Instruks om tolkningen av vilkårene for avledet oppholdsrett for tredjelandsborgere som er familiemedlemmer av EØS-borgere

1. Innledning

Vi viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets (AID) alminnelige instruksjonsadgang og reglene i utlendingsloven § 76 annet ledd, som innebærer at departementet kan gi Utlendingsdirektoratet (UDI) generelle instrukser om lovtolkning, skjønnsutøvelse og prioritering av saker. AID har forskriftsmyndighet for utlendingsloven kapittel 13 som inneholder regler om innreise og opphold for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, jf. kongelig resolusjon 18. desember 2009 nr. 1582.

Formålet med instruksen er å klargjøre tolkningen av vilkårene for avledet oppholdsrett for tredjelandsborgere som er familiemedlem til en EØS- eller norsk borger som definert i utlendingsloven kapittel 13.

Denne instruksen erstatter tidligere instruks AI- 2/2017.

2. Bakgrunn

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om unionsborgere og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium (heretter "direktivet" ) regulerer oppholdsrett for EØS-borgere og deres familiemedlemmer. Direktivet er gjennomført i utlendingsloven kapittel 13 og utlendingsforskriften kapittel 19.

Vilkår for opphold i over tre måneder reguleres av artikkel 7 i direktivet som er gjennomført i utlendingsloven § 112. Enkelte familiemedlemmer til EØS-borgere kan få avledet oppholdsrett i Norge, jf. utlendingsloven § 110. Den avledede retten til opphold i Norge er betinget av EØS-borgerens oppholdsrett etter utlendingsloven § 112. Retten til opphold gjelder også for familiemedlemmer som er tredjelandsborgere, jf. utlendingsloven § 114.

Reglene omfatter familiemedlemmer så lenge de følger eller slutter seg til en EØS-borger. Bakgrunnen for en slik avledet rett for et familiemedlem er at EØS-borgeren selv vil kunne bli hindret i å utøve sin rett til fri bevegelighet dersom familien ikke kan følge med.

Hvis det er holdepunkter for at det foreligger misbruk ved etableringen av et familieliv under et opphold i en annen EØS-stat kan oppholdskort nektes, tilbakekalles eller oppheves etter utlendingsloven § 120.

Bestemmelsene i utlendingsloven skal tolkes i lys av avgjørelser fra EU- og EFTA-domstolen. Vi viser også til EU-kommisjonens retningslinjer og håndbok (SWD/2014/0284 final) med veiledninger for tolkningen av direktivet.

Det følger av utlendingsloven § 3 at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når reglene har til formål å styrke individets stilling. Direktivet får derfor sentral betydning for lovtolkningen og går ved motstrid foran utlendingsloven.

AID instruer med dette i tolkningen av utlendingsloven § 112 jf. § 114 og § 120.

3. Avledet oppholdsrett til familiemedlem til EØS-borger i Norge

Dersom en tredjelandsborger skal få avledet oppholdsrett i Norge i mer enn tre måneder, må EØS-borgeren oppfylle vilkårene i utlendingsloven § 112. Det følger av bestemmelsen at en EØS-borger har oppholdsrett så lenge vedkommende:

a) er arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende,
b) skal yte tjenester,
c) råder over tilstrekkelige midler til å forsørge seg selv og eventuelle familiemedlemmer og har sykeforsikring eller,              
d) er student som er opptatt ved en godkjent utdanningsinstitusjon med sykeforsikring og som avgir en erklæring om at vedkommende har tilstrekkelige midler for seg selv og eventuelle familiemedlemmer.

Kravet om heldekkende sykeforsikring etter bokstav c og d gjelder også for familiemedlemmer som tar opphold i Norge sammen med EØS-borgeren.

Dersom det er holdepunkter for at en EØS-borger kun oppfyller vilkårene i § 112 på grunn av misbruk av EØS-regelverket, skal UDI vurdere om oppholdskort kan nektes, oppheves eller tilbakekalles på grunnlag av utlendingsloven § 120, se nærmere omtale i punkt 6 nedenfor.

4. Avledet oppholdsrett til familiemedlem til norsk borger som returnerer til Norge

Direktivet regulerer ikke EØS-borgerens opphold i egen stat, og gir i utgangspunktet heller ikke avledet oppholdsrett til et familiemedlem i hjemstaten til EØS-borgeren. Det er derimot etablert gjennom rettspraksis at familiemedlemmer kan få avledet oppholdsrett etter direktivet når EØS-borgeren returnerer til hjemstaten. Dette følger også av utlendingsloven § 110 andre ledd siste punktum.

4.1 Krav til opphold i en annen EØS-stat

Praksis fra EU- og EFTA-domstolen viser at det stilles krav om at den norske borgeren må ha hatt et lovlig opphold i en annen EØS-stat, og at oppholdet må ha vært reelt.

Vilkåret om lovlig opphold i minst tre måneder (direktivet artikkel 7)

UDI må vurdere om oppholdet i den andre EØS-staten har vart i minst tre måneder og om det har vært i samsvar med utlendingsloven § 112 (artikkel 7). Selv om den norske borgeren ikke har oppholdt seg i den andre EØS-staten i minst tre måneder, kan kravet helt unntaksvis være oppfylt dersom vedkommende har hatt en intensjon om å oppholde seg der i minst tre måneder. Dette kan for eksempel være hvis oppholdet har blitt avbrutt av uforutsette hendelser. I en søknad om oppholdskort skal det fremlegges dokumentasjon som viser at den norske referanse­personen har benyttet retten til fri bevegelighet i en annen EØS-stat.

Vilkåret om reelt opphold

Videre må UDI vurdere om den norske borgerens opphold har vært reelt. Det innebærer en vurdering av om familielivet har blitt etablert eller styrket under oppholdet i den andre EØS-staten, og om familielivet i den andre EØS-staten har vart sammen­hengende i minst tre måneder. Kravet om tre måneder kan helt unntaksvis være oppfylt hvis det foreligger en intensjon om opphold på over tre måneder, jf. ovenfor.

Relevant dokumentasjon som viser at oppholdet i en annen EØS-stat har vært lovlig og reelt kan være:

• registreringsbevis
• arbeidskontrakt, skattekort og lønnslipper
• dokumentasjon på at den norske borgeren har hatt egne midler og sykeforsikring
• dokumentasjon på at den norske borgeren har vært student
• utskrift fra folkeregisteret eller andre adresseregistre
• husleie- eller boligkjøpskontrakt
• dokumentasjon på at barn har gått i barnehage eller skole i en annen EØS-stat

Opplistingen er ikke uttømmende.

Det kreves ikke konstant fysisk tilstedeværelse i EØS-staten for å oppfylle kravet om sammenhengende opphold i tre måneder. Rimelige perioder med fravær godtas, med mindre fraværet er av et omfang eller en varighet som innebærer at familielivet ikke kan etablerers eller styrkes. Spørsmålet er om omstendighetene i den konkrete saken sett under ett er egnet til å etablere eller styrke familielivet til den norske borgeren og familie­medlemmet. Eksempler på fravær fra EØS-staten som godtas, kan være ferier, turnusarbeid eller andre arbeidsrelaterte reiser.

Opphold i EØS-staten av kortere varighet, slik som helger og ferier, i samsvar med artikkel 6, gir ikke avledet rett til opphold i Norge for familiemedlemmet. Dette gjelder selv om flere korte opphold til sammen kan utgjøre en lengre periode.

Hvis vilkårene i utlendingsloven § 112 er oppfylt, men det foreligger mistanke om misbruk av EØS-reglene, skal dette vurderes etter utlendingsloven § 120, se nedenfor under punkt 6.

4.2 Vilkår som skal være oppfylt i Norge

Dersom kravene til lovlig og reelt opphold er oppfylt i den andre EØS-staten, følger det av rettspraksis at UDI må vurdere om vilkårene i utlendingsloven § 112 er oppfylt i Norge. Den norske borgeren må enten være arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende, tjenesteyter, student eller inneha tilstrekkelige midler for at familiemedlemmet kan få avledet oppholdsrett i Norge.

I saker der den norske borgeren har tilstrekkelige midler etter § 112 første ledd bokstav c) eller er student etter bokstav d), kreves det at familiemedlemmet har en sykeforsikring som dekker alle risikoer under oppholdet i Norge.

I tillegg er det et krav at familiemedlemmet følger eller slutter seg til den norske borgeren. Det skal derfor som hovedregel være en tidsmessig sammenheng mellom den norske borgerens utøvelse av oppholdsretten i en annen EØS-stat og den norske borgerens og familiemedlemmets retur til Norge. Dersom familiemedlemmet ikke returnerer til Norge sammen med den norske borgeren, men kommer til Norge lang tid etter at partene hadde et felles familieliv i en annen EØS-stat, kan det tale mot at det er en naturlig forlengelse av oppholdet i en annen EØS-stat. Dette må vurderes konkret, og det kan være naturlige grunner til at det har tatt tid før familiemedlemmet kunne slutte seg til den norske borgeren i Norge, slik som jobb eller studier.

5. Avledet oppholdsrett der EØS-borgeren eller den norske borgeren er arbeidspendler

I særlige tilfeller kan en tredjelandsborger søke om oppholdskort i Norge som familiemedlem til en EØS-borger eller norsk borger som er arbeidspendler etter EØS-avtalens artikkel 28 eller artikkel 36. I slike saker skal UDI vurdere konkret om referansepersonen benytter seg av retten til fri bevegelighet etter utlendingsloven § 112 første ledd bokstav a eller b, samtidig som vedkommende pendler.

Bosatt i Norge og pendler til en annen EØS-stat

En tredjelandsborger kan få avledet rett til opphold etter EØS-reglene dersom en arbeidspendler (EØS-borger eller norsk borger) som bor i Norge, men jobber helt eller delvis i en annen EØS-stat, regelmessig reiser til og fra arbeidet i den andre EØS-staten. Det er et krav om at familiemedlemmets tilstedeværelse i Norge må være nødvendig for EØS-borgerens utøvelse av fri bevegelighet. I vurderingen av om tilstedeværelsen er nødvendig kan det for eksempel ses hen til at familiemedlemmet tar seg av barn i Norge, mens EØS-borgeren pendler til sitt arbeid.

Bosatt i en annen EØS-stat og pendler til Norge

Reglene om arbeidspendling omfatter også tilfeller der referansepersonen er norsk borger som bor i en annen EØS-stat sammen med familiemedlemmet og arbeider i Norge. Når familien returnerer til Norge, kan familiemedlemmet som er tredjelandsborger søke om oppholdsrett etter EØS-reglene. Det er et vilkår at oppholdet har vært reelt, herunder at familielivet er etablert eller styrket under oppholdet i EØS-staten, og at det som hovedregel har vart i minst tre måneder, se nærmere om vurderingene i punkt 4 ovenfor.

6. Adgangen til å nekte, oppheve eller tilbakekalle oppholdskort

6.1 Misbrukslæren

Utlendingsmyndighetene har en viktig oppgave i å avdekke og hindre misbruk av EØS-regelverket. Etter artikkel 35 i direktivet kan medlemsstatene treffe de nødvendige tiltak for å nekte, oppheve eller tilbakekalle rettigheter ved misbruk av rettigheter eller bedrageri, f.eks. omgåelsesekteskap. Artikkel 35 er implementert i utlendingsloven § 120.

Adgangen til å nekte, oppheve eller tilbakekalle oppholdskort må tolkes i samsvar med de generelle prinsippene som er fastlagt i rettspraksis for tolkningen av artikkel 35. Det følger av rettspraksis at misbruk av rettigheter etter EØS-retten er basert på en kumulativ test som kombinerer objektive og subjektive elementer. For at det skal foreligge misbruk:

• Kreves det at selv om vilkårene i de aktuelle reglene er oppfylt oppnås ikke formålet bak reglene
• Kreves det en hensikt om å dra fordel av reglene ved kunstig å sette seg i en situasjon der vilkårene formelt er oppfylt

Eksempelvis kan det foreligge misbruk i saker om oppholdskort, der det er gitt uriktige opplysninger knyttet til ekteskap, om flytting eller etablering i en annen EØS-stat eller i Norge og om arbeidsforholdet til referansepersonen. I disse situasjonene kan tredjelandsborgeren og EØS- eller den norske borgeren formelt ta opphold i en EØS-stat, men grunnlaget for oppholdet er etablert på en kunstig måte ved at det er gitt uriktige opplysninger til utlendingsmyndighetene. Er det tvil om det er gitt uriktige opplysninger i søknad om oppholdskort kan det være grunn til å be om dokumentasjon som viser at det ikke foreligger misbruk.

Det faktum at en EØS-borger bevisst setter seg i en situasjon som gir rett til opphold i en annen EØS-stat, utgjør ikke i seg selv misbruk. Slik atferd kan heller ikke utgjøre misbruk selv om familiemedlemmet på det tidspunkt familien etablerte seg i en annen EØS-stat, ikke hadde lovlig opphold i hjemstaten.

Der det i en søknad om oppholdskort er gjort forsøk på forsettlig å villede utlendingsmyndighetene for å oppnå en rett etter direktivet som man ellers ikke ville ha hatt, foreligger det bedrageri eller svindel. Også i disse tilfellene kan oppholdskort nektes, oppheves eller tilbakekalles. Eksempler på bedrageri kan være fremleggelse av falske dokumenter eller der et ekteskap er inngått med tvang.

UDI må i hver enkelt sak gjøre en konkret helhetsvurdering av om det foreligger misbruk eller bedrageri. UDI må vise til momenter som taler for og imot at det er grunnlag for å nekte, oppheve eller tilbakekalle et oppholdskort. Det må gis en grundig begrunnelse for hvorfor en søknad om oppholdskort er nektet, opphevet eller tilbakekalt. I vurderingen må det også ses hen til grunnleggende rettigheter som utgjør en del av EØS-rettens generelle prinsipper.

6.2 Særlig om omgåelsesekteskap

Den generelle misbrukslæren gjennomgått i punkt 6.1, gjelder også i vurderingene som skal gjøres ved avslag på søknad om oppholdskort etter utlendingsloven § 120 sjette ledd.

Utlendingsloven § 120 sjette ledd har en egen bestemmelse om misbruk som gjelder omgåelsesekteskap. Bestemmelsen sier at oppholdskort kan nektes dersom det er sannsynlig at et ekteskap er inngått med det hovedformål å skaffe søkeren opphold i EØS-området. I tillegg til ekteskap omfatter bestemmelsen forlovelser og samboerskap.

I vurderingen av om det foreligger omgåelsesekteskap, skal det legges avgjørende vekt på hva som for partene har vært hovedformålet med ekteskapet. Det følger av rettspraksis at et omgåelsesekteskap ofte er et ekteskap som er inngått i fravær av et reelt forhold mellom partene, og hvor konstruksjonen er rent kunstig og er inngått for å oppnå rettigheter etter EØS-retten.

I saker hvor det foreligger rimelig tvil om ekteskapet er reelt, er det derfor nødvendig at UDI foretar en helhetsvurdering av formålet med ekteskapet, der ytre objektive omstendigheter og subjektive elementer vurderes konkret i hver enkelt sak.

I begrunnelsen skal UDI vise til momenter som taler for og imot at det foreligger et omgåelsesekteskap. Det følger av rettspraksis at det er tilstrekkelig at én av ektefellene inngikk ekteskapet hovedsakelig for at tredjelandsborgeren skulle få oppholdsrett, men det er særlig tredjelandsborgerens hensikt som står sentralt i vurderingen. Det er motivasjonen på vigselstidspunktet som er avgjørende, men det kan også legges vekt på bevis knyttet til etterfølgende omstendigheter som kaster lys over hva som var formålet på vigselstidspunktet.

Departementet vil trekke frem momenter som særlig kan ha relevans ved den samlede vurderingen av om det er inngått et omgåelsesekteskap:

• Hvor lenge har forholdet mellom partene vart på det tidspunkt tredjelandsborgeren søker om oppholdskort?
• Har ektefellene dokumentert at de bor sammen?
• Er det stor aldersforskjell mellom partene?
• Kommuniserer ektefellene på felles språk?
• Er ekteskapet atypisk sammenliknet med ekteskapstradisjoner i hjemlandet til tredjelandsborgeren?
• Har referansepersonen en ekteskapelig historie som gir grunnlag for mistanke om omgåelsesekteskap?
• Har tredjelandsborgeren prøvd å få opphold på annet grunnlag, for eksempel gjennom en søknad om beskyttelse etter utlendingsloven?
• Er ekteskapet inngått etter avslag på søknad om beskyttelse?
• Har paret barn sammen?
• Har ektefellene seriøse langvarige forpliktelser sammen, for eksempel finansielle forpliktelser?
• Foreligger det en erklæring fra EØS-borgeren om ekteskapets art og formålet med ekteskapsinngåelsen som kan tas i betraktning i den samlede vurdering?

Listen er ikke uttømmende. UDI kan videre se hen til Europakommisjonens håndbok (SWD/2014/0284 final). Håndboken skal hjelpe nasjonale myndigheter til effektivt å bekjempe misbruk som omgåelsesekteskap.

Instruksen trer i kraft straks.

Med hilsen

Einar Skancke                                                          Cathrine Opstad Sunde
ekspedisjonssjef (e.f)                                              avdelingsdirektør