Kommuneplan for Brønnøy 2019-2030. Avgjørelse i innsigelsessak

Bakgrunn
Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til brev av 16.11.2020 fra Statsforvalteren i Nordland, og til sakens dokumenter. Brønnøy kommune vedtok 24.06.2020 kommuneplanens arealdel for perioden 2019-2030. Det foreligger uløste innsigelser fra Statsforvalteren i Nordland og Avinor til områder for akvakultur i sjø. Saken er oversendt Kommunal- og moderniseringsdepartementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16.

Den vedtatte kommuneplanen omfatter ti nye akvakulturområder. Det er også avsatt større områder for bruk og vern av sjø og vassdrag, der det kan tillates akvakulturanlegg etter en konkret vurdering mellom de ulike brukerinteressene.

Statsforvalteren i Nordland har innsigelse til akvakulturområdene A20 Rambergvika, A21 Rysteinvika og A22 Stegan i Velfjorden, og til A30 Finnskjeggodden i Tosenfjorden, jf. brev av 20.06.2018 og 02.09.2019. Innsigelsen omfatter også flerbruksområdene FFA20 Rambergvika og FFA21 Rysteinvika der det tillates fortøyning for akvakulturanlegg.

Statsforvalteren fremhever at Tosenfjorden og Velfjorden har særskilt verdi som vandrings- og oppvekst­områder for ville bestander av anadrom laksefisk. Som terskelfjorder med liten vannutskifting i nedre lag, er de spesielt sårbare for miljøbelastningen som akvakulturanlegg medfører. Undersøkelser viser at den samlede miljøbelastningen i fjordene er på kritisk nivå. Det bør derfor ikke tillates økt produksjon av laksefisk i åpne oppdrettsanlegg i fjordene.

Akvakulturområdene A20, A21 og A22 Stegan ligger i innløpet til smale sidefjorder til Velfjorden. Statsforvalteren mener at oppdrett av laksefisk her vil være utfordrende for laksesmolt og sjøørret som utvandrer fra Lislebørjeelva, Lomselva og Sausvassdraget, og som kan oppholde seg i områdene der det er forslått akvakulturanlegg. Sidefjordene er ca. 1 km brede, noe som er ugunstig i forhold til rømt oppdrettsfisk og smittespredning, særlig fra lakselus.

Statsforvalteren fremhever videre at Tosenfjorden har sidevassdrag som er viktig for villaks, sjøørret og sjørøye. Store deler av fjorden benyttes under oppholdet i saltvann. Ut fra miljørettsprinsippene er det etter statsforvalterens vurdering ikke forsvarlig med mer oppdrett i denne fjorden.

Avinor har innsigelse til akvakulturområdene A01 Lamholmen og A03b Lismåsøy, og de delene av flerbruksområdene FFFANF1 Ytre Brønnøy/Toftsundet/Tilremsfjorden og FFANF2 Toftsundet som ligger mindre enn 7 km fra flyplassen, jf. brev av 23.08.2019 og 24.02.2020. 

Avinor viser til EUs flyplassforordning og forskrift om sertifisering av flyplasser mv. Som flyplasseier skal Avinor overvåke en sone på 13 km rundt flyplasser. Selskapet mener at det ikke bør etableres nye akvakulturanlegg nærmere flyplass enn 7 km av hensyn til flysikkerhet. Eksisterende anlegg bør ikke utvides.

Avinor fremhever at Brønnøysund lufthavn er en viktig lufthavn, med betydelig trafikk innenfor sivil luftfart og helikopter- og ambulansetransport. Helikoptrene flyr i forholdsvis lav høyde, og med lav hastighet. Dette gjør det vanskelig å manøvrere unna ved fare for kollisjon med fugl. Selskapet mener at oppdrettsanlegg kan tiltrekke seg arter som måker, gråhegre og havørn på grunn av mattilgangen i anleggene. Dette er fugler som kan forårsake situasjoner med birdstrike. Avinor mener at antall fellingstillatelser på måker gir indikasjon på omfanget av problemet, men fremhever at kunnskapsgrunnlaget om fugleproblematikken er svakt. Dersom det etableres oppdrettsanlegg innenfor sikringssonen, kan det medføre restriksjoner for bruken av lufthavnen.

Meklingsmøte ble holdt hos statsforvalteren 11. februar 2020, uten at partene ble enige om de aktuelle innsigelsene.

Brønnøy kommune ønsker å legge til rette for havbruk som gir arbeidsplasser og inntekter fra Havbruksfondet. Samtidig er det viktig at Brønnøysund lufthavn skal ha en trygg og stabil fremtid som samferdselsknutepunkt og base for offshore-aktivitet. Kommunen stiller spørsmål ved Avinors prinsipielle holdning til oppdrettsanlegg nærmere flyplassen enn 7 km, og mener det ikke er godt nok dokumentert at oppdrettsanlegg tiltrekker seg arter gir risiko for birdstrike. Kommunen mener at det er lite fôrspill fra dagens anlegg, og viser til at næringen ikke opplever at fugl i anleggene er noe stort problem.

Kommunen mener videre at statsforvalterens innsigelse til akvakulturområdene i Velfjorden og Tosenfjorden er mangelfullt begrunnet. Kommunen viser til Fiskeridirektoratets vurdering av vannmiljøtilstanden i Velfjorden og Havforskningsinstituttets risikorapport fra 2018, og mener at statsforvalteren har lite belegg for å hevde at miljøtilstanden i Velfjorden er kritisk. Kommunen har tillit til at hensynet til miljøtilstand og forhold for vill anadrom fisk vil bli vurdert ved behandling av akvakultursøknad og utslippstillatelse.

Kommunen opplyser at Tosenfjorden primært brukes for oppdrettsanlegg lokalisert i Bindal kommune, og at innsigelsen til lokaliteten A30 Finnskjeggodden har størst konse­kvens for Bindal kommune. Det foreslåtte akvakulturområdet er sannsynligvis for lite til å ivareta fortøyningsarealet til et oppdrettsanlegg.

Statsforvalteren anbefaler i sin oversendelse av saken til departementet at innsigelsene tas til følge. Statsforvalteren legger vekt på at innsigelsen fra Avinor angår sikkerhetsmessige forhold som er fastsatt i forskrift, og at nye akvakulturanlegg kan føre til at flyplassen underlegges restriksjoner. Statsforvalteren vurderer videre at grunnlaget f or egne innsigelser er uendret.

Avinor gjennomførte høsten 2020 en kartlegging av fugl rundt eksisterende oppdrettsanlegg som ligger mindre enn 7 km fra Brønnøysund lufthavn. Konklusjonen i rapporten fra Dokkadeltaet våtmarkssenter, er at oppdrettsanleggene ikke ser ut til å tiltrekke seg større mengder fugl som øker faren for birdstrike. Forklaringen er ny teknologi som fører til mindre fôrspill, og gjør anleggene mindre attraktive for fugl. Ut fra føre-var prinsippet anbefales det imidlertid ikke å legge nye oppdrettsanlegg nær en lufthavn.

Avinor viser til at rapporten er basert på fire dagers feltstudie av to oppdrettsanlegg for laks, og mener dette ikke gir tilstrekkelig dokumentasjon til at de kan frafalle innsigelsen til nye oppdrettsanlegg som ligger mindre enn 7 km fra Brønnøysund lufthavn. Selskapet mener at det er behov for en mer omfattende studie over ett år, der flere typer oppdrettsanlegg samt flere lufthavner er involvert. Studiens resultater kan benyttes ut over Brønnøysund lufthavn. En slik studie må være et samarbeid mellom næringer, institusjoner og myndigheter.

Møte om saken ble gjennomført digitalt 20.01.2021. Representanter for Brønnøy kommune, Nordland fylkeskommune, Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Miljødirektoratet, Fiskeridirektoratet og Avinor, deltok på møtet.

Nærings- og fiskeridepartementet anbefaler i brev av 12.02.2021 at innsigelsene fra statsforvalteren og Avinor ikke tas til følge. Departementet påpeker at Brønnøy kommune ligger i produksjonsområde 8, som i dag er grønt område i henhold til trafikklyssystemet for oppdrett av laks og ørret. Dette innebærer at produksjonskapasiteten kan økes med inntil 6 %, basert på en faglig vurdering av hvordan villaksen i området påvirkes av oppdretts­virksomhet. Nærings- og fiskeridepartementet mener at det faglige grunnlaget for innsigelsen til statsforvalteren ikke er tilstrekkelig til å avskjære de miljøfaglige vurderingene som hører under systemet for akvakulturtillatelser etter sektorregelverket.

Nærings- og fiskeridepartementet vurderer videre at det faglige grunnlaget for å påvise en sammenheng mellom oppdrettsanlegg innenfor en sone på 7 km fra Brønnøysund flyplass, og en ikke-akseptabel økning i risiko for birdstrike, ikke er godt nok. Departementet er enig i at det er behov for mer forskning om sammenhengen mellom nærhet til oppdrettsanlegg og sannsynligheten for kollisjon mellom fugl og fly. Det bør undersøkes om det finnes avbøtende tiltak som kan minimere risikoen for at fugl påvirker luftfarten. Men det bør ikke settes vilkår i kommuneplanen før det er avklart hvilke tiltak som er egnet, og hvordan de best bør håndteres. 

Samferdselsdepartementet støtter innsigelsen fra Avinor, jf. brev av 16.02.2021. Departementet mener at det er behov for mer omfattende analyser av flysikkerhet før det kan tas en endelig avgjørelse i saken. EUs flyplassforordning stiller krav om at flyplassoperatør skal vurdere trusler mot flysikkerheten som skyldes dyreliv, og varsle berørte myndigheter. Samferdselsdepartementet vurderer at birdstrike utgjør en stor risiko for flysikkerheten, og mener det er viktig at det ikke etableres akvakulturanlegg i nærheten av flyplasser som kan utgjøre en risiko for tiltrekking av fugl. Oppmerksomheten rundt problemstillingen hos andre lands luftfartsmyndigheter viser viktigheten av å gjøre det som er mulig for å redusere risiko for birdstrike. Kanadiske luftfartsmyndigheter har klare anbefalinger om ikke å etablere fiskeoppdrettsanlegg nærmere flyplassen enn 8 km.

Samferdselsdepartementet påpeker at norske studier og veiledning om problemstillingen, er begrenset. Departementet er enig med Avinor i at forstudien fra Dokkadeltaet våtmarks­senter gir et for beskjedent grunnlag til å kunne fastslå at fiskeoppdrettsanlegg ikke trekker flere fugler til området enn hva som ville vært tilfelle om anleggene ikke var der.

Klima- og miljødepartementet anbefaler i brev av 17.02.2021 at statsforvalterens innsigelse tas til følge. Departementet viser til lakse- og innlandsfiskloven § 7 som sier at fiskens økologiske funksjonsområder skal innpasses i planer etter plan- og bygningsloven. Departementet viser også til "Kvalitetsnorm for ville bestander av atlantisk laks" som har som mål at bestandene av villaks skal ha minst god kvalitet.

Klima- og miljødepartementet viser til lakseregisteret der det framgår at flere av vassdragene som er tilknyttet Velfjorden og Tosenfjorden, har bestander av laks og sjøørret med dårlig kvalitet. Departementet mener at en økning av akvakulturvirksomheten i fjordene medfører risiko for forverring av kvaliteten på de ville laksebestandene i de tilknyttede vassdragene.

Klima- og miljødepartementet fremhever at Velfjorden har særskilt verdi som vandrings- og oppvekstområde for ville bestander av anadrom fisk. Akvakulturområdene A20, A21 og A22 ligger i smale sidearmer til Velfjorden. Nye akvakulturanlegg vil ligge midt i utvandringskorridoren for laksesmolt, og i oppholdsområdene for laks og sjøørret fra Lomselva, Litlbørjeelva og Sausvassdraget. Dette medfører at smolt som vandrer ut fra vassdragene vil være utsatt for påvirkning av lakselus. Det er også kort vei opp i vassdragene ved eventuell rømming av oppdrettsfisk.

Klima- og miljødepartementet fremhever at Tosenfjorden er viktig som oppholdsområde for anadrom fisk. Flere vassdrag med anadrom laksefisk har utløp i fjorden. Dette omfatter Urvoldvassdraget, som er ett av de sørligste gytevassdragene for sjørøye i Norge, Åbjørvassdraget, Eidevassdraget og Storelva. Tosenfjorden er en terskelfjord med liten vannutskifting i nedre lag, og dermed spesielt utsatt for miljø­belastningen som akvakulturanlegg medfører. Departementet viser til at det er flere akvakulturanlegg i fjorden, og mener at akvakulturområde A30 Finnskjeggodden vil gi utfordringer med økt utslipp av næringssalter og organisk materiale, og økt belastning av lakselus på anadrom fisk. Undersøkelser viser at den samlede miljøbelastningen i fjorden er på kritisk nivå, jf. NTNU Vitenskapsmuseet naturhistorisk notat 2019-13.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering
Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal i henhold til plan- og bygningsloven § 11-16 vurdere om innsigelsene fra Avinor og statsforvalteren skal tas til følge. Departementet kan i den forbindelse gjøre nødvendige endringer i planen.

Akvakultur og flysikkerhet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til at flysikkerhet er en nasjonal interesse som må ivaretas i kommunale planer. Samtidig vil det ha betydelige konsekvenser for akvakulturnæringen, dersom det ikke kan tillates nye akvakulturanlegg eller utvidelse av eksisterende anlegg innenfor en sone på 7 km fra alle flyplasser. Som Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet påpeker, er det viktig å få mer kunnskap om sammenhengen mellom akvakulturanlegg, fugl og risiko for kollisjoner, slik at Avinor og kommunene kan få et godt og omforent kunnskapsgrunnlag ved planlegging i sjøområdene nær flyplasser. Det bør i denne sammenhengen vurderes om avstanden mellom oppdrettsanlegg og flyplass må være fast, eller om den kan tilpasses stedlige forhold. Det bør også vurderes om avbøtende tiltak på akvakulturanleggene, har betydning for avstandsvurderingen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner akvakulturområdene A01 Lamholmen og A03b Lismåsøy. Departementet legger avgjørende vekt på at dette er områder med eksisterende akvakulturanlegg som kommunen ønsker å videreføre. Det er ifølge kommunen ikke avsatt areal til utvidelse av anleggene. En eventuell utvidelse av produksjonsvolumet innenfor akvakulturområdet, skal vurderes etter akvakulturloven. Hensynet til flysikkerhet må vurderes konkret i denne behandlingen. 

Kommunen har opplyst at avgrensningen av akvakulturområdene A01 og A03b trolig ikke er helt riktig i forhold til faktisk plassering av akvakulturanleggene og fortøyningene. Dette må rettes opp slik at kartet stemmer før planen kunngjøres.

Avinors innsigelse omfatter også sjøområder innenfor 7 km sonen rundt flyplassen, som er avsatt til bruk og vern av sjø og vassdrag med akvakultur. I disse områdene kan  akvakulturanlegg tillates hvis det ikke kommer i konflikt med ferdsel, farled, fiske, naturområde og friluftsområde.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til uenigheten om hvorvidt akvakultur­anlegg tiltrekker seg fugl som gir risiko for birdstrike, og vurderer at flysikkerheten ikke er tilstrekkelig avklart til å avsette sjøområder innenfor 7 km fra Brønnøysund flyplass til flerbruksområder med akvakultur. Departementet godkjenner derfor ikke at akvakulturformålet inngår i de aktuelle sjøområdene nå. Kommunen kan foreta en nærmere vurdering av mulighetene for å plassere nye akvakulturområder innenfor de aktuelle sjøarealene, i dialog med Avinor i en ny planprosess. Som grunnlag for en slik planleg­ging bør det fremskaffes mer kunnskap om sammenhengen mellom akvakulturanlegg, fugl og flysikkerhet.

Akvakultur og hensynet til naturmangfold
Regjeringen forventer at kommunene avsetter tilstrekkelig areal til ønsket vekst i oppdretts- og havbruksnæringen gjennom oppdaterte planer som også ivaretar miljøhensyn og andre samfunnsinteresser. Dette er fremhevet i nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Miljøhensynene fremgår blant annet av lakse- og innlandsfiskloven, kvalitetsnorm for ville bestander av atlantisk laks og vannforskriften.

Det fremgår av saken at Velfjorden og Tosenfjorden har bestander av anadrom laksefisk med dårlig og svært dårlig kvalitet. Lokalisering av nye akvakulturområder i innløpet til smale fjordarmer til Velfjorden er vurdert som uheldig for bestandene av laksefisk i tilhørende vassdrag. Det fremgår også at utslipp av næringssalter og organisk materiale i Tosenfjorden er på grensen av hva fjorden kan tåle. Som avbøtende tiltak har kommunen avsatt en hensynssone for bevaring av naturmiljø over Velfjorden og Tosenfjorden med en retningslinje om at hensynet til ville bestander av anadrom laksefisk bør tillegges betydelig vekt i vurderingen av nye tiltak, herunder søknader om nye akvakulturlokaliteter. Kommuneplanen har også en bestemmelse om at nye tiltak i Velfjorden og Tosenfjorden skal ha minimalt til ingen utslipp som bidrar til å forringe resipientens miljøtilstand.

Etter en samlet vurdering godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet akvakulturområdene A20, A21, A22 i Velfjorden og A23 i Tosenfjorden. Departementet legger vekt på at fjordene ligger i grønt produksjonsområde for oppdrett av laks og ørret. Departementet legger også vekt på kommunens ønske om å legge til rette for vekst i akvakulturnæringen, og mener at føringene for behandlingen av søknader om akvakulturanlegg som er gitt i kommuneplanen, er viktig for å ivareta hensynet til ville bestander av laksefisk og miljøtilstanden i fjordene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil presisere at de miljømessige virkningene for anadrom laksefisk og miljøtilstanden i fjordene av akvakulturanleggene, ikke er realitetsvurdert i denne saken. Dette gjøres i konsesjonsbehandlingen etter akvakulturloven. Kommuneplanens føringer må legges til grunn ved behandlingen.

Det følger av naturmangfoldloven § 8 at offentlige beslutninger som berører naturmangfold, skal bygge på vitenskapelig og erfaringsbasert kunnskap om arters bestandssituasjon og effekten av påvirkninger. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer at kunnskapen om tilstanden til bestandene av anadrom laksefisk i Velfjorden og Tosenfjorden er god. Det er imidlertid usikkert hvilke konsekvenser nye akvakulturområder vil ha for bestandene av vill laksefisk og økosystemet. Dette må vurderes konkret i behandling av søknader etter akvakulturloven.

Det fremgår av Vann-nett at økologisk tilstand i Velfjorden er moderat, og at den er god i Tosenfjorden. Konkrete vurderinger av om nye akvakulturanlegg vil føre til at miljømålene ikke nås, må vurderes i lokalitetsavklaringen, jf. vannforskriften 12.

 

Vedtak

Med hjemmel i plan- og bygningsloven § 11-16 godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet akvakulturområdene  A01 Lamholmen og A03b Lismåsøy i kommuneplanens arealdel for Brønnøy 2019-2030.

Områder for bruk og vern av sjø og vassdrag innenfor 7 km fra Brønnøysund lufthavn godkjennes uten underformål akvakultur.

Akvakulturområdene A20 Rambergvika, A21 Rysteinvika, A22 Stegan og A30 Finnskjeggodden godkjennes. Flerbruksområdene FFA20 Rambergvika og FFA21 Rysteinvika godkjennes også.

Kommunen må endre planen i tråd med vedtaket. For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15.

 

 

Med hilsen

 

Nikolai Astrup

 

 

Kopi

Avinor

Brønnøy kommune

Klima- og miljødepartementet

Nærings- og fiskeridepartementet

Samferdselsdepartementet

Nordland fylkeskommune