Høyringsnotat

Høyringsnotat | | Kommunal- og distriktsdepartementet

Innhald

1 Innleiing 3
2 Lovfesting av at det er nødvendig med kvalifisert fleirtal for å endre talet på kommunestyrerepresentantar i ein kommune 3
2.1 Gjeldande rett 3
2.2 Bakgrunn 4
2.3 Vurderingar og forslag frå departementet 4
3 Lovfesting av at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta nytt delegasjonsreglement i kommunen 5
3.1 Bakgrunn 5
3.2 Gjeldande rett 6
3.3 Vurderingar og forslag frå departementet 6
4 Lovfesting av at vedtak i folkevalde organ som hovudregel bør gjerast på grunnlag av politisk innstilling 8
4.1 Bakgrunn 8
4.2 Gjeldande rett 9
4.3 Vurderingar og forslag frå departementet 10
5 Ny føresegn om etablering av fylkesråd og kommuneråd i fylke og kommunar med parlamentarisk styringsform 12
5.1 Bakgrunn 12
5.2 Gjeldande rett 13
5.3 Nærmare om forsøket med byrådsdanningar 13
5.4 Evalueringa av forsøket med byrådsdanningar 14
5.5 Vurderingar og forslag frå departementet 17
6 Økonomiske og administrative konsekvensar 20
7 Lovforslag 20

1 Innleiing

Kommunal- og regionaldepartementet kjem i dette høyringsnotatet med forslag om enkelte endringar i kommunelova. Tre av forslaga er ei oppfølging av forslaga frå regjeringa i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati, s. 115, som blei fremma 20. juni 2008. Etter initiativ frå Oslo kommune legg vi også fram forslag om å heimle i lov ein alternativ måte å danne kommuneråd på.

Departementet legg i dette notatet fram forslag om desse lovendringane:

forslag om å lovfeste at det er nødvendig med kvalifisert fleirtal for å endre talet på kommunestyrerepresentantar i ein kommune
forslag om å lovfeste at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta nytt delegasjonsreglement i kommunen
forslag om å lovfeste at det som hovudregel skal vere politisk innstilling i saker som folkevalde organ handsamar, men at kommunestyret kan gjere unntak frå hovudregelen.
forslag om å lovfeste ei alternativ føresegn om danning av kommuneråd i kommunar med parlamentarisk styringsform, ved at ordføraren, når den parlamentariske situasjonen tilseier det, på vegner av kommunestyret har plikt til å gi ein kommunerådsleiarkandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd (utpeiking)

Lovforslaga gjeld for både kommunar og fylkeskommunar. For å gjere det enklare vil departementet nytte uttrykka kommune, kommunestyrerepresentant og kommuneråd som felles nemningar for både kommune/fylkeskommune, kommunestyre-/fylkestingsmedlem og kommuneråd/fylkesråd dersom ikkje noko anna går fram av samanhengen.

2 Lovfesting av at det er nødvendig med kvalifisert fleirtal for å endre talet på kommunestyrerepresentantar i ein kommune

2.1 Gjeldande rett
Samansetninga av kommunestyra er regulert i kommunelova § 7. Lova inneheld minimumsgrenser for talet på medlemmer i kommunestyret, basert på innbyggjartalet i kommunen, jf. § 7 nr. 2. Dersom kommunen har færre enn 5 000 innbyggjarar, skal det vere minst 11 representantar i kommunestyret. Dersom kommunen har fleire enn 5 000 innbyggjarar, men mindre enn 10 000 innbyggjarar, skal det vere minst 19 representantar, osv.

§ 7 nr. 2 regulerer også samansetninga av fylkestinget. Dersom fylkeskommunen har færre enn 150 000 innbyggjarar, skal det vere minst 19 representantar i fylkestinget. Dersom fylkeskommunen har fleire enn 150 000 innbyggjarar, men mindre enn 200 000 innbyggjarar, skal det vere minst 27 representantar, osv.
Det går fram av § 7 nr. 3 at kommunestyret sjølv må vedta endringar i medlemstalet seinast 31. desember i det nest siste året av valperioden, med verknad for den komande valperioden. Vedtak om endringar i medlemstalet følgjer dei alminnelege avrøystingsreglane i § 35. Det inneber at vedtak blir gjorde med alminneleg fleirtal. I forarbeida til kommunelova blei det drøfta om ein burde krevje 2/3 fleirtal for å endre medlemstalet i kommunestyra. Det blei likevel lagt vekt på at det alminnelege fleirtalsprinsippet burde leggjast til grunn for alle kommunale vedtak. Omsynet til ei effektiv sakshandsaming og så enkle og oversiktlege avrøystingsreglar som mogleg tilsa ein slik konklusjon.

2.2 Bakgrunn
Departementet varsla i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati (lokaldemokratimeldinga), s. 102, at det ville fremme forslag om å endre kommunelova slik at det blir stilt krav om kvalifisert fleirtal i kommunestyret for å endre talet på kommunestyrerepresentantar. I meldinga blei det peikt på at det har vore ein sterk nedgang i talet på kommunestyrerepresentantar og politiske verv i kommunane, noko som har ført til ei mindre kontaktflate mellom innbyggjarane og dei folkevalde. I lokaldemokratimeldinga, s. 97, går det vidare fram:

Lokaldemokratikommisjonen dokumenterer ein nedgang i talet på kommunestyrerepresentantar frå 13 073 i 1991 til 11 138 i 2003. Dette utgjer ein nedgang på om lag 15 prosent over ein tolvårsperiode. Over halvparten av denne nedgangen skjedde i fireårsperioden frå 1999 til 2003. Då gjekk talet på kommunestyrerepresentantar ned frå 12 253 til 11 138, eller med om lag 9 prosent.

Ved valet i 2007 vart 10 948 kommunestyrerepresentantar valde. Noko av nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar kjem av at talet på kommunar vart redusert med tre på grunn av kommunesamanslåingar. Jamført med den førre kommunestyreperioden, hadde 39 kommunar redusert talet på kommunestyrerepresentantar. I alt 13 kommunar hadde valt å auka talet på kommunestyrerepresentantar.

Det har også skjedd ei markert utvikling når det gjeld det totale talet på politikarar og talet på politiske verv. Allereie på 1970-talet vart fleire politiske verv fjerna då einskilde kommunar avvikla ei rekkje politiske samansette fagnemnder, og vi etter kvart fekk hovudutvalsmodellen som samla mange sektoroppgåver i eit fåtal såkalla hovudutval. Lokaldemokratkommisjonen peikar også på at gjennomgåande representasjon i kommunane har breidd om seg. Dette fører òg til ein reduksjon av talet på politikarar.

Lokaldemokratimeldinga tok derfor opp spørsmålet om i kva grad endringar i kommunelova kan vere med på å redusere nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar. I samband med det signaliserte departementet at det ville fremme forslag om å endre lova slik at det skal stillast krav om kvalifisert fleirtal i kommunestyret for å endre talet på kommunestyrerepresentantar.
Når det gjeld tilvisingane til forskingsrapportar i lokaldemokratimeldinga, dreier dei seg i all hovudsak om kommunar og kommunestyrerepresentantar, ikkje fylkeskommunar og fylkestingsrepresentantar.

2.3 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet drøfta i lokaldemokratimeldinga kva endringar i lova som kan vere med på å redusere nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar. Eit alternativ det blei peikt på, var å heve minimumsgrensene for talet på medlemmer i kommunestyret. Det blei vist til at kommunelova frå 1992 sette ned minimumsgrensene, noko som kan vere ei av årsakene til at talet på kommunestyrerepresentantar har gått ned. Det blei peikt på at det kunne vere grunn til å tru at kommunane såg at dei kunne effektivisere det politiske apparatet, både ved å redusere kostnader og ved å effektivisere dei politiske prosessane i samband med arbeidet i kommunestyret. Departementet varsla likevel i meldinga at det ikkje ville gå inn for å heve minimumsgrensene, da det er ei sak som kommunane også i framtida bør ha størst innverknad på.
Derimot varsla departementet at det ville fremme forslag om å endre lova slik at det blir stilt krav om kvalifisert fleirtal i kommunestyret for å endre talet på kommunestyrerepresentantar.

Departementet skreiv om dette, s. 102:
Eit overordna mål med ei slik lovendring vil vera at endringa må gjerast med omtanke, og at endring ikkje kan skje utan at meir enn halvparten av kommunestyret er overtydd om at det er klokt å endra talet på kommunestyrerepresentantar. Dette er ei lovendring som vil kunne medverka til å redusera nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar på landsbasis.
Formålet med å innføre ei føresegn om kvalifisert fleirtal er å redusere nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar. Dette ønsket er forankra i viktige lokaldemokratiske omsyn. Dersom talet på kommunestyrerepresentantar blir for lågt, vil det kunne redusere legitimiteten kommunestyret har i befolkninga. Færre representantar vil kunne føre til at færre parti og grupperingar blir representerte i kommunestyra, noko som igjen fører til at færre veljarar får røysta si høyrt.
Eit generelt krav om kvalifisert fleirtal for å endre talet på kommunestyrerepresentantar vil også gjere det vanskelegare å auke talet i dei tilfella minimumskrava i lova ikkje påbyr ein auke. Departementet meiner at det bør leggjast vekt på omsynet til eit einskapleg regelverk på dette området: Same krav til fleirtal bør gjelde når eit kommunestyre skal votere over forslag til endring. Hovudmålsetjinga er vidare å redusere nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar, ikkje nødvendigvis å auke talet.
I lokaldemokratimeldinga er det hovudsakleg fokusert på kommunar og kommunestyrerepresentantar, ikkje fylkeskommunar og fylkesting. Departementet legg likevel til grunn at dei same omsyna langt på veg gjer seg gjeldande også for fylkestinga sitt vedkomande. Ein bør derfor innføre krav til kvalifisert fleirtal også ved endringar i medlemstala for fylkestinga.

Departementet føreslår etter dette ei lovføresegn om at ei endring i talet på kommunestyrerepresentantar og fylkestingsrepresentantar må avgjerast med 2/3 fleirtal.

3 Lovfesting av at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta nytt delegasjonsreglement i kommunen

3.1 Bakgrunn
Departementet varsla i lokaldemokratimeldinga at det ville fremme forslag om at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta nytt reglement for delegasjon av avgjerdsmakt frå kommunestyret til administrasjonen.
Om bakgrunnen for forslaget heiter det i lokaldemokratimeldinga, s. 101:
Omfanget av delegasjon frå kommunestyret til administrasjonen har samstundes auka. (…) Den politiske organiseringa i kommunane har utvikla seg. Dette ser ut til å ha ført til at lokalpolitikarane i mindre grad kjem i kontakt med saker som rører ved den einskilde innbyggjarens trong for kommunale tjenester. Den viktige ombodsrolla til politikaren ser ut til å ha vorte svekt.

3.2 Gjeldande rett
Etter kommunelova § 6 er kommunestyret det øvste kommunale organet. Det gjer vedtak på vegner av kommunen dersom ikkje noko anna følgjer av lov eller delegasjonsvedtak. Kommunestyret kan delegere både i form av eit generelt reglement og i konkrete enkeltsaker. Den omfattande saksmengda kommunane har, og dei mange avgjerdene ein kommune må treffe, tilseier at alle kommunestyre må vedta eit delegasjonsreglement.
Sjølv om kommunestyret står svært fritt når det gjeld å delegere avgjerdsmakt, finst det nokre grenser. Ein del saker må kommunestyret avgjere sjølv. Som oftast vil dette gå fram av at uttrykket «sjølv» er knytt til den aktuelle kompetansen. Slike delegasjonssperrer finn vi mellom anna i kommunelova § 44 nr. 6 (økonomiplan) og § 45 nr. 2 (årsbudsjett).

Kommunestyret kan etter kommunelova § 8 nr. 3 delegere avgjerdsmakt til formannskapet. Det same gjeld for faste utval oppretta etter kommunelova § 10. Det er berre lovbestemte delegasjonsforbod som set grenser for denne retten til å delegere. Det inneber at kommunestyret i stor grad kan delegere til andre folkevalde organ.

Kommunelova § 23 nr. 4 gir eit folkevalt organ heimel for å delegere til administrasjonssjefen. Delegasjonsretten etter § 23 nr. 4 er materielt avgrensa til å gjelde makt til å gjere vedtak i enkeltsaker eller saker som ikkje er av prinsipiell interesse. Det ligg i systemet i kommunelova at makt til å gjere vedtak i prinsipielle og politiske spørsmål berre kan leggjast til folkevalde organ, ikkje til administrasjonen. Føresegna gir både kommunestyret og andre folkevalde organ ein delegasjonsheimel. Når det gjeld folkevalde organ, kan kommunestyret bestemme at organet ikkje kan delegere vidare til administrasjonssjefen. Dersom kommunestyret ikkje har bestemt at det skal ha ei slik delegasjonssperre, er utgangspunktet at organet kan delegere vidare innanfor ramma av denne føresegna.

Det finst òg ein delegasjonsheimel i § 24 nr. 1 som slår fast at kommunestyret kan delegere makt, mellom anna til administrasjonssjefen, til å opprette og leggje ned stillingar og til å avgjere personalsaker.

3.3 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet signaliserte i lokaldemokratimeldinga at det ville fremme forslag om at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta nytt reglement for delegasjon av avgjerdsmakt frå kommunestyret til administrasjonen. I lokaldemokratimeldinga heiter det, s. 101:

Meininga med ein slik regel skal vera at kommunestyret skal ha plikt til å vurdera rolla si overfor administrasjonen og kva oppgåver kommunestyret skal ha. Kommuneloven slik ho er i dag hindrar ikkje kommunestyret å gjera dette. Departementet meiner likevel at det bør innførast ei slik plikt. Dette vil gjera at kommunestyret får drøfta sitt tilhøve til administrasjonen og kva saker kommunestyret bør behandla. Utgangspunktet for drøftinga er at kommunestyret har ansvaret for alle saker som kommunen behandlar. Derfor må kommunestyret ha eit medvite forhold til kva saker og avgjerder det delegerer til administrasjonen og andre organ. Delegasjonsvedtaket må vurderast med eit friskt blikk.
Vidare heiter det i meldinga, s. 101:

Ei drøfting av delegasjonsvedtak kan handla om kva detaljeringsgrad kommunestyret skal leggja seg på i forhold til kva saker det vil handtera, arbeidsformene i kommunestyret, møtefrekvens, ordføraren si rolle og politikarane si ombodsrolle. Ombodsrolla vil typisk verta påverka av sakene som kommunestyret aktivt vel å ha direkte innverknad på. I den grad kommunestyrerepresentantane må ta stilling til saker som handler konkret om organisering og utforming av tenester innbyggjarane mottek, vil dei også truleg ha betre føresetnader for å dyrka ombodsrolla enn når dei utelukkande skal ta stilling til overordna budsjettfordeling og planprinsipp. Debatten i samband med eit slikt delegasjonsvedtak vil også gjera kommunestyret meir medvite om rolla si som styringsorgan i kommunen.

Lokaldemokratimeldinga peiker på at eit aktuelt spørsmål vil vere om lovføresegna skal innehalde krav om når i perioden delegasjonsreglementet skal handsamast. Departementet meiner at delegasjonsreglementet bør handsamast tidleg i valperioden. Eit grunnleggjande omsyn bak forslaget er at kommunestyret skal vere medvite om rolle- og maktfordelinga mellom kommunestyret og administrasjonen. Det taler for at handsaminga bør skje så tidleg som mogleg i valperioden. På den andre sida kan ein argumentere med at kommunestyret bør få tid på seg før dei handsamar delegasjonsreglementet. Da vil kommunestyret ha hatt høve til å skaffe seg erfaring med det gjeldande reglementet og vere betre i stand til å vurdere kva innretning, omfang osv. det ønskjer at det nye reglementet skal ha. Ein gjennomgang av delegasjonsreglementet kan i mange kommunar vere eit tidkrevjande og omfattande arbeid.

Departementet prøver i lovforslaget å vege desse omsyna mot kvarandre. Ein går ut frå at med eit forsvarleg utgreidd saksframlegg vil eit relativt nyvalt kommunestyre ha eit grunnlag som gjer det godt i stand til å ta stilling til eit nytt delegasjonsreglement.

Etter kommunelova § 17 skal eit nyvalt kommunestyre halde konstituerande møte innan utgangen av oktober. Ein mogleg frist for å handtere det nye delegasjonsreglementet kan vere utgangen av året. Dette er til samanlikning fristen for å handsame årsbudsjettet for neste kalenderår. Arbeidet med årsbudsjett kan vere så krevjande for det nyvalde kommunestyret at det vil vere uheldig å påleggje kommunestyret å ta stilling til enda ei krevjande sak innanfor den same tidsramma. Ein utilsikta konsekvens av det kan vere at delegasjonsreglementet ikkje blir drøfta så breitt som innføringa av regelen nettopp tek sikte på. Departementet er oppteke av at kommunestyra går grundig igjennom delegasjonsreglementet. Målet med tidsfristen må vere å leggje til rette for ein grundig gjennomgang av delegasjonsreglementet så snart det lèt seg gjere. Departementet meiner derfor at fristen for kommunestyret bør vere noko seinare enn utgangen av året. Departementet går ut frå at kommunane kan handsame reglementet innan sommarferien året etter at det nye kommunestyret er valt. Dersom fristen blir sett til 1. juli året etter valet, reknar departementet med at kommunen har tilstrekkeleg med tid til å handsame delegasjonsreglementet på ein grundig og god måte.

Departementet ber særskilt om å få vite kva syn høyringsinstansane har på dette forslaget om frist.

Vidare har departementet vurdert om det skal stillast krav om at det avtroppande kommunestyret i slutten av perioden skal evaluere delegasjonsreglementet og gi råd til det nye kommunestyret om eventuelle endringar i det. Departementet finn ei slik føresegn lite føremålstenleg. Å påleggje eit avtroppande kommunestyre å opptre som rådgivar overfor eit nyvalt kommunestyre synest ikkje utan vidare å harmonere godt med prinsippa og innretninga i kommunelova.

I lokaldemokratimeldinga er departementet oppteke av at eit krav om å lovfeste vedtak av nytt delegasjonsreglement ikkje må føre til at vedtak som blir gjorde før det er på plass, blir ugyldige. Inntil eit nytt delegasjonsreglement er vedteke, gjeld altså det eksisterande reglementet sjølv om det nye delegasjonsreglementet ikkje er vedteke innanfor fristen lova set. Departementet legg til grunn at lovforslaget sikrar det.

Det grunnleggjande omsynet bak regelen er å gjere kommunestyret medvite om tilhøvet til administrasjonen og kva saker kommunestyret bør handsame. Delegasjonsreglementet må vurderast med eit friskt blikk, som det heiter i lokaldemokratimeldinga. Lovutkastet legg likevel ikkje opp til noka nærmare regulering av sjølve prosessen. Departementet vil derfor heller ikkje påleggje kommunestyra å vedta eit «nytt» delegasjonsreglement, i den forstand at ein må gjere endringar i det gamle. Dersom ein ønskjer å føre vidare det gamle reglementet uendra, må det vere høve til det.

Sjølv om lokaldemokratimeldinga fokuserer særskilt på delegasjon til administrasjonssjefen, legg departementet til grunn at også delegasjon til formannskap, faste utval, ordførar osv. bør handsamast i samanheng med delegasjonen til administrasjonssjefen. Med tanke på samanheng og oversikt er det ein fordel at kommunestyret handsamar alle delegasjonar som det ønskjer å gi, samla. Departementet går ut frå at ei samla handsaming gir dei beste føresetnadene for ei grundig og god vurdering. Det alminnelege utgangspunktet er at folkevalde organ kan delegere makt vidare til administrasjonen med mindre kommunestyret uttrykkjeleg har bestemt det motsette. I ei samla handsaming bør kommunestyret også vurdere om den avgjerdsmakta som faste utval får tildelt, kan delegerast vidare til administrasjonssjefen etter § 23 nr. 4 eller ikkje. Ettersom også det er ein del av maktfordelinga mellom dei folkevalde og administrasjonen, bør kommunestyret vere medvite om dette spørsmålet.

Departementet føreslår etter dette ei lovføresegn som gir kommunestyret plikt til å handsame reglement for delegasjon innan 1. juli året etter at det er konstituert. Kommunestyret kan ikkje delegere dette, jf. uttrykket «selv» i lovforslaget. Reglementet skal innehalde kommunestyret sin samla delegasjon av avgjerdsmakt. I det ligg det at reglementet skal innehalde både den avgjerdsmakta som blir delegert til andre folkevalde, og den som blir delegert til administrasjonssjefen. Departementet ønskjer at kommunestyret skal sjå den samla delegasjonen i samanheng. Derfor er det viktig at reglementet inneheld avgjerdsmakta som blir tildelt folkevalde organ og administrasjonssjefen. Kva avgjerdsmakt administrasjonssjefen vel å delegere vidare til administrasjonen, blir ikkje omfatta av lovføresegna. Plikta vil også gjelde kommunar som har parlamentarisk styreform etter kommunelova kapittel 3.

4 Lovfesting av at vedtak i folkevalde organ som hovudregel bør gjerast på grunnlag av politisk innstilling

4.1 Bakgrunn
I lokaldemokratimeldinga heiter det mellom anna om tilhøvet mellom folkevalde og administrasjonen, s. 107:
Det har det siste tiåret skjedd ei utvikling der mange kommunestyre har valt å overlata ei rekkje saker til administrasjonen å ta stilling til. Mange politikarar opplever også å ha svak innverknad i mange saker fordi dei kjem seint inn i sakshandsaminga. (…)

Det er i lys av dette at departementet ønskjer å vurdera ulike ordninger for innstilling til vedtak i saker som skal opp til handsaming i kommunestyret og andre folkevalde organ. Departementet oppfattar spørsmålet om kven som innstiller til vedtak i kommunestyret og andre folkevalde organ som viktig når det gjeld kven som faktisk har innverknad i politiske saker. Dersom ordføreren eller andre politiske organ får ei meir sentral rolle i førebuinga av saker ved å få hand om retten til å innstilla i saker som skal opp til handsaming i kommunestyret eller andre folkevalde organ, vil det også kunna styrkja politikarane si stilling og makt i kommunen.

Den som innstiller i saker som skal handsamast politisk, legg viktige premissar og vil kunne påverke både debatten og avgjerda. Det er derfor viktig for kommunestyret å vere merksam på korleis innstillingsretten best kan innrettast i eit demokratisk perspektiv.

4.2 Gjeldande rett
Kommunelova har ingen generell regel om innstillingsrett eller -plikt, verken for administrasjonssjefen, ordføraren eller noko politisk organ. Men kommunelova har reglar om formannskapet si plikt til å gi innstilling til kommunestyret til årsbudsjett (§ 45 nr. 2), til økonomiplan (§ 44 nr. 6) og til årsrekneskap (§ 48 nr. 3). I praksis vil kommunestyret ofte gi faste utval som er oppretta etter § 10, i oppgåve å innstille i saker som skal handsamast i kommunestyret. Kommunestyret kan også opprette kommunestyrekomitear som førebur saker for kommunestyret etter § 10 a. I ein komitémodell er det naturleg at komiteane formulerer innstilling til vedtak overfor kommunestyret. Vidare er det føresegner i kommunelova som regulerer kontrollutvalet sin innstillingsrett overfor kommunestyret.

Sidan det er få føresegner som eksplisitt gir noko organ innstillingsrett, har kommunestyret sjølv eit stort handlingsrom når det gjeld å bestemme kven som skal innstille i saker. Gjeldande rett opnar såleis for fleire variasjonar.
Eit typisk eksempel kan vere at administrasjonssjefen innstiller i saker som skal handsamast i eit fast utval eller formannskapet før det går til kommunestyret for å bli endeleg handsama. Når kommunestyret får saka, ligg det føre ei (politisk) innstilling frå det faste utvalet eller formannskapet. I saker der eit fast utval etter å ha fått delegert avgjerdsmakt skal ta ei endeleg avgjerd, er det ofte slik at administrasjonssjefen innstiller til vedtak. Eit alternativ er at saka blir lagd fram for ordføraren før ho blir ferdigstilt, slik at ordføraren kan formulere ei innstilling.
Administrasjonssjefen har etter § 23 nr. 2 plikt til å sørgje for at saker som skal leggjast fram for folkevalde organ, er forsvarleg utgreidde. Føresegna gir likevel ikkje administrasjonssjefen rett eller plikt til å gi innstilling som ledd i saksførebuinga. Det følgjer av kommunelova § 32 nr. 2 at det er leiaren av eit folkevalt organ som set opp sakliste for det enkelte møte. Det er altså leiaren av organet som endeleg godkjenner om ei sak kjem på saklista. Ein muleg ordning er derfor at leiaren av organet formulerer innstilling når administrasjonssjefen overleverer ei ferdig utgreia sak.

Det er opp til kommunestyret å fastsetje nærmare kva funksjonar som skal leggjast til administrasjonssjefen, mellom anna om administrasjonssjefen skal innstille i saker som blir lagde fram for folkevalde organ. Dersom kommunestyret ikkje har bestemt noko særskilt om innstillingsrett, er det nok i praksis vanleg at administrasjonssjefen innstiller som ledd i saksførebuinga.

4.3 Vurderingar og forslag frå departementet
I lokaldemokratimeldinga blei det peikt på at det i stor grad er praksis i Kommune-Noreg å la administrasjonssjefen stå for innstillinga til vedtak i saker som skal handsamast i kommunestyret. Om dette heiter det, s. 108:

Det er uheldig om dette botnar i ei misoppfatning om at administrasjonen har automatisk rett til å innstilla i alle typar saker. Kommunestyret får då ikkje utnytta det spelerommet kommunelova legg til rette for når det gjeld arbeids- og funksjonsordninga mellom politikk og administrasjon.

Det blei derfor signalisert at det kan vere aktuelt med tiltak for å gjere det tydeleg at kommunestyret faktisk står fritt til å avgjere kven som skal innstille i saker til vedtak i kommunestyret og andre folkevalde organ.

Organisasjonsdatabasen til departementet inneheld opplysningar om kva kommunale og fylkeskommunale organ som kjem med innstilling før det blir gjort vedtak i kommunestyret og fylkestinget.

Når det gjeld tiltak i form av lovendringar, vurderte departementet tre alternativ:
Alternativ nr. 1 er å halde fast ved gjeldande rett, men synleggjere dette gjennom at prinsippet om at kommunestyret sjølv avgjer kven som skal innstille i saker, kjem direkte fram i lova.

Alternativ nr. 2 er at kommunestyret sjølv blir pålagt å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet. I det ligg det at kommunestyret må ta stilling til om det skal vere innstilling i saker som blir handsama av kommunestyret og andre folkevalde organ, og i så fall kven det er som skal stå for innstillinga.

Alternativ nr. 3 er å lovfeste politisk innstilling. Dette kan til dømes gjennomførast ved å la ordføraren innstille til vedtak i saker som skal handsamast i kommunestyret. Eit alternativ kan vere å gi denne funksjonen til kommunestyrekomitear. Formålet med dette forslaget er mellom anna å invitere til politisk debatt i større grad.

Det minst inngripande alternativet er nr. 1. Med dette alternativet blir ikkje kommunestyret pålagt ei handlingsplikt, men ein ønskjer gjennom å lovfeste prinsippet å synleggjere for kommunestyret kva handlingsrom det har når det gjeld innstillingsrett. Departementet er likevel usikker på om dette alternativet vil vere tilstrekkeleg for å oppfylle målet om eit medvite og aktivt tilhøve til innstillingsinstituttet frå kommunestyret si side.

Det mest inngripande alternativet er nr. 3. Departementet meiner at å påleggje ei ordning med politisk innstilling er eit for stort inngrep i kommunen si moglegheit til sjølv å bestemme sine eigne sakshandsamingsrutinar.

Departementet gav i lokaldemokratimeldinga, s. 109, uttrykk for at alternativ nr. 2 er det mest aktuelle. Til grunn låg ei avveging mellom kryssande omsyn. Ved å påleggje kommunestyret å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet, får ein medvit omkring dette ansvaret. Samstundes tek ein omsyn til kommunen si moglegheit til sjølv å bestemme sine eigne sakshandsamingsrutinar. Dette fordi alternativet ikkje peiker på at politisk innstilling bør eller skal gjennomførast.

Sjølv om departementet ikkje ønskjer å påleggje alle kommunar å praktisere ei ordning med politisk innstilling, vil departementet likevel framheve kva slags betydning ei slik ordning kan ha. Departementet viser til lokaldemokratimeldinga, s. 107-108:

Departementet oppfattar spørsmålet om kven som innstiller til vedtak i kommunestyret og andre folkevalde organ som viktig når det gjeld kven som faktisk har innverknad i politiske saker. Dersom ordføraren eller andre politiske organ får ei meir sentral rolle i førebuinga av saker ved å få hand om retten til å innstilla i saker som skal opp til handsaming i kommunestyret eller andre folkevalde organ, vil det også kunna styrkja politikarane si stilling og makt i kommunen.

I tillegg til dette vil departementet peike på at politisk innstilling vil kunne vitalisere det politiske arbeidet. Det er grunn til å tru at debatten rundt politiske saker vil auke, og bli meir engasjerande viss det ligg ein politisk innstilling i botn.
Det er òg departementets oppfatning at politisk innstilling bidreg til ein tydlegare skilnad mellom politikk og administrasjon. Administrasjonssjefen si hovudoppgåve er å sjå til at dei saker som blir lagd fram for folkevalde organ, er greia ut på ein forsvarleg måte. Administrasjonssjefen skal ikkje opptre som ein politisk aktør. Ei ordning med politisk innstilling vil leggje til rette for at det ikkje skjer.

Departementet meiner etter dette at alternativ 2 frå lokaldemokratimeldinga ikkje i tilstrekkeleg grad tek i vare dei omsyna som taler for politisk innstilling. Derfor vil departementet føreslå ei lovendring som kombinerar element frå alternativ 2 og alternativ 3. Lovforslaget legg opp til at kommunestyret må handsame ei sak om innstillingsinstituttet og gjere vedtak om kven som skal stå for innstillinga til dei ulike folkevalde organa. Departementet vil i lovforslaget gje signal om at kommunane som hovudregel bør praktisere ei ordning med politisk innstilling. Lovforslaget legg opp til at innstillinga blir formulert av anten leiaren for organet som skal handsame saka eller av eit folkevalt organ. Eit døme på det første kan vere at ordføraren står for innstillinga i saker som skal handsamast av formannskapet. Eit døme på det siste kan vere at formannskapet eller eit hovudutval står for innstillinga i saker som skal handsamast i kommunestyret.

Departementet ønskjer ikkje å påleggje ei ordning med politisk innstilling, og opnar for at også administrasjonssjefen kan få fullmakt til å formulere innstillinga.
Sjølv om det blir fastsett reglar om innstillingsrett, får ikkje dette innverknad på utgreiingsplikta til administrasjonssjefen etter § 23 nr. 2. Departementet ser likevel ikkje bort frå at ein politisk innstillingsrett vil kunne påverke utgreiingane frå administrasjonssjefen ved at dei får ei breiare tilnærming enn dei elles ville ha fått. I situasjonar der instansen som innstiller, fremmar ei anna innstilling enn administrasjonssjefen ville ha gjort, kan ein tenkje seg at innstillinga inneheld forslag eller inneber konsekvensar som administrasjonssjefen ikkje har greidd ut, til dømes av juridisk eller økonomisk karakter. Administrasjonssjefen må i slike tilfelle ha rett – og under nærmare omstende plikt – til å gjere det vedtaksføre organet merksam på det. Slike situasjonar vil ein likevel til ein viss grad kunne unngå gjennom ei brei utgreiing frå administrasjonssjefen som nettopp tek høgd for politiske innstillingar som det er sannsynleg kan bli fremma.

Departementet vil også presisere at administrasjonssjefen ikkje i noko høve kan fremme ei eiga innstilling dersom kommunestyret har bestemt noko anna.
Ei innstilling er eit forslag til vedtak som organet skal votere over. Kommunestyret må altså ta stilling til kven som skal innstille i saker som kommunestyret skal handsame. Departementet ser ikkje behov for å innføre reglar om handheving overfor kommunar som ikkje gjer vedtak om innstillingsrett i tråd med forslaget. Regelen om at vedtak like fullt er gyldige, vil gjelde her på same måte som dersom det ikkje er laga nytt delegasjonsreglement, jf. kapittel 3.

Departementet føreslår etter dette at det som hovudregel skal vere politisk innstilling i saker som folkevalde organ handsamar, men at kommunestyret kan gjere unntak frå hovudregelen. Plikta vil også gjelde kommunar som har parlamentarisk styreform etter kommunelova kapittel 3.

5 Ny føresegn om etablering av fylkesråd og kommuneråd i fylke og kommunar med parlamentarisk styringsform

5.1 Bakgrunn
I 1986 starta Oslo kommune, som den første kommunen i landet, eit forsøk med parlamentarisk styringssystem. Kommunal parlamentarisme blei seinare heimla i kommunelova av 1992. Etter at lova blei vedteken, har også Bergen kommune og fire fylkeskommunar (Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Hedmark) innført parlamentarisk styringsform.

I tråd med kommunelova skal kommunestyret sjølv opprette eit kommuneråd som den øvste leiinga av kommuneadministrasjonen, jf. § 19 i kommunelova. Etter gjeldande rett blir rådet danna ved at det blir valt av kommunestyret, jf. kommunelova § 19 nr. 3–4. I tråd med dette røysta Oslo kommune over forslag til byråd fram til 2003.

Frå 2003 har Oslo kommune, med heimel i forskrift om vedtekter for byrådsdannelser i Oslo kommune av 19.12.2002 nr. 1770, praktisert følgjande forsøk: Når den parlamentariske situasjonen i bystyret tilseier det, har ordføraren på vegner av bystyret plikt til å gi ein byrådsleiarkandidat i oppdrag å danne nytt byråd. Det kan dreie seg om den parlamentariske situasjonen etter eit val, men òg om situasjonar som oppstår i perioden kommunestyret er valt for. Ordføraren peiker ut den byrådsleiarkandidaten som ordføraren etter politiske sonderingar trur kan samle størst mogleg oppslutning i bystyret for byrådet sitt.

Byrådsleiaren utnemner sjølv medlemmene av byrådet. Ein byråd fråtrer som følgje av at byrådsleiaren vedtek det, eller som følgje av at bystyret har vedteke mistillit. Dersom byrådsleiaren sjølv fråtrer, skal heile byrådet fråtre. Ved skifte av byråd blir det gamle byrådet sitjande til det nye har konstituert seg.

Grunnen Oslo kommune gav opp for å søkje om forsøk, bygde på tre hovudpunkt. For det første ønskte ein å tilpasse reglane for kommunal parlamentarisme til den nasjonale parlamentariske ordninga og dermed reindyrke den parlamentariske modellen på kommunenivå. For det andre viser kommunen til at reglane i kommunelova for val av byråd kan opne for taktikkeri, skinnavrøystingar, passive fleirtal og ustabile politiske alliansar. Slike tilhøve var regelmessig oppe til debatt i Oslo bystyre, og det var uvisse om korleis reglane var å forstå, før forsøket blei vedteke. For det tredje er det eit ønske om å klargjere og styrkje ordførarrolla, gjennom å gi ordføraren oppgåver som liknar den stortingspresidenten har i samband med regjeringsskifte.

Forsøket blei opphavleg godkjent for fire år. I 2006 fekk Oslo kommune forlengt forsøksperioden med to år for å få eit breiare evalueringsgrunnlag. I 2009 gav departementet Oslo kommune lov til å halde fram med forsøket i to år til, dvs. fram til 19. februar 2011.

I sak 338 av 2008 i Oslo bystyre tok Oslo kommune initiativ overfor Kommunal- og regionaldepartementet med sikte på ei lovendring, slik at ordninga som er utprøvd i forsøket, kan lovfestast som ei alternativ ordning.

5.2 Gjeldande rett
Ved etableringa av parlamentarisk styreform er utgangspunktet i kommunelova § 19 at det er kommunestyret sjølv som skal opprette eit kommuneråd som den øvste leiinga av kommuneadministrasjonen.

Kva ansvar og makt kommunerådet skal ha, er fastsett i kommunelova § 20.
I dei tilfella kommuneråd blir innførte, følgjer det av kommunelova § 19 nr. 2 at ordninga med administrasjonssjef (rådmann) fell bort.
Når ei parlamentarisk styreform blir ført vidare, vel kommunestyret sjølv eit råd i det konstituerande møtet etter eit kommunestyreval (kommunelova § 19 nr. 3). Når kommunestyret sjølv har vedteke at det sitjande rådet skal fråtre eller rådet har varsla at det vil fråtre, skal nytt råd veljast seinast i det neste møtet. Rådet tiltrer straks det er valt.

Det følgjer av kommunelova § 19 nr. 4 at forslaget til råd skal innehalde så mange namn på personar som ein ønskjer å ha i rådet, og peike på kven som skal vere leiar og nestleiar i rådet. Føresegnene om kjønnsmessig balanse i § 38 a nr. 3 første og andre punktum gjeld tilsvarande. Det må anten røystast for eitt av forslaga eller røystast blankt. Det forslaget som får flest røyster, er valt. Ligg det føre fleire enn to forslag, må eit forslag likevel ha tilslutning frå fleirtalet av røystene for å vere valt. Får ingen av forslaga slik tilslutning, skal det røystast på nytt over dei to forslaga som fekk flest røyster. Det forslaget som ved denne avrøystinga får flest røyster, er valt.

Eit forslag om at rådet skal fråtre, må setjast fram i møte. Forslaget skal handsamast i neste møte med mindre to tredjedelar av dei som er til stades på møtet, krev avrøysting straks. Rådet må gi beskjed i møte om at det fråtrer (kommunelova § 19 nr. 5).

Fråtrer ein medlem av rådet etter vedtak eller etter eige ønske, skal det veljast ein ny medlem etter forslag frå rådet. Dersom leiaren fråtrer, skal det veljast nytt råd (kommunelova § 19 nr. 6).

Det følgjer av kommunelova § 19 nr. 7 at den som blir vald som medlem av kommunerådet, fråtrer dei andre kommunale verva sine i funksjonsperioden. Kommunestyret kan velje setjemedlemmer for andre verv enn kommunestyremedlem for den tida han eller ho er medlem av kommunerådet.

5.3 Nærmare om forsøket med byrådsdanningar
Reglementet for forsøket med byrådsdanningar i Oslo kommune blei fastsett av Oslo bystyre 27. november 2002 med heimel i lov 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning § 5 andre ledd. Reglementet blei stadfesta av Kommunal- og regionaldepartementet 19. desember 2002 med heimel i forsøkslova § 5 første ledd, jf. kgl.res. av 11. desember 1992 nr. 1050.

Reglane i forskrifta omhandlar ei ny ordning for byrådsskifte i Oslo kommune – innanfor eit eksisterande parlamentarisk styringssystem.
Når den parlamentariske situasjonen i bystyret tilseier det, har ordføraren ifølgje forskrifta på vegner av bystyret plikt til å gi ein byrådsleiarkandidat i oppdrag å danne nytt byråd. Ordføraren peiker ut den byrådsleiarkandidaten han eller ho etter politiske sonderingar trur kan samle størst oppslutning i bystyret for byrådet sitt.
Skjer eit byrådsskifte som følgje av eit kommunestyreval, skal den personen som til kvar tid formelt sit med ordførarvervet, ha oppdraget.

Når det gjeld konstitueringa av byrådet, følgjer det av forskrifta at den utpeikte byrådsleiarkandidaten sjølv set saman leiarkollegiet sitt, og at det nye byrådet konstituerer seg sjølv.

Byrådsleiaren kan sjølv når som helst skifte ut medlemmer av byrådet og bestemme korleis byrådet skal vere sett saman.

Forskrifta presiserer at dei alminnelege reglane for kven som kan stille til val, i kommunelova § 14, gjeld tilsvarande for kva personar som kan ha byrådsverv.
Byrådet sender melding til bystyret om samansetninga av byrådet straks det har konstituert seg, og straks det har skjedd endringar i samansetninga av byrådet.
Medan funksjonstida for byrådet etter § 19 følgjer kommunestyreperioden, er funksjonstida for byrådet etter forsøksordninga uavhengig av valperioden. Ved skifte av byråd blir byrådet som fråtrer, sitjande inntil eit nytt byråd har konstituert seg.

Eit forslag om at byrådet skal fråtre, må setjast fram i bystyremøte. Forslaget skal handsamast i neste bystyremøte med mindre to tredjedelar av dei som er på møtet, krev avrøysting straks. Dersom byrådet fråtrer, skal det gi beskjed i bystyremøte.

Ein medlem av byrådet fråtrer – bortsett frå i tilfelle som er nemnde i § 2-2 andre ledd i forskrifta – etter vedtak eller etter eige ønske. Dersom byrådsleiaren fråtrer, skal heile byrådet fråtre.

Forskrifta erstattar kommunelova § 19 nr. 3 og nr. 4, og § 19 nr. 6 om val av byråd og byrådar gjeld ikkje i forsøket.

5.4 Evalueringa av forsøket med byrådsdanningar
Forsøket med nye reglar for byrådsdanningar i Oslo blei, etter initiativ frå Oslo kommune, evaluert av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR). NIBR la i april 2008 fram rapporten «Innsetting eller utpeking? Evaluering av forsøk med nye regler for byrådsdannelser i Oslo» (NIBR-rapport 2008:10).

Rapporten blir innleia med eit teoretisk bakteppe i form av ein diskusjon om tilhøve knytte til maktfordeling, parlamentarisme og byrådsdanning. Rapporten gjer vidare greie for kva effektar forsøksordninga med utpeiking har hatt.
Rapporten peiker på at ordførarrolla har blitt tydelegare, og at ordføraren potensielt får meir makt.

I samandraget heiter det:
Mens ordføreren under systemet med innsettingsvedtak ivaretok en forholdsvis passiv rolle som leder av bystyrets forhandlinger, innebærer dagens forsøksordning – med utpeking – at ordføreren aktivt skal søke frem til kandidater som ledere av byrådet.

Evalueringen viser at informantene er enige om at ordføreren har fått en tydeligere og potensielt mer innflytelsesrik rolle gjennom utpekingsforsøket, selv om de er usikre på hvor mye makt dette innebærer. Særlig gjelder dette ved uavklarte parlamentariske situasjoner, dvs. i en krisesituasjon. Derfor er det også særdeles viktig at ordføreren etablerer god kontakt med gruppeledere og bystyret som sådan i de øvrige deler av ordførergjerningen. Viktigheten av at ordføreren opptrer upolitisk i rollen framheves også.

Vidare gjer rapporten greie for diskusjonen om korleis ein skal definere ein parlamentarisk situasjon.

I samandraget heiter det:
Et spørsmål det imidlertid er mer uenighet om er definisjonen av en parlamentarisk situasjon. Når bør eller kan ordføreren gripe inn for å sondere om det finnes alternative byrådsalternativer? Kan andre situasjoner enn mistillitsforslag, kabinettspørsmål og endret politisk sammensetning av bystyret forstås som en parlamentarisk situasjon? I evalueringen knyttes dette særlig til situasjoner med større endringer i byrådets sammensetning som da byrådet Lae ble endret i 2003, samt spørsmålet om ordfører bør gå en rutinemessig sonderingsrunde etter valg. Det stilles spørsmål ved om begrepet parlamentarisk situasjon bør defineres nærmere i vedtektene. I likhet med våre informanter er vi svært tvilende til om det er et slikt behov eller om det vil være en hensiktsmessig vei å gå i en eventuell videreutvikling av dagens ordning. Til syvende og sist vil det være byrådsleder som avgjør når en parlamentarisk situasjon har oppstått. Dersom ordføreren engasjerer seg før det er avklart at byrådet går av, vil hans rolle lett kunne bli oppfattet som politisk.

Rapporten viser også til at byrådsleiarrolla er blitt noko meir sjølvstendig, men at personlege eigenskapar og politiske konstellasjonar i bystyret kan vere viktigare for tilhøvet mellom bystyre og byråd enn sjølve ordninga med utpeiking. I samandraget står det:

Med utpekingsordningen kan byrådslederkandidaten/ byrådsleder sies å få en sterkere og mer selvstendig rolle, både i valget av byrådsmedlemmer og ved etablering av byrådet, og ved eventuelle skifter av enkeltpersoner i byrådet.
Informantene er enige om at byrådslederen har fått en noe mer selvstendig rolle gjennom utpekingsordningen. Men det er høyst usikkert hvor mye ordningen betyr i forhold til personlige egenskaper, erfaring og tillit. Antakelig har disse egenskapene vesentlig mer effekt enn de tidligere reglene som til en hver tid finnes for byrådsdannelser. Det er enighet om at utpekingsordningen kanskje på kort sikt medfører at byrådslederen og byrådet fremstår som mer autonomt i forhold til bystyret, og en bør selvsagt være oppmerksom på eventuelt uheldige effekter av slik utvikling, men på sikt vil de grunnleggende politiske konstellasjonene i bystyret være det helt avgjørende for forholdet mellom byråd og bystyre.

Rapporten framhevar også at ein med utpeikingsordninga enno må rekne med ei viss samanblanding av bystyrekonstituering og byrådsdanning. NIBR skriv:
I debattene forut for utpekingsforsøket var sammenveving av bystyrekonstituering og byrådsdannelse et sentralt tema. Dette fikk også stor oppmerksomhet i evalueringen. Rent praktisk innebærer en slik sammenveving at utpeking av byrådsleder og dannelse av byråd knyttes opp mot prosessen med å fordele andre kommunale verv, som ordfører, varaordfører og komitèlederverv.

Evalueringen viser at en viss sammenblanding av prosessen rundt bystyrekonstituering og byrådsdannelse/vurderinger av effekter for et sittende byråds parlamentariske fremtid kan være vanskelig å unngå, uansett regler for byrådsdannelse. En bør imidlertid være oppmerksom på faren for at denne sammenvevingen kan uthule den ønskede rollefordelingen mellom ordfører og byrådsleder, og konsekvensene av at fordelingen av verv i bystyret bindes opp i bystyreperioden, uavhengig av byrådets skjebne.
Erfaringane frå forsøksordninga reiser også spørsmål om det er behov for debatt om tiltredingserklæring og reglar for fordeling av ordførar- og varaordførarverv. I oppsummeringa heiter det:

På bakgrunn av diskusjonen (...) spør mange av våre informanter om det i dagens bystyre finnes gode nok arenaer for mer prinsipiell politisk debatt om hva byrådet står for, samt hvordan det kan kompenseres for noen av de uheldige effektene som sammenveving av bystyrekonstituering og byrådsdannelse oppleves å gi.
Mange er enige om at verken dagens debatt om byens tilstand eller budsjettforhandlingen bidrar på en god nok måte til prinsipielle diskusjoner om byrådets overordnede politiske program. Mange ønsker seg en formell «trontaledebatt»/byrådserklæringsdebatt.

Når det gjelder sammenvevingsproblematikken kan et forslag om å se hen til Stortinget; til prinsippet og praksisen med at det største posisjonspartiet tildeles ordføreren, mens det største opposisjonspartiet tildeles varaordførervervet, være et alternativ. (…) en slik løsning kan bidra til å imøtekomme noen av opposisjonens behov når ordførerens utpekingsrolle blir utløst, i sær når en står ovenfor parlamentariske krisesituasjoner hvor posisjon og opposisjon er uenig om tolkingen av situasjonen.

Rapporten vurderer vidare om utpeikingsordninga verkar inn på korleis partia voterer.

I samandraget av rapporten heiter det:
Noe av hensikten med å innføre en ny prosedyre for etablering av byråd var å bidra til å skape et grunnlag for klarere skille mellom posisjon og opposisjon i kommunepolitikken. Det kan imidlertid argumenteres for at utpekingsprosedyren også kan gjøre partienes standpunkt i forhold til byrådet mindre synlig, fordi det ikke skjer en eksplisitt avstemming over byrådet.

For å se nærmere på disse spørsmålene er det i evalueringen gjennomført en analyse av voteringene i Oslo bystyre i 2006 sammenlignet med tilsvarende data fra 1991 og 1997, i tillegg til intervjumaterialet. Det er imidlertid ikke enkelt å slutte noe sikkert om utpekingsforsøkets betydning for partienes voteringsatferd på bakgrunn av denne analysen. I hovedsak ser forskjellene mellom 1991, 1997 og 2006 ut til å kunne forklares med forskjellige partikonstellasjoner i byrådet og bystyret på de ulike tidspunktene. Men ved at utpekingsforsøket gir noen andre rammebetingelser for aktørenes atferd i bystyret enn det man hadde under innsettingsordningen, kan dette ha gitt partiene noe større frihet til å markere sine primære standpunkter til konkrete politiske saker.

Til slutt i rapporten blir det drøfta om ordninga med utpeiking bidreg til ei meir «robust» parlamentarisk styringsform.

Om dette skriv NIBR:
I et innlegg i forbindelse med 20-årsmarkeringen av den parlamentariske styringsmodellen i 2006 argumenterte byrådsleder Lae for at utpekingsordningen hadde bidratt til å utvikle et mer robust parlamentarisk system. (…).
Oppsummeringsvis kan en kanskje si at politikkens tyngdelover og den parlamentariske kulturen alt i alt er viktigere enn de regler som til en hver tid måtte gjelde for byrådsdannelser. Likevel er vi langt på vei tilbøyelig til å konkludere med at utpekingsordningen har bidratt til å gjøre den parlamentariske styringsmodellen i Oslo mer robust, her forstått som muligheten til å få etablert et stabilt og styringsdyktig byråd.

Evalueringen viser at gitt dagens mandatfordeling i Oslo bystyre, så vil utpekingsordningen nokså utvilsomt være bedre egnet til å skape parlamentarisk stabilitet og forutsigbarhet enn ordningen med innsettingsvedtak. Dette er en situasjon som opposisjonen tidvis kan tjene på. I tillegg har bevissthet rundt ordførerens rolle og sammenhengen mellom byrådsdannelser og konstituering av bystyret økt som følge av forsøket. Og sist, men ikke minst, har en fått en modell som i større grad enn tidligere rendyrker den parlamentariske logikken og som sådan er blitt enda bedre tilpasset den nasjonale parlamentariske modellen i Norge.

5.5 Vurderingar og forslag frå departementet
Bør det innførast ei føresegn om at ordføraren på vegner av kommunestyret pliktar å gi ein kommunerådsleiarkandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd?
Departementet viser til at kjernen i den kommunale parlamentarismen er at det øvste administrative leiaransvaret er lagt til eit politisk valt organ, eit kommuneråd som fungerer som «kommuneregjering», jf. kommunelova § 19 nr. 1. Dette organet er parlamentarisk ansvarleg overfor kommunestyret. Som følgje av det er kommunestyret framleis det øvste organet i kommunen. Departementet viser til at ei eventuell innføring av ei alternativ ordning for danning av kommuneråd ikkje får innverknad på prinsippet om at kommunestyret har status som det øvste organet i kommunen.

Etter kommunelova § 19 nr. 3 blir kommunerådet valt av kommunestyret sjølv ved fleirtalsval. Uttrykket «selv» i lova inneber at val av medlemmer til kommunerådet ikkje kan delegerast. Føresegna i § 19 nr. 4 regulerer sjølve valet av rådet. Det skal røystast over forslag til råd samla, ikkje over forslag til enkeltmedlemmer, og det skal gå fram av forslaget kven som er leiar, og kven som er nestleiar. Når ein medlem fråtrer, skal det veljast ein ny medlem etter forslag frå rådet. Dersom leiaren fråtrer, skal det veljast nytt råd. Spørsmålet som reiser seg, er om det er behov for ein alternativ framgangsmåte for å danne kommuneråd. I så fall må ein ta stilling til korleis ei slik ordning skal etablerast.

Departementet legg til grunn at forsøket i Oslo kommune med å peike ut byråd har gitt eit godt grunnlag for å vurdere om og eventuelt på kva måte ein kan lovfeste ei alternativ ordning for å etablere kommuneråd. Det viser i den samanhengen til at forsøket i Oslo har vart sidan 2003, og at ordninga med å peike ut byråd er grundig evaluert (NIBR 2007).

Når det gjeld ønsket om å tilpasse reglane for kommunal parlamentarisme til den nasjonale parlamentariske ordninga, viser departementet til at funksjonen til eit kommuneråd ikkje er heilt samanfallande med den funksjonen regjeringa har på nasjonalt nivå. Departementet viser i den samanhengen til at eit kommuneråd ikkje vil ha utøvande makt på same måte som regjeringa etter Grunnloven har på statleg nivå. Etter ordlyden i kommunelova vil eit kommuneråd berre ha plikt til å setje i verk vedtak og sørgje for ei forsvarleg saksførebuing. Rådet har i utgangspunktet inga anna avgjerdsmakt enn den som følgjer av ansvaret som leiar for administrasjonen. Om kommunerådet skal utøve makt, til dømes gjere enkeltvedtak, oppnemne styre og liknande, må kommunestyret delegere avgjerdsmakt til rådet.

Noko som kan tale mot innføring av eit alternativ til dagens ordning, er det formelle argumentet om at kommunestyret sjølv bør velje rådet, fordi rådet får kompetansen sin frå kommunestyret. Ser ein saka i denne samanhengen, kan det hevdast at det er unaturleg at andre enn kommunestyret sjølv vel rådet.
Departementet viser likevel til at kommunerådet i alle høve vil vere avhengig av tillit frå kommunestyret, uavhengig av om rådet blir valt, eller om leiaren av rådet blir peikt ut av ein ordførar. Ei ordning der ein ordførar etter sonderingar peiker ut den som skal danne kommuneråd, trur vi derfor vil kunne fungere like godt, all den tid eit råd som ikkje har tillit i kommunestyret, ikkje vil kunne halde fram. Departementet viser i den samanhengen til at det ikkje er eit krav om tillitsvotum frå kommunestyret ved val av råd. Dette kjem til uttrykk ved at medlemmene kan røyste blankt ved valet. Høvet til å røyste blankt er basert på at det skal vere mogleg å kome fram til smidige prosessar for etablering av nytt kommuneråd. Avrøystinga vil først og fremst synleggjere kva som er det parlamentariske grunnlaget for det rådet som er valt. På den andre sida kan ein spørje om det burde vere nødvendig med eit formelt val for å få brakt dette på det reine.
Det er ikkje eit mål i seg sjølv at parlamentarismen på kommunalt nivå i størst mogleg grad skal vere lik parlamentarismen på nasjonalt nivå. Likevel forstår departementet at enkelte kommunar ser det som føremålstenleg å etablere eit system som i størst mogleg grad avspeglar parlamentarismen på nasjonalt nivå. Dei parlamentariske prinsippa på nasjonalt nivå er velprøvde og betre kjende for folk enn ordningar som spesifikt knyter seg til den kommunale parlamentarismen. Desse omsyna kan tilseie at det bør opnast for ei alternativ ordning for danning av kommuneråd. Evalueringa i Oslo kommune viser at ein ved utpeikingsordninga har fått ein modell som i større grad enn tidlegare reindyrkar parlamentarismen i seg sjølv, og at ordninga framstår som meir parallell med den nasjonale parlamentariske modellen.

Departementet viser også til at evalueringa av ordninga i Oslo har vist at utpeikingsordninga har vore med på å gjere den parlamentariske styringsmodellen i Oslo meir robust, dvs. gjort det lettare å få etablert eit stabilt og styringsdyktig byråd.

I forsøket i Oslo kommune var det også eit ønske om å klargjere og styrkje ordførarrolla gjennom å gi ordføraren oppgåver som liknar den stortingspresidenten har i samband med regjeringsskifte. Evalueringa av ordninga i Oslo viser at medvitet om ordførarrolla og samanhengane mellom byrådsdanningar og konstituering av bystyret har auka som følgje av forsøket. Departementet meiner at dette også kan tale for å etablere eit alternativ til dagens ordning. Departementet vil likevel streke under at lovføresegna må utformast slik at det er ordføraren på vegner av kommunestyret som peiker ut kva kommunerådsleiarkandidat som skal få i oppdrag å danne kommuneråd, dvs. at kommunestyret ikkje blir fråteke instruksjonsmakta si. I motsett fall vil ein stå overfor ein situasjon som grip inn i dei fundamentale reglane om funksjons- og kompetansedeling mellom kommunestyre og ordførar, jf. kommunelova kap. 2. Følgjeleg kan ein ikkje bestemme at ordføraren skal ha denne makta aleine, det må gå fram av lovteksten at kommunestyret framleis sit med instruksjonsmakta si.
Departementet meiner at det er viktig at det er klare roller når det skal etablerast kommuneråd, og legg til grunn at ordninga som blir nytta, kan bidra til å sikre stabil politisk styring. Departementet meiner at ordninga med utpeiking, slik ho blir praktisert i Oslo, tek vare på desse omsyna, og viser til oppsummeringa i Oslo kommune (byrådsak 118 av 5. juni 2008), som i all hovudsak sluttar seg til vurderinga til NIBR, som er gjengitt tidlegare (s. 16). Departementet viser til at måten kommuneråd blir oppretta på, bør vekkje tillit hos veljarane og hos politikarane i kommunane. Korleis ein best tek vare på desse omsyna, kan variere frå kommune til kommune. Ei ordning som passar for éin kommune, treng ikkje passe like godt for andre. Slik departementet vurderer saka, ser forslaget om utpeiking av kommuneråd ut til å vareta omsyna bak reglane om danning av kommuneråd på ein like god måte som i gjeldande rett. Departementet finn heller ikkje grunn til å oppheve ordninga slik vi kjenner henne i dag, all den tid ordninga med val av kommuneråd ser ut til å vere godt innarbeidd i mellom anna fylkeskommunane. Departementet meiner derfor at lovverket bør opne for å danne kommuneråd etter alternative ordningar.

Departementet føreslår på denne bakgrunnen at kommunestyre kan vedta ei ordning som gir ordføraren rett og plikt til å peike ut kommunerådsleiaren. Departementet føreslår at utpeikingsordninga blir eit alternativ til den gjeldande ordninga, ved at det blir teke inn ei ny lovføresegn i kommunelova.
Nærmare om innhaldet i ei alternativ ordning for å danne kommuneråd

Departementet meiner at det er mest føremålstenleg at det blir teke inn ei eiga føresegn i kommunelova § 18, som har føresegner om innføring og oppheving av kommunal parlamentarisme.

I forslaget som ligg føre, er det kommunestyret sjølv som avgjer om danninga av kommuneråd skal skje ved val, jf. gjeldande § 19 i kommunelova, eller etter dei nye føresegnene om utpeiking av ein kommunerådsleiar, som igjen set saman kollegiet sitt. Departementet presiserer at dette inneber at ein må følgje alle reglane for den ordninga ein har valt å følgje, og at ein kommune ikkje kan følgje enkeltreglar frå dei ulike føresegnene. Ein kommune som har bestemt seg for å danne kommuneråd etter den nye § 19 a som er føreslått, kan når som helst bestemme at danning av kommuneråd igjen skal skje etter § 19, og omvendt. Departementet finn ikkje grunn til å lovfeste dette særskilt, all den tid departementet meiner dette kan utleiast av den nye § 18 nr. 4 som er føreslått.
Departementet meiner at det kan vere føremålstenleg å lovfeste tilsvarande føresegner som §§ 2-1, 2-2, 2-3 og 2-4 i den gjeldande forskrifta om vedtekter for byrådsdanningar i Oslo kommune. Det vil innebere at når den parlamentariske situasjonen i kommunestyret tilseier det, har ordføraren på vegner av kommunestyret plikt til å gi ein kommunerådskandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd. Ordføraren peiker ut den kandidaten som ordføraren etter politiske sonderingar meiner kan samle størst oppslutning i kommunestyret for kommunerådet sitt.

Departementet viser til at det i evalueringa frå Oslo kommune er reist spørsmål om det bør definerast nærmare i regelverket kva ein parlamentarisk situasjon er, dvs. spørsmålet om i kva tilfelle ordføraren bør gripe inn for å sondere om det finst andre kommunerådsalternativ. Departementet meiner det ikkje er nødvendig å lovfeste kva som er å rekne som ein parlamentarisk situasjon, all den tid det til sjuande og sist vil vere ordføraren som avgjer når ein slik situasjon har oppstått. I mange tilfelle vil også kommunestyret/ kommunestyremedlemmer engasjere seg, noko som vil bidra til ei nødvendig avklaring.

Det har i denne samanhengen også vore reist spørsmål om ordføraren bør gjere ein rutinemessig sonderingsrunde etter val. Departementet meiner at det ikkje er nødvendig å lovfeste ein slik regel, og viser også til at det kan vere vanskeleg om ordføraren engasjerer seg politisk før det er avklart om kommunerådet går av, da rolla hans lett ville kunne bli oppfatta som politisk.

Er skifte av kommuneråd følgje av eit kommunestyreval, meiner departementet at det er den personen som til kvar tid formelt har ordførarvervet som skal ha oppdraget. Årsaka er at det kan vere uheldig om det oppstår tvil om det er den avtroppande eller påtroppande ordføraren som skal stå for utpeikinga. Ved å vise til at det er den til kvar tid sitjande ordføraren som skal ha denne oppgåva, blir ein eventuell tvil rydda av vegen.

Vi føreslår at kandidaten som er utpeikt, sjølv set saman kollegiet sitt, og at det nye kommunerådet konstituerer seg sjølv. Vidare føreslår vi at leiaren av rådet når som helst kan skifte ut medlemmer av rådet, og bestemme korleis rådet skal vere sett saman.

Vidare føreslår vi at kommunerådet skal sende melding til kommunestyret om samansetninga av rådet straks det har konstituert seg, og straks det har skjedd endringar i samansetninga av det. Vidare inneber ordninga at funksjonstida til kommunerådet vil vere uavhengig av valperioden for kommunestyret.

Ved skifte av kommuneråd inneber forslaget at rådet som fråtrer, blir sitjande inntil eit nytt råd har konstituert seg. Eit forslag om at rådet skal fråtre, må setjast fram i kommunestyremøte. Det er lagt til grunn at forslaget skal handsamast i neste kommunestyremøte, med mindre to tredjedelar av dei som er på møtet, krev avrøysting straks. Rådet skal gi beskjed i kommunestyremøte om at det fråtrer. Ein medlem av rådet fråtrer når leiaren av rådet bestemmer det, etter vedtak eller etter eige ønske. Dersom rådsleiaren fråtrer, skal heile rådet fråtre.

Departementet meiner at det ikkje er nødvendig å presisere at dei alminnelege reglane for å bli vald i kommunelova § 14 skal brukast tilsvarande for kva personar som kan ha verv i kommunerådet, all den tid dette følgjer direkte av lova sjølv. Føresegnene om kjønnsmessig balanse i § 38 a nr. 3 første og andre punktum vil bli brukte, ved at § 19 a får ei tilsvarande føresegn om dette som i § 19.

6 Økonomiske og administrative konsekvensar

Departementet meiner at forslaget om kvalifisert fleirtal for å endre medlemstalet i kommunestyre ikkje får administrative og økonomiske konsekvensar av noko særleg omfang. Departementet ser likevel at for kommunar som ønskjer å redusere ressursbruken sin ved å redusere talet på kommunestyrerepresentantar, vil forslaget kunne ha indirekte økonomiske konsekvensar, da det blir vanskelegare å setje i verk ein slik reduksjon.

Handsaming av delegasjonsreglement og innstillingsrett inneber eit visst administrativt arbeid, men har ikkje store administrative og økonomiske konsekvensar. Prosessar av denne typen må ein dessutan tru ligg i kjernen av det ein kan vente at kommunestyret som folkevalt organ gjennomfører.
Forslaget om ei alternativ utpeikingsordning fører heller ikkje med seg administrative og økonomiske konsekvensar. Forslaget inneber ingen nye materielle plikter for kommunane, men er berre ein frivillig, alternativ framgangsmåte ved val av kommuneråd.

Dersom forslaga fører med seg auka utgifter for dei enkelte kommunane, må dei dekkjast av det gjeldande budsjettet.

7 Lovforslag

§ 7 nr. 3 skal lyde:
3. Endring av medlemstallet vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv senest 31. desember i nest siste år av valgperioden, med virkning for kommende valgperiode. Slikt vedtak må treffes med minst 2/3 av de stemmer som avgis.

Ny § 18 nr. 4 skal lyde:
4. Kommunestyret og fylkestinget avgjør selv om dannelse av kommuneråd eller fylkesråd skal skje etter § 19 eller etter § 19 a.

Ny § 19 a skal lyde:
§ 19 a Utpeking
1. Når den parlamentariske situasjonen i kommunestyret eller fylkestinget tilsier det, har ordføreren eller fylkesordføreren på kommunestyrets eller fylkestingets vegne plikt til å gi en kommunerådskandidat eller fylkesrådskandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd eller fylkesråd. Den kandidaten som ordføreren eller fylkesordføreren etter politiske sonderinger antar kan samle størst oppslutning i kommunestyret eller fylkestinget for sitt kommuneråd eller fylkesråd, skal utpekes.
2. Er skifte av kommuneråd eller fylkesråd følge av et kommunestyrevalg eller fylkestingsvalg, skal den person som til enhver tid formelt innehar ordførervervet eller fylkesordførervervet ha oppdraget som følger av nr. 1.

3. Den utpekte kandidaten setter selv sammen sitt kollegium, og det nye kommunerådet eller fylkesrådet konstituerer seg selv. Bestemmelsene om kjønnsmessig balanse i § 38 a nr. 3 første og andre punktum gjelder tilsvarende. Lederen av kommunerådet eller fylkesrådet kan selv når som helst skifte ut medlemmer av rådet, og bestemme rådets sammensetning.

4. Kommunerådet og fylkesrådet sender melding til kommunestyret eller fylkestinget om rådets sammensetning straks det har konstituert seg, og straks det har skjedd endringer i rådets sammensetning.

5. Funksjonstiden til kommunerådet eller fylkesrådet er uavhengig av kommunestyrets og fylkestingets valgperiode.

6. Ved skifte av kommuneråd og fylkesråd blir fratredende råd sittende inntil nytt råd har konstituert seg.

7. Et forslag om at rådet skal fratre må fremsettes i kommunestyremøte eller fylkestingsmøte. Forslaget skal behandles i neste kommunestyremøte eller fylkestingsmøte med mindre 2/3 av de møtende krever umiddelbar avstemning. Meddelelse fra rådet om fratreden skal skje i kommunestyremøte eller fylkestingsmøte.

8. Et medlem av rådet fratrer, foruten i tilfeller nevnt i nr. 3 i denne paragrafen, etter vedtak eller etter eget ønske. Dersom rådslederen fratrer, skal hele rådet fratre.

§ 39 nr. 2 skal lyde:
Kommunestyret og fylkestinget skal selv vedta reglement for delegasjon av avgjørelsesmyndighet innen 1. juli året etter at kommunestyret og fylkestinget ble konstituert. Sist vedtatte reglement gjelder inntil nytt reglement er vedtatt.

Nåværende § 39 nr. 2 blir ny nr. 4

Ny § 39 nr. 3 skal lyde:
Vedtak i folkevalgte organer treffes på grunnlag av innstilling fra organets leder eller annet folkevalgt organ, slik dette er vedtatt av kommunestyret. Kommunestyret og fylkestinget kan selv vedta at administrasjonssjefen i stedet skal avgi innstilling.