Terrorangrepet på hotell Serena i Kabul 14. januar 2008. Utenriksdepartementets redegjørelse

1.    Innledning

14. januar 2008 ble en offisiell norsk delegasjon i utlandet for første gang direkte rammet av et terrorangrep. Minst seks personer mistet livet i angrepet på hotell Serena i Kabul, blant dem den norske journalisten Carsten Thomassen. Videre ble åtte personer skadet, blant dem kommunikasjonsrådgiver Bjørn Svenungsen fra Utenriksdepartementet (UD). 

Etter det UD kjenner til, foreligger det i pr. dag ingen indikasjoner på at angrepet var spesielt rettet mot Norge. Etterforskningen på afghansk side pågår fortsatt. 

Utenriksministeren besluttet dagen etter terrorangrepet at UD skulle foreta en grundig gjennomgang av hendelsesforløpet og omstendighetene rundt dette. Tilsvarende gjennomganger er utført i Justisdepartementet (Politiets sikkerhetstjeneste - PST) og Forsvarsdepartementet (FD).  

Nedenfor følger en redegjørelse for planleggingen av utenriksministerens besøk til Afghanistan, samt en gjennomgang av hendelsesforløpet og krisehåndteringen under og etter terrorangrepet. Det gis videre en vurdering av hvilke lærdommer som kan trekkes fra UDs håndtering av besøket, herunder hvilke føringer dette gir for framtidige rutiner og retningslinjer for delegasjonsreiser og offentlige besøk til konfliktområder, og for departementets videre krisehåndteringsarbeid. 

Det er stilt mange spørsmål til UD etter terrorangrepet. En rekke av spørsmålene berører andre departementers ansvarsområder. Denne rapporten er skrevet på bakgrunn av bred grunnlagsinformasjon fra UD, ambassaden, samt innspill fra FD, Justisdepartementet (JD) og deres underliggende etater.  

Hovedinntrykk fra gjennomgangen er:                         

1. Retningslinjer og prosedyrer, ut fra eksisterende planer og lovverk, er i hovedsak fulgt. Det er vår vurdering at de mangler som er avdekket ikke har hatt vesentlig innvirkning for hendelsesforløpet.  
2. Det er behov for å se nærmere på hvordan et samlet sikkerhetsopplegg bedre kan tilpasses alle deltakere i en delegasjon, samt medfølgende presse. Hendelsene i Kabul har synliggjort at det er nødvendig tydeligere å fastlegge og avgrense ansvarsforhold og behov med hensyn til medfølgende presse. En slik gjennomgang bør gjøres i dialog med pressens egne organer ettersom pressens ansvar for egen sikkerhet og myndighetenes ansvar i forbindelse med delegasjons­reiser berører prinsipielle spørsmål for pressen selv. Disse spørsmålene vil bli behandlet i den arbeidsgruppen som er besluttet nedsatt og som vil bli ledet av JD. 
3. Det er også behov for ytterligere å styrke samarbeidsrutinene mellom de etater som står ansvarlig for planlegging og sikkerhet i forbindelse med reiser til utsatte områder, samt å tilpasse UDs kriseorganisasjon i lys av de erfaringer UD, Forsvaret og justismyndighetene har høstet etter terrorangrepet i Kabul. Dette arbeidet vil bli igangsatt snarlig. 

2.    Planlegging av besøket

UDs Afghanistan-team, som består av representanter for enheter som særlig arbeider med Afghanistan, utarbeidet i samarbeid med ambassaden i Kabul 23. november 2007 et strateginotat med forslag til overordnede rammer for besøket. På basis av de føringer som ble gitt om samtalepartnere, prosjektbesøk, forholdet til media med videre, ble et revidert strateginotat framsendt til utenriksministeren 18. desember 2007. Notatet ble drøftet med utenriksministeren 4. januar 2008. 

Forslaget til program i strateginotatet reflekterte ønsket om å føre politiske samtaler med den afghanske regjeringen, understreke den norske sivile og militære innsatsen i Afghanistan, samt avlegge besøk til norske militære styrker. Det framgår videre at besøket skulle gjennomføres i sivil regi med sikkerhetsstøtte fra PST, og at det skulle anmodes om støtte fra Forsvaret ved besøket i Kabul og til det regionale stabiliseringslaget (PRT) i Maimana. 

Som ledd i forberedelsene besøkte UDs politiske direktør Kabul 3. – 5. januar. Det fant også sted en prinsipiell drøfting av situasjonen i Afghanistan og norske politiske prioriteringer i et møte i departementets strategiske ledergruppe før besøket, der også E-tjenesten holdt en orientering. 

PST ble første gang varslet om besøket 14. desember 2007 ved at UD oversendte strateginotatet til dem. Har framgikk det blant annet at UD ønsket et besøk i sivil regi, med sikkerhetsstøtte fra PST. Sivil regi innebærer for programmets del at besøket i første rekke skulle være rettet mot sivile myndigheter, FN, EU og frivillige organisasjoner, og gi mulighet til å besøke prosjekter som viser norsk utviklingsinnsats og humanitær innsats i Afghanistan. I tillegg innebærer sivil regi i denne sammenheng at afghansk politi skulle ha ansvaret for eskorten, samt at PST vurderte hvilken tilleggsstøtte det var behov for fra Forsvaret. 

Ved alle internasjonale besøk er utgangspunktet at det er vertslandets myndigheter som har ansvar for sikkerheten. Dette følger av folkerettens regler om suverenitet og utøvelse av politimyndighet, herunder også maktanvendelse. Når norske sikkerhetsvakter har adgang til å utføre nærsikring av statsråder, i dette tilfellet av utenriksministeren, er grunnlaget for denne adgangen til å bruke makt på fremmed territorium et samtykke fra afghanske myndigheter, blant annet til å bære våpen. 

Også ved dette besøket hadde afghanske myndigheter et overordnet ansvar for sikkerheten, samtidig som PST hadde ansvaret for nærsikring av utenriksministeren. Ved besøk i militær regi til Afghanistan er det vanlig at sikkerheten ivaretas av den internasjonale stabiliseringsstyrken ISAF, som også opererer på grunnlag av samtykke fra afghanske myndigheter. Også ved besøk i militær regi er det PSTs livvakter som har ansvaret for nærsikring av ministeren, uansett departementstilhørighet. 

Ved besøk til konfliktområder med høy risiko, vil norske myndigheter alltid foreta en selvstendig vurdering av sikkerhetssituasjonen. UD og ambassaden var etter 14. desember 2007 i løpende kontakt med PST om de sikkerhetsmessige sider ved besøket. PST utarbeidet i samsvar med vanlig praksis en trusselvurdering som ble oversendt JD og UD 9. januar 2008. Den viste at trusselnivået i Kabul ble vurdert som høyt. Dette var i samsvar med de vurderinger som har vært gjort siden november 2005. 

Den norske ambassaden i Kabul, ved militærrådgiveren, fungerte som kontaktledd mellom PST og afghanske sikkerhetsmyndigheter. Militærrådgiveren ivaretok også kontakten mellom PST og de norske ISAF-styrkene i Kabul, og formidlet blant annet en anmodning om å få forsterket beredskapen under transportetappene i Kabul med en sikringsbil med medisinsk personell. Denne anmodningen ble etterkommet. I tillegg ble PST og Forsvaret enige om å ha et pansret personellkjøretøy (SISU) tilgjengelig på Kabul International Airport (KAIA). SISUen ble hentet fra Mazar-e-Sharif til Kabul i anledning besøket.  

PSTs forpatrulje ankom Kabul 11. januar. I dagene som fulgte gjennomgikk de sikkerhetsopplegget ved besøket i detalj sammen med ambassaden og blant annet Forsvaret, afghanske myndigheter og sikkerhetspersonellet på hotell Serena. Koordineringen mot Forsvaret ble hovedsaklig gjort lokalt via militærrådgiveren på ambassaden. I kontakt mellom UD og FD ble det avtalt deltakelse fra FD ved besøk til norske militære avdelinger. UD orienterte 10. januar 2008 den interdepartementale embets­mannsgruppen for Afghanistan om programmet. På dette møtet deltok representanter for JD, FD og UD. 

I tillegg til utenriksministeren deltok i alt åtte medarbeidere fra UD og Statsministerens kontor (SMK) i besøket. Det deltok også tre livvakter fra PST. I tråd med vanlig praksis ble det åpnet for at pressen kunne følge besøket og det deltok i alt åtte representanter for media.  

Informasjon om utenriksminsterens besøk ble 20. desember 2007 sendt ut i form av en melding til redaksjonene (en såkalt priv. til red.) og publisert på UDs hjemmeside (www.regjeringen.no/ud). Pressen ble invitert til å være med, opplyst om tentative datoer for reisen, alternativ flytransport til Kabul for pressens representanter, samt praktisk bistand som transport og innkvartering som ambassaden og UD kunne bistå pressen med i forkant av, og under besøket til Afghanistan. Det vises i denne forbindelse til punkt 6 i gjennomgangen (s. 13). 

En kommunikasjonsrådgiver fra UD reiste til Kabul 9. januar 2008 for å bistå ambassaden i å ferdigstille medieprogrammet. 

3.    Hendelsesforløpet

Nedenfor følger en gjennomgang av hovedelementer i hendelsesforløpet basert på UDs undersøkelser og samtaler med involverte i Kabul og Oslo. 

Ankomst Kabul
Utenriksministerens fly landet på KAIA noen minutter etter kl 15.00 (11.30 norsk tid[1]). Utenriksministeren med følge gikk rett fra flyet til kortesjen som sto oppstilt på flyplassen. Den bestod av ambassadens pansrede biler, en upansret minibuss og flere kjøretøy tilhørende afghanske sikkerhetsmyndigheter som var ansvarlige for kortesjen.  

Journalistene og kommunikasjonsrådgiveren fra UD tok plass i minibussen som var forhåndsutpekt til dem. Samtlige journalister hadde fått tilbud om å låne skuddsikre vester og hjelm, men alle hadde tatt med seg slikt utstyr selv. Kortesjen startet straks alle var om bord. Den holdt høy hastighet og kom fram til hotell Serena etter få minutter. 

Et stykke bak kortesjen fulgte den pansrede norske ISAF-bilen med medisinsk og militært personell, slik PST gjennom militærrådgiver ved ambassaden hadde anmodet om. PST besluttet som planlagt å returnere bilen til KAIA kort tid etter at kortesjen ankom hotellet og holde den i beredskap der. Også det pansrede personellkjøretøyet (SISUen) stod tilgjengelig på flyplassen. 

På hotellet
Om lag en halv time etter ankomst til hotellet, det vil si om lag kl 16.00 (12.30), orienterte kommunikasjonsrådgiveren journalistene om programmet og om sikkerhetsspørsmål. Han informerte om den alvorlige sikkerhetssituasjonen i Kabul og ga pressen de samme praktiske råd når det gjaldt sikkerhet som de PST ga den øvrige delegasjonen. Pressen ble bedt om å utvise forsiktighet under oppholdet og de ble advart mot å gå ut av hotellet. Journalist Carsten Thomassen fra Dagbladet kom først mot slutten av orienteringen. Kommunikasjonsrådgiveren gjentok de viktigste punktene for ham. 

Sikkerhet var første punkt på programmet da utenriksministeren og hans delegasjon møttes til et forberedende møte på hotellet ca. kl 16.30 (13.00). Livvaktlederen fra PST viste til betydningen av å bruke utdelt vest og hjelm under all transport, og orienterte om evakueringsplanen i tilfelle angrep på hotellet. Han kom også inn på en nylig innkommet sikkerhetstrussel mot mål i nærheten av hotell Serena eller Innenriksministeriet, og vurderingen av denne. Livvaktlederen viste til at slike trusler ikke var uvanlige, men at trusselen i dette tilfellet var mer spesifikk enn vanlig. Han anbefalte som følge av denne senere avreise enn planlagt fra hotellet neste dag, og varslet at eventuelle nye trusler kunne få konsekvenser for programmet.  

Etter sikkerhetsorienteringen ble det åpnet for spørsmål, og utenriksministeren spurte om det var rom for å ta en tur ut av hotellet. Dette ble frarådet av livvaktlederen, og utenriksministeren forholdt seg til dette. 

Første punkt på utenriksministerens offisielle program var et møte med Sima Samar, lederen for den afghanske menneskerettighetsorganisasjonen. Før møtet snakket utenriksministeren med Carsten Thomassen i lobbyområdet, der Thomassen blant annet ba om et intervju senere på kvelden.  

Møtet med Samar begynte ca kl 17.40 (14.10), ti minutter forsinket. Det fant sted i underetasjen, i et trangt møterom uten vinduer. Møterommet lå vegg-i-vegg med det stedet som var utpekt som samlingspunkt for delegasjonen i tilfelle en krisesituasjon. 

Terrorangrepet
Møtet hadde vart i ca en halv time da deltakerne hørte støy ovenfra. De forstod ikke umiddelbart at hotellet var under angrep og prøvde å fortsette møtet. Ca kl 18.15 (14.45) hørte de en kraftig eksplosjon etterfulgt av intens skyting. Livvakten beordret samtlige i rommet ned på gulvet. Etter kort tid fikk han forsterkning fra sine to kolleger. 

UDs kommunikasjonsrådgiver og ambassaderåden oppholdt seg på dette tidspunkt i lobbyområdet, like bak resepsjonen. UDs politiske direktør og nestleder på ambassaden (NK) hadde akkurat forlatt hotellet etter en kort samtale med Carsten Thomassen, som de møtte i lobbyområdet. Rett før angrepet kjørte de ut av hovedporten for møter i presidentpalasset. De ble imidlertid stanset før de kom fram og fikk kort tid etter beskjed om at møtet var avlyst.  

Ca kl 18.45 (15.15) fikk NK en sms fra ambassadesekretær A der det stod at NK og politisk direktør ikke måtte komme tilbake til hotellet pga skyting. NK ringte ambassadesekretær B og ba ham kontakte gjestene som var invitert til utenriks­ministerens middag kl 19.00, og si at de ikke måtte komme til hotellet. Deretter dro NK og politisk direktør hjem til NK der de i løpet av kvelden hadde kontakt med blant annet administrativ ambassadesekretær og ambassadenes militærrådgiver som befant seg i ISAF-hovedkvarteret. Politisk direktør holdt kontakt med utenriksministeren gjennom hele kvelden. Ca kl 19.10 (15.40) sørget NK for å få på plass bommene som blokkerer innpasseringen til ambassaden, og ba kommandanten øke beredskapsnivået.  

I samme øyeblikk som NK og politisk direktør forlot hotellet, kom lederen for Kirkens Nødhjelp i Afghanistan, og lederen for Styrkebrønnen[2] til Serena. Begge var invitert til utenriksministerens middag. De løp i dekning straks skytingen begynte. 

Ambassaderåden hadde søkt dekning under et skrivebord i et lite avlukke i hotellets businessenter. Ca kl 18.22 (14.52) mottok hun en telefonoppringning fra Bjørn Svenungsen som sa at han var skutt og trengte hjelp. Hun ba ham holde linjen til situasjonen roet seg. Like etter kl 18.30 (15.00) fant hun ham like ved hotellets kaffebar, hardt skadet og med store smerter. Svenungsen fikk ganske umiddelbart hjelp av en av hotellets gjester med god kjennskap til førstehjelp ved større skader. Snart kom også andre til og bistod. Ambassaderåden forble ved Svenungsens side helt til han ankom det tsjekkiske feltsykehuset på KAIA. 

Ambassadens militærrådgiver var på vei til KAIA da han ca. kl 18.15 (14.45) ble varslet av NK om en eksplosjon. Han dro deretter til ISAFs hovedkvarter, som ligger mellom KAIA og hotellet, og fikk der bekreftet et angrep på hotell Serena. Militærrådgiveren etablerte seg der sammen med blant annet den norske kontingentsjefen i ISAF. Norske militære enheter på KAIA ble kort tid etter angrepet informert av PST, der de ble anmodet om å bringe SISUen til en posisjon i nærheten av hotellet.

Omtrent kl 18.25 (14.55) ledet utenriksministerens livvakter en kontrollert evakuering fra møterommet til hotellets personalkantine. Kantinen, som ligger i underetasjen midt i hotellet, var på forhånd utpekt til tilfluktsrom. 

Delegasjonen ankom tilfluktsrommet ca kl 18.40 (15.10). Straks etter fikk ambassadesekretær A, som var sammen med utenriksministeren, telefon fra ambassaderåden som informerte om at Svenungsen var hardt skadet og trengte legehjelp. Ambassade­sekretær A informerte umiddelbart en av livvaktene, som ga beskjed om at han allerede hadde ringt norsk militært personell på KAIA. Livvakten ringte på nytt ca. kl 18.45 (15.15) sin kontaktperson på KAIA og varslet om akutt behov for legehjelp og transport til sykehus. Ambassade­sekretær A ringte på sin side lederen for det norskstøttede ambulanseprosjektet i Kabul (Røde Kors). Ambulanse­prosjekt­lederen sa at ambulansen var framme ved hotellet, men at ambulansepersonellet ikke slapp gjennom sikkerhetskontrollen. Ambassaderåden og ambassadesekretær A fortsatte å ha telefonkontakt om Svenungsens situasjon, som ambassaderåden mente var ytterst kritisk.  

Kommunikasjonssjefen sendte to sms’er etter hverandre til Svenungsen og journalistene for å finne ut om de var i sikkerhet. Etter den andre meldingen ca kl 18.45 (15.15), ringte TV2s journalist på hotellet tilbake. Kommunikasjonssjefen oppfattet journalisten dithen at Svenungsen var meget hardt skadet, og at også Carsten Thomassen var hardt skadet. Videre oppfattet hun at alle journalistene var sammen med Thomassen, og at TV2s journalist ville fortsette å være kontaktpunkt. Hun fikk like etter en sms fra ABCs journalist på hotellet som bekreftet at Thomassen var skadet. Kommunikasjonssjefen gjorde dette kjent for utenriksministeren, ambassadøren og andre som stod rundt.  

Delegasjonen i kjelleren forventet på dette tidspunktet at de ankomne ambulansene utgjorde en reell medisinsk evakueringsmulighet for de to sårede, og at begge to var lokalisert og at de fikk akutt førstehjelp. De to sårede befant seg på ulike steder i lobbyområdet. 

Da utenriksministeren noe før kl 19.00 (15.30) ble kjent med at ambulansen ikke ble sluppet inn for å hente de sårede, ba han en av livvaktene eskortere ambassade-sekretær A opp til første etasje for å bidra til at de ble evakuert. Ambassadøren, en av hotellets ansatte og en tysk politimann ble også med. Gruppen ble imidlertid stanset av afghanske sikkerhetsvakter innerst i lobbyområdet. Situasjonen var kaotisk og farlig. De så at en afghaner var pågrepet, men de afghanske sikkerhetsstyrkene sa at det fortsatt kunne være flere angripere inne på hotellet. Gruppen fikk derfor ordre om å gå tilbake til evakueringsrommet. 

Rundt kl 19.00 (15.30) hadde ambassaderåden og hennes medhjelpere fraktet Svenungsen ut til hotellets forgård for raskest mulig evakuering. De oppfattet imidlertid at situasjonen her ble stadig mer kaotisk og de la derfor Svenungsen inn i en lokal ambulanse for å beskytte ham. Mens de ventet, diskuterte ambassaderåden med delegasjonen i underetasjen om de skulle sende ham med den afghanske ambulansen til et lokalt sykehus eller vente på SISUen som hun hadde fått opplyst var på vei. De var usikre på om den afghanske ambulansen ville slippe inn på KAIA. Det var enighet om å vente på SISUen, blant annet fordi den hadde lege om bord. Etter hvert ble det opprettet direkte kontakt mellom ambassaderåden og den norske legen i SISUen.

Mens ambassadøren ble eskortert tilbake til personalkantinen for å informere utenriksministeren, gjorde ambassadesekretær A og livvakten et nytt forsøk på å nå fram til Svenungsen, men igjen ble de stanset. De ble stående på kjøkkenet for å se situasjonen an. Mens de stod der fikk ambassadesekretær A kontakt med TV2s journalist som fortalte ham at også Thomassen var hardt skadet. Ambassadesekretær A informerte om at det var planlagt evakuering. Han orienterte delegasjonen og livvaktlederen løpende. 

SISUen ankom utenfor hotellet kl 19.11 (15.41). Personellet tok seg gjennom sideporten og inn i forgården. Den norske legen begynte å stabilisere Svenungsen som befant seg på en båre i en lokal ambulanse. Han ble deretter flyttet over i SISUen.  

Livvaktlederen informerte lederen for evakueringslaget om at også Carsten Thomassen var alvorlig skadet og hadde behov for evakuering. På dette tidspunkt var det uklart for ambassadesekretær A og livvaktlederen nøyaktig hvor Thomassen befant seg. Ambassadesekretær A ba imidlertid ambassaderåden avklare hvorvidt det var plass til Thomassen i SISUen. Hun fikk beskjed fra evakueringslaget om at det ikke var plass til mer enn én pasient om gangen. Omtrent samtidig var ambassadesekretær A igjen i kontakt med TV2s journalist som bistod Thomassen, og ga beskjed om at SISUen ville returnere til hotellet så snart som mulig. Ambassadesekretær A oppfattet TV2s journalist dithen at Thomassens situasjon var kritisk, men at den var under kontroll og at han fikk førstehjelp av amerikansk sanitetspersonell som vurderte evakuering til den amerikanske militære basen på Bagram.  

Da tilstanden til Svenungsen ble vurdert som kritisk, valgte evakueringslederen å returnere til sykehuset så fort som mulig. SISUen med Svenungsen forlot Serena hotell kl 19.31 (16.01) og ankom sykehuset på KAIA ni minutter senere. 

SISUen returnerte som avtalt umiddelbart etter å ha levert Svenungsen på sykehuset. Den kom tilbake til hotellet kl 19.51 (16.21). Transporten forlot hotellet igjen med Thomassen og VG-fotografen ca. kl 20.00 (16.30) og ankom feltsykehuset på KAIA kl 20.08 (16.38). Underveis – ca kl 20.05 (16.35) – konstaterte den norske legen at Thomassens tilstand var meget kritisk. 

Sikkerhetssituasjonen på hotellet var fortsatt uavklart og farlig. Amerikanske styrker overtok etter hvert kontrollen fra de afghanske sikkerhetsstyrkene, men ingen fikk bevege seg fritt. Også i tilfluktsrommet var situasjonen under terrorangrepet også uavklart og spent. Bevæpnet militært personell kom ved flere anledninger løpende inn i rommet og agerte truende overfor medlemmer av delegasjonen. I den spente situasjonen var det ikke åpenbart for delegasjonen at det ikke befant seg terrorister blant de bevæpnede. Ca. kl 21.00 (17.30), ble de norske journalistene evakuert til tilfluktsrommet i underetasjen av en av de norske livvaktene. 

Først ca kl 21.30 (18.00) ble hotellet erklært sikret og evakueringen ut av hotellet kunne begynne.  

Afghansk protokolltjeneste ønsket å få brakt utenriksministeren i sikkerhet i president­palasset og henvendte seg gjentatte ganger til ambassadøren om dette. President Karzai ringte ca. kl 20.20 (16.50) selv til utenriksministeren med tilbud om å innlosjere både ham og delegasjonen. Utenriksministeren takket nei til dette tilbudet med henvisning til at han ønsket å være i nærheten av de sårede på KAIA. Utenriks­ministeren ba de afghanske myndighetsrepresentantene om å evakuere Sima Samar. Dette ble gjort.  

På ambassaden
På ambassaden prøvde den administrative ambassadesekretæren å få kontakt med de ambassadeansatte på hotellet. Hun fikk ved et par anledninger forbindelse med ambassadesekretær A og ambassadøren. Ca kl 20.00 (16.30) fikk den administrative ambassadesekretæren opplyst at Svenungsen var livstruende skadet, samt at Thomassen var skadet, men stabil, ved bevissthet og under behandling av amerikansk helsepersonell. Dette ble videreformidlet til UD. UD henvendte seg til den administrative ambassadesekretæren gjentatte ganger med anmodning om mer informasjon, men hun hadde problemer med å få kontakt med hotellet og hadde følgelig begrenset informasjon å videreformidle. Den administrative ambassade­sekretæren hadde også kontakt med militærrådgiveren, NK og andre nordmenn utenfor hotellet, for å få et oppdatert bilde av situasjonen. Den informasjonen hun mottok, formidlet hun til UD. 

I Utenriksdepartementet
I Oslo fikk utenriksråden beskjed om angrepet ca. ti minutter etter at det hadde funnet sted. Han besluttet å innkalle UDs krisestab, som består av UD-personell som står i beredskap med operativt ansvar for UDs krisehåndtering, og satte seg umiddelbart ned med statssekretær Johansen og embetsmenn i departementets ledergruppe for å drøfte situasjonen. UDs krisevarslingssystem ble iverksatt, og de første av krisestabens medlemmer møttes kort tid senere. Krisestaben hadde sitt første møte kl 15.45 (19.15 i Kabul). Liaisoner fra FD, Politidirektoratet, PST og Helse- og sosialdirektoratet ble innkalt. Også SMK sendte en liaison til krisestaben. Parallelt med dette etablerte departementets ledelse kontakt med afghanske myndigheter. 

Krisestaben startet umiddelbart med å innhente mest mulig informasjon som grunnlag for videre håndtering av situasjonen. Et sentralt spørsmål var hvorvidt angrepet var rettet mot utenriksministeren eller mot Norge, og om det var et enkeltstående angrep eller om det var del av en større koordinert aksjon som kunne sette flere nordmenn i fare. En annen viktig oppgave var å skaffe oversikt over hvor delegasjonsmedlemmene, journalistene og de ambassadeansatte befant seg, for å kunne varsle deres pårørende. Krisestaben forsøkte også å bringe på det rene om det kunne være flere nordmenn på hotellet enn det som til nå var rapportert, og tok i den forbindelse kontakt med frivillige organisasjoner, det norske politiprosjektet i Kabul samt de utsendte fra Styrkebrønnen.  

Basert på krisestabens foreløpig situasjonsanalyse besluttet ledergruppen å tilrå at besøket skulle avbrytes og at delegasjonen skulle transporteres ut av Afghanistan så raskt som mulig.  

Så snart det ble klart at det var flere sårede ble det iverksatt tiltak for å kartlegge og sikre medisinsk evakuering ut av Kabul. Den direkte kontakten med Forsvaret i Kabul ble ivaretatt av FDs liaison i krisestaben. Det ble utarbeidet alternativer for raskest mulig uttransportering av samtlige delegasjonsmedlemmer fra Kabul. I tråd med beredskapsplanen inngikk medarbeidere fra UDs kommunikasjonsenhet i krisestaben hvor de håndterte pressearbeidet. 

UDs personalmedarbeidere tok umiddelbart kontakt med pårørende. Lederen og nestlederen i departementets administrative avdeling (KR-avdelingen) fikk ansvaret for kontakten med de pårørende til henholdsvis Svenungsen og Thomassen. De pårørende ble første gang kontaktet ca kl 15.35 (19.05 i Kabul). UDs publikumstelefon ble åpnet kl 16.54 (20.24 i Kabul) for å svare på spørsmål som ikke var fra direkte pårørende til delegasjonsmedlemmene, journalistene og de ambassadeansatte.  

Krisestaben arbeidet kontinuerlig med å få pålitelig informasjon om de sårede. De hadde ingen medisinske vurderinger å forholde seg til, kun opplysninger fra henholdsvis ambassaderåden, delegasjonen på hotell Serena og journalistene rundt Thomassen. Først noe før kl 17.30 (21.00 i Kabul) mottok krisestaben i UD via FDs liaison informasjon fra det norske støtteelementet på KAIA om at både Svenungsen og Thomassen var under behandling på sykehuset og at tilstanden var kritisk for begge. Dette ble formidlet til de pårørende per telefon av lederen og nestlederen i KR-avdelingen. 

Evakuering fra hotell Serena
I Kabul ble utenriksministeren og hans følge evakuert fra hotellet av norske og amerikanske styrker ca. kl 22.40 (19.10) og ankom KAIA kl 23.00 (19.30). Av sikkerhetsgrunner var de blant de siste som ble evakuert. De fikk straks etter ankomst til KAIA vite at Carsten Thomassen døde kl 22.32 (19.02).

Informasjon til media
Terrorangrepet førte umiddelbart til stor mediepågang. I UD ble det utarbeidet et pressebudskap som var koordinert og klarert mellom kommunikasjonsenheten i UD og kommunikasjonssjefen. Budskapet gikk ut på at utenriksministeren var i sikkerhet, at UD ikke kommenterte spørsmål om sårede nordmenn og at det ble arbeidet med å innhente mer informasjon. Før dette budskapet var ferdig formulert og godkjent, ga pressevakten et intervju til TV2 Nyhetskanalen om at det var gått av en bombe og at delegasjonen var i sikkerhet i kjelleren. Opplysningene viste seg å være mangelfulle og ble korrigert kort tid etter.   

Ca kl 16.40 (20.10 i Kabul) ble pressebudskapet oppdatert på bakgrunn av informasjon fra krisestaben. UD bekreftet at en journalist og en UD-ansatt var skadet, at de var brakt til sykehus og at UD hadde åpnet et eget telefonnummer for pårørende. 

Basert på informasjon fra delegasjonen på hotell Serena klarerte krisestaben et presse­punkt om at Thomassen var lettere skadet enn Svenungsen. Denne informasjonen ble også benyttet av de som hadde kontakt med de pårørende, som dermed fikk et for positivt inntrykk. Kommunikasjonssjefen hadde også en samtale med lederen av Samfunnsavdelingen i Dagbladet der dette inntrykket ble formidlet. Den samme mangelfulle informasjon ble også brukt av pressevakten overfor enkelte medier som dermed fikk inntrykk av at Thomassen var lettere skadet enn Svenungsen.  

Først noe før kl 17.30 (21.00 i Kabul) fikk krisestaben i UD via FDs liaison beskjed om at situasjonen var kritisk for både Svenungsen og Thomassen. Kommunikasjonssjefen ble imidlertid ikke umiddelbart oppdatert om dette. Dermed samsvarte ikke informasjonen som ble gitt direkte til de pårørende og til media. 

I Kabul ga utenriksministeren intervjuer til hovedsendingene i NRK Dagsnytt, Dagsrevyen og TV2 kl kl18.30 (22.00 i Kabul). Kommunikasjonssjefen ga ikke intervjuer til norske medier etter dette. Kommunikasjonssjefen hadde likevel en ny samtale med lederen for Samfunnsavdelingen i Dagbladet da delegasjonen var i SISUen på vei til KAIA ca kl 19.20 (22.50 i Kabul). Ettersom hun ikke hadde oppdatert informasjon, ble det også i denne samtalen gitt et feilaktig inntrykk av situasjonen for Carsten Thomassen.  

Etter å ha forsikret seg om at familien var orientert, og etter at Dagbladet i samråd med nestleder i kommunikasjonsenheten hadde publisert nyheten om Carsten Thomassens bortgang, publiserte UD en melding om dette kl 21.47 (01.17, 15. januar i Kabul) med utenriksministerens reaksjoner.  

4.    Hjemtransport

Utenriksministeren besluttet å avbryte besøket i Kabul, i samsvar med tilrådingen fra departementets ledelse, men gjennomførte de planlagte politiske samtalene den 15. januar i henhold til programmet. 

Plan for hjemtransport og mottak av utenriksministeren og hans følge ble utarbeidet så snart det var besluttet å avbryte besøket i Afghanistan. Det samme gjaldt hjemtransport av Carsten Thomassens båre. Forberedelser til medisinsk evakuering av Bjørn Svenungsen ble også igangsatt, basert på norske myndigheters avtale med Global Medical Support. 

En medarbeider fra UD returnerte med Forsvarets faste flytransport tirsdag den 15. januar med ankomst Gardermoen militære flyplass kl 18.00. Utenriksministeren og deler av hans følge, samt de fleste av journalistene ankom med charterfly samme sted kl 21.00. Alle ble møtt av representanter fra UD samt psykologer fra Forsvarets sanitet/UD. Både berørte og deres pårørende fikk tilbud om (og aksepterte) samtale med psykolog. 

To journalister fra Dagbladet dro til Kabul med Forsvarets faste flytransport samme kveld for å følge båren til Carsten Thomassen hjem. På grunn av dårlig vær ble dette flyet stående fast i Istanbul og ankom Kabul ett døgn forsinket. Etter en minnestund på Kabul flyplass ble båren fløyet hjem til Norge med ankomst 17. januar om kvelden. På Gardermoen militære flyplass var det lagt opp til en enkel minnestund med den nærmeste familie, kolleger og venner fra media samt offisielle representanter, blant dem utenriksministeren. 

Evakueringen av Bjørn Svenungsen fant også sted torsdag 17. januar. Kommunikasjons­sjefen fulgte med i flyet sammen med medisinsk personale. Svenungsen ble umiddelbart etter ankomst kjørt med ambulanse til Ullevål sykehus. 

Samtlige ambassadeansatte i Kabul deltok den 19. januar i en telefonkonferanse med Personalseksjonen i UD og alle fikk tilbud om hjemreise med samtale med psykolog. Det ble laget en omfattende oppfølgingsplan med hensyn til utreise og samtaler med psykolog i Oslo. 

5.    Sikkerhet og kriseberedskap

Ved besøk til andre land ligger det overordnede ansvaret for sikkerheten til både utenriksministeren, hans delegasjon og de medfølgende journalister hos myndig­hetene i det landet der besøket finner sted. Ansvaret til PSTs livvakttjeneste er begrenset til beskyttelse av myndighetspersoner, i dette tilfellet til utenriks­ministeren. 

Ved besøk til andre land vil UD formidle samme råd og praktiske veiledning om sikkerhet både til deltakerne i den offisielle delegasjonen og eventuelle medfølgende representanter fra for eksempel media og frivillige organisasjoner. 

Selv om det overordnede ansvaret for sikkerheten ligger hos afghanske myndig­heter, er ambassaden i Kabul i henhold til UDs krisehåndterings- og beredskaps­planer tillagt et ansvar for å bistå sivile nordmenn i krisesituasjoner. Ambassadøren har det overordnede ansvaret for krisehåndteringen på krise­stedet, herunder ansvaret for å lede arbeidet når en krise oppstår og for at de lokale krise- og evakueringsplaner til enhver tid er oppdatert. Ambassaden i Kabul har utarbeidet et omfattende planverk, herunder en risiko- og sårbarhetsanalyse, en krise- og evakueringsplan og en sikkerhetshåndbok. Flere av ambassadens medarbeidere har nylig vært på sikkerhetskurs i Oslo for å stå best mulig rustet til å håndtere ulike krisesituasjoner. I lys av den spesielle situasjonen i Afghanistan, baserer ambassaden seg på støtte fra Forsvaret og bruk av militærsykehuset på KAIA blant annet til medisinsk evakuering. 

Ansvaret for den overordnede organiseringen av utenrikstjenestens beredskapsarbeid og for å bistå den enkelte ambassade i konkrete situasjoner ligger i UD. UDs kriseorganisasjon har de senere årene gjennomgått en betydelig utvikling både når det gjelder planverk, organisering og personell. Kriseorganisasjonen er først og fremst rettet inn mot situasjoner der et større antall nordmenn rammes av en krise i utlandet, og dreier seg særlig om praktisk bistand til evakuering samt informasjonsformidling.  

6.    Vurdering 

• Gjennomgangen viser at retningslinjer og prosedyrer, ut fra eksisterende planer og lovverk, i hovedsak er fulgt. Det er vår vurdering at de mangler som er avdekket ikke har hatt vesentlig innvirkning for hendelsesforløpet. 
• Videre viser gjennomgangen at det er behov for å se nærmere på hvordan et samlet sikkerhetsopplegg bedre kan tilpasses alle deltakere i en delegasjon, samt medfølgende presse. Hendelsene i Kabul har synliggjort at det er nødvendig tydeligere å fastlegge og avgrense ansvarsforhold og behov med hensyn til medfølgende presse. En slik gjennomgang bør gjøres i dialog med pressens egne organer ettersom pressens ansvar for egen sikkerhet og myndighetenes ansvar i forbindelse med delegasjonsreiser berører prinsipielle spørsmål for pressen selv. Disse spørsmålene vil bli behandlet i den arbeidsgruppen som er besluttet nedsatt og som vil bli ledet av JD. 
• Gjennomgangen viser også at det er behov for ytterligere å stramme inn samarbeidsrutinene mellom de etater som står ansvarlig for planlegging og sikkerhet i forbindelse med reiser til utsatte områder, samt å tilpasse UDs kriseorganisasjon i lys av de erfaringer UD, Forsvaret og justismyndighetene har høstet etter terrorangrepet i Kabul. 

Planleggingen
Sikkerhetsopplegget for besøket ble fastsatt i tråd med gjeldende rutiner og prosedyrer. Dette innebar at UD ba PST om å vurdere sikkerheten knyttet til besøket. PST baserte sin vurdering på innspill fra Etterretningstjenesten, som i flere år har vurdert sikkerhetssituasjonen i Kabul som meget alvorlig. Ut fra denne vurderingen anbefalte PST et sikkerhetsopplegg for utenriksministerens besøk som de anså som tilfredsstillende, og som ble fulgt.  

Gjennomgangen viser at verken utenriksministeren eller UD på noe tidspunkt under planleggingen eller gjennom­føringen av besøket ga uttrykk for ønsker om reduserte sikkerhetstiltak. 

Valg av hotell Serena ble gjort i forståelse med PST. Hotellet ble vurdert som det sikreste overnattingsstedet i Kabul foruten ISAF-leiren. Hendelsen viste at hotellets omfattende sikkerhetsopplegg likevel sviktet, noe som gjorde det mulig for væpnede inntrengere å komme inn på hotellet.

PST sendte alle departementer i februar 2007 et generelt råd om å utvise forsiktighet med offentliggjøring av statsrådenes reiseprogram. Detaljert reiseprogram for utenriks­ministeren er etter dette ikke lagt ut til offentligheten. Dette skjedde heller ikke i forbindelse med reisen til Afghanistan. Avgrenset informasjon om tentative besøks­datoer, praktiske opplysninger til journalister og mulige reiseruter for dem, samt tilbud om bistand til hotellbestillinger og tilbud om transport upansret kjøretøy, ble lagt ut på UDs hjemmeside 20. desember 2007.  

På uformelt grunnlag spurte en medarbeider i UD PSTs liaison i departementet om råd for publisering av reisefravær for politisk ledelse for første halvår 2008 på UDs intranett. PST-liaisonen ga noen dager senere muntlig beskjed til samme medarbeider om at PST ikke ville tilrå å legge ut reiseplanene for politisk ledelse på intranettet, men at dette var opp til UD selv å vurdere. 

UD valgte på dette grunnlaget ikke å fravike etablert praksis basert på PSTs generelle råd av februar 2007. Det er i etterkant konstatert at denne uformelle informasjons­utvekslingen er tillagt forskjellig tolkning i PST og UD. Dette understreker i seg selv et behov for å etablere tydeligere rutiner for den løpende informasjonsutvekslingen mellom UD og PST. 

Utenriksministeren har også allerede besluttet at fra nå av vil ingen forhånds-informasjon om konkrete forhold knyttet til besøk i konfliktområder bli offentliggjort, med mindre UD og vedkommende sikkerhetsmyndighet kommer til at det ikke innebærer noen endring av risikobildet om informasjonen offentliggjøres.  

Gjennomgangen har vist at det i hele planleggingsfasen var et godt samarbeid mellom UD og de instanser i politiet og Forsvaret som deltok i forberedelsene og gjennomføringen av besøket. 

Det er gjennom mediene framkommet uttalelser om ulike vurderinger mellom UD og FD når det gjelder planlegging og gjennomføring av sikkerhets­opplegget ved besøket. Det er i gjennomgangen ikke avdekket opplysninger som skulle tilsi noen slik uenighet mellom ansvarlige i berørte etater. Etablerte prosedyrer har vært fulgt og det har vært åpne kanaler mellom de berørte. FDs ønske om å delta i delegasjonen ble etterkommet på de deler av programmet som omfattet Norges deltakelse i ISAF. Samtidig er det grunn til å påpeke at slik deltakelse ikke berørte sikkerheten ved besøket. 

Det har også vært reist spørsmål ved hvorfor den pansrede bilen med medisinsk personell ble sendt tilbake til flyplassen etter at kortesjen ankom hotellet. Gjennomgangen har vist at dette var i tråd med planen og i henhold til sikkerhetsvurderingen fra PST, som mente at det ikke var behov for den etter ankomst til hotellet. 

Krisehåndteringen på stedet
Ambassaden er tillagt ansvaret for å bistå sivile nordmenn i Afghanistan i krise­situasjoner. Ambassadøren er tillagt det overordnede ansvaret for krise­håndteringen på stedet, herunder ansvaret for å lede arbeidet når en krise oppstår.  

Ambassadøren og en annen av ambassadens medarbeidere befant seg på hotell Serena sammen med utenriksministeren både under og i timene etter angrepet. Krisen ble derfor i all hovedsak håndtert derfra og sentrale beslutninger tatt der. Situasjonen var meget krevende, men telefonkontakt gjorde det mulig å viderebringe en rekke beskjeder og instrukser. Ambassaden og PST varslet tidlig Røde Kors og Forsvaret om behovet for akutt legehjelp. Fra tilfluktsrommet i hotellet ble det også holdt kontakt med de som bistod de to sårede i resepsjonsområdet, og med norske styrker og sanitetspersonell på flyplassen. Det ble også holdt kontakt med UDs krisestab. Det ble gjort to forsøk på å komme opp i resepsjonsområdet for å bistå med evakueringen av de sårede, men dette ble forhindret av afghanske sikkerhetsstyrker. 

Situasjonen på hotellet var i lang tid etter angrepet uavklart og farlig som følge av at man antok at det fortsatt befant seg en eller flere terrorister inne i bygningen. I denne uavklarte situasjonen fikk ikke de tilkalte sivile hjelpearbeiderne fra Røde Kors anledning til å gjennomføre evakuering av de sårede.  

Gjennomgangen viser at den medfølgende norske pressedelegasjonen gjorde en stor innsats for å hjelpe Carsten Thomassen. De gjorde også en stor innsats i å informere om den dramatiske situasjonen i resepsjonsområdet. Denne informasjonen gjorde det klart at det var behov for evakuering av Thomassen. Dette ble av ambassadens personell videreformidlet til det norske evakueringslaget. Avgjørelsen om evakuering av Svenungsen ble tatt på medisinsk grunnlag av ansvarlig lege. Da tilstanden hans ble vurdert til kritisk, valgte lederen av evakueringslaget å returnere til flyplassen. Gjennom­gangen viser likeledes at ambassaden ba om at SISUen måtte returnere umiddelbart for evakuering av Thomassen. 

Håndteringen i UD
Ansvaret for den overordnede organiseringen av utenrikstjenestens beredskapsarbeid og for å bistå den enkelte ambassade i konkrete situasjoner ligger i UD. Gjennomgangen viser at krisehåndteringsapparatet i UD ble iverksatt i samsvar med etablerte retningslinjer og fungerte i hovedsak etter planverket. Departementets ledelse og krisestab trådte sammen kort tid etter angrepet på hotellet. Dette ble ansett nødvendig for å bringe klarhet i situasjonen, bistå de rammede nordmennene på hotellet, etablere nødvendig kommunikasjon mellom krisestab, utenriksministerens delegasjon og ambassaden i Kabul og håndtere den store pågangen av norske og internasjonale media. Det var også viktig å holde kontakt med de pårørende.  

Det var behov for rask, løpende og nøyaktig informasjon om situasjonen. Kommunikasjons­behovet ble koordinert og ivaretatt både i Kabul og i Oslo. Mediehåndteringen foregikk i hovedsak i tråd med planverket.  

Samtidig understreker gjennomgangen at det er behov for presis informasjon i krisesituasjoner, og at ikke pågangen fra media skyver dette hensynet til side. Det er likeledes behov for en presisering av ansvarsforhold og funksjoner mellom dem som er direkte berørt av krisen, og staben i Oslo. Dette er særlig viktig når UDs medarbeidere og ambassaden er direkte berørt.  

Mediadeltakelsen under besøket
Gjennomgangen har vist at det praktiske opplegget for deltakelse under besøket ble gjort kjent for pressen før avreise. Dette gjaldt også transporten til hotellet i en upansret minibuss. Denne inngikk i den offisielle kortesjen som afghanske myndigheter organiserte som ansvarlige for sikkerheten.  

Videre har gjennomgangen vist at UD tilbød pressen sikkerhetsutstyr for transport­etappene. Pressedelegasjonen fikk også en sikkerhetsorientering av generell karakter. Gjennomgangen har videre vist at journalistene i likhet med den øvrige delegasjonen ble frarådet å bevege seg ut av hotellet til fots. 

Det har i media fremkommet ulike vurderinger av hvilket ansvar UD bør ha for ledsagende journalister i denne type delegasjoner. Dette forhold samt den brede pressedeltakelsen under besøket til Kabul, viser etter departementets syn behovet for en grundig vurdering av de rutiner og retningslinjer som legger rammene for deltakelse i offisielle delegasjonsbesøk til konfliktområder, herunder opplysninger om høyt graderte trussel- og sikkerhetsvurderinger. En slik gjennomgang bør gjøres i dialog med pressens egne organer. Disse spørsmålene vil bli behandlet i den arbeidsgruppen som er besluttet nedsatt og som vil bli ledet av JD. 

Informasjonsarbeidet
Mediehåndteringen foregikk i hovedsak i tråd med krisekommunikasjonsplanen. Det er imidlertid avdekket avvik. UD ga på et svært tidlig tidspunkt, om lag kl 15.20 et intervju til TV2 Nyhetskanalen hvor det ble sagt at delegasjonen var i sikkerhet og befant seg i kjelleren, basert på pressevaktens forståelse av en telefon fra kommunikasjonssjefen. Noe senere formidlet UD at Thomassen var lettere skadet enn Svenungsen. Det er ikke i samsvar med UDs retningslinjer å gi uttalelser om medisinske tilstander. Slike uttalelser burde derfor ikke vært gitt.  

Som det framgår av redegjørelsen for hendelsene var kommunikasjonssjefen i et tidsrom ikke oppdatert på samme måte som departementets stab om omfanget av personskadene, særlig ikke om Carsten Thomassens svært kritiske tilstand. Derfor samsvarte på et tidspunkt ikke informasjonen som ble gitt til media med informasjonen som ble gitt til de pårørende av andre representanter for departementet. Dette skal ikke forekomme og er et brudd på retningslinjene. Utenriksministeren har beklaget forholdet, både overfor Carstens Thomassens etterlatte og overfor offentligheten. 

Det må understrekes at dette forholdet ikke påvirket arbeidet for å få Thomassen evakuert. 

7.    Tiltak

Angrepet på Hotell Serena og det tragiske utfallet av denne terroraksjonen har vist behovet for å iverksette tiltak for å stå bedre rustet for å møte denne type situasjoner i fremtiden i Afghanistan og i andre konfliktområder. Følgende tiltak er igangsatt. 

• Det er allerede iverksatt en fornyet vurdering av sikkerhetssituasjonen i Afghanistan for norsk, sivilt personell og andre sivilt utsendte.
• Det er besluttet å opprette en stilling som sivil sikkerhetsrådgiver ved ambassaden i Kabul.  
• Det er besluttet å styrke UDs oppsett for krisehåndtering ved blant annet opprettelse av en stilling som sikkerhetskoordinator i departementet. Stillingen vil bli brukt til å koordinere samarbeidet med politiet og militær etterretning for å sikre mest mulig sammenfallende vurderinger av sikkerhetsbehovet ved besøk og utestasjonering. Den vil også bli brukt til å holde nær kontakt med frivillige organisasjoner og andre som har nærvær i utsatte områder. 
• UD ønsker også i fremtiden å tilrettelegge best mulig for deltakelse av presse­representanter på reiser til ulike områder, også til utsatte områder. Dette bør gjøres i dialog med pressens egne organer ettersom pressens ansvar for egen sikkerhet og myndighetenes ansvar i forbindelse med delegasjons­reiser berører prinsipielle spørsmål for pressen selv. Disse spørsmålene vil bli behandlet i den arbeidsgruppen som er besluttet nedsatt og som vil bli ledet av JD.
• Departementets planverk for beredskap og krisehåndtering blir alltid vurdert etter større hendelser med sikte på å innarbeide nye erfaringer. Dette vil også bli gjort etter denne hendelsen. 
• Erfaringene fra terrorangrepet i Kabul vil gå inn i UDs program for opplæring og kursing av egne ansatte i krisehåndtering. Det organiseres allerede kurs og øvelser for UDs ansatte både ute og hjemme. Det er likevel behov for å styrke opplæring og øving både av krisestab, utsendte i konfliktområder, deltakere på delegasjonsreiser, samt ansatte i departementet for øvrig. Dette gjelder også førstehjelpsopplæring.  
• Som arbeidsgiver har norske media i likhet med UD et selvstendig ansvar for å vurdere sikkerheten for sitt personell i forbindelse med reiser til konfliktområder, også ved deltakelse i reiser med norske regjeringsrepresentanter. Terrorangrepet i Kabul har aktualisert behovet for en bred vurdering av sikkerhets­situasjonen for offentlig ansatte som tjenestegjør i eller besøker slike konflikt­områder. UDs arbeidsgiveransvar tilsier at departementet grundig vurderer disse spørsmålene og iverksetter nødvendige tiltak for å styrke de ansattes sikkerhet og trygghet. 

Utenriksdepartementet, 5. februar 2008