Høyring - endring av straffelova § 224 (menneskehandel)

1. Bakgrunnen for forslaget

Ved lov 4. juli 2003 nr. 78 vart det vedteke eit eige straffebod mot menneskehandel som § 224 i straffelova (lov 22. mai 1902 nr. 10). Hovudformålet var å motverke meir effektivt organisert kriminalitet generelt og menneskehandel særskilt, og å oppfylle dei pliktene som følgjer av FN-konvensjonen 15. november 2000 om grenseoverskridande kriminalitet med den tilhøyrande protokollen om menneskehandel (Palermoprotokollen). Lovendringa la til rette for ratifikasjon av protokollen. I arbeidet med den nye føresegna vurderte ein ikkje menneskehandel og tilhøvet til tigging og organisert tiggarverksemd.

Gjennom arbeidet med lovframlegget om å oppheve lov 31. mai 1900 nr. 5 om Løsgjængeri, Betleri og Drukkenskab er departementet blitt kjent med at noko av tiggarverksemda i den siste tida har fått eit meir profesjonelt og organisert preg. Desse tiggarane har ikkje synlege rusproblem, dei kjem ofte frå framande land, dei opptrer jamleg i grupper, og tigginga deira synest til dels å inngå i meir organisert verksemd. Det er grunn til å tru at nokre jamvel vert tvungne til å tigge. Departementet ynskjer å avdekkje og hindre slik utnytting og å få bakmennene stilte til ansvar.

Departementet har gjort framlegg om å avkriminalisere vanleg tigging, jf. Ot.prp. nr. 113 (2004-2005) Om lov om oppheving av løsgjengerloven og om endringar i straffeloven mv. (eget straffebud mot vold i nære relasjoner). Ei utgreiing om bakgrunnen for dette framlegget er å finne i proposisjonen punkt 3.2.5 (side 19-20).

For ordens skuld legg departementet her til at trugande eller sterkt plagsam tigging framleis vil vere straffbar dersom framlegget om å oppheve straffebodet mot tigging i Ot.prp. nr. 113 (2004-2005) vert vedteke.

Det er likevel god grunn til å setje straff for å utnytte eller påverke (”forlede”) nokon til tigging. Tilnærminga svarar til den som gjeld ved prostitusjon: Den einskilde som tiggar/prostituerer seg, kan ikkje bli straffa, men ein rettar strafforfølginga mot dei som står bak.

Den utforminga som straffebodet mot menneskehandel har i dag, gjer det uvisst om ho rammar ein som utnyttar eller påverkar nokon til å tigge (sjå nærmare punkt 2.1.2 nedanfor). Departementet gjer difor framlegg om å endre straffelova § 224, slik at ”tigging” vert teken inn som eit eige alternativ i føresegna (se lovforslaget i punkt 2.3).

2. Gjeldande rett

2.1 Ulike grunnlag for straffansvar

Fleire føresegner i straffelova eller andre lover kan ramme handlingar som vert utførde som ledd i å utnytte eller påverke nokon til å tigge. Det gjeld til dømes straffelova sine føresegner om lekamskrenkingar (§§ 228, 229 og 231), tvang (§ 222), fridomskrenking (§ 223) og trugsmål (§ 227). Dessutan set straffelova § 225 straff for å bringe ein annan i ”Trældom” eller drive med slavehandel eller transport av slavar. Utlendingslova § 47, som mellom anna rammar menneskesmugling, gir også grunnlag for straffansvar. Til dømes er det straff for den som medvite ved falske førespeglingar eller liknande utilbørleg åtferd påverkar ein utlending til å reise inn i riket for å busetje seg her, og den som i vinnings hensikt driv noko slag organisert verksemd for å hjelpe utlendingar til å reise ulovleg inn i riket eller til ein annan stat. Blir eit barn utnytta eller påverka til å tigge, kan åtferda bli ramma jamvel av andre straffebod. Straffelova kapittel 20 har reglar om brotsverk mot familiehøve, og fleire av dei femner om handlingar som går inn under Palermoprotokollen. Paragraf 216 rammar kidnapping (unndraging frå omsut), og § 218 har til formål å verne personar under 16 år (18 år dersom vedkommanda er underordna misbrukaren)mot å bli brukt på ein måte som kan vere til skade for den psykiske eller fysiske helsa deira. I mange høve vil det vere ein straffbar medverknad når nokon legg til rette for andre si utnytting, det som er typiske bakmannshandlingar.

2.2 Særleg om straffelova § 224 (menneskehandel)

Straffelova § 224 første ledd tar utgangspunktet sitt i definisjonen av menneskehandel i artikkel 3 i Palermoprotokollen, og lyder slik:

”Den som ved vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd utnytter en person til
a) prostitusjon eller andre seksuelle formål,
b) tvangsarbeid,
c) krigstjeneste i fremmed land eller
d) fjerning av vedkommendes organer,
eller som forleder en person til å la seg bruke til slike formål, straffes for menneskehandel med fengsel inntil 5 år.”

Kjernen i straffebodet er det å utnytte nokon til dei formåla som er rekna opp i første ledd bokstav a til d, eller å påverke nokon til å la seg utnytte til slike formål. Andre ledd rammar dei typiske bakmannshandlingane i menneskehandelen, som å leggje tilhøva til rette for utnyttinga eller påverknaden. I praksis vil det truleg lettast vere første ledd bokstav b – tvangsarbeid – som blir heimelen for å straffe aktørane bak tigginga.

I omgrepet ”tvangsarbeid” ligg det at den som blir utnytta, ikkje har kome friviljug inn i arbeidsforholdet og/eller ikkje kan komme friviljug ut av det. Bokstav b kan til dømes ramme eit tilhøve der nokon som er lokka med jobb i eit anna land, blir utnytta som arbeidskraft med di dei ikkje har lovleg opphald i landet og difor kjem i ei sårbar stilling. Omgrepet tvangsarbeid femner også om ein praksis som er kjend frå andre stader og som gjerne vert kalla ”debt bondage” (”skuldbinding”). Eit typisk døme på den situasjonen er at eit offer kjem i skuld i arbeidsgjevaren av di arbeidsgjevaren betalar for reisa til og/eller opphaldet på arbeidsstaden, jf. Ot.prp. nr. 62 (2002-2003) side 98.

På den andre sida er det ei naturleg forståing av omgrepet ”arbeid” at det ikkje femner om det å tigge. Tigging skil seg klårt frå økonomisk verksemd elles, og den som tiggar, yter ikkje noko tilskot til den som gjev middel. Som eit argument i motsett lei kan ein føre fram at den som blir utnytta til å tigga, kanskje opplever at han eller ho faktisk utfører eit arbeid. Jamvel om det er unaturleg å seie at tiggaren gjer eit arbeid andsynes den som gjev middel, kan det liggje ein kontrakt under mellom tiggaren og utnyttaren, til dømes slik at tiggaren for kost, losji og noko lommepengar mot å tigge pengar til utnyttaren.

Spørsmålet er ikkje omtalt i førearbeida til den nye § 224 om menneskehandel. Jamvel om ei naturleg tolking av omgrepet arbeid taler mot å sjå på organisert tiggarverksemd som ”tvangsarbeid”, vil tvangselementet i dette omgrepet ofte vere oppfylt, av di ein person som blir utnytta til tigging, ikkje kan komme seg ut av tiggarverksemda friviljug.

Tigging er ikkje nemnt særskilt i Palermoprotokollen, men artikkel 3 bokstav a (i norsk omsetjing) femner om ”tvangsarbeid eller tvangstjenester”. Europarådet sin ministerkomité vedtok 3. mai 2005 ein konvensjon om tiltak mot menneskehandel, som Noreg underteikna då den 16. mai 2005 vart opna for underteikning. Her er tigging omtalt korkje i sjølve konvensjonsteksta eller i den forklarande rapporten.

Departementet har fått opplyst at ILO-konvensjon nr. 29 om tvangsarbeid vert tolka slik at den femner om tigging. I ein ILO-rapport frå 2005 om tvangsarbeid (Global Report under the Follow-up to the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work 2005) heiter det:

“For example, the Brussels Declaration of
September 2002 emphasized that for a comprehensive European policy against human trafficking, halting “the demand for sexual services, cheap labour and other forms of exploitation must continue to be at the forefront of the long-term efforts to fight human trafficking effectively”, and that a “global approach to trafficking must address all forms of exploitation, including sexual exploitation, labour exploitation, in particular child labour, and begging” (kursivert her).

Ein kan likevel ikkje ta for gitt at omgrepet tvangsarbeid skal tolkast likt i arbeidsrettsleg og strafferettsleg samanhang. Legalitetsprinsippet har større vekt i strafferetten. Departementet ser det difor som uvisst i kva mon – om i det heile – utnytting og påverknad til tigging kan verte ramma av straffebodet mot menneskehandel i straffelova § 224 slik det no lyder.

3. Departementet sine vurderingar og forslag

3.1 Departement sitt prinsipielle syn

Departementet legg stor vekt på å komme all handel med menneske til livs. Departementet ser som viktig at dei som står bak slik ulovleg utnytting, vert straffa. Det er naudsynt for å nå dette målet at ein har straffereglar som er klåre nok.

Departementet finn det også rett å bruke straff mot dei som utnyttar eller påverkar nokon til å tigge. Det gjeld framfor alt der tiggaren må gje frå seg til utnyttaren eller likesinna middel som tiggaren har tatt imot. Men det gjeld heilt ålment, for utnytting eller påverknad til tigging inneber å setje menneske i ei sårbar stilling som verkar fornedrande.

Gjennomgangen av gjeldande rett i punkt 2 ovanfor syner at gjeldande straffebod ikkje er tilstrekkelege eller klåre nok til å sikre heimel for straff mot å utnytte eller påverke nokon til tigging. Departementet viser i samband med dette til dei vurderingane av lovskravet som vart gjorde i Ot.prp. nr. 62 (2002-2003) punkt 6.5.1.3 (side 63) i samband med framlegget om eit eige straffebod mot menneskehandel:

”Lovskravet i strafferetten stiller riktignok ikke strenge krav til klarhet og presisjon, men straffebud bør ikke være for vagt formulert. Et svært løst straffebud står også i fare for ikke å bli anvendt fordi rettsanvenderne er usikre på hvilke handlinger det dekker. Videre vil en vag formulering kunne lede til frifinnelser fordi domstolene i en konkret sak kan komme til at lovgrunnlaget ikke er tilstrekkelig klart utformet til å kunne straffedømme den tiltalte for den handlingen saken gjelder. Dette bør det tas hensyn til ved utformingen av et nytt straffebud mot menneskehandel.”

Departementet går etter dette inn for å ta inn ”tigging” som eit eige alternativ (bokstav e) i straffelova § 224.

3.2 Lovforslag med merknader

Føresegna i straffelova § 224 første ledd kan så lyde slik:

”Den som ved vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd utnytter en person til

a) prostitusjon eller andre seksuelle formål,
b) tvangsarbeid,
c) krigstjeneste i fremmed land eller
d) fjerning av vedkommendes organer,
e) tigging

eller som forleder en person til å la seg bruke til slike formål, straffes for menneskehandel med fengsel inntil 5 år.”

Med omgrepet ”tigging” i den nye bokstav e sikter departement til det å be andre om pengar eller andre middel. Omgrepet femner om både alminneleg tigging – såkalla betling, jf. lausgjengarlova § 11, som i Ot.prp. nr. 113 (2004-2005) er foreslått oppheva – og ei meir kvalifisert form for tigging, til dømes der tiggaren opptrer trugande eller sterkt plagsamt. I dei sist nemnde høva vil jamvel den som tiggar, kunne bli straffa etter andre straffebod. Men det vil gjelde her som ved andre former for menneskehandel at ein lyt vurdere konkret om det er nokon grunn til å strafforfølgje menneskehandelsofferet for lovbrot som han eller ho har gjort i samband med den verksemda som vedkommande er utnytta eller påverka til å utføre.

Etter gjeldande rett vert ikkje gatemusikantar ramma at føresegnene om tigging, av di dei yter musikk som vederlag. Men om nokon har utnytta eller påverka andre til slik verksemd med å bruke slike maktmiddel som § 224 første ledd reknar, er det like stor grunn til å ramme utnyttaren eller andre bakmenn i saker av dette slaget. Det kan nok vere lettare å sjå dette som eit tilfelle av tvangsarbeid enn det er med rein tigging. Men når tigging vert nemnt særskilt, vil det i alle høve vere klårt at jamvel utnytting eller påverknad til verksemd som nemnt blir å straffe etter § 224 første ledd.

Departementet ser det førebels som den enklaste og greiaste løysinga å ta tigging med i § 224 første ledd som eit eige alternativ (bokstav e). Den typiske tigginga skil seg frå dei andre situasjonane som er nemnde i føresegna. Men som dømet med gatemusikantar syner, kan det vere ein glidande overgang mot tvangsarbeid (bokstav b). Ei alternativ utforming av endringsforslaget ville vere å endre bokstav b i staden, slik at den kjem til å lyde ”tvangsarbeid ogtvangstjenester”, eventuelt ”tvangsarbeid og tvangstjenester, herunder tigging”. Departementet viser her til at ”tvangstjenester” som nemnt framanfor er eit omgrep som inngår i Palermoprotokollen sin definisjon av menneskehandel. – Departementet ber om høyringsinstansane sitt syn på kva for utforming som har mest for seg.

3.3 Økonomiske og administrative konsekvensar

Forslaget inneber at det blir klårt at føresegna om menneskehandel også skal ramme tiggarverksemd. Det kan føre til nokre fleire straffesaker, med økte kostnader for politi, påtalemakta, domstolane og fengselsstellet. På den andre sida vil ei klår føresegn kunne verke preventivt. Departementet reknar i alle høve med at meirkostnadene ikkje vil bli nemnande og at dei administrative og økonomiske konsekvensane difor vert små.