Høyring - auke i ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a

Høyring – auke i ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a

1. Innleiing
Justisdepartementet gjer i høyringsbrevet her framlegg om å auke ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a. Ei liste over høyringsinstansane følgjer med som vedlegg.

Vi ber om at adressatane sjølve legg fram høyringsbrevet for underliggjande etatar og organ som saka kjem ved. Fleire eksemplar av høyringsbrevet er å få frå internett på adressa http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/hoeringer eller ved å vende seg til Justisdepartementets lovavdeling, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo.

Høyringsfristen er 20. mai 2008.

2. Bakgrunn og gjeldande rett
Reglane om avgrensing av ansvaret i sjøloven kapittel 9 gjennomfører i utgangspunktet Londonkonvensjonen 1976 om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav, slik han er endra ved 1996-protokollen (”1996-begrensningskonvensjonen”), som Noreg har slutta seg til. Artikkel 18 nr. 1 i 1996-begrensningskonvensjonen opnar for at ein stat kan ta eit atterhald som unntar frå verkeområdet for konvensjonen visse slag tap knytta til vrakfjerning, opprensking og liknande etter sjøulukker.

Etter Sjølovkomiteen si tilråding i brev til Justisdepartementet 16. november 2001 tok Noreg 28. juni 2002 eit slikt atterhald til 1996-begrensningskonvensjonen.  Noreg står etter dette fritt til å regulere ansvaret for slike krav som atterhaldet femner om.

I NOU 2002: 15 føreslo Sjølovkomiteen på denne bakgrunnen nye reglar i sjøloven med særskilde, høgare ansvarsgrenser for slike tap som atterhaldet dekkjer. I utgreiinga punkt 8.1, side 36 viste Sjølovkomiteen til at nokre sjøulukker i dei seinare åra har synt at reglane om grenser for det sjørettslege ansvaret ikkje verker godt nok, fordi beløpa ikkje er høge nok til å gje full dekning. Sjølovkomiteen framheva vidare at det er om å gjere at reglane er slik at kostnadene ved oppryddingstiltak vert dekte av den ansvarlege, jf. NOU 2002: 15 punkt 8.1, side 36-37, der Sjølovkomiteen uttaler:

”Reglene om ansvarsbegrensning i sjøfartsforhold bør etter komiteens mening være utformet slik at kostnadene ved oppryddingstiltakene etter de aller fleste av de typer av sjøulykker som kan inntreffe langs norskekysten, vil kunne kreves dekket av rederen via den ansvarsforsikring som gjelder for skipet. Dette vil være vesentlig for å sikre at nødvendige oppryddingstiltak vil bli gjennomført i tide i samsvar med de prinsippene som ligger til grunn for annen lovgivning, særlig forurensningsloven. Etter Sjølovkomiteens mening vil dette være en forutsetning for at selve prinsippet om ansvarsbegrensning i sjøfartsforhold ikke skal komme i konflikt med prioriterte rettspolitiske hensyn i en kystnasjon som Norge, og dermed bli satt under betydelig press.”

Ot.prp. nr. 79 (2004-2005) gjorde framlegg i tråd med Sjølovkomiteen sitt forslag til nye regler i sjøloven § 172 a og § 175 a med særskilde, høgare ansvarsgrenser, for slike krav som går inn under det nemnde atterhaldet til 1996-begrensningskonvensjonen. Dei nye reglane er vedtekne ved lov 17. juni 2005 nr. 88 som endringslov til sjøloven. Dei gjeld mellom anna krav etter heving, fjerning, øydeleggjing eller uskadeleggjering av eit skip som er sokke, stranda, etterlate eller vorte vrak, og likeins krav etter fjerning mv. av det som er eller har vore om bord i skipet, medrekna last og bunkersolje. Desse reglanwe er i kraft frå 1. november 2006, jf. kgl.res. 2. desember 2005 nr. 1358.

Ansvarsgrensa etter gjeldande § 175 a er i utgangspunktet 2 000 000 SDR. For skip med tonnasje på meir enn 1000 tonn aukar dette beløpet med 2000 SDR for kvart tonn fra 1.001 tonn til 10 000 tonn, og med 500 SDR for kvart tonn over 10.001 tonn. Det gjev til illustrasjon følgjande ansvarsgrenser, jf. Ot.prp. nr. 79 (2004-2005) side 26, tabell 3.1:

skip på 300 bruttotonn:  1 million SDR
skip på 301 bruttotonn:  2 millionar SDR
skip på 1000 bruttotonn: 2 millionar SDR
skip på 1500 bruttotonn: 3 millionar SDR
skip på 2000 bruttotonn: 4 millionar SDR
skip på 3000 bruttotonn: 6 millionar SDR
skip på 6000 bruttotonn: 12 millionar SDR
skip på 10.000 bruttotonn: 20 millionar SDR
skip på 20.000 bruttotonn: 25 millionar SDR
skip på 30 000 bruttotonn: 30 millionar SDR
skip på 70 000 bruttotonn: 50 millionar SDR

Departementet la til grunn i Ot.prp. nr. 79 (2004-2005) at beløpa i § 175 a ville vere høge nok til gje dekning for det fulle økonomiske tapet i alle høve og uttalte om dette i proposisjonen punkt 3.5.3, side 23:

”Bellona uttaler i høyringa at prinsippet om at forureinaren skal betale, taler for at ansvaret bør vere uavgrensa. Departementet vil peike på at prinsippet om at forureinaren skal betale, også er teke godt vare på med eit system med ansvarsgrenser, dersom ansvarsgrensene er høge nok til å dekkje heile det samla tapet i alle tilfelle ein kan tenkje seg. Departementet meiner systemet med ansvarsgrenser legg tilhøva best til rette for gode forsikringsordningar. Dette er viktig for at det skal vere dekning for ansvaret etter lova. Det som er om å gjere etter departementet sitt syn, er at ansvarsgrensene er så høge at dei vil dekkje heile tapet fullt ut i alle tilfelle ein kan sjå føre seg, også i dei heilt spesielle sakene der det samla tapet vert mykje større enn normalt. Ansvarsgrensene bør likevel ikkje vere høgare enn dette, fordi ein ikkje bør pådra reiarane auka forsikringskostnader, utan at dette er naudsynt for å få ei tilfredsstillande dekning. Dette gjeld spesielt i høve til små skip under 2000 tonn, som ofte ikkje har ansvarsforsikringa si i ein P&I-klubb. (Sjå ovanfor i punkt 3.5.1 om verknaden for forsikringa.)”

I forlenging av dette uttalte departementet i proposisjonen om dei økonomiske og administrative konsekvensane (kapittel 3.9, side 36):

”Med dei foreslåtte reglane tek departementet sikte på at det for slike krav som atterhaldet gjeld, skal gjelde så høge ansvarsgrenser at det i alle høve ein kan tenkje seg, skal vere full dekning. Sjå punkt 3.5.3.”

Ulukka med MS ”Server”, som gjekk på grunn 12. januar 2007 utanfor Fedje i Hordaland, har synt at dei nye ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a truleg ikkje er høge nok til å gje full dekning i alle dei tilfella ein kan tenkje seg. ”Server” var på 19.864 bruttotonn. Ansvarsgrensa for eit skip med denne storleiken er etter sjøloven § 175 a ca. 24, 9 millionar SDR. Etter dagens kurs svarer det til ca. 214 millionar kroner. Statens kostnader ved aksjonen etter ulukka med ”Server” kjem opp i minst 180 millionar kroner, truleg noko meir. Det ser altså ut til at den gjeldande ansvarsgrensa kan vere nett høg nok til å dekkje desse kostnadene fullt ut. I brev til Justisdepartementet 14. desember 2007 har Fiskeri- og kystdepartementet vist til at kostnadene ved den statlege aksjonen om "Server" kunne ha vorte mykje høgare, og at det gjev grunn til å vurdere ein auke i ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a. Fiskeri- og kystdepartementet skriv i brevet:

”Det var pr. 1. november 2007 påløpt omkring 180 mill. kroner knyttet til den statlige aksjonen etter ”Server”. De endelige kostnadene må uansett forventes å bli noe høyere, og et oppdatert kostnadsbilde antas å foreligge på nyåret eller tidlig vår 2008. Kostnadene ved den statlige aksjonen knyttet til ”Server” kunne imidlertid vært betydelig høyere. Det vises i denne sammenheng til at skipet brakk i to og forskipet ble slept til nødhavn på Ågotnes. Under slep til Ågotnes begynte forskipet å synke, og slepet kom så vidt fram til Ågotnes før det der sank på grunt vann. Dersom forskipet hadde sunket i leden innenfor Fedje og/eller bunkersoljen i forskipet hadde lekket ut, ville det medført store kostnader [til] fjerning og/eller opprydding.
(…)
Norge ligger langt fremme når det gjelder å sørge for at de sjørettslige ansvarsgrensene, (jf. sjøloven kapittel 9), for opprydningskostnader etter ulykker med skip som med ”Rocknes” og ”Server”, er tilstrekkelig høye. Vi har i dag betydelig høyere ansvarsgrenser for slike tilfelle, enn våre naboland. Likevel kan erfaringene fra ulykken med ”Server” tyde på at det kan være behov for ytterligere økning av ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a, for å sikre full erstatning for slike kostnader.

Fiskeri- og kystdepartementet anser på denne bakgrunn at det bør vurderes å heve ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a i anledning opprydding etter sjøulykker.”

3. Departementets nærmare vurdering av trongen til å auke ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a
Justisdepartementet er samd med Fiskeri- og kystdepartementet i at ulukka med ”Server” syner at ein lyt vurdere ein auke i ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a. Beløpa bør vere høge nok til å gje full skadebot i alle saker som ein kan tenkje seg, jf. utsegnene i Ot.prp. nr. 79 (2004-2005) side 23, som er attgjevne i punkt 2. Spørsmålet er då kor stor auken bør vere for å oppnå dette.

Eit eige spørsmål er om det er grunn til å innføre eit uavgrensa ansvar for slike krav som sjøloven § 172 a jf. § 175 a femner om. Dette spørsmålet vart drøfta i NOU 2002: 15 og Ot.prp. nr. 79 (2004-2005). I proposisjonen punkt 3.5.1, side 19 gav departementet att Sjølovkomiteen si drøfting slik:

”Sjølovkomiteen drøfter vidare i punkt 8.3 på side 37- 38 i NOU 2002: 15 om ansvaret for slike krav som er omfatta av det norske atterhaldet, skal ha eigne ansvarsgrenser, eller om ansvaret bør vere uavgrensa. Sjølovkomiteen går inn for at ansvaret for desse krava i norsk rett ikkje skal gjerast uavgrensa, men at ein skal innføre særskilde ansvarsgrenser. Komiteen grunngjev dette med omsynet til forsikringa, og særleg at reiarnæringa har understreka at særskilde ansvarsgrenser vil gje eit sikrare og betre grunnlag for P&I-forsikringane til reiarane, sjølv om den norske flåten som går i internasjonal fart, nok ville kunne få forsikring som dekkjer ansvaret her, også om ansvaret vart gjort uavgrensa. For dei små skipa som går i kystfart eller i regional fart, meiner Sjølovkomiteen at det ikkje vil vere mogleg å få forsikring for ansvaret om det ikkje skulle gjelde ansvarsgrenser. Sjølovkomiteen gjer på denne bakgrunnen framlegg om særskilde ansvarsgrenser som aukar trinnvis etter storleiken på skipet, etter den same modellen som i konvensjonen, men med høgare ansvarsbeløp.”

Justisdepartementet slutta seg i Ot. prp. nr. 79 (2004-2005) til dette og føreslo at det framleis skulle gjelde eit system med avgrensing av ansvaret, jamvel for krav som går inn under sjøloven § 172 a jf. § 175 a. Departementet ser likt på spørsmålet no.  Det er likevel ein føresetnad for å halde fast ved systemet med ansvarsgrenser for slike krav at grensene er høge nok til å dekkje det fulle tapet i alle dei tilfella ein kan sjå framfor seg, også i heilt spesielle saker der tapa er høgare enn vanleg. På den andre sida bør ikkje beløpa vere monaleg høgare enn det er trong til, ut frå omsynet til forsikringskostnadene for næringa. Det er vanskeleg å seie på førehand kva for ulukker som vil skje i framtida, og kor høge grensebeløpa lyt vere for å dekkje det fulle tapet etter ulukkene. Grensebeløpa i gjeldande § 175 a ligg noko over dei beløpa som Sjølovkomiteen føreslo i NOU 2002: 15, jf. Ot.prp. nr. 79 (2004-2005) tabell 3.1, side 26. Justisdepartementet rekna den gongen med at dei føreslegne beløpa ville vere høge nok i lang tid framover. Ulukka med ”Server” har som nemnt vist at slik er det nok ikkje. Denne røynsla tilseier at ein no ber med seg at kostnadene til slike aksjonar kan bli mykje høgare frametter enn det er råd å sjå i dag.

Justisdepartementet gjer difor no framlegg om at ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a vert auka til om lag det doble av beløpa i dag. Framlegget går ut på at ansvarsgrensa frå 2001 tonn og opp til 10 000 tonn skal auke med 5000 SDR per tonn. (I dag økes beløpet her med 2.000 SDR per tonn.) Frå 10.001 tonn og oppover føreslår departementet at ansvarsgrensa skal auke med 1000 SDR per tonn (mot i dag 500 SDR per tonn). Etter departementet sitt høyringsframlegg vert ansvarsgrensene som følgjer (noverande ansvarsgrense i parentes):

skip på 300 bruttotonn:   1 millionar SDR  (1 million SDR)
skip på 301 bruttotonn:   2 millionar SDR  (2 millionar SDR)
skip på 1000 bruttotonn:  2 millionar SDR  (2 millionar SDR)
skip på 1500 bruttotonn:  3 millionar SDR  (3 millionar SDR)
skip på 2000 bruttotonn:  4 millionar SDR  (4 millionar SDR)
skip på 3000 bruttotonn:  9 millionar SDR  (6 millionar SDR) 
skip på 6000 bruttotonn:  24 millionar SDR (12 millionar SDR)
skip på 10.000 bruttotonn:  44 millionar SDR (20 millionar SDR)   
skip på 20.000 bruttotonn:  54 millionar SDR (25 millionar SDR)
skip på 30 000 bruttotonn:  64 millionar SDR (30 millionar SDR)
skip på 70 000 bruttotonn:  104 millionar SDR (50 millionar SDR]

Opp til 2000 tonn føreslår departementet ikkje nokon auke av ansvarsgrensene. For å få til det held framlegget fast ved gjeldande regel om at ansvarsgrensa aukar med 2000 SDR per tonn mellom 1001 og 2000 bruttotonn. I Ot.prp. nr. 79 (2004-2005) punkt 3.5.3, side 24-25 går det fram at det er mest for dei mellomstore skipa på mellom 3.000 og 25.000 bruttotonn at det er trong til høgare ansvarsgrenser. Departementet legg difor til grunn at beløpa i § 175 a som vart vedtekne i 2005, framleis er høge nok for skip opp til 2000 bruttotonn. Forsikringskostnadene for kystnæringa knytta til mindre skip, som ofte har ansvarsforsikring utanom P&I-systemet, gjer at ansvarsgrensa ikkje bør auke meir enn naudsynt for desse skipa. Departementet viser her til denne utsegna frå Sjølovkomiteen i NOU 2002: 15 side 44:

”Når det gjelder rederansvarsforsikring tegnet hos andre enn P&I-klubbene, kan det med noe større sikkerhet legges til grunn at økte begrensningsbeløp vil påvirke premienivået. Sjøtrygdgruppen Gjensidig Skadeforsikringsselskap opplyser at premien for rederansvarsforsikring er øket med ca. 12 prosent som følge av innføringen av de økte ansvarsgrensene i 1996-konvensjonen. For de mindre rederiene som har ansvarsforsikring kan en ytterligere økning av forsikringskostnadene utgjøre en tung økonomisk belastning.”

For den delen av rederinæringa som har ansvarsforsikring i P&I-systemet, la departementet til grunn i Ot.prp. nr. 79 (2004-2005) punkt 3.5.1, side 20 til at ein auke i ansvarsgrensene ikkje vil gje nokon klår auke i forsikringskostnadene, jamvel om det nok på sikt vil føre til høgare forsikringskostnader. Departementet baserte dette på Sjølovkomiteen sine utsegner i NOU 2002: 15 side 44:

”Når det gjelder P&I-forsikring er det vanskelig å si om innføring av særskilte ansvarsgrenser i Norge vil få premiemessige konsekvenser. P&I-klubbene har ikke på noe tidspunkt gjort noen forskjell i sin premieberegning eller forsikringsdekning avhengig av om skipet er hjemmehørende i eller seiler mye til land hvor vrakfjerningsansvaret er ubegrenset eller har særlige begrensningsbeløp som er høyere enn de som følger av internasjonale konvensjoner. Det foretas heller ikke premiemessige differensieringer i så måte. Det er heller ikke registrert noen premiemessige konsekvenser av at Norge innførte 1996-begrensningsbeløpene med virkning fra 20. februar 2001, selv om disse begrensningsbeløp ennå ikke er trådt i kraft internasjonalt. Til tross for at man ikke kan registrere økninger i premiene som direkte følge av den enkelte lovendring som medfører øket ansvar for rederiene, antar likevel Sjølovkomiteen at økning av ansvarsgrensene over tid vil resultere i økte forsikringspremier, fordi økte utbetalinger fra forsikringsselskapene påvirker det forsikringstekniske resultat (forholdet mellom innbetalt premie og utbetalte erstatninger).”

Departementet vil gjerne høyre røynslene for ulike delar av rederinæringa om korleis dei nye reglane i §§ 172 a og 175 a eventuelt har påverka forsikringskostnadene. Særleg er det viktig å få fram om verknaden på forsikringskostnadene har vorte ein annan enn Sjølovkomiteen la til grunn for sine vurderingar i NOU 2002: 15.

4. Bør beløpa i sjøloven § 175 a vere i SDR eller i norske kroner?
I dag er ansvarsgrensene i sjøloven sett i SDR (Special Drawing Rights = spesielle trekkrettar), og det gjeld også beløpa i § 175 a. Departementet har vurdert om beløpa i § 175 a i staden bør vere i norske kroner. Dette er det høve til å gjere, av di ansvarsgrensene etter § 175 a ikkje er konvensjonsfastsette. Blir ansvarsgrensene sett i norske kroner, vil ikkje utviklinga i valutakursane påverke beløpsverdet. Videre vil beløpsverdet kome betre fram for ein norsk brukar av lova om beløpet er sett i kroner. I dag er det naudsynt å undersøkje valutakursen for å finne kroneverdet av ansvarsgrensene.

Departementet er likevel kome til at lova framleis bør fastsetje beløpa i § 175 a i SDR. Det er truleg ikkje nokon grunn til å frykte ei kursutvikling som gjer at verdet over tid blir monaleg lågare om beløpa er sett i SDR enn om dei er sette i norske kroner. Ansvarsgrensene i den norske sjølova er jamvel av interesse for utanlandske reiarlag, forsikringsselskap osb. som er involverte i skipsfart med tilknyting til Noreg. Dersom beløpa i § 175 a vert sette i norske kroner, kan det bli vanskelegare å sjå for utenlandske brukarar av lova at det etter den paragrafen gjeld særleg høge ansvarsgrenser.

5. Økonomiske og administrative konsekvensar
Den føreslegne auken av ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a vil betre dekninga av kostnader som styresmaktene eller andre har ved ”hevning, fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av et skip som er sunket, strandet, forlatt eller blitt vrak, samt alt som har vært eller er om bord i skipet” og ”fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av skipets last”, jf. § 172 a. Dette vil typisk vere kostnader til å fjerne last og olje om bord på skip som har havarert, og kostnader til fjerning av vrak og opprydding utanfor skipet av last eller drivstoffolje eller anna som har kome ut av skipet. Med høyringsframlegget tar departementet sikte på at ansvarsgrensene for slike krav som sjøloven § 172 a jf. § 175 a, skal vere så høge at ansvaret fullt ut vil dekkje tapa i alle dei tilfella som ein kan tenkje seg. Framlegget har ikkje noko å seie for krav som fell utanom dei særlege reglane i sjøloven § 172 a jf. § 175 a, som til dømes tap av inntekt som fiskarar eller verksemder i havbruksnæringa og turistnæringa får på grunn av eit bunkersoljesøl.

Departementet reknar med at høyringsframlegget til auke i ansvarsgrensene ikke vil gje nokon monaleg auke i forsikringskostnadene for reiarlag som har ansvarsforsikring i P&I-systemet, men at framlegget likevel på sikt kan gje ein viss auke i desse kostnadene. Etter framlegget aukar ikke ansvarsgrensene for skip opp til 2000 bruttotonn, og det vil difor ikkje gje nokon auke av forsikringskostnadene for den delen av næringa som fyrst og fremst nyttar slike små skip.

6. Framlegg til endring av sjøloven § 175 a
Lov 14. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven) § 175 a fyrste ledd skal lyde:

Ansvarsgrensen for krav som omfattes av § 172 a, er 2.000.000 SDR. For skip med tonnasje på mer enn 1.000 tonn forhøyes ansvarsgrensen slik:
for hvert tonn fra 1001 tonn til 2000 tonn med 2 000 SDR, og
for hvert tonn fra 2001 tonn til 10 000 tonn med 5 000 SDR, og
for hvert tonn over 10 001 tonn, med 1000 SDR.

Med helsing

Inge Lorange Backer e.f.
ekspedisjonssjef

Aud Slettemoen
lovrådgjevar

Høyringsinstansar

Finansdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utanriksdepartementet

Forbrukerombodet
Kredittilsynet
Sjøfartsdirektoratet

Assuranceforeningen Skuld
De sjøkyndiges forbund
Den Norske Advokatforening
Fiskebåtredernes Forbund
Fraktefartøyenes Rederiforening
Gard Services AS, Arendal
Greenpeace Norge
Intertanko
Logistikk- og Transportindustriens Landsforening
Miljøstiftelsen Bellona
Nordisk institutt for sjørett
Nordisk Skibsrederforening
Nordland Fylkes Fiskarlag
Norges Fiskarlag
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Rederiforbund
Norsk Petroleumsinstitutt
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norske Maritime Leverandører
Rederienes Landsforening
CEFOR
Sjøtrygdgruppen
Transportbrukernes Fellesorganisasjon