Innsigelse til reguleringsplan for Jarlsberg travbane, Tønsberg kommune

Vi viser til fylkesmannens oversendelse av saken ved brev av 29.06.07 fra Fylkesmannen i Vestfold.

Reguleringsplanen er i henhold til plan- og bygningsloven § 27-2 nr 2 oversendt Miljøverndepartementet til avgjørelse fordi det foreligger innsigelser fra Statens vegvesen, Vestfold fylkeskommune og Fylkesmannen i Vestfold. Innsigelsene er i hovedsak begrunnet med at planen er i strid med rikspolitiske retningslinjer for areal- og transportplanlegging (RPR ATP) og Fylkesdelplan for etablering av kjøpesentre og sentrumsutvikling i Vestfold.

Departementet stadfester ikke reguleringsplan for Jarlsberg travbane. Departementet legger avgjørende vekt på at den foreslåtte kjøpesenterlokaliseringen til Jarlsberg travbane ligger utenfor de områder hvor det er tillatt å etablere kjøpesentre større enn 3000 m² i henhold til retningslinjer i godkjent Fylkesdelplan for etablering av kjøpesentre og sentrumsutvikling i Vestfold. Videre aksepterer ikke departementet at det legges opp til utvidet fortolking av begrepet "plasskrevende varer" i forhold til fylkesdelplanens retningslinjer.

Hensikten med retningslinjene er å styrke by- og tettstedssentrene og legge til rette for miljøvennlige transportvalg, dvs. unngå en utvikling med byspredning, økt bilavhengighet og dårligere tilgjengelighet for dem som ikke disponerer eller ønsker å bruke bil. Det overordnede og langsiktige målet er å utvikle bærekraftige og robuste by- og tettstedsstrukturer som også bidrar til å redusere klimagassutslippene. Departementet mener plassering av et nytt kjøpesenter på Jarlsberg travbane ikke er i samsvar med retningslinjene i Fylkesdelplan for etablering av kjøpesenter og sentrumsutvikling i Vestfold. Innsigelsene er med dette tatt til følge.

Bakgrunn for saken

Tønsberg bystyre vedtok reguleringsplan for Jarlsberg travbane i møte 20.06.2007. Planområdet består i hovedsak av den nordlige delen av Jarlsberg travbane. Planområdet omfatter blant annet travbanens publikumsbygg og tilhørende parkeringsarealer. Planen legger til rette for etablering av et handelssenter med et samlet forretningsareal på 22.000 m², hvorav 17.500 m² avsettes til forretning for plasskrevende varer, og maksimalt 4.500 m² avsettes til detaljhandel. Tiltaket retter seg mot et regionalt handelsomland og handelen vil i hovedsak være bilbasert.

Kommunen mener Tønsberg skal være et regionsenter, og at det er viktig å legge til rette for etablering av denne type handelsbedrifter. Kommunen er opptatt av å unngå at denne type etableringer lokaliserer seg utenfor fylket, og mener å ha funnet en god lokalisering.

Kommunen viser til at det ikke er praktisk mulig å legge denne type handelsbedrifter innen sentrum av byen, og at lokaliseringen må skje i avlastningssentra rundt byen. Kommunen mener Jarlsberg travbane er et avlastningssenter og at det peker seg ut som en god lokalisering sett i forhold til sentrum og nærheten til E-18. Kommunen kan heller ikke se at etableringen vil få negative virkninger for sentrumshandelen, og viser til handelsanalysen. Reguleringsbestemmelsene er i følge kommunen med hensikt utformet slik at kommunen i stor grad kan styre hvilken type virksomhet en ønsker innen området både med hensyn til detaljhandel, bevertningssteder, kulturaktiviteter mv. Kommunen mener derfor en vil kunne unngå at etableringen vil skje på bekostning av aktivitetene i Tønsberg sentrum.

Kommunen viser og til at det er konsekvensutredet alternativ lokalisering på Kilen, uten at dette alternativet kom bedre ut med hensyn til sentrumshandel og trafikk.

Kommunen mener videre at fylkesdelplanen har utspilt sin rolle som styringsdokument når det gjelder lokalisering av handelssentre/kjøpesentre. Det vises til at planen snart er ti år gammel, og at utviklingen som har funnet sted har gjort at planen ikke avspeiler dagens virkelighet. Det vises til at handelsomsetningen har økt med opp mot 40 % siden planen ble utarbeidet.

Kommunen legger også vekt på at lokaliseringen vil kunne revitalisere aktiviteten rundt travmiljøet på Jarlsberg.

Statens vegvesen region sør fremmet innsigelse i brev av 04.01.07. Statens vegvesen viser til at reguleringsplanen er i strid med Fylkesdelplan for etablering av kjøpesentre og sentrumsutvikling, kommuneplanen og de rikspolitiske retningslinjene for areal- og transportplanlegging (RPR ATP). Statens vegvesen viser til at planen åpner for handelsetableringer som langt overstiger de 3 000 m² som er begrensningen i kommuneplanen og fylkesdelplanen. Statens vegvesen mener gjennomføring av tiltaket vil bidra til å undergrave den langsiktige arealutviklingen som er vedtatt. For å dempe bilbruken, spesielt i byene, er det ønskelig at en gjennom samordnet areal- og transportplanlegging utvikler konsentrerte bysentra, med avlastningssentra med god tilgjengelighet til hovedvegene inn til byene og gode kollektivtilbud. Statens vegvesen mener derfor at en større næringsutvikling på travbanen vil medføre en spredning av Tønsberg by som er unødvendig og uheldig fordi det bidrar til å øke bilbruken. Det pekes også på at tiltaket vil ha negativ innvirkning på trafikkavviklingen på Semslinna, og sannsynligvis også på andre deler av hovedvegnettet som i dag har en anstrengt situasjon.

Vestfold fylkeskommune fremmet innsigelse i vedtak av 05.02.07. Innsigelsen er begrunnet med at forslaget til reguleringsplan legger til rette for etablering av et handelssenter i strid med Fylkesdelplan for etablering av kjøpesentre og senterutvikling i Vestfold, samt RPR ATP både hva angår lokalisering, formål og antall kvadratmeter.

Fylkeskommunen viser til at fylkesdelplanen har blitt til gjennom bred medvirkning og i samarbeid med kommunene, regionale statsetater og næringslivet for å komme frem til et felles syn på utviklingen av byer og tettsteder i Vestfold. Det vises til at lokalisering av handel og tjenesteyting skal bygge opp under utviklingen av den vedtatte senterstrukturen.

Fylkeskommunen viser i sin saksfremstilling til at det i handelsanalysen og konsekvensutredningen benyttes andre begreper enn det som er definert som plasskrevende varehandel i fylkesdelplanen. Fylkeskommunen mener at reguleringsplanen gir hjemmel til å bygge betydelig mer detaljhandel enn 4 500 m², og at handelsanalysens konklusjon med hensyn til tiltakets virkning for handelen i Tønsberg sentrum og andre sentra i og utenfor kommunen ikke kan legges til grunn for vurderingen.

Det vises også til at planen er i strid med kommuneplanens arealdel, når det gjelder senterstruktur og utvikling av lokalsentra og bysenteret. Det er satt i gang arbeid med kommunedelplan for Kilen, Korten og Stensarmen med tanke på ytterligere handelsetableringer i de sentrumsnære næringsområdene. Utvikling av Jarlsberg som handelsområde inngår ikke i den strategien.

Fylkesmannen i Vestfold fremmet innsigelse i brev av 04.01.07. Grunnlaget for innsigelsen er knyttet til målsettingene og retningslinjene i Fylkesdelplan for kjøpesentre og sentrumsutvikling i Vestfold samt RPR ATP. Fylkesmannen finner ikke å kunne gi sin tilslutning til konsekvensutredningen hva gjelder handelsmessige virkninger av et nytt regionalt handelssenter på Jarlsberg. Det samme gjelder beregningen av transportomfanget. Fylkesmannen vurderer det slik at senteret vil konkurrere direkte med den etablerte handelsvirksomheten innenfor bysenteret og større lokalsentra i distriktet. Etableringen vurderes til å svekke sentrumsområdene og øke bilavhengigheten og transportomfanget.

Det ble avholdt meklingsmøte 21.05.07, uten at partene kom til enighet.

Møte og befaring i saken ble avholdt 13.11.07 med representanter fra kommunen, fylkesmannen, fylkeskommunen, Statens vegvesen Vestfold distrikt, Vegdirektoratet, Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet. Tilstede var også representanter fra Norsk Enøk og Energi AS, Link Signatur AS, Vista Analyse AS, Bermingrud Prosjektutvikling AS og Briksdalen eiendom AS.

Samferdselsdepartementet har avgitt høringsuttalelse i brev av 19.12.07. Samferdselsdepartementet legger til grunn at reguleringsplanen bryter med nasjonale og regionale føringer for samordnet areal- og transportplanlegging. Departementet mener at etablering av et regionalt kjøpesenter på denne størrelsen bør sees i sammenheng med og avklares i overordnede planer som ser på hele Vestfold, eventuelt regionen under ett. Departementet peker videre på at behovet for overordnede planer blir forsterket gjennom den økningen man ser i handelsomsetningen de senere årene.

I forbindelse med sin vurdering av saken har Samferdselsdepartementet innhentet uttalelse fra Vegdirektoratet. Direktoratet slutter seg igjen til Statens vegvesens vurdering av saken. Det bemerkes at rekkefølgebestemmelser i planen ikke vil avbøte de negative trafikale virkningene på vegnettet mellom travbanen og Kjeller, ettersom det etter deres vurdering neppe er finansieringsgrunnlag for en slik utvidelse av veien i løpet av de nærmeste årene.

Miljøverndepartementets vurdering

Som oppfølging av den tidligere rikspolitiske bestemmelsen om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor byer og tettsteder (1999-2004), er det utarbeidet fylkesplaner og fylkesdelplaner med retningslinjer for lokalisering av handel og service. Dette er planer som er utviklet gjennom et omfattende samarbeid mellom fylkeskommune, fylkesmann, regionale myndigheter, kommunene og det lokale næringsliv.

Miljøverndepartementet har i brev av 1. november 2004 til regionale og lokale myndigheter understreket at kjøpesenterpolitikken ligger fast, og at vedtatte fylkes(del)planer med retningslinjer for lokalisering av handel og andre servicefunksjoner skal legges til grunn for behandling av søknader om kjøpesenteretableringer.

I St.meld. nr 26 (2006-2007) "Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand" ble det varslet en revitalisering av de nasjonale politiske føringene som lå til grunn for kjøpesenterstoppen (1999-2004). Dette innebærer at kjøpesentre skal lokaliseres sentralt og til områder som er lett tilgjengelig med kollektivtransport.
 
Regjeringen har nå lagt ut til offentlig ettersyn en ny rikspolitisk bestemmelse for å sikre gjennomføring av nasjonal og regional politikk på dette området. Bakgrunnen for dette er blant annet at det planlegges en rekke nye kjøpesentre utenfor byer og tettsteder, til tross for at dette ikke er i samsvar med fylkenes retningslinjer. Denne rikspolitiske bestemmelsen skal være et virkemiddel for å sikre bedre oppfølging av godkjente fylkesplaner og fylkesdelplaner for lokalisering av større kjøpesentre. Hensikten er å oppnå en mer samordnet lokaliseringspolitikk på tvers av kommunegrensene og større forutsigbarhet for kommuner og utbyggere.

Målet med fylkesplanene for senterutvikling er å styrke by- og tettstedssentrene og legge til rette for miljøvennlige transportvalg, dvs. unngå en utvikling med byspredning, økt bilavhengighet og dårligere tilgjengelighet for dem som ikke disponerer eller ønsker å bruke bil. Det overordnede og langsiktige målet er å utvikle bærekraftige og robuste by- og tettstedsstrukturer som også bidrar til å redusere klimagassutslippene.

Fylkesdelplan for etablering av kjøpesentre og senterutvikling i Vestfold ble godkjent i Miljøverndepartementet ved brev av 10.10.03. Fylkesdelplanen avløste den rikspolitiske bestemmelsen om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre og videreførte intensjonen i denne. Fylkesdelplanen gir retningslinjer for lokalisering av varehandel.

Utdrag av retningslinjene 1.3.3. Senterstruktur i Vestfold Fylkessenter: Tønsberg (med Kilen, Stensarmen og Korten som avlastningssentre) Lokalsentre: ….Semsbyen, …Vear/Hogsnes… 1.3.4.3 Lokalisering og etablering av kjøpesentre Lokalisering og etablering av kjøpesentre på over 3000 m² bruksareal eller utvidelse til over 3000 m² bruksareal, kan kun skje i fylkessenteret, regionsentrene eller områdesentrene innenfor senterets sentrumssone …, eller i  lokalsentre dersom etableringens størrelse er tilpasset senterets funksjon og handelsomland. 1.3.4.4. Lokalisering og etablering av plasskrevende varer Følgende bransjegrupper regnes som plasskrevende, og unntas fra fylkesplanens retningslinjer: Salg av biler, motorkjøretøyer, fritidsbåter, landbruksmaskiner, anleggsmaskiner, trelast og andre byggevarer, samt salg fra planteskoler/hagesentre med delvis egen produksjon. Handel med denne typen varer fordrer god biltilgjengelighet, samtidig som det bør være god tilgjengelighet med kollektivtransport. Virksomheter som driver salg av plasskrevende varer bør derfor lokaliseres eller etableres i randsonen til større sentre, fortrinnsvis i avlastningssentre. 1.3.4.5. Salg av møbler og hvitevarer  Som hovedregel skal denne type salg lokaliseres til sentrumssonen. Lokalisering i etablerte avlastningssentre i randsonen vil kunne tillates, men bare dersom det kan dokumenteres at virksomheten vil bli ødeleggende eller vanskelig å innpasse i sentrum……

Departementet finner at reguleringsplanen er i strid med retningslinjene i fylkesdelplanen. Jarlsberg travbane ligger om lag 3 km fra sentrumssonen i Tønsberg sentrum og om lag 1,5 km fra sentrum av både lokalsentrene Sem og Vear. Jarlsberg travbane er ikke et definert avlastningssenter for Tønsberg tettsted.  Det er om lag 2 km fra randsonen av Tønsberg tettsted til Jarlsberg travbane, og Jarlsberg travbane ligger klart utenfor randsonen av tettstedet. Departementet legger avgjørende vekt på at den foreslåtte kjøpesenterlokaliseringen til Jarlsberg travbane ligger klart utenfor de områder i Vestfold hvor det er tillatt å etablere kjøpesentre større enn 3000 m².

Forslag til reguleringsbestemmelser for Jarlsberg travbane åpner for 22.000 m² (T-BRA) til forretning, hvorav inntil 4500 m² til detaljhandel og resten til plasskrevende varer. I reguleringsbestemmelsene defineres også "transportskapende varehandel", dvs. elektriske artikler og møbler inn under begrepet "plasskrevende varer". Departementet mener definisjonen er i strid med begrepet "plasskrevende varer" i fylkesdelplanens retningslinjer. Departementet går ikke nærmere inn på definisjonen av varegrupper, ettersom departementet finner at lokaliseringen uansett ikke er egnet for etablering av et senter med denne størrelse.

Departementet finner i likhet med fylkesmannen og fylkeskommunen grunnlag for å reise tvil om konsekvensutredningen hva gjelder de handelsmessige virkninger av et nytt regionalt handelssenter på Jarlsberg. Det samme gjelder beregningen av transportomfanget. Etableringen vil etter departementets vurdering kunne svekke sentrumsområdene og øke bilavhengigheten og transportomfanget.

Reguleringsplanen er også i strid med kommuneplanens arealdel. På bakgrunn av at det er satt i gang arbeid med kommunedelplan for Kilen, Korten og Stensarmen med tanke på ytterligere handelsetableringer i de sentrumsnære næringsområdene, mener departementet det vil være uheldig å stadfeste reguleringsplan for et handelsområde som ikke inngår i denne strategien.

Departementet slutter seg videre til fylkesmannens, fylkeskommunens og Samferdselsdepartementets vurderinger knyttet til betydningen av at de overordnede planer følges opp, slik at handel og tjenesteyting bygger opp under den vedtatte senterstrukturen.

Reguleringsplanen er heller ikke i samsvar med de Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (RPR ATP). Det vises særlig til pkt 3.6: ”Regionale publikumsrettete offentlige eller private servicetilbud skal lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivknutepunkter.”

Reguleringsplanen er også i strid med RPR ATP pkt 3.1:”Planlegging av utbyggingsmønsteret og transportsystemet bør samordnes slik at det legges til rette for en mest mulig effektiv, trygg og miljøvennlig transport, og slik at transportbehovet kan begrenses…”.

Miljøverndepartementet viser videre til St.meld. nr 34 (2006-2007) om norsk klimapolitikk der det understrekes at arealplanlegging skal være et effektivt virkemiddel for å redusere klimagassutslipp fra transport bl.a. gjennom vedtak om utbyggingsmønster og lokalisering av virksomheter.

Undersøkelser utført av Transportøkonomisk Institutt (TØI) viser at enkelte kjøpesentre utenfor byene har en bilandel på over 95%, mens kjøpesentre med sentral plassering i byen har bilandeler helt ned til 20 %. Større kjøpesentre må derfor lokaliseres nær kollektivknutepunkter og sentralt i byen, slik at flere får kortere avstand og flere kan reise miljøvennlig. Redusert bruk av personbil er nødvendig for å nå klimamålene.

Departementet har mottatt informasjon om at senteret er planlagt bygget som et pilotprosjekt med biobrenselanlegg basert på bruk av hestegjødsel som energikilde. Et slikt anlegg ville i følge tiltakshaver kunne gi en betydelig miljøgevinst. Departementet ser det som svært positivt at det satses på alternative energikilder. Departementet har likevel ikke funnet å kunne tillegge dette avgjørende vekt i saken.

Miljøverndepartementet er etter dette kommet til at det foreligger en overvekt av nasjonale og regionale interesser i saken som tilsier at kommunens vedtak ikke kan stadfestes. Etter en samlet vurdering finner Miljøverndepartementet etter dette ikke å kunne stadfeste reguleringsplan for Jarlsberg travbane.

Vedtak

I medhold av § 27-2 i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 finner departementet ikke å kunne stadfeste Tønsberg bystyrets vedtak av 20.06.2007 for reguleringsplan nr 13019, Jarlsberg travbane.

Med hilsen

Erik Solheim

Kopi:
Tønsberg kommune
Vestfold fylkeskommune
Samferdselsdepartementet
Statens vegvesen region sør