jobbgruppenivå, og ikke omfatte enkeltmålinger. Oljeindustriens landsforening viste til at de ikke kan stille seg bak arbeidsgruppens forslag. Dette ble blant annet begrunnet med at de ikke var kjent med at det skulle eksistere noen gode eksponeringsdatabaser. Organisasjonen kunne heller ikke se at det var gjort gode erfaringer med å etablere slike databaser.

5.4          Videreutvikling av eksponeringsdatabasen EXPO

Arbeids- og inkluderingsdepartementet ga i 2008 kr 4,2 mill. kr i prosjektmidler til aktørene i arbeidsgruppen for å videreutvikle eksponeringsdatabasen EXPO og en elektronisk innmeldingsløsning i samarbeid med virksomheter fra fire pilotbransjer (petroleumsindustrien, aluminiumsindustrien, kompostittindustrien og mekanisk industri). I 2012 ble prosjektet avsluttet, og det ble rapportert at den tekniske datastrukturen er etablert på en vellykket måte. Løsningen skal også ivareta datasikkerheten på en god måte. Referansegruppen har også vært tett involvert i dette arbeidet, og prosjektgruppen uttrykker at samarbeidet mellom prosjektgruppen, referansegruppen og de deltakende pilotbedriftene har vært positivt og godt.

6          Forslaget om å innføre en plikt for arbeidsgiver til å melde inn resultatene fra gjennomførte kjemikalieeksponeringsmålinger

6.1          Generelt

Departementet viser til at kjemikalieeksponering potensielt kan ha svært alvorlige helsemessige konsekvenser for den enkelte arbeidstaker.  Det er derfor alvorlig at tilsynsmyndighetenes erfaringer viser at flere av virksomhetene ikke gjennomfører lovpålagte krav til gjennomføring av eksponeringsmålinger og risikovurderinger mv. Det er videre uheldig at mange av virksomhetene som gjennomfører eksponeringsmålinger, ikke oppbevarer resultatene fra målingene på en forsvarlig måte. Det er en rekke ulike kjemikalier i bruk i arbeidslivet i dag, og utviklingen innebærer at stadig nye produkter lanseres på markedet. Dette kombinert med endret arbeidsstruktur i form av økt arbeidsinnvandring og teknologiutvikling, gjør feltet krevende å følge. Myndighetenes samlede oversikt over kjemikalieeksponeringen i arbeidslivet er i dag ikke god nok.

Departementet viser til at et krav om innmelding vil føre til at måleresultatene vil bli lagret på en oversiktlig måte. Det antas at ordningen vil være til direkte nytte for virksomhetene, ved at opplysningene vil bli oppbevart på en forsvarlig måte, og være elektronisk tilgjengelige for virksomhetene ved behov. Også partene i arbeidslivet vil kunne ha nytte av et forbedret dokumentasjonsgrunnlag på området, se punkt 6.5.3. Et krav om innmelding vil også effektivisere arbeidsmiljømyndighetenes tilsynsvirksomhet. Opplysningene fra eksponeringsdatabasen vil gi direkte anvendbar kunnskap om i hvilke virksomheter det ikke gjennomføres lovpålagte eksponeringsmålinger. Tilsynsmyndighetene vil da kunne rette oppmerksomheten mot disse virksomhetene, samt mot virksomheter/bransjer hvor eksponeringsnivåene er høye. I tillegg vil myndighetene få en ny og betydelig økt kunnskap om eksponeringsnivåer i arbeidslivet, samt muligheter til å følge trender over tid på bransjenivå. På sikt vil dette kunne gi en bedre oversikt over ulike yrkesgruppers eksponering både kvalitativt og kvantitativt. Et slikt tiltak vil være den viktigste informasjonskilden for arbeidsmiljømyndighetene knyttet til kjemiske arbeidsmiljøforhold, og et langt bedre grunnlag for prioritering av tilsynsvirksomheten enn hva arbeidsmiljømyndighetene har i dag. Det er videre departementets intensjon at innføring av et krav om innmelding vil ha som konsekvens at virksomhetene i større grad vil oppfylle de lovpålagte kravene til gjennomføring av eksponeringsmålinger.

Arbeidsdepartementet viser til at forslaget om å innføre et krav om innmelding også ble støttet av en parts- og myndighetssammensatt arbeidsgruppe som vurderte behovet for å ivareta data/dokumentasjon om eksponering av arbeidstakere, registrerte ulykker/hendelser, journalopplysninger fra helseundersøkelser mv. Arbeidsgruppen avga sin rapport 15. desember 2011.

På denne bakgrunn foreslår departementet å innføre en plikt for arbeidsgiver til å registrere resultater fra gjennomførte eksponeringsmålinger elektronisk via Altinn til eksponeringsdatabasen ved Statens arbeidsmiljøinstitutt. Departementets forslag er i all hovedsak i samsvar med arbeidsgruppens anbefaling, som nevnt under punkt 5.3. Arbeidsgruppen har anbefalt at resultatene fra alle målinger som gjennomføres skal registreres senest innen tre måneder etter at resultatene foreligger. For å tydeliggjøre at det foreslås innført et kontinuerlig krav om å registrere alle målingene som gjennomføres, viser departementet til at det av forslaget til forskriftstekst følger at resultatene skal registreres ”fortløpende”. Departementet viser til at det vil være behov for en frist for registrering for å sikre at resultatene fra målingene blir registrert, Departementet foreslår en frist på tre måneder for slik registrering. Fristen vil starte å løpe så snart resultatet fra målingen foreligger. Bestemmelsene foreslås inntatt i forskrift om utførelse av arbeid § 3-2 om måling av forurensning i arbeidsatmosfæren som grunnlag for risikovurdering og § 4-8 om målinger av asbestfibre, som nye siste ledd til bestemmelsene. Et utkast til forskriftsbestemmelser er inntatt i pkt. 8 nedenfor. For ordens skyld presiserer departementet at innføring av et slikt krav ikke vil endre arbeidsmiljølovens krav om at verneombudet og arbeidsmiljøutvalget skal gjøres kjent med yrkeshygieniske rapporter og målinger, jf. arbeidsmiljøloven §§ 6-2 femte ledd og 7-2 fjerde ledd.

6.2          Brukervennlighet

Departementet viser til at den valgte løsningen er lagt opp til å ha en høy grad av brukervennlighet, samtidig som kravet om innmelding er lagt opp til å bli så lite byrdefullt for virksomhetene som mulig. Løsningen, som er utviklet i samarbeid med partene i arbeidslivet, innebærer at den enkelte bedrift logger seg på EXPO via ID-Porten og Altinn. Hver bedrift vil da kun få tilgang til egne data, med mulighet til å registrere, importere, eksportere og generere egne rapporter. En slik løsning vil innebære at mye av informasjonen vil kunne kopieres fra tidligere registreringer, noe som vil bidra til å redusere registreringsarbeidet. Den webbaserte løsningen gir også ulike søkbare plukklister for registrering av etterspurte opplysninger. For å få registrert en prøve må obligatoriske opplysninger fylles ut. For ytterligere informasjon se lenke til skjema med innmeldingsopplysninger her:

http://www.stami.no/hjelp-expo

Det vil også bli utarbeidet nedlastbare skjemaer som inneholder relevante og supplerende felter som skal kunne skrives ut for bruk som kladd under prøvetakingen. Et annet verktøy som gjøres tilgjengelig, er elektronisk lagring i en datafil som kan importeres direkte til EXPO. Det legges også opp til mulighet for direkte import av måleresultater fra analyselaboratorium.

Som omtalt under punkt 3.2, følger det av bestemmelsene om måling at kartleggingen og målingen skal dokumenteres.  Virksomhetenes rutiner for slik oppbevaring varierer i dag fra virksomhet til virksomhet. Departementet viser til at registreringsløsningen innebærer at dokumentasjonen blir oppbevart på en forsvarlig og oversiktlig måte. For virksomhetene innebærer dette at behovet for å oppbevare disse måleresultatene på annen måte vil opphøre. Departementet antar at denne løsningen vil kunne være til direkte nytte for virksomhetene, ved at opplysningene vil bli oppbevart på en forsvarlig måte, og være elektronisk tilgjengelige for virksomhetene ved behov. I tillegg til de foreslåtte obligatoriske opplysningene knyttet til eksponeringsmålingene vil virksomhetene for eget formål kunne registrere mer detaljert informasjon tilknyttet den enkelte måling. Departementet viser i den forbindelse til at systemet åpner for at det kan utvikles virksomhetsinterne/bransjerettede moduler som muliggjør lagring av ytterlige tilleggsinformasjon fra virksomhetene, eksempelvis mer detaljerte opplysninger fra yrkeshygieniske rapporter, arbeidsoperasjonen og prøvetakingsstedet. Denne valgfrie supplerende informasjonen vil kun være bedriftsintern, og vil således ikke inngå i EXPOs datagrunnlag.

6.3          Personidentifiserbare data

For gjeldende eksponeringsdatabase er det gitt konsesjon fra Datatilsynet for at navn og fødselsdato kan registreres i databasen etter samtykke fra aktuelle arbeidstakere. Dette muliggjør at arbeidstakerne i ettertid, eksempelvis i forbindelse med arbeidsmedisinske utredninger, kan be om å få utlevert eksponeringsdata knyttet til sine egne personlige eksponeringsmålinger. Statens arbeidsmiljøinstitutt mottar kun et fåtall slike henvendelser per år, og disse opplysningene benyttes ikke av instituttet i forskningsmessig sammenheng i dag utover at dataene i beskjeden grad har blitt koplet mot andre registre med personidentifiserbare data, som for eksempel Kreftregisteret.

Blant annet på bakgrunn av utfordringer knyttet til datasikkerhet og personvern, er personidentifiserbare opplysninger ikke omfattet av forslaget. Departementet viser til at databaseløsningen, i tråd med arbeidsgruppens anbefaling, heller ikke er utviklet til å omfatte slike opplysninger. For øvrig vises det til arbeidsgruppens begrunnelse under punkt 5.3, som departementet slutter seg til. Departementet vil for ordens skyld bemerke at arbeidsgiver uansett vil kunne være pliktig til å registrere og oppbevare slike opplysninger etter reglene i forskrift om utførelse av arbeid kapittel 31.

6.4          Biologiske prøver

Biologiske prøver av blyinnhold i blod vil være direkte knyttet til personene som har avgitt slike prøver. Som lagt til grunn ovenfor under punkt 6.3, skal personidentifiserbare opplysninger etter forslaget ikke lagres i eksponeringsdatabasen.

Departementet viser til at dataløsningen, som er utviklet etter anbefalingene fra arbeidsgruppen, er designet for å lagre informasjon om eksponering for luftforurensninger, altså ikke biologiske forurensninger. I likhet med arbeidsgruppen, ser departementet utfordringene knyttet til personvern og datasikkerhet ved å skulle lagre slike opplysninger i en nasjonal eksponeringsdatabase. Biologiske prøver er på denne bakgrunn ikke omfattet av forslaget. For øvrig vil departementet bemerke at arbeidsgiver vil kunne være pliktig til å lagre og oppbevare slike opplysninger etter forskrift om utførelse av arbeid § 31-3.

6.5          Tilgang til eksponeringsdata fra eksponeringsdatabasen EXPO

6.5.1        Direkte tilgang til eksponeringsdata

Kun autorisert personale ved Statens arbeidsmiljøinstitutt vil ha full tilgang til opplysningene i eksponeringsdatabasen. For virksomhetene vil virksomhetens leder, som er registrert i Brønnøysundregistrene, ha automatisk tilgang til data om egen virksomhet gjennom pålogging via ID-Porten og Altinn. Denne tilgangen vil på vanlig måte kunne delegeres til andre av virksomhetens leder, slik at disse på vegne av virksomheten kan registrere målingene og få tilgang til virksomhetens registrerte måledata (for eksempel BHT). Som nevnt ovenfor i punkt 6.1, skal verneombud og arbeidsmiljøutvalg gjøres kjent med alle yrkeshygieniske rapporter og målinger. Departementet presiserer at disse foreleggelsespliktene vil gjelde uavhengig av kravet om innmelding som foreslås innført.

6.5.2        Tilsynsmyndighetenes tilgang til eksponeringsdata

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet vil gjennom regelmessige datauttrekk, foretatt av personale ved Statens arbeidsmiljøinstitutt, få tilgang til eksponeringsopplysninger fra databasen på bedrifts- og bransjenivå. Instituttet vil også legge til rette for at tilsynsmyndighetene kan få tilgang til andre opplysninger fra databasen ved behov.

Databasen vil i enkelte tilfeller inneholde opplysninger som kan avsløre hva slags kjemikalier som benyttes i de ulike prosessene mv. Slike opplysninger vil i utgangspunktet være underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven (fvl.) § 13 første ledd nr. 2 om ”tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår”. Slik taushetsplikt er imidlertid ikke til hinder for ”at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om […] slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag”, jf. fvl. § 13 b første ledd nr. 5.

Departementet viser til at det av instruks for Statens arbeidsmiljøinstitutt, fastsatt 25. november 2008, fremgår av § 2 at arbeidsmiljøinstituttet ”skal være det nasjonale forskningsinstitutt innenfor arbeidsmiljø og arbeidshelseområdet”. Instituttets overordnede formål er i samme bestemmelse beskrevet som ”å skape, kartlegge og formidle kunnskap om arbeid og helse”. I henhold til tildelingsbrev skal Statens arbeidsmiljøinstitutt formidle kunnskap om sammenhengen mellom arbeid og helse til Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet, og bidra til tilsynsmyndighetenes strategier, satsinger og prioriteringer.

Departementet mener at en videreformidling av nevnte opplysninger fra eksponeringsdatabasen til Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet vil være nødvendig for å fremme instituttets oppgaver etter instruksen. Departementet finner derfor unntaksbestemmelsen i fvl. § 13 b første ledd nr. 5 anvendelig. Av dette følger det at Statens arbeidsmiljøinstitutt vil kunne utlevere de aktuelle opplysningene til Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet.

For å sikre at de taushetsbelagte opplysningene blir håndtert på en forsvarlig måte, pågår det parallelt med denne høringen et arbeid med å utarbeide retningslinjer for slik behandling. Statens arbeidsmiljøinstitutt vil sammen med Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet vurdere hva slags beskyttelsesnivå opplysningene krever, for deretter å utarbeide retningslinjer som må godkjennes av departementet før tiltaket skal tre i kraft.

6.5.3        Generelt om tilgang til eksponeringsopplysninger fra databasen

I den grad reglene i offentlighetsloven og taushetspliktreglene i forvaltningsloven åpner for det, vil også andre kunne få tilgang til dokumenter utarbeidet på grunnlag av opplysninger fra eksponeringsdatabasen eller eventuelt opplysninger fra databasen. Statens arbeidsmiljøinstitutt vil fritt kunne benytte anonymiserte data fra databasen til overvåkings- og forskningsformål. Spesielt Nasjonal overvåking av arbeidsmiljø og -helse (NOA) ved instituttet vil benytte seg av data på bransje- og yrkesnivå som ledd i sitt overvåkingsarbeide. Rapporter Statens arbeidsmiljøinstitutt utarbeider i sin forskningsvirksomhet vil bli publisert på instituttets nettsider, og vil også kunne fås utlevert ved henvendelse til Statens arbeidsmiljøinstitutt.

Partene i arbeidslivet vil kunne ha nytte av bedriftsanonymiserte opplysninger om eksponeringsforhold på bransjenivå, og det tas sikte på at instituttet kan utarbeide slike rapporter som vil bli gjort tilgjengelige for organisasjonene. Departementet viser til at partssammensatte organer og tre-partssamarbeidet har vist seg å være svært viktig og nyttig i mange sammenhenger knyttet til kjemikalieforvaltning i norsk arbeidsliv. Den økte tilgangen og bruken av eksponeringsopplysninger som forslaget vil innebære, vil således kunne bli et viktig verktøy i det forebyggende arbeidet på overordnet nivå og på den enkelte arbeidsplass.

I forbindelse med arbeidsmedisinske utredninger vil helsepersonell etter anmodning til Statens arbeidsmiljøinstitutt kunne få tilgang til relevante eksponeringsdata på bedriftsnivå etter samtykke fra den aktuelle virksomheten. Departementet viser til at arbeidsmedisinske avdelinger i helseforetakene vil få tilgang til bransjerelaterte data, til for eksempel forskningsformål, på lik linje med arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene.

6.6          Ikrafttredelse

Det er lagt opp til at bestemmelsene om krav om innmelding skal kunne fastsettes i løpet av høsten 2013, med ikrafttredelse 1. januar 2014. Det vil bli informert nærmere om ordningen i forkant av ikrafttredelsestidspunktet.

7          Økonomiske og administrative konsekvenser

De estimerte kostnader knyttet til innføringen av et krav om innmelding som foreslått, vurderes av departementet å være av begrenset omfang for den enkelte bedrift. De oppgaver som vil komme i tillegg til dagens rutiner vil være å rapportere dataene inn i systemet på elektronisk format. Det er forventet at en tilpasning til dette systemet vil kunne fase ut enkelte andre rutiner knyttet til utfylling og oppbevaring av eksponeringsdata som den enkelte bedrift allerede gjennomfører i dag som et ledd i det systematiske HMS-arbeidet. Det antas at mange bedrifter vil ha behov for sakkyndig bistand, for eksempel fra bedriftshelsetjenesten, i dette arbeidet, noe som for mange også er tilfelle i dag. Dette vil i noen grad kunne sikre en ressurseffektiv stordriftsfordel under gjennomføringen av dette registreringsarbeidet.

Statens arbeidsmiljøinstitutts estimater viser at det årlig gjennomføres ca. 6.000 eksponeringsmålinger i arbeidslivet i dag. Dette kan være et realistisk utgangspunkt for kostnadene knyttet til elektronisk rapportering. Det er estimert at merarbeidet knyttet til elektronisk rapportering maksimalt vil utgjøre en time. Dette innebærer at tiltaket vil medføre ca. 6.000 arbeidstimer årlig fordelt på norsk arbeidsliv. En forventet økt eksponeringsmålingstakt vil øke antallet arbeidstimer tilsvarende.

Departementet antar at tiltaket også vil kunne ha et besparelsespotensial for virksomhetene, som vil få kostnadsfri og enkel tilgang til en bedriftsspesifikk eksponeringsdatabase, hvor man enkelt kan hente ut egne eksponeringsdata ved behov og derav få tilgang til egne eksponeringsdata over tid. Økt fokus og innførte forebyggende tiltak på bakgrunn av et forbedret kunnskapsnivå vil kunne føre til bedre helse- og livskvalitet, lavere sykefravær og en arbeidsstokk som vil kunne stå lengre i arbeid.

Kostnadene for myndighetene er først og fremst knyttet til drifting av databasen, i tillegg til økte kostnader i forbindelse med tolkning av eksponeringsdata samt informasjons-, veilednings- og tilsynsaktiviteter knyttet til nye behov som vil kunne avdekkes på grunnlag av et bedre kunnskapsgrunnlag. På den annen side vil et forbedret datagrunnlag kunne bidra til mer effektiv ressursbruk for tilsynsmyndighetene som følge av en mer kunnskapsbasert tilsynsstrategi. Et forbedret datagrunnlag vil også føre til at tilsynsvirksomheten vil bli effektivisert, og det antas at dette igjen vil kunne ha som konsekvens at flere av risikovirksomhetene vil gjennomføre eksponeringsmålinger og risikovurderinger. Like fullt forventes det at et forbedret kunnskapsgrunnlag på dette feltet vil resultere i ny kunnskap som vil kunne anvendes i forebyggende sammenheng. Det nye og utvidede kunnskapsgrunnlaget som vil komme som følge av tiltaket, vil antakelig ved aktiv bruk i det forebyggende arbeidet føre til at færre arbeidstakere skader seg som følge av kjemikalieeksponering. Det antas at besparingspotensialet for samfunnet på sikt, i kraft av blant annet redusert sykefravær/uførhet og utgifter knyttet til helsetjenester, langt vil overstige utgiftene knyttet til innføringen av tiltaket.

8          Utkast til forskriftsbestemmelser

 

Forskrift om endringer i forskrift 6. desember 2011 nr. 1357 om utførelse av arbeid

Fastsatt av Arbeidsdepartementet (dato) med hjemmel i lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid, stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) § 1-4 første ledd og § 4-5 siste ledd. Gjennomfører EØS-avtalen vedlegg XVIII nr.5 (direktiv 2009/148/EF), nr. 14a (direktiv 2004/37/EF) og nr. 16h (direktiv 98/24/EF).

 

I

I forskrift 6. desember 2011 nr. 1357 om utførelse av arbeid gjøres følgende endringer:

 

§ 3-2 nytt siste ledd skal lyde:

            Arbeidsgiver skal fortløpende og senest innen tre måneder etter at resultater fra måling foreligger registrere måleresultatene elektronisk via Altinn til eksponeringsdatabasen ved Statens arbeidsmiljøinstitutt.

 

§ 4-8 nytt siste ledd skal lyde:

            Arbeidsgiver skal fortløpende og senest innen tre måneder etter at resultater fra måling foreligger registrere måleresultatene elektronisk via Altinn til eksponeringsdatabasen ved Statens arbeidsmiljøinstitutt.

 

II

Forskriften trer i kraft 1. januar 2014.