Instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor

1. Innledning

1.1 Formål

Formålet med instruksen er å sikre god saksforberedelse og styring med bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor.*

1.2 Virkeområde

Instruksen gjelder for alle virksomheter i statlig sivil sektor, organisert innenfor rettssubjektet staten. 

Instruksen gjelder ved inngåelse av avtaler om leie av lokaler,** både i markedet og internt i staten. Instruksen gjelder også ved byggeprosjekter som inkluderer ombygging og rehabilitering.

Instruksen gjelder ikke for bygging eller leie av lokaler til departementene.

2. Utredning av lokalbehov

2.1 Ansvar

Departementene er ansvarlige for å utrede lokalbehov på sine ansvarsområder. Departementene er også ansvarlige for en rasjonell utnyttelse av alle lokaler deres underliggende virksomheter disponerer i sin portefølje. I forkant av bygging eller leie av lokaler skal departementene påse at alle relevante forhold blir tilstrekkelig utredet iht. kravene i utredningsinstruksen av 19. februar 2016 nr. 184.

2.2 Utredning og kvalitetssikring av konsept

Ved behov for nye lokaler, eller behov for forandringer i eksisterende lokaler, skal det foretas en utredning som skal legges til grunn i det videre arbeidet. Hovedformålet med utredningen er å utarbeide en beskrivelse av de krav som må stilles til lokalene for at virksomheten skal kunne ivareta sine oppgaver. Kravene til utredning i denne instruksen er en presisering av kravene i utredningsinstruksen, og angir hvilken dokumentasjon som skal ligge til grunn for valg av løsning på lokalbehovet.

Utredningen skal gi oppdragsdepartementet grunnlag for beslutning om hvilket konsept som skal velges for lokalbehovet.

Utredningsfasen dekker forstudiefasen i byggesaker. For prosjekter over terskelverdien i KS-ordningen skal det gjennomføres en konseptvalgutredning (KVU), som må følge kravene i KS-ordningen. For prosjekter mellom 300 millioner kroner og terskelverdi er det gitt retningslinjer i veileder for Styring i tidligfase i store statlige byggeprosjekter. For prosjekter under 300 millioner kroner gjelder kravene i utredningsinstruksen av 19. februar 2016 nr. 184.

Utredningens omfang må stå i forhold til lokalenes størrelse, og risikoen forbundet med prosjektet. Utredningen skal ivareta hensynet til effektiv areal- og ressursbruk, og skal omfatte analyse av arealbehov, overordnet vurdering av lokalisering, kostnads- og usikkerhetsanalyse og vurdering av leie i markedet eller statlige lokaler.

Graden av spesialtilpasning av lokalene skal begrenses til det høyst nødvendige.

Det skal normalt ikke planlegges for vekst i antall ansatte. Dersom ansvarlig departement likevel mener det bør planlegges for slik vekst, skal dette redegjøres for og begrunnes særskilt. Som et ledd i arbeidet med nye lokaler eller endringer i eksisterende lokaler, bør det også vurderes behov for endringer i arbeidsplassutforming som følge av nye arbeidsformer.

Det stilles krav om ekstern kvalitetssikring for prosjekter antatt over de terskelverdier som Finansdepartementet til enhver tid fastsetter. I tidligfase gjelder dette ekstern kvalitetssikring av konseptvalg (KS1), uavhengig av finansieringsmåten for disse prosjektene. Når antatt fremtidig leieforpliktelse*** overstiger terskelverdien fastsatt av Finansdepartementet, skal kvalitetssikring også gjennomføres ved planer om leie i markedet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan sette normer for lokalenes areal, energi og standard. Det vises til rundskriv H-2016-2.

2.3 Leie i markedet eller statlig byggeprosjekt

På bakgrunn av utredningen skal alternative løsninger vurderes. Det skal i den forbindelse avklares om det finnes ledige statlige lokaler eller statlige tomgangsleieforhold i markedet, som kan dekke behovet. Dersom det ikke er egnede ledige statlige lokaler og/eller tomgangsleieforhold, skal det på bakgrunn av utredningen tas stilling til om lokalbehovet skal dekkes ved leie, eller ved gjennomføring av byggeprosjekt i statlig regi.

Departementene er selv ansvarlige for å avklare om en skal dekke lokalbehovet ved leie i markedet eller ved et statlig byggeprosjekt. I denne vurderingen skal det overordnede hensynet være hva som er økonomisk mest gunstig for staten.

Lokaler som det normalt er et velfungerende leiemarked for, klassifiseres som konkurransebygg og leies i utgangspunktet i markedet med lavest mulig grad av spesialtilpasning. I de tilfeller hvor summen av fremtidige leieforpliktelser*** er på 100 millioner kroner eller mer, skal saken forelegges for Kommunal- og moderniseringsdepartementet for uttalelse. Ved foreleggelsen redegjøres for formålet og de økonomiske og administrative konsekvenser av leieavtalen.

Lokaler det ikke er et velfungerende marked for klassifiseres som formålsbygg, og skal som hovedregel gjennomføres som et statlig byggeprosjekt. Forhold som i den forbindelse tillegges vekt, er om lokalenes beliggenhet eller graden av spesialtilpasning gjør at markedsverdien av bygget er vesentlig lavere enn byggekostnaden, eller om utleier antas å komme i en monopolsituasjon overfor den statlige leietakeren ved kontraktens utløp. Bygg med kritisk infrastruktur, jf. forskrift om objektsikkerhet regnes som hovedregel som formålsbygg. Dersom ansvarlig departement mener det vil være økonomisk mest gunstig for staten å løse lokalbehovet ved gjennomføring av statlig byggeprosjekt, må dette forelegges for Kommunal- og moderniseringsdepartementet og begrunnes særskilt.

Ved uenighet mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og ansvarlig departement om lokalbehov bør håndteres ved leie i markedet, eller som statlig byggeprosjekt, skal saken legges frem for regjeringen.

2.4 Statsbyggs rådgiverfunksjon

Statsbygg tilbyr rådgivning i utredningsfasen for virksomheter i statlig sivil sektor som vurderer å anskaffe nye lokaler, eller gjøre endringer i eksisterende lokaler. Statsbygg kan gi råd og bistå i kontraktsforhandlinger ved leie i markedet.

3. Leie av lokaler i markedet

3.1 Generelt om ansvar, fullmakter og krav til saksbehandling

Departementene er ansvarlige for leieforhold som de selv eller underliggende virksomheter inngår i markedet.

Iht. Finansdepartementets rundskriv R-2013-110 av 25. november 2013 om fullmakter iht. bevilgningsreglementet og kgl. res. av 2. desember 2005 nr. 1359, har departementene fullmakt til å samtykke i at det inngås leieavtaler uten at saken forelegges Stortinget på følgende vilkår:

1. Leieavtalene skal gjelde den ordinære driften av den statlige virksomheten.
2. Utgiftene i forbindelse med avtalene skal kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden.
3. Behovet for oppsigelsesklausuler skal nøye vurderes for alle avtaler utover budsjettåret. Leieavtalen må kunne transporteres til annen statlig virksomhet.

Dersom leieutgiftene ikke kan dekkes innenfor uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettkapittel i hele leieperioden, kreves det bevilgning fra Stortinget før inngåelse av leiekontrakt.

Når det skal inngås nye eller endrede avtaler om leie av lokaler i markedet, skal det utarbeides en helhetlig kravspesifikasjon som er basert på utredningen i pkt. 2 i denne instruksen. Den helhetlige kravspesifikasjonen skal definere og konkretisere de krav som må stilles til lokalenes funksjon, størrelse, beliggenhet og kvalitet for at virksomheten skal kunne ivareta sine oppgaver, og legges til grunn for et eventuelt søk etter nye lokaler.

Før avtalen inngås, skal alle relevante forutsetninger for leieavtalen være avklart og vurdert. Dette gjelder bl.a. regulering av husleie, oppsigelsesadgang/betingelser for forlengelse av avtale, ev. kjøpsopsjon, regulering og belastning av øvrige driftsutgifter (for eksempel strøm, vaktmestertjenester og resepsjon mv.), brukerutstyr og planlagte større vedlikeholds- og ombyggingsarbeider som vil få konsekvenser for leieutgiftene, samt ev. tomgangsleie for eksisterende lokaler.

3.2 Innhenting av tilbud for leie av lokaler

For å sikre det mest gunstige leiealternativet for staten (iht. utredning og analyse, jf. pkt. 2.2.) skal det innhentes flere tilbud. Dette gjelder også ved fornyelse av eksisterende leiekontrakt. Vurderingen skal ta hensyn til de totale leieforpliktelsene,*** og saksbehandlingen skal sikre likebehandling og sporbarhet.

I de tilfeller en leiekontrakt i markedet innebærer et privat bygge- eller rehabiliteringsprosjekt, skal det også stilles krav om at utleier er et lovlig etablert foretak, og kan fremlegge attester for innbetalt skatt, merverdiavgift (mva) og arbeidsgiveravgift, iht. de etiske standardene staten har satt for leie i det private markedet.

3.3 Krav til byggeprosjekter med statlige leietakere

Ved byggeprosjekter for nybygg, ombygging eller rehabilitering av eksisterende eiendom for utleie skal det stilles krav i leieavtalen om at prosjektet gjennomføres i tråd med denne instruks.
Det skal fremgå av kontraktsvilkårene for entrepriser og levering av varer til prosjektet at utleiers kontraktspart ikke kan ha flere enn to ledd underentreprenører under hverandre. Leietaker plikter å føre tilsyn med at dette vilkåret oppfylles.

4. Byggeprosjekter i statlig sivil sektor

Kapittel 4 beskriver krav til prosjektavklaringsfase, forprosjektfase og kostnadsstyrt prosjektutvikling med tilhørende beslutningspunkter i et byggeprosjekt, pkt. 4.1 og 4.2. Videre beskrives krav til beslutninger i forkant av selve prosjektfasen i pkt. 4.3 og 4.4. Oppstart av byggeprosjekter omtales i pkt. 4.5.

4.1 Generelt om ansvar

Oppdragsdepartementet er ansvarlig for de byggeprosjekter som settes i gang på departementets område, og for å påse at ressursbruken i byggeprosjektet er effektiv mht. de forutsatte resultater, jf. bevilgningsreglementets § 10. Statsbygg er normalt byggherre for byggeprosjekter i statlig sivil sektor.****

For prosjekter med en antatt investeringskostnad over 300 mill. kroner gjelder krav om avklaringsfase og beslutningspunkt oppstart forprosjekt og beslutningspunkt startbevilgning. Nærmere beskrivelse framgår av egen veileder for styring i tidligfase av store statlige byggeprosjekter. For prosjekter med antatt investeringskostnad under 300 mill. kroner gjelder krav til utredning i pkt. 2.2.

For øvrig gjelder følgende prinsipper for ansvarsdeling ved behandling og gjennomføring av statlige byggeprosjekter:

1. Oppdragsdepartementet har ansvaret for departementets egen behandling av byggesaken, herunder bl.a. prioritering av prosjektet, dimensjonering, arealramme og kvalitativ utforming. Videre er oppdragsdepartementet ansvarlig for å fremme ev. forslag om midler til avklaringsfase, prosjektering og ev. forslag om startbevilgning. Oppdragsdepartementet skal også fremme forslag om bevilgning til nødvendig brukerutstyr til prosjektet for regjeringen jf. pkt. 4.3.
2. Statsbygg ivaretar byggherreansvaret på vegne av staten, og har ansvar for anbudsprosedyrer, kontraktsinngåelse og gjennomføring av fastsatte planer innenfor det bevilgede beløp. Statsbygg er videre ansvarlig for å varsle oppdragsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet om avvik i prosjektgjennomføringen som kan medføre at prosjektet ikke kan gjennomføres iht. fastsatte planer. Ved eventuelle feil eller mangler fra Statsbyggs side har Kommunal- og moderniseringsministeren det konstitusjonelle ansvaret.
3. Kommunal- og moderniseringsdepartementet behandler forslag til kostnadsrammer for prosjekter under terskelverdi for ekstern kvalitetssikring og har det overordnede ansvaret for disponeringen av usikkerhetsavsetninger i byggeprosjekter, jf. pkt. 4.5 nedenfor, samt for å fremme forslag om midler til videreføring av byggeprosjekter.
4. Finansdepartementet har ansvaret for ordningen med ekstern kvalitetssikring av store statlige investeringsprosjekter, i henhold til de til enhver tid gjeldende terskelverdier departementet setter for slike analyser, og er sammen med oppdragsdepartementet ansvarlig for ekstern kvalitetssikring av enkeltprosjekter, jf. bl.a. pkt. 4.3 nedenfor.

4.2 Avklaringsfase og oppstart forprosjekt

Etter at konseptvalget er tatt, skal det for prosjekter med antatt investeringskostnad over 300 millioner kroner gjennomføres en avklaringsfase. I avklaringsfasen skal oppdragsgiver, i samråd med Statsbygg, definere prosjektet nærmere, herunder ambisjons- og kostnadsnivå samt øvrige kritiske faktorer. Avklaringsfasen oppsummeres i en rapport som skal gi grunnlag for eventuell beslutning om oppstart forprosjekt (OFP).

Oppdragsdepartementet skal med bakgrunn i gjennomført kostnads- og usikkerhetsanalyse beregne et kostnadsestimat (P50) med angitt usikkerhet som grunnlag for kostnadsstyrt prosjektutvikling.

For prosjekter over terskelverdi skal oppdragsdepartementet fremme sak for regjeringen om OFP. For prosjekter mellom 300 mill. kroner og terskelverdi skal oppdragsdepartementet fremme saken for KMD.

Etter beslutning om videre forprosjektering skal det etableres rutiner for endringshåndtering i prosjekteringsarbeidet. Eventuelle senere forslag til større endringer i prosjektet skal legges fram for regjeringen. Det vises til nærmere omtale av avklaringsfasen og Oppstart forprosjekt i veileder for styring i tidligfase i store statlige byggeprosjekter.

4.3 Prosjektering og kvalitetssikring av forprosjekt

Før arbeidet med prosjektering starter opp, skal det foreligge en skriftlig bekreftelse (oppdragsbrev) fra oppdragsdepartementet til Statsbygg der departementets mål og rammer for prosjektet fremgår.

Dersom prosjekteringsarbeidene ikke kan fullføres innenfor uendret budsjettramme, eller oppdragsdepartementet ikke kan dekke prosjekteringskostnaden innen uendret budsjettramme om prosjektet ikke blir realisert, fremmes forslag om midler til gjennomføring av prosjekteringsarbeidene i den ordinære budsjettprosessen. Dersom prosjekteringsarbeidene forventes å strekke seg over flere år, må det samtidig med at det fremmes forslag om bevilgning til oppstart av forprosjektet, også bes om samtykke fra Stortinget til å pådra utgifter for neste budsjettår, normalt i form av et forslag til romertallsvedtak. Dersom de samlede kostnadene ved forprosjektet anslås å overstige de terskelverdier som Finansdepartementet setter for ekstern kvalitetssikring, skal en kostnadskalkyle for forprosjektet kvalitetssikres eksternt iht. KS2-ordningen før det ev. fremmes forslag for Stortinget om bevilgning til forprosjektet.

Før forslag om startbevilgning fremmes for Stortinget, skal det gjennomføres ekstern kvalitetssikring av forprosjektets styringsunderlag og kostnadsoverslag for valgt prosjektalternativ (KS2) iht. de terskelverdier som Finansdepartementet setter for slike analyser. Oppdragsdepartementet har ansvaret for at byggeprosjekter legges frem for kvalitetssikring som samlede prosjekter, der både byggeprosjektet og brukerutstyret inngår, men med separate styrings- og kostnadsrammer.

4.4 Beslutningspunkt etter forprosjekt og prosjektfasen

For alle byggeprosjekter skal det normalt settes en styringsramme som er P50 og en kostnadsramme som er P85 fratrukket mulige forenklinger og reduksjoner (kuttliste). Kostnader til kunstnerisk utsmykning skal innarbeides i rammene i tråd med de til enhver tid gjeldende bestemmelser, men bevilges på eget budsjettkapittel og -post. Valg av prosentsats for kunstnerisk utsmykning skal forelegges for Kommunal- og moderniseringsdepartementet sammen med forslag til styrings- og kostnadsramme.

4.4.1 Kurante byggeprosjekter

Byggeprosjekter innenfor husleieordningen, som kan håndteres innenfor uendret budsjettramme (kurantprosjekter), underlegges forenklet budsjettbehandling, dvs. at de ikke fremmes enkeltvis for Stortinget for godkjennelse.

Kurantprosjekter håndteres i henhold til det til enhver tid gjeldende rundskriv for behandling av statlige byggeprosjekter der husleien dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer, jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets rundskriv H-2014-11.

4.4.2 Ordinære byggeprosjekter

Forslag om startbevilgning til byggeprosjekter innenfor husleieordningen hvor husleien ikke kan håndteres innenfor uendret budsjettramme, og byggeprosjekter utenfor husleieordningen i staten, skal legges frem for regjeringen og Stortinget sammen med forslag til kostnadsramme. Forslag om kostnadsrammer for henholdsvis bygg og brukerutstyr legges frem for Stortinget av oppdragsdepartementet når det fremmes forslag om oppstartbevilgning.

Kostnadsrammer og styringsunderlag for prosjekter som har vært gjenstand for ekstern kvalitetssikring (KS2) behandles i regjeringen etter at kvalitetssikringen er avsluttet, og normalt i forbindelse med at det fremmes forslag om oppstartbevilgning i den ordinære budsjettprosessen.

Kostnads- og styringsrammen for byggeprosjekter som ikke har vært kvalitetssikret gjennom KS-ordningen, skal godkjennes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet før forslag om startbevilgning fremmes for regjeringen og Stortinget. Kostnadsrammen skal settes til P85 fratrukket kutt. Midler til kunstnerisk utsmykning skal innarbeides i kostnadsrammen.

I tillegg til kostnadsrammen for selve byggeprosjektet, skal nødvendige tilleggsutgifter (tomgangsleie- og flyttekostnader, samt kostnadsramme for brukerutstyr og inventar mv.) og fremtidig behov for husleiekompensasjon etter ferdigstillelse legges frem for Kommunal- og moderniseringsdepartementet for godkjenning før saken legges frem for regjeringen og Stortinget.

Ved fremleggelse av forslag om startbevilgning for alle byggeprosjekter utenfor husleieordningen skal det i tillegg redegjøres for årlige utgifter til verdibevarende vedlikehold og tilfredsstillende drift.

4.5 Oppstart og gjennomføring av byggeprosjekter

For at Statsbygg skal starte opp arbeidene med gjennomføring av et byggeprosjekt, skal det foreligge en skriftlig bekreftelse (oppdragsbrev) fra oppdragsdepartementet til Statsbygg. Videre skal det utarbeides et dokument som beskriver prosjektets mål, rammer og strategier (styringsdokumentet), som skal legges til grunn for det videre arbeidet med prosjektet. Disse kravene gjelder også prosjekter der Statsbygg er gitt oppdrag med å bistå ved anskaffelse av brukerutstyr til prosjektet. Nærmere retningslinjer for budsjettbehandling av byggeprosjekter som er aktuelle for startbevilgning, vil bli gitt i de årlige budsjettrundskriv fra Finansdepartementet.

Byggeprosjekter skal gjennomføres iht. til vedtatte planer for kvalitet, fremdrift og økonomi. Det skal normalt ikke fremmes forslag om endringer i kvalitet, areal eller funksjon som medfører økte kostnader etter at startbevilgning er gitt. Dersom endringer likevel vurderes som aktuelle, skal saken forelegges den myndighet som godkjente kostnadsrammen, med mindre det er snakk om mindre justeringer, bl.a. som følge av avklaringer i forbindelse med detaljprosjekteringen og avklaringer med leverandører mv.

For ordinære prosjekter innebærer dette at saken skal legges frem for Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I tillegg skal saken forelegges Finansdepartementet dersom saken tidligere har vært forelagt Finansdepartementet.

4.5.1 Kutt i prosjektet

Dersom det oppstår uforutsette kostnader som innebærer at prosjektets styringsramme kan bli overskredet, skal det først vurderes om det er mulig å foreta forenklinger og reduksjoner i andre deler av prosjektet, iht. en kuttliste som skal foreligge før prosjektet settes i gang. Så lenge kostnadsrammen overholdes, kan kutt i vedtatt funksjonalitet bare skje etter en vurdering av oppdragsgivende departement.

4.5.2. Bruk av usikkerhetsavsetningen i ordinære byggeprosjekter

Dersom de uforutsette kostnadene ikke kan dekkes ved kutt i andre deler av prosjektet, jf. kuttlisten, skal det tas stilling til bruk av usikkerhetsavsetningen i prosjektet (differansen mellom kostnadsrammen og styringsrammen). Usikkerhetsavsetningen kan kun benyttes til å dekke kostnader som følger av uforutsette hendelser og markedssvingninger. Den kan ikke benyttes til å dekke utgifter til standardheving eller utvidelse av prosjektet.

Usikkerhetsavsetningen disponeres iht. pkt. 4.1 av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som kan delegere disponeringen av deler av avsetningen i det enkelte prosjekt til Statsbygg. Utløsning av midler fra usikkerhetsavsetningen skal skje etter tilrådning fra oppdragsdepartementet (-ene), eller virksomheten (-e).

4.5.3 Kostnader ut over usikkerhetsavsetningen i ordinære byggeprosjekter

Dersom usikkerhetsavsetningen for ordinære byggeprosjekter heller ikke forventes å strekke til, skal saken forelegges den myndighet som godkjente kostnadsrammen, før forpliktelser ut over kostnadsrammen pådras. Dette innebærer at saken skal legges frem for Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Stortinget.

4.5.4 Endringer i kurantprosjekter etter at startbevilgning er gitt

I kurantprosjekter bærer Statsbygg risikoen for at sluttkostnaden ikke overstiger styringsrammen, jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets rundskriv H-2014-11.

 

Noter:

* Instruksen gjelder ikke for spesialbygg knyttet til driften av veg- og jernbanenettet.

** Inklusive avtaler om rehabilitering/oppgradering av eksisterende lokaler, avtaler med forpliktende klausuler om senere kjøp og beslutning om forlengelse av leieforhold i henhold til opsjoner.

*** Beregnet ved å multiplisere årlig forventet leieforpliktelse (husleie og andre kostnader forbundet med leieavtalen) med antall år leieavtalen løper. Antall år settes lik leieavtalens varighet inkludert evt. opsjoner om forlengelse. Det tas hensyn til indeksklausler med forhåndsbestemte reguleringer i avtalen.

**** Dette kan f.eks. fravikes når statlige virksomheter selv har ansvar for å bygge og forvalte spesialbygg, som for eksempel Statens vegvesen og Jernbaneverket.