Innsigelse til reguleringsplan for Cunovuohppi hyttefelt – Kautokeino kommune

Miljøverndepartementet viser til brev fra Fylkesmannen i Finnmark datert 27. oktober 2010 samt møte og befaring i saken 28. februar 2011.

Saken er i henhold til plan- og bygningsloven (1985) § 27-2 nr. 2 oversendt Miljøverndepartementet for avgjørelse. Områdestyret for reindriftssaker i Vest- Finnmark har fremmet innsigelse til planen med begrunnelse i flyttlei og vinterbeite.

Miljøverndepartementet har etter befaringen mottatt uttalelse fra Landbruks- og matdepartementet datert 21. mars 2011 samt tilleggsuttalelser knyttet til naturmangfoldloven fra fylkesmannen datert 10. mars og 14. september 2011.

Miljøverndepartementet stadfester ikke reguleringsplan for Cunovuohppi hyttefelt. I denne saken er hensynet til utbygging av hytter veid opp mot reindriftas behov for flyttleier og tilgang til vinterbeite. Miljøverndepartementet mener at en videre utbygging i det planlagte området i for stor grad vil hindre reindriftas behov for flyttlei og vinterbeite. Det er viktig å se reindriftsområder i sammenheng og unngå bit for bit utbygging som bidrar til en fragmentering av reindriftas næringsgrunnlag. Innsigelsen fra Områdestyret for reindriftssaker i Vest-Finnmark tas dermed til følge.

Bakgrunn for saken
Formålet med planforslaget er å legge til rette for utvidelse og fortetting av et uregulert hytteområde med 15 nye hytter til totalt 28 hytter. I kommuneplanens arealdel fra 1992 er området avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål (LNF sone A/B) med bestemmelser om at det tillates spredt utbygging av hytter, boliger og ervervs-bebyggelse (LNF-sone A/B). Antall tillatte hytter er ikke angitt i bestemmelsene.
 
Reguleringsplanen legger opp til en fortetting av et eksisterende hytteområde med 13 hytter. Dette området ligger i reindriftas flyttlei og nært opptil vinterbeiteområder. Vest og nord for planområdet ligger det foreslåtte naturreservatet Stuorajávri med et omfattende våtmarkssystem. Områdestyret for reindrift i Vest-Finnmark fremmet innsigelse til planforslaget 10. juli 2007. Det har vært avholdt mekling den 25. februar 2008 i saken uten at det ble oppnådd enighet.

Kautokeino kommunestyre vedtok reguleringsplanen 26. juni 2008.

Fylkesmannens vurdering
Miljøverndepartementet viser til fylkesmannens oversendelsesbrev datert 27. oktober 2010, samt tilleggsvurdering etter naturmangfoldloven datert 10. mars og 14. september 2011.

Fylkesmannen viser til at planområdet i gjeldende kommuneplan er avsatt til LNF-område A/B hvor det er tillatt med spredt bolig-, ervervsbebyggelse og hytter, men at dette kommer i konflikt med at området er en flyttlei for reindrifta og et høst-/vinterbeite. Fylkesmannen har forståelse for at kommunen ønsker å legge til rette for fritidsbebyggelse, men mener at 15 nye hytter kan bli en for stor belastning for reindrifta i området. Fylkesmannen anbefaler derfor at det tillates en viss fortetting i området som tilstøter eksisterende hyttefelt med i alt 5 nye hytter, og peker på at dette vil være et kompromiss og en bedre arealdisponering.

I sine brev av 10. mars og 14. september 2011 viser Fylkesmannen i Finnmark til at planområdet ikke er kartlagt med tanke på naturmangfold, og at fylkesmannen derfor ikke har nok kunnskap, jf. naturmangfoldlovens § 8. Fylkesmannen vektlegger også at området ligger tett opp til det foreslåtte naturreservatet Stuorajávri med et omfattende våtmarkssystem, med truet, sjelden og sårbar natur. Det foreslåtte verneområdet har svært mange sjeldne og truede fuglearter og har en særlig betydning for naturmangfold. Fylkesmannen viser til at føre-var-prinsippet i henhold til naturmangfoldlovens § 9 bør anvendes da det er dårlig kunnskapsgrunnlag om planområdet. Videre viser fylkesmannen til at den negative konsekvens og samlede belastning for de berørte økosystemer vil være potensielt stor, jf. naturmangfoldlovens § 10.

Reindriftsforvaltningens vurdering
Reindriftsforvaltningen viser til at området er et særlig viktig gjennomflyttingsområde for vintersiidaene i distriktet på høsten og at samme flyttlei benyttes om våren. Forvaltningen mener det vil være umulig å flytte rein gjennom dette området dersom det bygges 15 hytter i tråd med planen, da både bygninger, veger med parkeringsplasser og andre innretninger vil være en avstenging av flyttvegen og reindriftas utnyttelse av området.

Områdestyret i Vest-Finnmark peker på at samtlige innregulerte tomter vil komme i konflikt med vinterbeitene i området, og føre til at viktig vinterbeite går tapt for det berørte reinbeitedistriktet.

Landbruks- og matdepartementets uttalelse
Landbruks- og matdepartementet (LMD) vektlegger i sin uttalelse at en utbygging som planen legger opp til vil komme i konflikt med reindriftsnæringen. Planområdet ligger tett opp til en flyttlei og i et viktig vinterbeiteområde.

Utbygging i og i tilknytning til en flyttlei kan innebære direkte og indirekte stengsel av flyttleien. Dersom det tillates hyttebygging i området vil det føre til en økt ferdsel og kan resultere i at reinen ikke lenger kan bruke flyttleien i deler av året. LMD vektlegger også at områdets verdi som vinterbeite vil bli vesentlig redusert som følge av en eventuell utbygging.

LMD mener også at videre bygging av hytter bør avklares gjennom en revisjon av kommuneplanen, ettersom gjeldende kommuneplan er fra 1992 og uten bestemmelser om omfang for hytter i området. LMD mener at hensynet til reindriften må veie tyngst i denne saken og anbefaler at områdestyrets innsigelse mot reguleringsplanen for Cunovuohppi hyttefelt tas til følge.

Som grunnlag for sin argumentasjon har LMD vist til dokumentet ”Politisk plattform for flertallsregjeringen”, som omtaler reindriften bl.a. på følgende måte: Regjeringen vil sikre en livskraftig reindriftsnæring i balanse med beiteressursene, og som medvirker til å opprettholde samisk egenart. Det vises også til ulike stortingsdokumenter, bl.a. St meld nr 28 (1991-1992)En bærekraftig reindrift, Prop 128S (2009-2010) Om reindriftsavtalen 2010/2011 mm og St meld nr 28 (2007-2008) Samepolitikken. Det påpekes i disse dokumentene at reindrift er en svært arealkrevende næring, både på grunn av marginale beiteområder og på grunn av reinens behov for ulike sesongbeiter og flytteveier mellom dem. Menneskelig virksomhet i reinbeiteområdene vil komme i tillegg til naturlige forstyrrelser som for eksempel rovdyr. På bakgrunn av dette er det behov for oppmerksomhet rundt sikring av reindriftens arealer.

Miljøverndepartementets vurdering
Denne saken behandles etter plan- og bygningsloven av 1985. Etter denne lovs § 27-2 nr. 2 annet ledd avgjør Miljøverndepartementet om planen skal stadfestes. Departementet kan ved en eventuell stadfesting gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd. Dette må imidlertid ikke medføre at planen endres i hovedtrekkene.
Etter plan- og bygningsloven(1985) § 20 andre ledd bokstav f kan kommunen fastsette byggeforbud i inntil 100 meter langs vassdrag. Kommunen har nedlagt slikt byggeforbud  på 100 meter langs vassdrag i sin kommuneplan. Fire av hyttene ligger nærmere vassdraget enn 100 meter. For alle saker som berører naturmangfold følger det av naturmangfoldloven § 7 at prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, og det skal framgå av beslutningen hvordan disse prinsippene er vurdert og vektlagt i saken.

Regjeringen har i flere stortingsmeldinger og proposisjoner vektlagt at det må tas særlig hensyn til reindriftsnæringen. I denne saken vil føringer nedfelt i St.meld. 28 (2007-2008) Samepolitikken, Reindriftsloven § 22 om at reinens flyttleier skal sikres og St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand (RM) være spesielt viktig. I St.meld. nr. 26 understrekes at reindriften er en svært arealkrevende næring, både på grunn av marginale beiteområder og reinens behov for ulike sesongbeiter og flyttleier mellom dem. Reindriftens interesser og behov skal derfor synliggjøres og ivaretas i arealpolitikken. Meldingen understreker også at hensyn til viktige reindriftsområder skal ivaretas i kommunens planlegging, bl.a. gjennom oppdaterte kommuneplaner. Det vises også til at reindriftens arealressursbehov gjør at det er viktig å se store områder i sammenheng, ofte også over kommunegrenser. Bit for bit utbygging har bidratt til en fragmentering av reindriftens næringsgrunnlag, og konsekvensen av en enkelt utbygging kan være langt større enn det arealbeslaget isolert sett tilsier. Det er derfor viktig at planprosesser bygger på best mulig kompetanse om reindriften.

Innsigelsen gjelder etablering av 15 nye hytter i et hytteområde i Kautokeino kommune. Miljøverndepartementet skal ta stilling til om etablering av disse hyttene kan godtas ut fra regjeringens politikk knyttet til reindrift og naturmangfold. Det var ikke fremmet innsigelse med bakgrunn i naturmangfold, men Miljøverndepartementet viser til tilleggsuttalelse fra fylkesmannen som peker på truet og verdifullt naturmangfold i og i nærheten av planområdet.

En utbygging i og i tilknytning til en flyttlei kan innebære direkte og indirekte stengsel av flyttleien - direkte ved at det bygges hytter som hindrer reinen i å trekke gjennom området og indirekte ved at aktivitet og forstyrrelser gjør at reinen skyr områder. Miljøverndepartementet viser til vurderingene fra reindriftsforvaltningen og Landbruks- og matdepartementet, og ser det som sannsynlig at dersom det tillates hyttebygging i området vil det resultere i at reinen ikke lenger kan bruke flyttleien i deler av året. Departementet vektlegger også at området er et viktig vinterbeite og at en utbygging vil redusere områdets verdi.

Planområdet er ikke kartlagt med tanke på naturmangfold, og det foreligger derfor ikke konkrete fagrapporter eller registreringer om naturmangfold av det aktuelle området, jf. brev fra fylkesmannen 10. mars og 14. september 2011. Opplysninger fra Direktoratet for naturforvaltnings Naturbase og Artsdatabankens Artskart viser at det ikke er registrert prioriterte arter, verdifulle arter eller truede eller nær truede arter på Norsk rødliste for arter 2010. Det er heller ikke registrert utvalgte naturtyper, verdifulle naturtyper eller truede eller nær truede naturtyper på Norsk rødliste for naturtyper 2011. Fylkesmannen mener til tross for at forholdet til naturmangfold er sjekket ut er kunnskapen generelt om planområdet for dårlig. Dermed er det usikkerhet om effekten av tiltaket i det aktuelle planområdet.

Det opplyses dessuten fra fylkesmannen at planområdet ligger tett opp til det foreslåtte naturreservatet Stuorajávri med et omfattende våtmarkssystem. Det foreslåtte naturreservatet har mange fuglearter som er klassifisert som truet på Norsk rødliste for arter 2010, og har dermed en særlig betydning for naturmangfold. Selv om dette gjelder et foreslått verneområde så viser departementet til naturmangfoldloven § 49 som sier at virkninger av et tiltak utenfor et verneområde skal tillegges vekt dersom det påvirker verneverdiene innenfor verneområdet. Når det gjelder effekten av den foreslåtte hyggebyggingen så antar departementet at en slik tiltakstype i liten grad vil påvirke naturmangfoldverdiene inne i det foreslåtte verneområdet. Dersom hyttebygging fører til økt ferdsel inn i det foreslåtte verneområdet som kan virke negativt inn på verneverdiene så må slik ferdsel, om nødvendig, reguleres av forskriften for verneområdet.

Slik det framgår av teksten ovenfor er dermed kravet i § 8 i naturmangfoldloven om at saken i hovedsak skal baseres på eksisterende og tilgjengelig kunnskap oppfylt. Det framgår imidlertid at det er dårlig kunnskap om hva slags naturmangfold som kan befinne seg i planområdet og dermed også planforslagets påvirkninger på mulig naturmangfold. Dermed kommer føre-var-prinsippet inn, jf. at kunnskapen ikke er ”tilstrekkelig”. Dette har betydning både i forhold til planforslaget isolert sett og forhold til den samlede belastningen på naturmangfoldet etter naturmangfoldloven § 10. Føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 tillegges derfor vekt i denne saken.

Departementet kan ikke se at det er foretatt en vurdering av alternativ lokalisering i samsvar med naturmangfoldloven § 12, og at det derfor er vanskelig å se om foreliggende forslag til plassering gir de beste samfunnsmessige resultater. Departementet har ikke funnet det nødvendig å foreta en vurdering av § 11 i naturmangfoldloven da det i planforslaget ikke ligger inne at tiltakshaver skal pålegges kostnader for å begrense skade på naturmangfoldet.

Miljøverndepartementet viser til nasjonale mål for reindriftspolitikken, herunder å sikre flyttveier og vinterbeite samt å unngå bit for bit nedbygging, og usikkerhet knyttet til planens virkninger på mulig verdifullt naturmangfold. Dette gjør at departementet ikke finner å kunne stadfeste reguleringsplan for Cunovuohppi hyttefelt, Kautokeino kommune.  Miljøverndepartementet peker også på at Kautokeino kommune snarest bør rullere sin kommuneplan og vurdere hyttebygging samlet. Departementet mener dette vil bidra til å avdekke og avklare ulike interesser og sikre en mer forutsigbar planlegging.

 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven (1985) § 27-2 annet ledd stadfester Miljøverndepartementet ikke Kautokeino kommunestyres vedtak av 26. juni 2008 om reguleringsplan Cunovuohppi hyttefelt – Kautokeino kommune.

Med hilsen

Erik Solheim
   

Kopi: Kautokeino kommune
          Finnmark fylkeskommune 
          Landbruks- og matdepartementet