Høyring - Nødvendig lovendring som følgje av implementering av Schengen grenseføresegn - utlendingslova § 27

Høyringsbrev - Nødvendig lovendring som følgje av implementering av Schengen grenseføresegn - utlendingslova § 27

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sender med dette på høyring forslag til endring av lov om utlendingar sin adgang til riket og deira opphald av 1988-06-24 nr 64.

Departementet foreslår endring i reglane om bortvising ved innreise i utlendingslova

§ 27 bokstav j.

Vi ber instansane vurdere om forslaga bør leggjast fram for eventuelle underordna organ. Fråsegn til forslaga kan sendast Arbeids- og inkluderingsdepartementet innan 17. februar 2006. Om det er råd, ønskjer vi at fråsegna blir sendt per e-post til linda.gran@aid.dep.no.

Under kjem ein nærmare omtale av gjeldande utlendingsregelverk om bortvising og ein nærmare omtale av bakgrunnen for forslaget. Etter omtale av departementet sitt forslag, kjem ein omtale av økonomiske og administrative konsekvensar. Til slutt går sjølve ordlyden fram i den lovendringa som er foreslått.

Gjeldande rett

Bortvising etter utlendingsregelverket inneber anten ei direkte plikt for utlendingen til å forlate landet eller at utlendingen blir nekta innreise fordi innreisevilkåra ikkje er eller ikkje lengre er oppfylt. Vedtak om bortvising etter utlendingslova § 27 inneber ikkje noko forbod mot framtidig innreise, og vedkommande kan i prinsippet reise inn så snart bortvisingsgrunnen er reparert.

Utlendingslova § 27 gir høve til å vise bort utlending under omstende som nemnd i paragrafen første ledd bokstav a til j. Kort oppsummert kan ein utlending visast bort i følgjande tilfelle: Når vedkommande ikkje viser gyldig pass eller anna reisedokument eller visum når det er nødvendig, som tidlegare er utvist frå riket eller frå anna nordisk land dersom vedkommande framleis har eit gjeldande innreiseforbod. Ein utlending kan også visast bort når vedkommande ikkje har følgd reglane i utlendingslova § 6 sjuande ledd om at opphaldsløyve og arbeidsløyve som hovudregel må vere gitt før innreise, eller som ikkje kan sannsynleg gjere å ha eller vere sikra nok midlar til opphald i riket og til heimreise. I tillegg gir føresegna høve til å vise bort ein utlending som er straffedømt for brotsverk som nemnt i utlendingslova § 29 første ledd bokstav b eller c. Vidare kan ein utlending visast bort når andre omstende gir særleg grunn til å frykte at utlendingen her i riket eller i anna nordisk land vil utføre straffbar handling som kan føre til fengselsstraff i meir enn tre månader. Ein utlending kan vidare visast bort i samsvar med reglane i den nordiske passkontrollavtalen artikkel 6, når det er sannsynleg at utlendingen vil reise inn i eit anna nordisk land og truleg blir bortvist der fordi pass eller visum som er gyldig for innreise i landet manglar, eller det elles ligg føre bortvisingsgrunn i det landet.

Det kan òg vere bortvisingsgrunnlag når utlendingane i henhald til kompetent helsepersonell openbert lid av alvorlege psykiske vanskar. Føresegna slår vidare fast at ein kan vise bort ein utlending som ikkje har dekt utgifter som er blitt påført det offentlege i samband med at utlendingen tidlegare er ført ut av riket. Og til slutt gir føresegna høve til å bortvise ein utlending som er innmeldt i Schengen-informasjonssystemet (SIS) med tanke på ikkje å tillate innreise. Denne bortvisingsheimelen er ei følgje av våre plikter etter Schengen-samarbeidet. Ettersom det ikkje er personkontroll på dei indre Schengen-grensene, skal Noreg i utgangspunktet bortvise personar ved den ytre Schengen-grensa vår som er innmeldt i SIS. Vi viser dessutan til SIS-lova 16. juli 1999 nr. 66 om kven og kva som kan registrerast i registret.

Utlendingslova § 27 første ledd bokstav j gir høve til bortvising "når det er nødvendig av hensyn til Norges eller annet Schengen-lands nasjonale sikkerhet, offentlige orden eller internasjonale forbindelser" og tilsvarer gjeldande Schengen-konvensjonen artikkel 5 punkt 1 bokstav e. Kva som vil stri mot "offentlig orden" lèt seg ikkje slå fast generelt, og vil kunne variere etter tid, stad og samfunnsforhold. Omgrepet femner vidt, og vil også kunne dekkje enkelte av dei forholda som blir omfatta av andre bokstavar i § 27 første ledd, til dømes bokstav e som gir heimel for bortvising når det er særleg grunn til å frykte at utlendingen vil utføre straffbare handlingar. Omgrepet "internasjonale forbindelser" omfattar tilhøvet til andre statar og internasjonale organisasjonar. Lova opnar for at ein kan la vere å vise bort nokon sjølv om det er grunn til å bortvise.

Nærmare om innhaldet i grensekontrollavtalen

EU sine reglar om grensekontroll og grensepassering følgjer i dag hovudsakeleg fråsegnene i Schengen-konvensjonen med tilhørande vedtak/avgjersler, inkludert Felleshandboka om grensekontroll. EU Kommisjonen arbeider med å fremje forslag om å endre dette regelverket til standard rettsakter for fellesskapet (føresegner eller direktiv) for å sikre einsarta praktisering av føresegna. I tillegg vil ei slik endring sikre at rettsaktene blir vedtekne i tråd med vedtaksprosedyrar i EU, som blant anna medfører deltaking frå Europaparlamentet.

Dette er bakgrunnen for at Kommisjonen i mai 2004 fremja forslag om ei føresegn om Schengen grenseregler (EUROPAPARLAMENTS- OG RÅDSFØRESEGN om innføring av ein fellesskapskodeks for personaltrafikk over grensene (Schengen grenseregler). Det følgjer av punkt (23) i fortalen i føresegnene at føresegna utgjer ei vidare utvikling av Schengen-regelverket. Forslaget har såleis i samsvar med Schengen-avtala med EU om Noregs tilknyting til gjennomføringa, praktiseringa og vidare utvikling av Schengen-regelverket. Forslaget har vore behandla i Fellesorganet, kor Noreg og dei andre Schengen tilknytta landa, det vil seie Island og nå også Sveits deltek på lik linje med EU landa. Ein reknar med at føresegna vert vedteke av EU sitt Råd i nærmaste framtid. Den siste versjonen, som det er semje om mellom Europaparlamentet og Rådet ligg på følgjande lenke:

http://register.consilium.eu.int./pdf/en/05/st03/st03643.en05.pdf

Noreg skal på sjølvstendig grunnlag avgjere om innhaldet i rettsakter, som kan vere ein vidare utvikling av Schengen-regelverket skal godtakast frå norsk side og innarbeidast i norsk rett. Innan 30 dagar etter EU sitt vedtak i Rådet, må Noreg meddela Rådet og Kommisjonen om ein godtek innhaldet i rettsakta. I dette høvet vil det bli tatt atterhald om at det er nødvendig å innhente Stortinget sitt samtykkje. Etter artikkel 35 i føresegna skal den tre i kraft seks månader etter at ein har mottatt underretning om EU sitt vedtak av føresegna, etter planen innan 1. september 2006.

Føresegna er i hovudsak ei kodifisering av gjeldande Schengen-regelverk om passering av indre og ytre grenser. Føresegna skal erstatte gjeldande artikkel 2 til 8 i Schengen-konvensjonen, dessutan Felleshandboka for grensekontroll med vedlegg. Dei nemnte føresegnene i konvensjonen regulerer passering (inn- og utreise) over ytre Schengen-grenser og inneheld dessutan definisjonar. Bakgrunnen for føresegna er i hovudsak, i tillegg til det som er nemnt innleiingsvis, eit ønskje om eit klarere skilje mellom føresegnene i Felleshandboka som er av juridisk karakter og føresegner om praktisk gjennomføring av sjølve grensekontrollen. Føresegner av juridisk forpliktande karakter er tatt inn i føresegna, mens mange av føresegnene om den praktiske gjennomføringa av grensekontrollen er regulert i vedlegga til forordninga. I tillegg er det under arbeid ei praktisk handbok for grensekontrollmyndigheitene.

Føresegnene i grensekontrollavtalen tek for seg reglar for alle personar som passerer indre og ytre Schengen-grenser og overvaking av yttergrensene. Etter føresegnene skal alle personar som eit minimum gjennomgå ein kontroll av identitet på grunnlag av framviste reisedokument, jf. art. 7 i føresegna. For tredjelandsborgarar skal det i tillegg kontrollerast at dei andre innreisevilkåra er oppfylte, jf. art. 5 og 7 i avtalen

Forslag frå departementet:

Grenseføresegna er i hovudsak ei kodifisering av gjeldande Schengen-regelverk om grensekontroll, som er innarbeida i gjeldande utlendingsregelverk. På denne bakgrunnen er det ikkje nødvendig med omfattande endringar.

Dette høringsbrevet tek for seg nødvendige endringar i utlendingslova. Anna nødvendig implementering skjer gjennom enkelte forskriftsendringar, primært i utlendingsforskrifta kap. 4 (inn- og utreise), dessutan oppdateringar av gjeldande rundskriv. Departementet vil seinare sende ut eit høringsbrev om nødvendige forskriftsendringar.

Departementet foreslår endringar i utlendingslova § 27 om bortvising, bokstav j. Artikkel 5 i føresegna set opp innreisevilkåra for tredjelandsborgarar. I første leddet i artikkelen blir innreisevilkåra som følgjer av Schengen-konvensjonens artikkel 5 ført vidare. I tillegg blir det sett opp eit nytt innreisevilkår om at utlendingen ikkje skal utgjere nokon fare for offentleg liv og helse. For at dette vilkåret skal vere til stades, skal det vere tale om sjukdommar som potensielt kan utvikle seg til epidemiar eller pandemiar, slik som definert av Verdas Helseorganisasjon, WHO. Kommisjonen sin bakgrunn for å ta inn dette innreisevilkåret i regelverket om grensekontroll er at det dermed blir i samsvar med direktiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om unionsborgere og deres familiers medlemmers rett til å bevege og holde seg fritt på medlemsstatenes territorium. I EU inneber dette vidare at ein unngår ulik behandling av unionsborgarar og tredjelandsborgarar på dette punktet. Direktivet over enno ikkje implementert i norsk regelverk. Men pliktene etter tilknytingsavtalen mellom EU og Noreg om Schengen-samarbeidet er uavhengig av pliktene etter EØS-avtalen. Det skal understrekast at plikta etter grensekontrollavtalen gjeld innreisevilkår for tredjelandsborgarar, og gjeld ikkje EU/EØS-borgarar i relasjonen til innreise- og utreisekontroll. Utover dette fører ikkje artikkel 5 i føresegna til endringar i gjeldande utlendingsregelverk.

Forslag til endring i utlendingslova § 27 vil innebere at det blir lagt til eit nytt bortvisningsgrunnlag i bokstav j. Etter gjeldande rett kan ein utlending bortvisast når det er nødvendig av omsyn til den nasjonale tryggleiken, offentleg orden eller internasjonale samband for Noreg eller anna Schengen-land. Departementet ser ikkje gjeldande ordlyd som dekkjande for vilkåret om at utlendingen ikkje skal utgjere ein fare for folkehelsa. Endringa inneber at ein utlending kan bortvisast når innreise kan innebere fare for folkehelsa.

I denne samanhengen vil departementet understreke at prinsippet i Schengen-konvensjonen artikkel 5 (2) er vidareført i artikkel 13 i føresegna. Dette medfører at innreise på eige territorium kan tillatast sjølv om innreisevilkåra ikkje er oppfylte dersom staten meiner at det er nødvendig av omsyn til humanitære eller nasjonale plikter eller på grunn av internasjonale plikter. Innhaldet i denne føresegna vart i si tid (Ot prp nr 56 (1998-99) vurdert slik at det ikkje skil seg vesentleg frå det spelerommet som ligg i ”kan”-skjønnet etter utlendingslova § 27.

Administrative og økonomiske konsekvensar

Ein kan ikkje sjå at endringa i utlendingslova § 27 fører til økonomiske eller administrative konsekvensar i større grad for grensekontrollmyndigheitene.

FORSLAG TIL ENDRING I LOV AV 24.06.1988 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHALD HER (UTLENDINGSLOVEN)

§ 27 bokstav j skal lyde:

Ved innreise eller innan sju dagar etter innreise i riket kan det treffes vedtak om å bortvise utlending

j) når det er nødvendig av omsyn til Norges eller annet Schengen-lands nasjonale sikkerhet, offentlige orden, folkehelsen eller internasjonale forpliktelser.

Med helsing

Birgitte Ege e.f. Solveig Paulsen

avdelingsdirektør seniorrådgjevar