Hydro Aluminium Karmøy – avgjørelse i klagesak

Statens forurensingstilsyn (SFT) endret ved vedtak av 01.12.2006 utslippstillatelsen for PAH-forbindelser og støv fra Hydro Aluminium AS’ verk på Karmøy. Vedtaket innebar at bedriften fikk utsatt frist fra 01.01.2007 til 30.10.2007 med å overholde innskjerpede krav for PAH og støv fra Søderberg-ovnene. Vedtaket ble 13.12.2006 påklaget av Hydro Aluminium AS og oversendt departementet for endelig avgjørelse ved SFTs brev av 12.02.2007. Departementet har etter en helhetsvurdering funnet å ta klagen fra bedriften delvis til følge. Dette innebærer at utslippsgrensene for PAH og støv fra aluminiumverket på Karmøy lempes noe i forhold til SFTs krav fra 30.10.2007.

Sakens bakgrunn
Hydro Aluminium AS’verk på Karmøy i Rogaland (HAlK) er det nest største norske aluminiumverket med en produksjonskapasitet på 290 000 tonn råaluminium pr. år. Av dette produseres ca 165 000 tonn i såkalte Prebake-ovner, mens den resterende produksjonen på om lag 125 000 tonn kommer fra såkalte Søderberg-ovner. Søderberg-ovnene representerer den eldste produksjonsteknologien av de to og på flere verk benyttes Prebake-ovner idet Søderberg-ovnene medfører høyere utslipp, dårligere lønnsomhet og lavere energieffektivitet.

HAlK fikk sammen med de andre norske primæraluminiumverkene ny tillatelse etter forurensningsloven 02.05.2000. Kravene bygget på en samlet vurdering av hva som er å anse som beste tilgjengelige teknikker (BAT) i bransjen på vedtakstidspunktet. HAlK påklaget ikke vedtaket. Utslippsgrensene i tillatelsene til aluminiumverkene ble fastsatt med utgangspunkt i Oslo og Paris-konvensjonens (OSPAR) Recommendation 98/2. Innskjerpede grenser skulle gjelde fra 01.01.2007.

HAlK har ikke gjort nevneverdige investeringer med sikte på å redusere utslippene frem mot 2007. Bedriften har fremholdt at Søderberg-ovnene har begrenset levetid og at drift etter 01.01.2010 neppe er aktuelt. HAlK har derfor søkt å nå utslippskravene uten å foreta nevneverdige produksjonstekniske eller rensetekniske endringer.

Da HAlK etter hvert innså at de ikke ville klare å nå utslippsgrensene for støv og PAH innen 01.01.2007, søkte bedriften den 19.06.2006 om endring av disse grensene. Den 01.12.2006 fattet SFT vedtak i saken som innebar en utsettelse av fristen for å nå utslippsgrensene til 30.10.2007. Vedtaket ble fattet med hjemmel i forurensningsloven § 18 første ledd nr. 5. HAlK påklaget vedtaket 13.12.2006. SFT opprettholdt sitt vedtak og oversendte klagen til Miljøverndepartementet ved brev av 12.02.2007.

Klagerens anførsler
HAlK har i det vesentligste anført at om SFTs vedtak opprettholdes, må Søderberg-anlegget nedlegges to år tidligere enn planlagt. En slik fremskyndet nedlegging vil medføre at rundt 600 personer mister arbeidet uten at HAlK har fått tilstrekkelig tid til omstilling. Dette vil også redusere HAlKs evne til å levere aluminium til kundene i et viktig marked for Hydro Aluminium AS, hvor det har tatt tid å etablere seg. Videre viser Hydro Aluminium AS til at de avventer regjeringens varslede industrikraftregime og vil vurdere om dette vil gi grunnlag for å investere i en ny elektrolyseserie på HAlK.

Hydro Aluminium AS anfører at de samlede utslippene fra aluminiumverket på Karmøy tilfredsstiller kravene etter OSPAR-konvensjonen og direktivet om integrert forebygging og begrensning av forurensing (IPPC-direktivet). Det anføres at den omtalte OSPAR Recommendation 98/2 ikke er rettslig bindende, og det er følgelig ikke nødvendig å stille særnorske krav utover hva som for øvrig følger av OSPAR-konvensjonen og IPPC-direktivet. Det anføres at de internasjonale vurderingene av hva som er BAT uansett kun relaterer seg til utslipp av benzo (a)pyren (BaP) og ikke PAH16. Fortsatt drift av Søderberg-anlegget i ytterligere to år vil i liten grad påvirke tidspunktet for når kostholdsråd for Karmsundet kan oppheves. Hydro Aluminium AS fremholder i denne sammenhengen at utslippene fra HAlK inneholder relativt sett mindre av farlige PAH-komponenter. PAH-forbindelsene fra HAlK er mer partikkelbundne enn tidligere antatt og derfor mindre miljøfarlige.

HAlK har nå hentet ut potensialet ved interne tiltak hva angår råstoff, driftsrutiner og vedlikehold, slik at det nå ikke er mulig å redusere utslippene ytterligere uten store investeringer som det ikke er økonomisk grunnlag for, gitt Søderberg-anleggets snarlige nedstengning.

For øvrig vises det til klagen fra HAlK.

Departementets vurdering
Miljøverndepartementet viser til at PAH er en prioritert miljøgift, og det er klare nasjonale og internasjonale mål om at utslippene skal reduseres vesentlig innen 2010 og så langt som mulig stanses innen 2020, jf. St.meld. nr. 14 (2006-2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid. Stoffgruppen PAH omfatter en rekke forskjellige forbindelser, hvor flere er giftige, arvestoffskadelige og kreftfremkallende. PAH-forbindelser er også til dels tungt nedbrytbare og kan akkumuleres i enkelte typer organismer.

Etter forurensningsloven skal det ved vurdering av endringer av tillatelser tas hensyn til kostnadene en endring eller omgjøring vil påføre forurenseren og de fordeler og ulemper endring eller omgjøring for øvrig vil medføre, jf. forurensningsloven § 18. Ved vurderingen av utslippstillatelser til aluminiumindustrien, herunder også HAlK, skal det videre legges vekt på hva som er å betrakte som beste tilgjengelige teknikker (BAT) i henhold til IPPC-direktivet, jf. forurensningsforskriften kapittel 36. 

Miljøverndepartementet viser til at Hydro Aluminium Karmøy har hatt syv år på å forberede endringer slik at de kunne overholde utslippskravene. Rammebetingelsene har derfor vært stabile og forutsigbare. Departementet ser alvorlig på at HAlK ikke har innrettet seg etter kravene på et tidligere tidspunkt, eller i alle fall søkt om endring av utslippstillatelsen på et tidligere tidspunkt enn sommeren 2006. Vi understreker at det har skjedd en omfattende omstilling i norsk aluminiumindustri ved at Søderberg-anlegg har blitt nedlagt, betydelig forbedret eller erstattet av nye og utvidede Prebake-anlegg som gir en betydelig mindre miljøbelastning.

Det vises til at HAlK i brev av 10. april 2007 har gjort departementet oppmerksom på at bedriften for øyeblikket ligger marginalt innenfor utslippskravene til PAH som ved SFTs vedtak gjelder fra 30. oktober 2007. Bedriften mener imidlertid den fortsatt har betydelige utfordringer for å overholde utslippsgrensene på permanent basis og opprettholder klagen hvor det bes om at det gis tillatelse til å slippe ut inntil 3,6 kg/t av PAH beregnet som gjennomsnittlig månedsmiddelverdi. Utslippene av støv er samtidig oppgitt å tilsvare 35 kg/t målt som 12 måneders månedsmiddelverdi. SFTs krav fra 30. oktober 2007 er på 30 kg/t, mens bedriften har bedt om tillatelse til å slippe ut inntil 40 kg/t støv. 

Rapporteringen av bedriftens utslipp av PAH for 2006 viser at utslippene tilsvarer om lag 3,2 kg/t i gjennomsnittlig månedsmiddelverdi over året. 

Miljøverndepartementet legger til grunn at utslippsgrensene for PAH som med SFTs vedtak gjelder fra 30. oktober 2007, er i tråd med en rekommandasjon innen OSPAR-konvensjonen, og i tråd med hva som må anses som beste tilgjengelige teknikker (BAT) i henhold til IPPC-direktivet. Direktivet er gjennomført i kapittel 36 i forurensningsforskriften. Departementet deler SFTs vurdering av at BAT-vurderingene på bakgrunn av dette rammeverket også må sies å omfatte PAH16, og ikke kun B(a)P slik HAlK anfører.

Departementet legger stor vekt på at de nasjonale utslippene av PAH må reduseres ytterligere i tråd med våre nasjonale mål. HAlK står for det største enkeltutslippet av PAH i Norge og utslippskravene til PAH må derfor skjerpes i forhold til dagens krav. Etter en helhetsvurdering har departementet likevel kommet til at bedriftens tillatelse når det gjelder utslipp av PAH lempes noe i forhold til de krav som SFT har stilt fra 30. oktober 2007.

Bedriften har søkt om å få slippe ut inntil 3,6 kg/t beregnet som gjennomsnittlig månedsmiddelverdi for siste 12 måneder. Departementet mener det er viktig at bedriften arbeider videre med å redusere utslippene av PAH så mye som mulig. Etter en konkret vurdering av saken finner departementet likevel å endre SFTs vedtak noe, og sette en grense på 3,2 kg/t beregnet som gjennomsnittlig månedsmiddelverdi for siste 12 måneder. Dette tilsvarer om lag bedriftens utslipp beregnet som gjennomsnittlig månedsmiddelverdi for 2006. Samtidig er vi inneforstått med at Søderberg-anleggene er svært følsomme og at det kan oppstå ekstraordinære situasjoner som kan skape utfordringer. Tillatte utslipp av PAH beregnet som månedsmiddel settes til 4,9 kg/t og tillatte spesifikke utslipp settes til 0,23 kg PAH pr. tonn Søderberg-aluminium produsert. Departementet har ved fastsettelsen av utslippsgrensene sett hen til den innvirkning en opprettholdelse av kravene fra 30. oktober 2007 ville kunne fått for de rundt 500–600 ansatte som ville blitt berørt av en nedleggelse av Søderberg-anlegget og lokalsamfunnet for øvrig. HAlK vil nå få den nødvendige tid til omstilling. Det legges også til grunn at bedriften måtte ha foretatt meget omfattende investeringer for å ha mulighet til å overholde kravet om utslipp av 3,0 kg/t av PAH på permanent basis. Samtidig legges det avgjørende vekt på at de endrede grensene kun gjelder for en tidsbegrenset periode frem til 31. desember 2009. Sammenliknet med dagens tillatelse hvor bedriften har anledning til å slippe ut inntil 3,6 kg/t vil det nye kravet også innebære en reduksjon i PAH-utslipp på om lag 3,5 tonn per år.

Når det gjelder utslipp av støv, viser departementet til at bedriften den senere tid har hatt et utslipp som tilsvarer 35 kg/t fra Søderberg-ovnene. Kravet som SFT har stilt fra 30. oktober 2007 som tillater utslipp av 30 kg/t beregnet som gjennomsnittlig månedsmiddelverdi for siste 12 måneder, tilsvarer det som fremgår av OSPAR-rekommendasjon 98/2. Bedriften har selv søkt om å få tillatelse til utslipp av 40 kg/t støv fra Søderberg-ovnene.

Etter en konkret vurdering gis bedriften tillatelse til å slippe ut inntil 35 kg/t støv fra Søderberg-ovnene, beregnet som 12-måneders middelverdi. Tilsvarende fastsettes en ny spesifikk utslippsgrense på 2,4 kg støv pr. tonn Søderberg-aluminium produsert. Vi viser til at SFT i sin oversendelse av klagen også legger til grunn at noe mildere støvkrav ikke vil ha stor negativ miljømessig effekt. Månedsmiddelgrensen for støv på 45 kg/time fra Søderberg-ovnene opprettholdes, idet det legges til grunn at disse vil kunne overholdes uten omfattende og kostnadskrevende tiltak.

Konklusjon
Klagen gis delvis medhold. Dette innebærer at Hydro Aluminium Karmøy i perioden fra
30. oktober 2007 til 31. desember 2009 får tillatelse til å slippe ut inntil 3,2 kg/t PAH beregnet som gjennomsnittlig månedsmiddelverdi for siste 12 måneder. Videre endres tillatelsen hva angår månedsmiddelverdi til 4,9 kg/t og den spesifikke utslippsgrensen til 0,23 kg PAH pr. tonn Søderberg-aluminium produsert. I samme periode gis det tillatelse til å slippe ut inntil
35 kg/t støv fra Søderberg-ovnene, beregnet som gjennomsnittlig månedsmiddelverdi for siste 12 måneder, og inntil 2,4 kg støv pr. tonn Søderberg-aluminium produsert.

SFTs vedtak for perioden frem til 30. oktober 2007 for utslipp av PAH og støv opprettholdes.

Vi ber for øvrig SFT endre utslippstillatelsen i tråd med ovennevnte.

Med hilsen

Inger Glad Stokland (e.f.)
ekspedisjonssjef
Mona Aarhus
rådgiver