Undertegning av tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid

1. Bakgrunn

Norge og USA har fremforhandlet en folkerettslig bindende tilleggsavtale om forsvarssamarbeid («Supplementary Defence Cooperation Agreement» (SDCA)).

Forsvaret av Norge skjer langs tre hovedlinjer; den nasjonale forsvarsevnen, det kollektive forsvaret i Nato og bilaterale forsterkningsplaner med nære allierte.

Amerikansk aktivitet i Norge bygger på over 70 år med nært og tillitsfullt samarbeid. Samarbeidet har hittil vært basert på Natos Traktat for det nordatlantiske område om status for deres styrker av 16. juni 1951 (Nato Sofa) og en rekke bilaterale samarbeidsavtaler. Nato Sofa vil fortsatt gjelde for den amerikanske tilstedeværelsen, men SDCA supplerer Nato Sofa og gir i tillegg USA utvidede rettigheter på flere sentrale områder som berører prinsipielle spørsmål.

USAs initiativ til å oppdatere rammeverket for vårt bilaterale forsvarssamarbeid tar utgangspunkt i deres globale tilnærming med ønske om så likartede rammebetingelser som mulig for sin tilstedeværelse i allierte land i Europa og Asia, for å gjøre det enkelt å flytte personell og materiell mellom ulike land. USA har forhandlet frem lignende avtaler med flere europeiske land, herunder Polen, Litauen, Latvia, Estland, Ungarn, Bulgaria og Romania.

Forsvaret av Norge, og innretningen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, har siden andre verdenskrig vært basert på erkjennelsen av at sikkerhetsutfordringene Norge står overfor overgår det Norge vil være i stand til å håndtere alene. Under den kalde krigen ble det derfor gjennomført betydelige militære infrastrukturinvesteringer på norsk territorium, blant annet gjennom Natos infrastrukturfond. Etter den kalde krigens avslutning ble det meste av denne allierte infrastrukturen i Norge ikke videreført. I lys av den negative sikkerhetspolitiske utviklingen er det av forsvarspolitiske grunner et stort behov for å styrke evnen til mottak av allierte forsterkninger. I tillegg til sin betydning i militær planleggingssammenheng, er SDCA en forutsetning for at USA skal kunne foreta infrastrukturinvesteringer i Norge. Avtalen er derfor viktig i lys av Norges Nato-forpliktelser, både i et regionalt og et transatlantisk perspektiv. Den setter USA i stand til raskere og bedre å yte militær forsterkning av Norge i krise og krig. Amerikansk aktivitet i Norge vil også i årene som kommer utvikles i dialog mellom USA og Norge. Avtalen legger opp til et nært samarbeid og løpende konsultasjoner mellom norske og amerikanske myndigheter om operative og sikkerhetsmessige spørsmål.

SDCA endrer dagens rettslige rammeverk på en rekke sentrale punkter. Avtalen gir et oppdatert regelverk med sikte på å skape tidsriktige rammebetingelser for en moderne militær styrke. Den strekker seg lenger enn tidligere avtaler når det gjelder amerikanske rettigheter og muligheter i Norge. Samtidig understreker avtalen flere steder at den inngås med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser. I dette ligger en forpliktelse til å følge norsk regelverk, likevel slik at USA ikke anser denne forpliktelsen som gjeldende der det ikke er forenlig med amerikanske tjenstlige behov. Avtalen sier uttrykkelig at den ikke endrer norsk base- og atompolitikk, anløpsregler og norske begrensninger på lagring av visse våpentyper på norsk territorium (atomvåpen, landminer og klasevåpen mv).

Avtalen i norsk og engelsk versjon følger vedlagt.

2. Organisering og gjennomføring av forhandlingene

Etter initiativ fra USA ble forhandlinger om SDCA innledet i 2018. Det har vært avholdt en rekke forhandlingsmøter, både i USA og Norge, i tillegg til videokonferanser og tekniske møter.

Forsvarsdepartementet har ledet forhandlingene på norsk side, i tett samarbeid med representanter fra Utenriksdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. SDCA berører også en rekke andre departementers ansvarsområder, herunder Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet. Alle berørte departementer har blitt fortløpende konsultert og har tidvis også deltatt i forhandlingene.

Forhandlingene har nødvendiggjort omfattende og kontinuerlige interdepartementale konsultasjoner og avklaringer på norsk side.

3. Generelt om avtalens innhold

Avtalen legger til rette for en videreutvikling av det viktige bilaterale forsvarssamarbeidet med USA. For det første gis USA en garantert tilgang til og rett til bruk av såkalte omforente områder, på engelsk betegnet «Agreed Facilities and Areas» (AFA). Omforente områder er fasiliteter og områder på norsk territorium oppført i vedlegg A til avtalen som USA kan benytte til nærmere angitte militære formål. Omforente områder er i utgangspunktet til felles bruk med norske og andre allierte styrker, med mindre det er særskilt avtalt at amerikanske styrker skal ha rett til eksklusiv tilgang til og bruk av deler av områdene. Slik eksklusiv tilgang har USA også fra før, blant annet knyttet til det amerikanske marinekorpsets forhåndslagre.

For det andre fastsetter SDCA vilkår for amerikansk militær aktivitet i Norge i sin alminnelighet, også hva gjelder eksisterende amerikansk tilstedeværelse. Avtalen regulerer en rekke forhold som ikke er omfattet av tidligere avtaleverk, f. eks. USAs bruk av kontraktører, og den endrer og utfyller gjeldende regelverk på flere sentrale områder, nærmere omtalt nedenfor.

4. Nærmere om de enkelte bestemmelsene i avtalen

Fortalen understreker partenes felles innsats for å fremme fred og sikkerhet i områder av felles interesse, og anerkjenner betydningen av amerikansk militær tilstedeværelse i Norge for norsk sikkerhet og stabilitet.

Artikkel I angir avtalens formål om å etablere et rammeverk med sikte på å fremme og utvikle det bilaterale forsvarssamarbeidet mellom Norge og USA. Det understrekes at all amerikansk aktivitet på norsk territorium skal utføres med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser, herunder når det gjelder lagring av visse våpentyper på norsk jord. Bestemmelsen fastslår at avtalen ikke endrer den norske basepolitikken eller norsk politikk med hensyn til lagring eller utplassering av kjernefysiske våpen på norsk territorium.

Artikkel II definerer sentrale begreper i avtaleteksten. Med «amerikanske styrker» menes enheten bestående både av det militære og det sivile elementet, samt all eiendom, alt utstyr og materiell som det amerikanske forsvaret har i Norge. Begrepet er videre enn begrepet «styrker», slik det defineres i Nato Sofa. «Amerikanske kontraktører» brukes om rettssubjekter som verken er stiftet i eller til vanlig hjemmehørende i Norge, herunder deres arbeidstakere og enkeltpersoner i tilsvarende situasjon, når slike rettssubjekter eller enkeltpersoner er i Norge i henhold til en kontrakt eller underkontrakt med det amerikanske forsvarsdepartementet for å levere varer og tjenester i forbindelse med aktiviteter i henhold til SDCA. Det følger av denne definisjonen at amerikanske kontraktører ikke nødvendigvis vil være amerikanske statsborgere, men kan være borgere av andre land.

Artikkel III og IV gjelder amerikansk tilgang til og bruk av omforente områder. Det fastslås at amerikanske styrker skal ha rett til uhindret tilgang til og bruk av omforente områder oppført i avtalens vedlegg A. Omforente områder vil i utgangspunktet være til felles bruk for norske, amerikanske og allierte styrker. Etter særskilt avtale kan deler av områdene stilles til eksklusiv amerikansk disposisjon. Amerikanske styrker har rett til uhindret tilgang til og bruk av omforente områder for en rekke formål, herunder oppstilling og utplassering av styrker og materiell, forhåndslagring av utstyr, forsyninger og materiell, samt felles og kombinerte treningsaktiviteter. Amerikanske styrker gis tillatelse til å kontrollere tilgangen til de delene av omforente områder der det eventuelt er avtalt eksklusiv amerikansk bruksrett. Tilgang til omforente områder som brukes av amerikanske og norske væpnede styrker i fellesskap skal koordineres mellom amerikanske styrker og norske myndigheter. Det fastlås at all amerikansk aktivitet på omforente områder skal foretas med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser og etter konsultasjoner med norske myndigheter. Videre heter det i bestemmelsen at avtalen ikke endrer den norske basepolitikken eller norsk politikk med hensyn til lagring eller utplassering av kjernefysiske våpen på norsk territorium.

Artikkel V slår fast at alle bygninger, ikke-flyttbare konstruksjoner og fastmonterte byggeelementer på omforente områder er norsk eiendom med amerikansk bruksrett inntil amerikanske styrker ikke lenger har bruk for dem. Dette gjelder også nyoppføringer foretatt av amerikanske styrker. Når omforente områder eller deler av disse ikke lenger brukes av amerikanske styrker, skal de overdras uten heftelser til Norge, så lenge overdragelsen ikke medfører kostnader for USA.

Artikkel VI angir regler om sikkerhetstiltak. Utgangspunktet er at norske myndigheter har ansvaret for å ivareta sikkerheten til amerikansk personell, materiell og informasjon under avtalen i Norge. Innenfor militære deler av omforente områder får USA en forsterket og mer eksplisitt rett til å forsvare sitt personell, materiell og oppdrag, sammenlignet med sikkerhetstiltak som besøkende styrker allerede i dag har rett til å gjennomføre basert på Nato Sofa. Innenfor slike områder gis amerikanske styrker en begrenset rett til fysisk maktutøvelse basert på vilkårene i artikkelen. Når det gjelder sivile deler av omforente områder, som flyoperative flater ved aktuelle flyplasser, samt i nærområdet rundt omforente områder, er den amerikanske styrkens rett til å treffe sikkerhetstiltak begrenset til å gjelde i ekstraordinære tilfeller og kun basert på sikkerhetsplaner koordinert med og godkjent av norske myndigheter, i tillegg til allmenne nasjonale rettsgrunnlag som nødrett og nødverge. Ethvert sikkerhetstiltak fra den amerikanske styrken skal være nødvendig og forholdsmessig.

Artikkel VII angir regler om inn- og utreise. I henhold til Nato Sofa krever ikke Norge pass eller visum ved innreise til og utreise fra norsk territorium for medlemmer av styrken som har det påkrevde personlige identitetskortet og en gyldig reiseordre. Medlemmer av det sivile elementet, medfølgende, samt amerikanske kontraktører, kan reise visumfritt til og ut av Norge, såfremt vedkommende har gyldig pass og identitetskort utstedt av det amerikanske forsvarsdepartementet, offisiell reiseordre eller autorisasjonsbevis utstedt av ansvarlig amerikansk myndighet. Amerikanske styrker, medfølgende og amerikanske kontraktører skal være unntatt fra lovgivning om registrering og kontroll av utlendinger. Det gis ikke unntak fra alminnelig grensekontroll.

Artikkel VIII fastslår at norske myndigheter, innenfor nasjonale krav og tilgjengelig kapasitet, skal gi USA logistikkstøtte til å gjennomføre aktiviteter under avtalen.

Artikkel IX pålegger norske myndigheter å respektere amerikansk registrering og lisensiering av motorvogner og tilhengere tilhørende amerikanske styrker, amerikanske kontraktører og medfølgende. Etter anmodning skal norske myndigheter kostnadsfritt utstede kjennemerke for ikke-taktiske tjenestekjøretøyer tilhørende amerikanske styrker, i samsvar med prosedyrer fastsatt for norske væpnede styrker. Private motorvogner tilhørende medlemmer av den amerikanske styrken, amerikanske kontraktører og medfølgende skal på anmodning utstedes med norske kjennemerker som ikke skiller seg fra dem som utstedes til norske motorvogner for øvrig.

Artikkel X pålegger norske myndigheter å anerkjenne førerkort eller annen tillatelse utstedt av amerikanske myndigheter som gir innehaveren rett til å bruke styrkens kjøretøyer, fartøyer eller luftfartøyer. Norske myndigheter skal også godta amerikanske førerkort utstedt til medlemmer av amerikanske styrker, medfølgende og amerikanske kontraktører for bruk av private motorvogner. Internasjonalt førerkort er ikke påkrevd. Norske myndigheter skal videre godta gyldig amerikanske kompetansebevis eller kompetansebevis fra en EØS-stat, i forbindelse med levering av tjenester under avtalen. Eksempler på dette er kompetansebevis påkrevd for utføring av ulike håndverkertjenester eller for å operere bestemte typer maskiner i anleggsvirksomhet.

Artikkel XI foreskriver at norske myndigheter, etter anmodning i henhold til omforente prosedyrer, skal gi klareringer for inn- og utreise for amerikanske luftfartøyer, fartøyer og kjøretøyer, samt til bevegelser på norsk territorium. Slike stående klareringer som dekker alminnelig aktivitet under avtalen, gis for maksimalt ett år av gangen, og skal ikke gjelde for Svalbard, Jan Mayen og Bouvetøya. Ombordstigning eller kontroll av luftfartøyer, fartøyer og kjøretøyer som brukes av eller for amerikanske styrker, skal ikke gjennomføres uten etter samtykke fra USA. Artikkelen gir videre unntak fra ulike fly- og havneavgifter.

Artikkel XII fastsetter regler om strafferettslig primærjurisdiksjon. Bestemmelsen innebærer en overføring fra Norge til USA av førsteretten til å straffeforfølge ikke-tjenstlige handlinger foretatt av medlemmer av den amerikanske styrken. Dette er en utvidelse sammenlignet med det som gjelder etter Nato Sofa, der senderstatens primærjurisdiksjon kun gjelder tjenestehandlinger. Norge kan trekke tilbake frafallet i spesielle tilfeller. Amerikanske myndigheter avgjør hva som har status som tjenestehandlinger og ikke-tjenestehandlinger, men norske myndigheter kan fremme innsigelse og be om en nærmere vurdering.

Artikkel XIII fastsetter regler om samarbeid mellom norske og amerikanske myndigheter, i tilfeller hvor et medlem av de amerikanske styrkene eller en medfølgende er mistenkt for å ha begått en straffbar handling i Norge. Etterforskning og straffeforfølgning skal, med de begrensninger som følger av artikkel XII, i utgangspunktet gjennomføres basert på norske strafferegler og straffeprosessregler. I motsetning til etter dagens regler, kan medlemmet av den amerikanske styrken eller en medfølgende forbli under amerikanske forsvarsmyndigheters kontroll til rettergangen, inkludert ankebehandlingen, er avsluttet. USA forplikter seg til å sikre at vedkommende fremstilles for norske myndigheter underveis i prosessen. USA plikter å vurdere enhver forespørsel fra Norge om overføring av personer med sikte på varetektsfengsling i Norge. Dersom den norske rettergangen ikke er avsluttet innen ett år, opphører amerikanske myndigheters plikt til å sikre fremmøte. Fristen kan forlenges med seks måneder etter avtale mellom amerikanske forsvarsmyndigheter og norske myndigheter. Forlengelse skal gis med mindre dette går utover retten til å få saken behandlet innen rimelig tid. Enhver ytterligere forlengelse krever enighet mellom partene.

Artikkel XIV omhandler amerikansk utøvelse av disiplinærmyndighet i Norge. USA har disiplinærmyndighet over egne styrker, og utøver politimyndighet over egne styrker innenfor omforente områder eller andre steder særskilt avtalt mellom partene.

Artikkel XV slår fast at medlemmer av de amerikanske styrkene, herunder det sivile elementet, ikke skal være gjenstand for sivile rettskrav eller administrative sanksjoner som følge av handlinger eller unnlatelser foretatt i forbindelse med utføring av tjenesteplikter. Det skal heller ikke avsies uteblivelsesdom når tjenesteplikter midlertidig hindrer deltakelse i sivile rettsprosesser.

Artikkel XVI fastsetter regler om avgiftsfritak for offisielle anskaffelser til bruk for den amerikanske styrken.

Artikkel XVII fastsetter regler om avgiftsfritak for personlige anskaffelser til bruk for medlemmer av den amerikanske styrken og deres medfølgende. Videre gis medlemmer av den amerikanske styrken, deres medfølgende og ansatte av amerikanske kontraktører, som ikke er norske statsborgere eller til vanlig bosatt i Norge, fritak for skatt på nærmere vilkår.

Artikkel XVIII fastsetter regler om toll- og avgiftsfritak ved import og eksport av gjenstander til offisiell bruk for den amerikanske styrken. Videre er det gitt mulighet til å levere en forenklet deklarering ved grensepassering, i tråd med Nato Sofa artikkel XI punkt 4. Slik forenklet deklarering gir samtidig fritak fra tollkontroll knyttet til toll og avgifter.

Artikkel XIX fastsetter regler om toll- og avgiftsfritak ved import og eksport av gjenstander til personlig bruk for medlemmer av amerikanske styrker og deres medfølgende, samt amerikanske kontraktører. Avtalen sier ikke noe om at personlig forbrukerelektronikk må tilfredsstille felleseuropeiske krav og være CE-merket. Dette må reguleres i gjennomføringsordninger.

Artikkel XX omhandler prosedyrer for tollbehandling. Norge skal sikre rask og effektiv tollkontroll av varer som importeres og eksporteres i henhold til denne avtalen. Tollkontroll skal utføres i samsvar med omforente prosedyrer. Offisiell informasjon under offisielt segl skal ikke være gjenstand for undersøkelse.

Artikkel XXI fastslår at den amerikanske styrken kan tilby militære velferdstjenester til medlemmer av styrken og deres medfølgende. Aktivitetene skal betjenes og drives utelukkende i henhold til amerikanske regler, men med full respekt for norske lover og forskrifter. Den amerikanske styrken kan videre inngå avtaler med finansinstitusjoner om å tilby banktjenester og andre finansielle tjenester som ivaretar formålene med avtalen. Slike tjenester kan kun benyttes av medlemmer av styrken, deres medfølgende og amerikanske kontraktører.

Artikkel XXII gir USA adgang til å etablere, betjene og drive militære postkontor for amerikanske styrker, deres medfølgende, amerikanske kontraktører og andre avtalte kategorier av autorisert personell. USA forplikter seg til å iverksette nødvendige tiltak for å hindre ulovlig import av varer inn til Norge.

Artikkel XXIII fastsetter regler om valuta og veksling.

Artikkel XXIV fastsetter regler om bruk av lokal arbeidskraft i forbindelse med drift av de militære velferdstjenestene og postkontor som nevnt i artiklene XXI og XXII. Den amerikanske styrken og organisasjoner som utfører nevnte velferdstjenester, kan ansette medfølgende samt andre som har tillatelse til å arbeide på norsk territorium. Ansettelsesprosedyrer skal beskrives i en gjennomføringsordning.

Artikkel XXV fastsetter prosedyrer for den amerikanske styrkens bruk av kontraktører. Amerikanske styrker skal fortrinnsvis bruke norske leverandører, men kontrakter skal utlyses, tildeles og forvaltes i samsvar med amerikanske lover og forskrifter. Avtalene som ligger til grunn for forsyninger til amerikanske styrker ved tilstedeværelse i Norge, gir ikke USA større rettigheter innenfor forsyningssikkerheten i kriser eller væpnede konflikter enn det som allerede er gitt USA gjennom vertslandsstøtteordninger.

Artikkel XXVI fastsetter at arbeidsvilkårene for ansettelse av amerikanske kontraktører skal være regulert av amerikansk rett, men med respekt for norsk rett i den grad dette ikke er uforenlig med amerikanske militære behov. Amerikanske kontraktører skal unntas fra norske krav om lisensiering og registrering av foretak og selskaper i Norge, men bare i den utstrekning de utfører oppdrag for amerikanske styrker. Videre følger det at kontraktørene skal være fritatt for krav om arbeidstillatelse, og fritatt fra norsk beskatning for så vidt gjelder arbeid og oppdrag utført for amerikanske styrker. For eventuell øvrig virksomhet som kontraktørene utøver i Norge, vil de være underlagt norsk rett. Amerikanske kontraktører og deres ansatte skal ha fritak fra rapporteringsplikt så langt de er fritatt for skatt i Norge.

Artikkel XXVII pålegger USA en plikt til å respektere norske regler som ivaretar helse, herunder veterinære og plantesanitære forhold, miljø og sikkerhet.

Artikkel XXVIII omhandler amerikanske styrkers og kontraktørers adgang til å nyttiggjøre seg offentlige forsyningstjenester som vann og elektrisitet på tilsvarende vilkår som tilbys det norske forsvaret, og uten å betale skatt og offentlige avgifter eller gebyrer. Bestemmelsen fastsetter også gratis bruk av kommunikasjonsnettverk på norsk territorium. Bruk av frekvenser skal koordineres med norske myndigheter. Forsvarsdepartementet vil videreformidle slike henvendelser til norsk frekvensmyndighet som beslutningstaker.

Artikkel XXIX omhandler gjennomføringsordninger og mekanismer for tvisteløsning. Tvister om gjennomføringen av avtalen løses ved konsultasjoner, og skal ikke henvises til domstolsbehandling.

Artikkel XXX har bestemmelser om ikrafttredelse, endring og varighet. Avtalen vil tre i kraft på datoen for den siste noten i partenes noteveksling som bekrefter at deres respektive interne prosedyrer for ikrafttredelse er oppfylt. Avtalen har en innledende varighet på ti år, og kan deretter sies opp av hver av partene med ett års skriftlig varsel gjennom diplomatiske kanaler.

5. Nærmere om Vedlegg A og kriterier for opprettelse av omforente områder

Vedlegg A er en integrert del av avtalen og angir omforente områder. Et begrenset antall områder inkluderes i avtalens vedlegg ved avtaleinngåelsen. Det blir opprettet omforente områder på flystasjonene på Rygge, Sola og Evenes der utgangspunktet er det militære området, med tillegg av flyoperative flater. Det blir også et omforent område på Ramsund orlogsstasjon. Valget av steder har sammenheng med ønsket om styrket samarbeid med USA innen luftdomenet og det maritime domenet i kommende år.  Eventuell fremtidig inkludering i vedlegg A av nye områder vil utgjøre en avtaleendring som krever enighet mellom partene.

Norsk samtykke til opprettelse av et omforent område skal være basert på en helhetsvurdering av følgende fire kriterier:

1. Avskrekking og beroligelse. Opprettelse av omforente områder må støtte opp under balansen i norsk politikk for avskrekking og beroligelse. Plassering, størrelse og tenkt bruk av omforente områder skal ikke hver for seg eller samlet med rimelig grunn kunne sies å bidra til økt spenning i våre nærområder.
2. Forsvarsmessige behov. Opprettelse av omforente områder må være begrunnet i behov knyttet til forsvaret av Norge, militær forsterkning eller gjennomføring av nasjonalt, bilateralt eller Nato-planverk relevant for forsvaret av Norge og Nato. Logistisk understøttelse, forhåndslagring, øving og trening inngår i dette.
3. Base-, atom- og anløpspolitikk. Opprettelse og bruk av omforente områder må være i tråd med norsk base-, atom- og anløpspolitikk, samt med retningslinjene for utenlandsk militær aktivitet i Norge.
4. Militært område. Omforente områder skal i utgangspunktet kun opprettes innenfor militære områder, det vil si områder som er unntatt fra generell sivil aktivitet. Områdets geografiske utstrekning skal avgrenses tydelig før listeføring i vedlegg A.

Inkludering av nye omforente områder vil kun besluttes etter behandling i regjeringen. Ettersom dette vil være en sak av særlig stor viktighet, følger det av Grunnloven § 26 annet ledd at det er nødvendig med Stortingets samtykke. Det legges opp til å be om Stortingets forhåndssamtykke til at regjeringen kan beslutte å inkludere nye omforente områder basert på de fire kriteriene og etter konsultasjoner med Stortinget.

6. Vurdering

SDCA innebærer en konsolidering og videreutvikling av det norsk-amerikanske forsvarssamarbeidet. Avtalen er viktig for oppfølgingen av både den kollektive og den bilaterale dimensjonen i forsvaret av Norge. Overordnet viderefører avtalen de lange linjer i norsk sikkerhetspolitikk, basert på et oppdatert og moderne rammeverk som respekterer begge parters grunnleggende behov og prioriteringer. Norges bilaterale forhold og tette forsvarssamarbeid med USA gjennom mer enn 70 år, er av avgjørende betydning for Norges sikkerhet. SDCA legger til rette for et fortsatt tett samarbeid med Norges viktigste allierte i tiårene som kommer.

Avtalen ivaretar norske og amerikanske sikkerhetspolitiske interesser, samtidig som den tar tilstrekkelig hensyn til norske sensitiviteter. Den gir forutsigbare rammer for amerikansk trening og øving, forhåndslagring av materiell, daglig drift og infrastrukturinvesteringer i Norge, samt mottak av allierte forsterkninger. I tillegg får den amerikanske styrken, deres medfølgende og amerikanske kontraktører, klare og forutsigbare rammer for opphold og aktivitet i Norge. Avtalen er også nødvendig for at den amerikanske Kongressen skal godkjenne infrastrukturprosjekter i Norge. Beslutninger om eventuelle investeringer ligger imidlertid et stykke fram i tid.

Forhandlingene har vært langvarige og omfattende. USA forhandler likeartede avtaler med flere allierte land. En amerikansk målsetting er å sikre ensartede betingelser for å gjøre det enkelt å flytte personell og materiell mellom ulike land. Enkelte områder har vært krevende, især spørsmål knyttet til amerikansk straffejurisdiksjon over egne styrkemedlemmer, muligheten for å utøve sikkerhetstiltak, regler for visumfri innreise samt krav om at amerikanske kontraktører skal være ansatt på amerikanske vilkår og unntatt norske arbeidsrettslige regler. Også på disse områdene er det oppnådd tilfredsstillende og balanserte løsninger basert på norske prioriteringer og partenes behov.

Omforente områder som oppføres i avtalens vedlegg A vil i utgangspunktet være til felles bruk for norske, amerikanske og allierte styrker med mindre noe annet er særskilt avtalt. Områdene vil være viktige for videreutviklingen av forsvarssamarbeidet med USA og bidra til å styrke Nato-samarbeidet. Avtalen gir amerikanske styrker en rett til uhindret tilgang til og bruk av omforente områder. Dette må ses i sammenheng med at avtalen foreskriver at bruken av områdene skal skje med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser og på bakgrunn av konsultasjoner mellom partene. USA anerkjenner gjennom avtalen norsk basepolitikk. Avtalen fastslår eksplisitt at ingenting i avtalen endrer den norske basepolitikken. For øvrig må avtalen ses i lys av, og som en videreføring av, et langvarig og tillitsbasert samarbeid med USA, der det er lang tradisjon for å finne gjensidig akseptable løsninger.

Reglene om visumfri innreise for amerikanske kontraktører, utfordrer Norges folkerettslige forpliktelser med tanke på Schengen-regelverket. Andre Schengen-land har innrømmet USA tilsvarende unntak fra visumplikten. Det presiseres at «amerikanske kontraktører» ikke nødvendigvis vil være amerikanske statsborgere, men kan være borgere av andre land, herunder land som kan være visumpliktige etter Schengen-regelverket.

USAs rett til å ansette amerikanske kontraktører basert på amerikanske vilkår der dette er nødvendig av militære hensyn, vil innebære at Norge anvender sikkerhetsunntaket i EØS-avtalens artikkel 123 bokstav c, som blant annet åpner for at statene «for å oppfylle forpliktelser den har påtatt seg med sikte på å opprettholde fred og internasjonal sikkerhet» kan gjennomføre tiltak som ellers ville stride mot EØS-avtalen. Det legges til grunn at SDCA kan anses som et vesentlig tiltak for å oppfylle forpliktelser Norge har påtatt seg under Nato-samarbeidet, med sikte på å opprettholde fred og internasjonal sikkerhet, og at unntaket i artikkel 123 bokstav c således kan anvendes.

Avtalen foreskriver at all amerikansk militær aktivitet i utgangspunktet skal respektere norsk lov og Norges folkerettslige forpliktelser, dog slik at USA under forhandlingene har gjort det klart at de anser dette som en politisk og ikke en folkerettslig forpliktelse. Dette er i hovedsak det amerikanske synet på Nato Sofa, og innebærer derfor ikke noe prinsipielt nytt. På enkelte punkter i avtalen er USA imidlertid eksplisitt unntatt norsk lovgivning. Unntak fra norske lover og regler er gitt der dette er vurdert som nødvendig i lys av avtalens viktighet, og er avgrenset i størst mulig grad. Avtalen fastslår at den ikke endrer norsk basepolitikk eller begrensningene på lagring av visse våpentyper på norsk territorium (atomvåpen, landminer og klasevåpen mv). I sum innebærer avtalen et balansert rettslig rammeverk basert på partenes behov og prioriteringer.

Norges hovedansvar for sikkerhetstiltak på norsk territorium følger av avtalens system og folkeretten for øvrig. Når det gjelder amerikanske styrkers rett til å utøve sikkerhetstiltak innenfor omforente områder, vil dette innebære en begrenset overføring av myndighet til å gjennomføre sikkerhetstiltak. Overføringen av myndighet ligger derfor innenfor det som kan anses som en «lite inngripende myndighetsoverføring», slik at Stortinget kan gi sitt samtykke basert på Grunnloven § 26 annet ledd. På sivile deler av et omforent område vil den amerikanske styrkens rett til å treffe sikkerhetstiltak bare gjelde i ekstraordinære tilfeller og kun basert på sikkerhetsplaner koordinert med og godkjent av norske myndigheter, i tillegg til allmenne nasjonale rettsgrunnlag som nødrett og nødverge. Dette innebærer at norske myndigheter gjennom godkjenning av de omforente sikkerhetsplanene får kontroll med amerikanske styrkers rett til å treffe sikkerhetstiltak på områder som benyttes og kontrolleres av sivile, typisk rullebaner på sivile flyplasser.

Gjennomføring av avtalen vil kreve lovendringer på en rekke områder. Avtalen anses å være en sak av særlig stor viktighet, slik at Stortingets samtykke til inngåelse er nødvendig i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd. Utenriksdepartementet vil etter planen legge fram en Prop. S om samtykke til inngåelse av avtalen, og Forsvarsdepartementet en Prop. L med nødvendige lovendringer i løpet av 2021, slik at avtalen, forutsatt Stortingets samtykke, kan tre i kraft fra 2022.

Avtalen kan medføre økonomiske forpliktelser for Norge på flere områder: 1) utgifter til sikringstiltak der Norge har hovedansvaret for å legge til rette for eller ivareta sikkerheten for amerikansk personell og amerikanske kontraktører; 2) utgifter til tilrettelegging for midlertidig tilgang til og bruk av offentlig og privat grunn og fasiliteter som ikke omfattes av de omforente områdene; 3) utgifter forbundet med byggetillatelser, ettersom slike tillatelser skal være uten kostnad for amerikanske styrker, amerikanske kontraktører eller norske kontraktører; 4) Norges pro-rata andel av driftsutgifter der det er avtalt felles bruk av fasiliteter USA har bekostet. Avtalen har også økonomiske konsekvenser gjennom en utvidelse av eksisterende skatte-, avgifts- og tollfritak for amerikanske styrker som også omfatter medfølgende personer og amerikanske kontraktører. Størrelsen på disse utgiftene vil variere avhengig av flere forhold, som antallet omforente områder, type infrastruktur, tidsperiode og antall personer involvert i de ulike prosjektene, og lar seg derfor ikke estimere på nåværende tidspunkt. Samtlige tiltak som følger av avtalen og som medfører at staten pådras økonomiske forpliktelser av betydning, for eksempel ved større amerikanske investeringer på omforente områder, vil forelegges regjeringen. Budsjettmessige konsekvenser av avtalen håndteres i de ordinære budsjettprosessene.

Utkastet til avtale har vært forelagt samtlige departementer. Ingen departementer har innvendinger mot at avtalen undertegnes.

Forsvarsdepartementet tilrår at avtalen undertegnes. Utenriksdepartementet slutter seg til dette. 

Utenriksdepartementet 

t i l r å r :

Tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid undertegnes i samsvar med vedlagte forslag.