Hvor miljø- og klimavennlig er EUs landbrukspolitikk?

Innledning

På EUs toppmøte i juni 2020 ble det bestemt at av EUs midler til den felles landbrukspolitikk for 2021 – 2027 skal 40 prosent gå til klimareduserende tiltak. På toppmøtet i desember 2020 ble rammene for EUs budsjett og EUs landbrukspolitikk fastsatt. EUs landbruksbudsjett ble på 386,6 mrd. EURO.

Utformingen av den endelige landbrukspolitikken er imidlertid ikke ferdig. Kommisjonen, Rådet og Parlamentet holder på med sine triologforhandlinger, med sikte på å bli ferdige denne våren. Et viktig spørsmål er hvilke miljøprogrammer en skal utvikle knyttet til EUs landbrukspolitikk.

For å beregne klimatiltak i EUs landbrukspolitiske virkemidler trenger EU et målesystem. Denne rapporten vil derfor redegjøre for synspunkt knyttet til miljø- og klimatiltak i EUs felles landbrukspolitikk og hvordan EU beregner klimatiltak i de landbrukspolitiske virkemidlene.

Miljø- og klimatiltak i EUs felles jordbrukspolitikk

Av EUs landbruksstøtte går 70 prosent til direkte støtte, 5 prosent til markedsprisstøtte og 25 prosent til bygdeutviklingsmidler. Oppbygningen av virkemidlene går fram av figur 1 nedenfor.

For å nå EUs klimamål må EUs landbrukspolitikk bli mer miljø- og klimavennlig. Kommisjonen har derfor foreslått at 30 prosent av den direkte støtten skal brukes på et nytt miljø/klimaprogram. Videre har de foreslått strategier som skal redusere bruk av gjødsel og plantevernmidler og forbedre det biologiske mangfoldet knyttet til jordbruksproduksjonen.

Medlemslandene synes imidlertid at et miljø/klimaprogram på 30 prosent av den direkte støtten er for høyt og rammene for programmet for lite fleksible. På landbruks- og fiskeriministermøtet i oktober 2020 vedtok en derfor at miljøprogrammet burde være på maksimalt 20 prosent av den direkte støtten. EU – parlamentet mener at 30 prosent av den direkte støtten bør gå til dette miljøprogrammet. Nivået og rammene for programmet er derfor fortsatt til drøfting.

Miljøorganisasjoner som WWF, Greenpeace, «Birdlife Europe» og «Friends of the Earth Europe» har kritisert medlemslandene (Rådet) for å redusere ambisjonsnivået for miljøstøtte i den felles landbrukspolitikk og at en reduserer kravene til bøndene for å motta miljøstøtten. Jordbruksorganisasjonen, Copa-Cogega, er opptatt av at jordbrukssektoren ikke blir pålagt kostnader som ikke betales over EUs landbruksbudsjett eller er mulig å ta ut i økt forbrukerpris. Det forventes likevel at resultatet av triologforhandlingene vil bli at mer enn 20 prosent av EUs direkte midler blir avsatt til miljøprogrammet. Trolig kan det ende rundt 25 prosent.

Beregning av klimapolitiske tiltak i EUs landbrukspolitiske virkemidler

I EUs totale budsjett for 2014 – 2020 fastsatte en at 20 prosent av virkemidlene skulle være knyttet til klimatiltak. For å følge opp Parisavtalen om klima og FNs bærekraftsmål foreslo Kommisjonen i «Green Deal» at andelen av EUs totale budsjett for 2021 – 2027 knyttet til klima burde være på 25 prosent. For å oppfylle denne målsettingen bestemte også toppmøtet i juni 2020 at for perioden 2021 – 2027 skal 40 prosent av EUs landbrukspolitiske virkemidler ha en positiv klimaeffekt.

Nedenfor vil en redegjøre for hvordan EU har beregnet hvilken effekt deres landbrukspolitiske virkemidler har knyttet til klima i perioden 2014 – 2020.

Utgangspunktet for beregningene er et arbeid OECD har gjort med såkalte «Rio-markører». OECD har utarbeidet en veileder knyttet til disse markørene (OECDs klimamarkører). Basert på disse markørene har EU vedtatt i sine retningslinjer at en skal kategorisere alle virkemidlene i tre grupper, avhengig av hvilken betydning det enkelte virkemiddel har i forhold til målsettingen om betydelige reduksjoner i CO2-utslipp. Gruppene er derfor følgende: Betydelig klimarelevans (100 prosent), moderat klimarelevans (40 prosent) og ingen klimarelevans (0 prosent).

For landbrukspolitikken for 2014 – 2020, som er forlenget til 1. januar 2023, legger Kommisjonen til grunn at en gjennom bruk av grønne virkemidler og koblede krav for utbetaling av direkte støtte bidrar til EUs klimamålsettinger.

For miljøstøtten («grønn støtte») som, i perioden 2014 – 2020, har vært på 30 prosent av den direkte støtten, har en definert at 1/3 av støtten går til å etablere flere vekster, 1/3 av støtten går til økologisk fokuserte områder og 1/3 av støtten går til permanente grasområder. Innenfor disse gruppene har en fastsatt klimaeffekten som vist i tabell 1 nedenfor.

"Grønn støtte"	Bidrag til reduksjon av klimagasser
Dyrking av flere vekster	0%
Økologisk fokuserte områder	40%
Permanente grasarealer	100%

Virkemidlet «grønn støtte» sitt bidrag til å redusere klimagassutslipp fra jordbruket er derfor beregnet til 14 %. 

For de resterende 70 prosent av den direkte støtten har EU lagt til grunn at 20 prosent av denne støtten har en moderat klimaeffekt, dvs 40 %.

Figur 2 nedenfor summerer opp EUs beregninger knyttet til direkte støtte. EU mener at den direkte støtten til jordbruket har et samlet bidrag på 19,6 prosent i forhold til klimatiltak.

Figur 1 viser også at av EUs landbruksstøtte går 25 prosent av midlene til bygdeutviklingsmidler. Innenfor bygdeutviklingsmidlene har en 6 programmer og underliggende tiltak. Alle EUs tiltak er merket i forhold til om de har en klimaeffekt eller ikke. Retningslinjene for arbeidet er beskrevet i implementeringsbestemmelser av 7. mars 2014   (Klimamerking av bygdeutviklingsmidler). EU har beregnet at 57,5 prosent av bygdeutviklingsmidlene har en positiv klimaeffekt. Samlet sett har EU derfor beregnet at 29 prosent av EUs landbrukspolitiske virkemidler eller støtte hadde en klimaeffekt i perioden 2014 – 2020. Dette nivået skal økes til 40 prosent i den nye landbrukspolitikken som iverksettes fra 1. januar 2023.

Beregning av klimaeffekter innenfor EUs virkemidler er ikke enkelt. Kommisjonen har derfor blitt kritisert for at de har brukt for enkle beregningsmetoder og at de har vært for lite konservative når det gjelder å vurdere hvilken klimaeffekt en har i det landbrukspolitiske virkemidlet. Dette har blitt uttrykt av budsjettkomiteen i EU-parlamentet (EU parlamentets merknader til klimamerking) og også av EUs revisjonsrett (EUs grunnlag for klimamerking). EUs revisjonsrett sier bl.a. at Kommisjonen har lite eksakt grunnlag for å si at 20 % av den direkte støtten utenom «grønn støtte» har en klimaeffekt. De påpeker bl.a. at kun en del av krysskoblingene i EUs direkte støtte har klimaeffekt og at disse koblingene ikke gjelder for alle mottakerne av den direkte støtten. Revisjonsretten mener derfor at en sannsynligvis kunne ha redusert 20 % - andelen til 10 %. De mener også at en del av anslagene knyttet til klimaeffekter i bygdeutviklingsmidlene er for optimistiske.    

Oppsummering

EU har store ambisjoner om å redusere sine klimagassutslipp fram mot 2030 og være klimanøytrale i 2050. For alle virkemidler skal en derfor beregne klimaeffekter. Innenfor landbrukspolitikken skal minst 40 prosent av virkemidlene ha klimaeffekt. Hvor langt en kommer er avhengig av hvilke miljøvirkemidler som blir fastsatt i den nye landbrukspolitikken, og hvilken landbrukspolitikk de enkelte medlemsland vil iverksette basert på sine strategiske planer for å nå de nye landbrukspolitiske målsettingene.

Det er nødvendig å ha gode beregningsmetoder og måling av klimaeffekter dersom en vil sikre at den fastsatte andel av EUs landbrukspolitiske virkemidler har en positiv klimaeffekt.