3 Utarbeiding og saksbehandling

3.1 Generelt

Dette kapitlet omtaler de aktuelle lovbestemmelsene som gjelder for kommunens arbeid med kommuneplanens arealdel. Det beskriver hvordan planprosessen kan legges opp, og hvordan kommunen og andre aktører kan og bør samhandle og gjennomføre planarbeidet fram til endelig planvedtak.

Figur 3.1 Oversikt over den samlede planprosessen for kommuneplan.

Forstørr bilde

Hovedfasene i arbeidet med planforslag og endelig plan vil normalt være som følger

1. Oppstartfasen
• Utarbeiding av forslag til planprogram – kan ev. slås sammen med planstrategi.
• Eventuell dialog med statlige og regionale myndigheter i regionalt planforum.
• Varsel om planoppstart og kunngjøring.
• Høring og offentlig ettersyn av forslag til planprogram.
• Vedtak om fastsetting av planprogram.
2. Utredninger og planløsninger
• Kunnskapsgrunnlag.
• Utvikle planløsninger med ev. alternativer.
• Samråd og medvirkning.
3. Utarbeiding av planforslag
• Plankart.
• Bestemmelser og retningslinjer.
• Planbeskrivelse.
• Konsekvensutredning.
• ROS-analyse.
4. Høring og offentlig ettersyn av planforslag
5. Behandling av eventuell innsigelse
6. Sluttbehandling
• Endring av planforslaget på grunnlag av merknader og innsigelser.
• Eventuelt nytt offentlig ettersyn.
• Vedtak av planen med kunngjøring.

Arbeidet i de enkelte fasene og reglene for dette blir beskrevet nærmere nedenfor sammen med en del råd om hva som er hensiktsmessig framgangsmåte i arbeidet. Hvordan kommunene legger opp prosessen i arbeidstrinnene, vil kunne variere, og kan tilpasses situasjonen. Omfang og metode for medvirkning skal også tilpasses situasjonen i den enkelte planprosessen.

Figur 3.2 Prosesskrav for utarbeiding av planforslag med konsekvensutredning.

Forstørr bilde

3.2 Kommunens samarbeid med statlige sektormyndigheter og fylkeskommunen

3.2.1 Innledning

Statlige og regionale myndigheter, Sametinget og aktuelle sektororganer skal inviteres til å gi sine innspill og standpunkter tidlig i prosessen. Dette for at kommunen skal kunne ta hensyn til innspillene når den utformer og behandler planforslaget.

Kommunen må i den innledende fasen av arbeidet med kommuneplanens arealdel, avklare den interne organiseringen av arbeidet, både administrativt og politisk. Etter kommuneloven og plan- og bygningsloven er det kommunestyret som har ansvaret for og ledelsen av planarbeidet, og som har full instruksjonsrett overfor planutvalg og egen administrasjon.

Kommunestyret har myndighet til å vedta kommuneplaner og reguleringsplaner. Denne myndigheten kan ikke delegeres. Unntaket er mindre reguleringsplaner i tråd med overordnet plan, jf. plan- og bygningsloven § 12-12 andre ledd, og mindre endringer i kommuneplanens arealdel, jf. plan- og bygningsloven § 11-17. Det framgår av de aktuelle bestemmelsene hvor det er delegasjonssperre. Ellers kan kommunestyret delegere kompetanse etter loven innenfor rammen av bestemmelsene i kommuneloven.

Kommuneplanarbeidet organiseres ulikt i ulike kommuner. Kommunen bør

• legge vekt på et godt samspill mellom kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, enten de lages samtidig eller som ulike prosesser
• på forhånd lage et opplegg for hvordan kommuneplanarbeidet skal forankres politisk, slik at kommunestyret sikres påvirkningsmulighet underveis i planarbeidet
• vurdere om det er hensiktsmessig å etablere et eget politisk utvalg for kommuneplanarbeidet som får nødvendige delegasjonsfullmakter, mandat og ressurser til å følge opp det løpende planarbeidet

Uavhengig av hvordan arbeidet organiseres, må det jobbes aktivt med å involvere hele kommunestyret i prosessen og i viktige beslutninger underveis i planarbeidet.

Den gjensidige samarbeidsplikten mellom kommunene og sektormyndighetene er nødvendig for å kunne oppnå tidlig avklaring, raske avgjørelser, bedre samordning og redusert konfliktnivå. Saksforberedelsen bør legges opp slik at kommunen er kjent med eventuelle grunnlag for innsigelser når saken er klar til offentlig ettersyn.

Innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig, og senest innen fristen som er fastsatt for høringen av planforslaget. Innsigelse skal begrunnes.

God kontakt kan være tidkrevende, særlig i planarbeidet før offentlig høring. Kommunene bør derfor sette klare og realistiske frister for sektormyndighetenes medvirkning. Det er nødvendig å vedta og formidle en framdriftsplan av hensyn til effektivitet og forutsigbarhet for myndigheter og private. En slik framdriftsplan inngår som regel i planprogrammet.

Kommunen har selv plikt til å sørge for at en sak skal være tilstrekkelig utredet før vedtak blir fattet. Dersom kommunen har oppfylt sin utredningsplikt, og saksbehandlingsreglene ellers er fulgt, kan kommunestyret gjøre endelig planvedtak, selv om ikke alle høringsorganer har gitt uttalelse. Det vil likevel i ettertid kunne bli stilt spørsmål ved vedtakets holdbarhet dersom vedtaket er fattet uten at alle vesentlige opplysninger foreligger. Det er kommunens ansvar å vurdere dette.

3.2.2 Organisering av samarbeidet med fagmyndigheter

Det bør på et tidlig stadium etableres samarbeidsformer og arenaer som kan benyttes gjennom hele planprosessen. Omfanget må tilpasses planarbeidets kompleksitet. Det er fylkeskommunen og statsforvalteren som har hovedansvaret for å bistå kommunene med planfaglig veiledning.

Statlige sektormyndigheter har veiledning på sine hjemmesider. De har blant annet utarbeidet rundskriv og retningslinjer som beskriver nasjonale og viktige regionale interesser samt innslagspunktet for innsigelser. Intensjonen er å vise et tydelig og forutsigbart handlingsrom innen det aktuelle fagområdet, slik at kommuner og sektormyndighetene får klare signaler for planleggingen.

Dialogen med sektormyndighetene kan foregå skriftlig eller muntlig, eller som en kombinasjon av disse. Skriftlig informasjonsutveksling begrenser muligheten for drøfting og forhandling, og det kan derfor være viktig med muntlig dialog i tillegg.

Det anbefales at eksisterende eller om nødvendig særskilt opprettede arenaer for dialog benyttes mellom kommunen og sektormyndighetene, enten med hver sektormyndighet for seg eller flere samlet.

Det er flere muligheter for samarbeid

Regionalt planforum

Regionalt planforum etter plan- og bygningsloven § 5-3 er en arena for å avklare og samordne statlige, regionale og kommunale interesser i konkrete plansaker. Forumet ledes av fylkeskommunen og er etablert i alle fylker. Statlige og regionale myndigheter som er berørt av den aktuelle plansaken, skal delta på møtene i planforum.

Regionalt planforum bør brukes aktivt i arbeidet med kommuneplanens arealdel. Planforum bør brukes både i oppstartfasen (for innspill til planprogrammet og planprosessen) og underveis i utarbeidingen av planforslaget. Forslag til kommuneplanens arealdel bør alltid diskuteres i regionalt planforum minst én gang før offentlig ettersyn. Det kan også være aktuelt å bruke planforum i høringsfasen før høringsuttalelser er gitt.

Rettleiar om regionalt planforum gir informasjon om organisering og gjennomføring av møtene.

Skriftlig informasjonsutveksling/forhåndshøring

Når det er praktisk vanskelig å få til møter med fagmyndighetene, kan man benytte forhåndshøring for å avklare konflikter på et tidlig stadium.

Digital dialog

Flere fagmyndigheter har etablert gode rutiner for digital dialog, og kommunen bør ved behov benytte seg av denne muligheten.

3.2.3 Tilbakemelding fra fagmyndigheter

Informasjon om hvilke myndigheter som har innsigelsesmyndighet i plansaker etter plan- og bygningsloven, er gitt i vedlegg til rundskriv H-2/14 Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven.

Statsforvalteren skal blant annet veilede kommunene om riktig forståelse og praktisering av plan- og bygningsloven, herunder vurdere kommuneplaner med kart og bestemmelser opp mot regelverket.

Fylkeskommunen som regional planmyndighet skal veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver etter loven.

Når kommunen inviterer til tidlig samarbeid med fagmyndighetene, er det et hovedpoeng at det skjer en avklaring av

• hva som er de viktigste spørsmålene i planarbeidet
• konfliktpotensial
• ev. arealbegrensninger
• hvilke utredninger som vil være nødvendige for å belyse de viktigste spørsmålene i planarbeidet

Slike avklaringer forutsettes å skje i planprogramfasen. Fylkeskommunen og statlige organer medvirker i planprosessen ved å formidle nasjonale og regionale mål og retningslinjer gjennom faglige råd, merknader og veiledning, eventuelt med varsel om innsigelse. De kan også peke på at planen faglig sett ikke er tilfredsstillende, og derfor bør vurderes nærmere.

3.3 Generelt om medvirkning i planprosessene

Plan- og bygningsloven har et lovpålagt krav om medvirkning i planprosesser i plan- og bygningsloven § 5-1. Det betyr at planmyndigheten gjennom hele planarbeidet skal sørge for

• åpen og tilgjengelig medvirkning i lokalsamfunnet
• dialog med organiserte og uorganiserte interessegrupper

Medvirkning fra lokalbefolkningen, inkludert særlig berørte grupper, politikere og regionale og statlige fagmyndigheter, bidrar til høy legitimitet og bred forankring av planen, både politisk og i lokalsamfunnet.

Innenfor rammen av plan- og bygningsloven § 5-1 kan kommunen i stor grad selv bestemme hvordan organisasjoner og enkeltpersoner skal involveres i planarbeidet for å få til en nødvendig deltakelse og offentlige debatt. Plan for medvirkning skal beskrives nærmere i planprogrammet, jf. plan- og bygningsloven § 4-1 andre ledd. Opplegget for medvirkning vil gjenspeile hvor omfattende en rullering av kommuneplanen vil være. Altså vil en mindre rullering ikke nødvendigvis kreve like omfattende opplegg for medvirkning som en full revisjon.

Tilrettelegging for medvirkning fra ulike grupper bør vurderes tidlig, slik at disse gruppene eventuelt kan delta i utformingen av opplegget for medvirkning som skal nedfelles i forslaget til planprogram. Det er en fordel å legge opp til at hovedtyngden i medvirkningen skjer tidlig i planprosessen, da mulighetene for å påvirke er større i denne fasen.

Det benyttes mange ulike metoder for medvirkning, fra forholdsvis enkle metoder basert på skriftlig informasjon til mer ambisiøse opplegg som krever mye ressurser gjennom hele planprosessen. Ambisjonsnivået for medvirkning må tilpasses kompleksiteten eller det mulige konfliktnivået i planen, kommunens ressurser og hva som er realistisk å gjennomføre.

Uavhengig av metode for medvirkning, er det et hovedpoeng at befolkningen og organisasjoner blir gjort oppmerksomme på hva planarbeidet dreier seg om, og hvilke spørsmål som skal tas opp.

Noen råd i denne sammenhengen

• Kommunen bør konkretisere planforslag gjennom tekst og bilder, og tilrettelegge for visning og medvirkning på ulike digitale plattformer, slik at mottakerne får tilgang til og forstår innholdet og konsekvensene. Kommunen bør også informere om hvilke muligheter og begrensninger planarbeidet er underlagt.
• Planprosessen må framstilles på en klar og forutsigbar måte.
• Planleggere må være tilgjengelige for publikum, og politikerne bør involveres. Lokale medier som aviser og radio vil kunne være viktige samarbeidsparter.
• Kommunen må stille nødvendige ressurser til disposisjon etter den metoden som velges.

Plan- og bygningsloven § 5-1 pålegger kommunen et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, slik som barn og unge og mennesker med nedsatt funksjonsevne. Kommunen skal legge til rette for medvirkning for alle berørte på mest mulig like vilkår. Det betyr at man legger til grunn universell utforming som strategi for inkludering i prosessen når man inviterer til medvirkning. Medvirkning fra barn og unge er omtalt i veileder om rikspolitiske retningslinjer for barn og unge.

En aktuell gruppe som det også må legges til rette for, er de som ikke bruker internett eller har e-post. Se mer om medvirkning i Kommunal- og distriktsdepartementets veileder om medvirkning i planlegging.

Figur 3.3 Samråd og medvirkning før planforslag utredes. Figuren viser samråd og medvirkning før selve planforslaget utarbeides. De mest vanlige medvirkningsformene for allmennheten eller interesserte er framhevet. Samarbeidet med berørte myndigheter er definert som samråd.

Forstørr bilde

3.4 Bruk av digitale verktøy

Bruk av digitale verktøy er viktig i arealplanlegging og benyttes i flere deler av planprosessen. Ulike digitale verktøy kan for eksempel tas i bruk ved utarbeiding av konsekvensutredning, utarbeiding av plankartet, presentasjon av planinnholdet i høringer og offentlig ettersyn og ved tilgjengeliggjøring i planregisteret.

I arbeidet med kommuneplanen er det mange temaer som skal vurderes, og mye av denne kunnskapen foreligger som geografiske data. Når slike data tilrettelegges for visning i geografiske informasjonssystemer (GIS), får kommunen enklere oversikt, og det blir lettere å se flere forhold i sammenheng. Dette kan bidra til å identifisere områder hvor det må tas spesielle hensyn i arealplanen. Med tilgang til geografiske data kan også GIS-analyser gjennomføres, slik som for eksempel nettverks- og synlighetsanalyser.

Medvirkning i kommuneplanarbeidet er en viktig forutsetning for å sikre en god plan, og her kan bruk av digitale dialogverktøy bidra til god medvirkning. Digitale verktøy for dialog i planprosesser har programvare og brukergrensesnitt som presenterer informasjon om arealplaner og dokumenter i plansaken. Slik kan alt beslutningsgrunnlaget samles på ett sted.

Digitale løsninger for dialog og medvirkning gjør det mulig for alle å følge med på hvor langt kommunen har kommet i planprosessen og få oppdateringer om status underveis. Innbyggere og andre aktører kan sende inn uttalelser elektronisk, lese saksdokumenter og se på forslag til arealplaner.

Det finnes ulike typer løsninger og verktøy, og man kan lese om noen av dem på siden medvirkning i planleggingpå regjeringen.no.

3.5 Kunnskapsgrunnlaget

3.5.1 Generelt

En viktig forberedelse til planarbeidet er innsamling og systematisering av informasjon. Kunnskapsgrunnlaget for arbeidet med arealdelen er tilgjengelig i en rekke databaser og innsynsløsninger på internett. Planstrategien og kommuneplanens samfunnsdel inneholder også relevant informasjon for oppstart av arbeidet med arealdelen.

3.5.2 Det offentlige kartgrunnlaget

Geodata fra det offentlige kartgrunnlaget (DOK) er en viktig del av kunnskapsgrunnlaget i arbeidet med kommuneplanens arealdel. Kommunene skal i samarbeid med staten organisere ajourføring og tilgang til det offentlige kartgrunnlaget. Grunnkart, matrikkeldata, kommunaltekniske geodata og ulike tematiske geodata (temakart) inngår i det offentlige kartgrunnlaget. Kriterier for utvelgelse av temadata er nytteverdi, dekning, fullstendighet samt teknisk kvalitet og dokumentasjon.

Gjennom prosesser i hvert fylke er kommunene med på å velge ut hvilke DOK-datasett som er aktuelle for oppgaver etter plan- og bygningsloven i kommunen. Det er etablert verktøy i Geonorge der hver kommune logger inn og bekrefter de nasjonale dataene som de ønsker å definere som sitt DOK. I verktøyet kan de også definere egne lokale DOK-tilleggsdata. Listen skal revideres én gang per år.

Nettportalen geonorge.noer det nasjonale nettstedet for kartdata og annen geografisk stedfestet informasjon. Her finner man en rekke ulike basis- og temadatasett fra offentlige virksomheter og etater som er relevante for arbeidet med kommuneplanen. Her kan kommunen søke etter, få informasjon om og tilgang til det som er tilgjengelig av slik informasjon.

Geonorgeer en del av Norge digitalt. Norge digitalt er et samarbeid mellom offentlige virksomheter med ansvar for å etablere og forvalte kartdata og annen stedfestet informasjon, eller som er store brukere av slik informasjon. Her kan kommunen laste ned kartdata til bruk i arbeidet med arealdelen.

3.5.3 Arealregnskap

Departementet anbefaler at kommunene utarbeider et arealregnskap som del av kommuneplanarbeidet. Bruk av arealregnskap er nyttig som del av kunnskapsgrunnlaget for kommuneplanens arealdel. Et arealregnskap kan gi oversikt over planlagte endringer i arealdelen, og det kan vise hvilket utbyggingspotensial som ligger inne i eksisterende planer.

Arealregnskapet kan også brukes til å framheve kvalitetene på arealene som vurderes eller foreslås omdisponert til utbyggingsformål, og bidra til økt bevissthet om konsekvensene av arealendringer. Man kan kartlegge og føre arealregnskap over for eksempel særlig karbonrike myrområder, viktige friluftsområder, skog, blågrønn struktur eller sammenhengende jordbruksarealer. Dette gir kommunen et bedre kunnskapsgrunnlag for å gjøre alternativvurderinger for omdisponering for å unngå tap og nedbygging av særlig verdifulle arealer.

Sammenstilt med befolkningsprognoser kan arealregnskapet bidra i vurderingene rundt det reelle behovet for endringer i arealdelen ved rullering. I et bredere perspektiv er bruk av arealregnskap nyttig i samfunnsutviklingen, og ved planleggingen av arealbruk til for eksempel bolig, infrastruktur og kommunale tjenester som skole og helse.

Arealregnskap kan være et hjelpemiddel i dialogen mellom de ulike aktørene i planprosessen, for eksempel med politikere, utbyggere og regionale og statlige fagmyndigheter. Bruk av arealregnskap er også et verktøy for å følge utviklingen i kommunen over tid, og til å vurdere måloppnåelse.

3.6 Kommunens planregister

Når kommuneplanen er endelig vedtatt, er det et krav etter forskrift om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister at den føres inn i planregisteret. Den skal også gjøres tilgjengelig i form av søke- og visningstjenester på internett. De fleste kommuner fører digitalt planregister, jf. § 12 i kart- og planforskriften. Dette gir flere fordeler, blant annet mer effektiv behandling av plan- og byggesaker, og gjør det lettere for alle å finne informasjon om arealplaner.

For informasjon om hvordan digitalt planregister skal etableres, se Kartverkets sider om planarbeid. Noen kommuner fører planregister med planoversikt, jf. kart- og planforskriften § 13.

Det er viktig at kommunen fører planregisteret fortløpende. Det betyr at dispensasjoner fra planer og endringer i planer må føres i registeret. Kartverket har også informasjon om hvordan den løpende registeringen i planregisteret bør følges opp på sidene om arealplan og planregister.

3.7 Utarbeiding av forslag til planprogram

3.7.1 Generelt

Kommunen skal utarbeide planprogram for kommuneplanen, jf. plan- og bygningsloven § 11-13.

3.7.2 Hva er et planprogram?

For kommuneplanens arealdel skal det utarbeides et planprogram etter reglene i plan- og bygningsloven § 4-1.

Planprogrammet skal avklare rammer, utfordringer og mål for planarbeidet. Det skal bygge på føringer i kommunal planstrategi og Kartverkets sider om planarbeid. Om kommunen legger opp til å starte kommuneplanarbeidet innen ett år etter konstituering av kommunestyret, kan planstrategien og arbeidet med planprogrammet gjøres samlet. Da må prosessreglene for planprogram følges, da disse er noe mer omfattende enn for en ren planstrategi.

Planprogrammet skal være grunnlag for planarbeidet, det vil i praksis si en arbeids-, utrednings- og medvirkningsplan for arbeidet med kommuneplanens arealdel. For kommuneplanens arealdel er planprogrammet et særlig viktig verktøy for å gjøre planleggingen målrettet og forutsigbar.

Planprogrammet skal gjøre rede for planprosessen, med frister og framdriftsplan, og opplegg for medvirkning, særlig overfor grupper som antas å bli særlig berørt. Arbeidet med planprogrammet må altså starte tidlig i planprosessen.

Planprogrammet skal også omtale behov for utredning og hvilke alternativer som skal vurderes. Forskrift om konsekvensutredninger kapittel 4 gir utfyllende bestemmelser om utarbeiding, høring og fastsetting av forslag til planprogram.

3.7.3 Opplegg for medvirkning og framdrift

Plan for medvirkning skal beskrives nærmere i planprogrammet, jf. plan- og bygningsloven § 4-1 andre ledd.

I forbindelse med kunngjøring om oppstart av planarbeid og høring og offentlig ettersyn av planprogram, kommer det normalt inn innspill fra grunneiere, næringsdrivende og andre interessenter med ønsker og forslag til ny eller endret arealbruk.

Integrert i planprosessen må kommunen legge opp til en hensiktsmessig gjennomføring av innspillsrunden ved å informere, sette frister og sørge for god medvirkning fra de som berøres.

3.7.4 Langsiktig arealstrategi

I planprogrammet bør det framgå hvordan kommunens langsiktige arealstrategi skal følges opp i kommuneplanens arealdel. Arealstrategien er et viktig styringsverktøy i arbeidet med arealdelen, og skal vise kommunens langsiktige mål og strategier for arealbruk. Ved å vise til en tydelig arealstrategi i forslaget til planprogram, vil kommunen kunne akseptere eller avvise forslag om utbyggingsområder på bakgrunn av om de er i samsvar eller konflikt med denne arealstrategien før man går videre til konsekvensutredningen. Dette vil forenkle kommunens arbeid med å sile ut uaktuelle utbyggingsforslag i en tidlig fase. Samtidig kan det gi innbyggere, grunneiere og utbyggere forutsigbarhet om hvilke innspill til endret arealbruk det er realistisk å få gjennomslag for i arealdelen.

Dersom kommunen ikke har vedtatt en arealstrategi i samfunnsdelen når arbeidet med arealdelen starter opp, anbefales det at man lager en arealstrategi som en del av arbeidet med forslaget til planprogram. Denne strategien fastsettes som en del av det endelige planprogrammet.

Arealstrategien må være realistisk og ha en overordnet karakter. Det innebærer at den bør bygge på et arealregnskap som viser eksisterende arealreserver for bolig, fritidsboliger, næring og tjenesteyting og framtidig arealbehov. Arealstrategien må følge opp nasjonal politikk og relevante regionale planer. Arealstrategien skal tilpasses kommunens behov og bør ikke bli for omfattende.

3.7.5 Nærmere om forholdet til konsekvensutredninger

Planprogrammet skal ha en egen del der man redegjør for hvilke utredningstemaer som skal belyses nærmere i konsekvensutredningen, og hvilke alternativer som vil bli vurdert. Hensikten er å skape forutsigbarhet og bidra til at konsekvensutredningen konsentreres om de temaer som er relevante for den aktuelle arealbruken. I planprogrammet skal det skilles mellom krav til utredning av enkeltområder og krav til utredning av planen som helhet.

Forskrift om konsekvensutredninger § 14 angir hva planprogrammet må omtale for i tilstrekkelig grad å avklare utredningsbehovene, og hva konsekvensutredningen skal omfatte. Dette er

• viktige temaer og problemstillinger for miljø og samfunn
• konkrete forhold som skal utredes
• hvordan alternativer skal utredes
• kunnskap og metoder som skal benyttes
• behov for ny kunnskap
• krav til dokumentasjon fra forslagsstillere

Konsekvensutredningen skal være en integrert del av planarbeidet. For å sikre at man kan ta stilling til at utredningskravene fastsatt i planprogrammet overholdes i det videre plan- og utredningsarbeidet, bør det gå tydelig fram av planprogrammet hva som skal utredes og belyses i konsekvensutredningen.

Veilederen Konsekvensutredning av arealdelen redegjør nærmere for hva de enkelte elementene i planprogrammet kan omfatte for å oppfylle kravene.

3.8 Varsel om oppstart av arbeid med kommuneplan og kunngjøring

De nærmere bestemmelsene om behandlingen av kommuneplanen framgår av plan- og bygningsloven kapittel 11, der § 11-12 handler om varsling av oppstart av arbeid med kommuneplan.

Når kommunen har bestemt seg for å revidere arealdelen i sin planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1, skal den varsle planoppstart etter § 11-12 andre ledd, slik at både allmennheten, det vil si innbyggerne i kommunen, og næringsdrivende blir gjort oppmerksomme på planarbeidet.

Varslet skal redegjøre for

• formålet med planarbeidet
• planprosessen med frister
• opplegget for medvirkning

Reglene for varsling og kunngjøring krever at det tas inn en annonse i en alminnelig lest papiravis på stedet, og det skal publiseres på kommunens internettsider og/eller lokal nettavis. Annonsen og kunngjøringen skal angi hovedinnhold og de viktigste spørsmålene som tas opp i planen.

Videre skal alle berørte statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og andre interesserte varsles.

Dersom det legges opp til samtidig prosess for kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, skal det etter plan- og bygningsloven § 12-8 også sendes varsel til grunneiere og andre direkte berørte innenfor området det skal utarbeides reguleringsplan for. Det må dokumenteres at varsel er sendt.

Flere kommuner praktiserer utvidet varsling til grunneiere og andre berørte via sms eller lignende. Ny teknologi gjør det mulig å informere bredere enn lovens minimumskrav. En slik varsling erstatter likevel ikke lovens krav om avisannonse, siden internett ikke når alle grupper.

3.9 Høring og offentlig ettersyn av forslag til planprogram

Forslag til planprogram skal normalt sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn samtidig med varsel om oppstart av arbeidet med kommuneplanen.

I forbindelse med høringen og offentlig ettersyn av planprogrammet, skal statlige og regionale myndigheter og andre kommuner medvirke og gi relevante innspill. Berørte statlige og regionale organer plikter å si fra allerede under høringen av planprogrammet, dersom de vurderer det slik at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller vesentlige regionale hensyn innenfor deres ansvarsområde.

Ved høring av planprogrammet kan det være nyttig å ta opp saken i regionalt planforum, særlig dersom det er prinsipielt viktige spørsmål som skal avklares gjennom planarbeidet.

Kommunen skal i forbindelse med høringen, vurdere behovet for et offentlig og åpent møte, jf. forskrift om konsekvensutredninger § 15 tredje ledd. Planprogrammet for kommuneplanens arealdel legger viktige føringer for videre planarbeid som berører hele kommunens befolkning. Det vil ofte være hensiktsmessig med bred medvirkning, for eksempel i form av folkemøter, før planprogrammet fastsettes.

Dersom planen kan få vesentlige virkninger i et annet land, skal myndighetene i landet som blir påvirket, gjøres kjent med dette og få anledning til å medvirke i likhet med berørte parter i Norge. Se forskrift om konsekvensutredninger § 34. Miljødirektoratet skal i slike saker varsles så tidlig som mulig, og stå for kontakten med utpekt myndighet i nabolandet. Se nærmere omtale i veilederen om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven kapittel 7.12.

Det bør legges opp til at innspill til ny eller endret arealbruk fra private grunneiere, utbyggere og næringsdrivende, sendes inn i denne fasen av planarbeidet, altså når planprogrammet er ute på høring. Det bør da framgå av oppstartsvarselet og/eller forslag til planprogram, hvilken dokumentasjon som skal ligge ved innspillene. Dette kan for eksempel være

• henvisning til gårds- og bruksnummer
• kart over området
• hensikten med foreslått arealbruk
• hvordan forslaget samsvarer med kommunens mål om langsiktig arealbruk

I innspillsrundene kan det komme inn mange arealinnspill. Kommunen bør derfor ha avklart i forslag til planprogram hvordan innspillene skal vurderes i neste fase.

3.10 Fastsetting av planprogrammet

Etter høringen og som del av arbeidet med fastsetting av planprogrammet, skal kommunen redegjøre for uttalelser som er kommet inn, og hvordan de er vurdert og ivaretatt. Redegjørelsen skal framgå av saksframlegget ved fastsetting av planprogrammet, jf. § 16 i forskrift om konsekvensutredninger.

Innspill fra private forslagsstillere om ny eller endret arealbruk vurderes i forbindelse med fastsetting av planprogrammet. Har kommunen forutsatt at innspillene skal sendes inn i forbindelse med høringen som omtalt i 3.9 , har de et godt grunnlag for å sikre at det endelig vedtatte planprogrammet blir grundig og gjennomtenkt. Basert på kommunens arealregnskap, arealstrategi og andre mål og rammer for framtidig arealbruk, kan kommunen vurdere om man vil gå videre med et arealinnspill, eller om det i for stor grad kommer i konflikt med kommunens føringer og bør avvises. Ved å gjøre en slik grovsiling i forbindelse med planprogrammet, vil man få en mer forutsigbar prosess videre for forslagsstillerne og for politikerne, samtidig som vurderingene er basert på tidligere politiske avklarte mål. Silingen vil gjøre planarbeidet mer målrettet. De forslagene som tas med videre kan få frist for når ulik dokumentasjon skal leveres og man unngår at utredningsarbeidet blir mer omfattende enn forutsatt.

I henhold til plan- og bygningsloven § 11-13 andre ledd fastsettes planprogrammet i utgangspunktet av kommunestyret, men kommunestyret kan delegere myndigheten i henhold til kommunelovens regler. For å sikre politisk forankring av planarbeidet, anbefales det at kommunestyret fastsetter planprogrammet. Ved fastsettingen av planprogrammet skal kommunen gi retningslinjer for planarbeidet, herunder om hvordan arealinnspill er vurdert opp mot arealstrategien, behov for utredning og vurdering av alternativer.

Fastsatt planprogram legges til grunn for videre planarbeid, og kan sammenliknes med en avtale som skal følges opp.

3.11 Utarbeiding av planforslag

3.11.1 Generelt

Det formelle planforslaget som legges ut på høring, skal bygge på retningslinjene og prinsippene i fastsatt planprogram, det som er kommet fram gjennom utredningene og de alternative planløsningene som har vært vurdert i planprosessen.

Planforslaget skal bestå av plankart, planbestemmelser og en planbeskrivelse med konsekvensutredning.

Kapittel 4 i denne veilederen går nærmere inn på innholdet i kommuneplanens arealdel (arealformål, hensynssoner, bestemmelser og plankart), og de ulike valgmulighetene knyttet til framstilling av planforslaget. Kapitlet her går bl.a. inn på planbeskrivelsen og konsekvensutredning.

3.11.2 Utvikling av planløsninger med eventuelle alternativer

Kommunene står fritt til å vurdere hvordan de legger opp arbeidet med kommune­planens arealdel. Prosessen i de ulike arbeidstrinnene vil dermed kunne variere og kan tilpasses situasjonen.

Planforslaget som utarbeides skal i tillegg til plankart og bestemmelser, omfatte planbeskrivelsen, ROS-analyse og konsekvensutredning. I utgangspunktet skal planforslaget og arbeidsprosessen bygge på det vedtatte planprogrammet, og være forankret i kommunens gjeldende samfunnsdel, arealstrategi og tematiske kommunedelplaner.

Mye av kunnskapsgrunnlaget knyttet til situasjonsbeskrivelse, eksisterende arealbruk, forholdet til samfunnsdelen, arealstrategi og tematiske kommunedelplaner, vil være hentet inn allerede ved utarbeidelse og fastsetting av planprogrammet. Arbeidet med konsekvensutredningen vil gi et mer detaljert kunnskapsbilde av de foreslåtte arealbruksendringene gjennom ulike kartlegginger og utredninger.

Det er viktig å legge til rette for at ulike grupper og interessenter kan medvirke aktivt i innhenting og diskusjon av kunnskapsgrunnlaget, også før man starter arbeidet med å utvikle selve planløsningen og alternative løsninger. Det er mange ulike måter å jobbe med dette på, og valg av metode må tilpasses kompleksiteten i planarbeidet. Se mer om den generelle gjennomgangen av medvirkning i planprosessene i kap. 3.3.

Avhengig av kommunens situasjon og utfordringsbilde, og hvor godt grunnlag samfunnsdelen og arealstrategien gir for å vurdere arealbehov og arealprioriteringene, vil kommunene ha ulikt behov for å utarbeide alternative planløsninger.

• Er det ulike alternative hovedgrep som kan velges for planløsningen, kan bruk av ulike scenarier, være en god arbeidsform.
• Er hovedløsningene forholdsvis faste, kan alternativdiskusjonene knyttet til enkeltområdene eventuelt gjøres som en del av de samlede vurderingene i konsekvensutredningen.

Behovet for eventuelle drøftingsutkast må vurderes fortløpende. Det er en fordel om man allerede i arbeidet med planprogrammet har vurdert om kompleksiteten forventes å være så stor at høring av alternativer eller foreløpig utkast skal legges inn i framdrifts-/ prosessplanen.

Uavhengig av om planløsningen utarbeides med eller uten alternativer, bør den diskuteres jevnlig med kommunestyret og formannskapet underveis. Ved behov bør den diskuteres med aktuelle fag-/sektormyndigheter i god tid før eventuell høring og offentlig ettersyn, enten i regionalt planforum eller i direkte dialog med berørt fagmyndighet.

I tillegg bør berørte grunneiere, ulike interessenter og allmennheten få jevnlig innsyn i problemstillingene som diskuteres, og de bør få status for planarbeidet med mulighet for tilbakemeldinger og innspill.

3.11.3 Utarbeiding av planbeskrivelse

Plan- og bygningsloven § 4-2 første ledd innebærer at det alltid er krav om en planbeskrivelse som redegjør for hva planen vil bety for berørte parter, interesser og hensyn.

Planbeskrivelsen skal beskrive planprosessen, hovedinnholdet i planen og planens forhold til overordnede rammer og retningslinjer. Strukturen under er ment som et forslag og kan tilpasses kommunens behov.

Forord – hvordan skal planen leses?

Det bør innledningsvis redegjøres for hvordan planen er bygd opp og skal forstås. Denne delen bør være lett forståelig for innbyggere og andre som vil gjøre seg kjent med innholdet i plankartet og bestemmelsene, og koblingen mellom disse. En kort forklaring om planens rettsvirkning og sammenhengen mellom plankartet og bestemmelsene, samt andre elementer, inkludert planbeskrivelsen, konsekvensutredning, ROS analyse mv. kan være nyttig for å gjøre planen mer tilgjengelig for allmennheten. Bruk av spesialiserte faguttrykk og forkortelser bør unngås i denne delen, eller forklares.

Oversikt over planforslagets struktur

I tillegg til en forklaring av hvordan planen skal leses, bør det være en oversikt (liste) over planforslagets samlede innhold og navn på de ulike dokumentene der man finner de enkelte delene av planen. Den kan stå innledningsvis eller til slutt i dokumentet. Det viktige er at man kan finne igjen alle vedlegg og kunnskapsunderlag som er referert til i bestemmelser og planbeskrivelsen, og at det går klart fram hva planforslaget, og dermed vedtaket, omfatter og bygger på.

Innledning

En innledning der man redegjør for bakgrunn og formål med planarbeidet. Her tar man opp trådene fra samfunnsdelen, arealstrategien og planprogrammet.

Overordnede føringer

Det redegjøres for planens forhold til regionale planer, nasjonale forventninger og andre statlige føringer, egne og andre kommuners planer med mer. Beskrive hvordan disse føringene er tatt med i planen og planarbeidet.

Planprosess og medvirkning

Gangen i planarbeidet og gjennomført medvirkning beskrives, og si noe om framdrift/milepæler for arbeidet.

Tematisk inndeling av planforslaget

Ofte kan det være hensiktsmessig å omtale planforslagets forhold til ulike temaer, slik som bolig, handel, grønnstruktur, landbruk, næring, sjøarealer og så videre. I disse kategoriene kan det stå hva som er dagens situasjon, hvilke mål eller behov kommunen har for utvikling, utbygging eller bevaring innen temaet, og hvilke endringer som foreslås i kommuneplanen.

Arealendringer i kommuneplanen

Her omtaler man innspill til nye utbyggingsarealer eller endret arealbruk og kommunens egne forslag. Dette gjelder både arealformål og hensynssoner, med kort beskrivelse av hvert enkelt innspill og kommunens vurdering. Viktige funn fra ROS-analyse og konsekvenser som kan få virkninger for miljø og samfunn skal også oppsummeres, og beskrivelsen av disse tre delene må ses i sammenheng. Se nærmere omtale i 3.11.4 og 3.11.5. Se også nærmere omtale under kapittel 4 av formelle krav til framstilling av arealformål, hensynssoner, planbestemmelser og retningslinjer.

Arealregnskap

Bruk av arealregnskap er nyttig i kommuneplanarbeid. Departementet anbefaler at man i planbeskrivelsen viser et arealregnskap med oversikt over planlagte endringer i arealdelen, hvilket utbyggingspotensial som ligger inne i eksisterende planer og/eller hva slags arealer som foreslås omdisponert. Arealregnskapet kan brukes til å framheve kvalitetene på arealene som vurderes eller foreslås omdisponert til byggeformål.

Bruk av utbyggingsavtaler

Skal man bruke utbyggingsavtaler i utvalgte områder, bør man ha med en gjennomgang av hvordan disse skal utformes, jf. plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 2 og kapittel 17 om utbyggingsavtaler. Dette gjør inngåelse og bruk av utbyggingsavtaler forutsigbart for både kommunens egne virksomheter og for private utbyggere. Se nærmere omtale i kapittel 4.

Konsekvensutredning – konsekvenser for miljø og samfunn

Konsekvensutredningen skal tydelig skilles ut som en egen del av planbeskrivelsen. For kommuneplanens arealdel er det ofte praktisk at konsekvensutredningen inngår som et vedlegg til planbeskrivelsen, og at kun hovedfunn, sammendraget og vurdering av virkningene av de samlede arealbruksendringene i planen, tas inn i omtalen av Konsekvenser for miljø og samfunn. Se nærmere omtale i 3.11.4.

Øvrig innhold

Annet som bør være med i planbeskrivelsen, er en oversikt over reguleringsplaner som er vedtatt siden forrige revisjon av kommuneplanen, og hvordan de er innarbeidet i plankartet. Dersom eldre reguleringsplaner skal oppheves samtidig med at ny kommuneplan vedtas, bør det også være en oversikt over disse.

Plankartet skal tegnes etter bestemmelsene i kart- og planforskriften § 9 og nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister del 2. Tillatte arealformål og hensynssoner er omtalt i plan- og bygningsloven §§ 11-7 og 11-8 samt i kart- og planforskriften vedlegg I. Se kapittel 4 i denne veilederen for en grundig gjennomgang av arealformål og hensynssoner.

3.11.4 Utarbeiding av konsekvensutredning

Plan- og bygningsloven § 4-2 andre ledd innebærer et krav til en utvidet beskrivelse av virkningene, en konsekvensutredning, som en del av planbeskrivelsen. For de delene av kommuneplanens arealdel som omfatter nye områder til utbyggingsformål eller vesentlig endret arealbruk, gjelder kravene til konsekvensutredning jf. plan- og bygningsloven §§ 4-2 og 11-14 andre ledd. Utfyllende krav til innholdet i konsekvensutredning er gitt i forskrift om konsekvensutredning kapittel 5.

I arbeidet med konsekvensutredningen må man systematisk gå gjennom og identifisere den kunnskapen om forhold som kan bli berørt. Den skal beskrive

• de elementene som kan bli påvirket av planforslaget, og
• vurdere hvorvidt planforslaget vil medføre vesentlige virkninger for miljø og samfunn

Konsekvensutredningen må ses i sammenheng med den generelle omtalen av areal­endringer i kommuneplanen i planbeskrivelsen, blant annet for å ivareta at interesseavveiningene kommer tydelig fram i planbeskrivelsen.

Arbeidet med kommuneplanens arealdel bør ha et overordnet langsiktig og helhetlig perspektiv. Dette bør gjenspeiles i konsekvensutredningen, hvor et generelt prinsipp er at omfanget av utredningene må tilpasses hva som er relevant for å ta en beslutning om ny eller endret arealbruk. For kommuneplanens arealdel bør fokuset i konsekvensutredningen være å besvare spørsmål knyttet til lokalisering og arealbruk.

Konsekvensutredningen må få fram

• viktige miljø- og samfunnsverdier i de foreslåtte utbyggingsområdene
• virkningene utbyggingen kan få for disse verdiene
• hva som bør gjøres for å avbøte negative virkninger

Et kontrollspørsmål kan være: «Hva må vi vite for å kunne ta stilling til forslag om ny eller endret arealbruk?» For å besvare dette bør man gå gjennom listen over temaer i forskrift om konsekvensutredning § 21 og vurdere hvilke av disse som er relevante, og hvor detaljert temaet må utredes og omtales.

Forskriften krever en beskrivelse av virkningene, både av de enkelte utbyggingsområdene hver for seg, og av de samlede arealbruksendringene i planen, det vil si hvordan miljø og samfunn blir påvirket av summen av de foreslåtte enkeltområdene. Se mer i veileder om konsekvensutredninger av kommuneplanens arealdel.

Konsekvensutredningen må omfatte alle utbyggingsområder i planforslaget, slik dette foreligger når det legges ut til offentlig ettersyn. Kravene til høring i forskrift om konsekvensutredning vil vanligvis være oppfylt ved den ordinære høringen av kommuneplanens arealdel. Dersom høringen fører til at det må gjennomføres tilleggsutredninger, vil det innebære at kommuneplanen må legges ut på annen gangs høring når disse er gjennomført.

Se mer om konsekvensutredning til kommuneplanens arealdel i veileder om konsekvensutredninger av kommuneplanens arealdel (2012) og veileder om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven (2020).

3.11.5 Utarbeiding av ROS-analyse

Dersom det ikke er krav om utarbeiding av reguleringsplan for et område foreslått i kommuneplanen, må ROS-analysen vise

• alle risiko- og sårbarhetsforhold som er av betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformålet
• om utbyggingen kan medføre endringer i risiko- og sårbarhetsforhold

I kommuneplanens arealdel kan ROS-analysene også brukes for å vurdere om aktuelle områder er egnet, om lokaliseringen av utbyggingsformålet i planområdet er hensiktsmessig, eller om det må vurderes andre områder. Dersom det legges fram flere områder for utbygging, kan ROS-analysene bidra til å prioritere mellom ulike områder og eventuelle utbyggingsformål.

Om det er kommet fram nye opplysninger eller kartlegginger, eksempelvis for tilstøtende arealer, som tilsier at eksisterende arealformål bør revurderes eller området undersøkes nærmere før nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak gjennomføres, bør kommuneplanens ROS-analyse også omfatte disse. På denne måten kan det vurderes om det må gis nye bestemmelser, om arealformål må justeres, avgrenses med videre, eller om områder må tas ut fra å være byggeområde.

Se for øvrig Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap sin veileder om samfunnssikkerhet i kommunens arealplanlegging.

3.12 Høring og offentlig ettersyn av kommuneplan

Når planforslaget er utarbeidet, tar kommunestyret stilling til om utkastet skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes ut på høring til statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre offentlige organer, organisasjoner og institusjoner som blir berørt av forslaget. Se plan- og bygningsloven § 11-14 første ledd og § 5-2 første ledd.

Planforslaget legges ut til offentlig ettersyn ved at kommunen offentliggjør at forslaget er tilgjengelig for gjennomsyn. Kunngjøringen skal skje i minst én avis som er alminnelig lest på stedet. Planforslaget skal også kunngjøres gjennom elektroniske medier, og bør alltid legges ut på kommunens hjemmeside. Kunngjøringen skal entydig angi hva forslaget omfatter og gi en rimelig frist for merknader som ikke må settes kortere enn seks uker.

Offentleglova gir alle rett til å kunne gjøre seg kjent med planforslaget og dokumentene som ligger til grunn for det, med unntak av de tilfellene som går fram av kapittel 3 i offentleglova.

3.12.1 Når kan fristen forlenges?

Den angitte fristen er å anse som en minimumsfrist, og kommunen bør alltid vurdere om det er omstendigheter som gjør at fristen skal forlenges.

Kommunen bør for eksempel forlenge høringsfristen

• når utleggelse skjer i forbindelse med ferier
• når forhold ved planen (omfang, kompleksitet mv.) gjør at høringsorganer forventes å trenge mer tid

I saker som berører organer med sjeldne møter, bør også fristen vurderes forlenget før utleggelse. Spørsmål fra høringsinstanser om forlengelse av varslet frist skal være begrunnet, og bør tas opp med kommunen av vedkommende organ så tidlig som mulig. Kommunen bør avtale en lengre frist når behovet er saklig begrunnet.

3.12.2 Eksempel på kunngjøring av planforslag

3.13 Etter høring og offentlig ettersyn av kommuneplan

Etter høring og offentlig ettersyn av planforslaget skal kommunen oppsummere høringsuttalelser, vurdere om kunnskapsgrunnlaget er godt nok, og ta stilling til om det er behov for endringer av planforslaget.

Dersom det under høringen har kommet inn nye forslag til områder for utbyggingsformål som kommunen ønsker å ta inn i planen, må disse områdene konsekvensutredes. I tillegg må planendringen med konsekvensutredning sendes på ny høring og legges ut til offentlig ettersyn. Dette er også påkrevd hvis det gjøres andre vesentlige endringer i planforslaget. I slike tilfeller må det redegjøres for hvilke konsekvenser endringen vil ha for miljø og samfunn.

Bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 11-14 har overskriften Høring av planforslag, men inneholder i andre ledd også en bestemmelse om saksframlegget etter høring og offentlig ettersyn som skal følge planforslaget ved kommunestyrets behandling. Det skal stå hvordan virkningene av planen og innkomne uttalelser til planforslaget har vært vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt ved vedtaket. Det skal også stå hvordan planen ivaretar nasjonale og regionale hensyn.

3.14 Oppfølging av konsekvensutredningen

Forskrift om konsekvensutredninger § 29 om sluttbehandling av saken er sentral for bruken av en konsekvensutredning. Bestemmelsen understreker at kommunen skal ta tilbørlig hensyn til konsekvensutredningen og innkomne uttalelser. Dette betyr at kommunen må sørge for at saksframlegget beskriver egenskapene ved planforslaget og hvilke vesentlige virkninger det vil medføre for miljø og samfunn.

Ved sluttbehandling av planforslaget skal ulempene, i form av negative virkninger for miljø eller samfunn, synliggjøres og vurderes opp mot nytten av forslag om endret og ny arealbruk.

Konsekvensutredningen for kommuneplanens arealdel skal også redegjøre for forhold som skal belyses og avklares nærmere i senere planarbeid, jf. forskrift om konsekvensutredninger § 18. Hjemmelen for denne bestemmelsen er plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 8, som også gir grunnlag for å gi bestemmelser om miljøoppfølging og -overvåking. Det kan også gis bestemmelser om nærmere undersøkelser, kartlegging eller avbøtende tiltak som skal håndteres i reguleringsplan med mål om å redusere negative konsekvenser av en utbygging.

Dersom det går lang tid fra gjennomført høring til tidspunkt for endelig vedtak, har kommunen også et ansvar for å forvisse seg om at oppdatert kunnskap legges til grunn for sluttbehandlingen av saken, jf. forskrift om konsekvensutredninger § 28.

Etter forskrift om konsekvensutredninger § 29 skal kommunen

• sørge for at det i planbestemmelsene stilles nødvendige «vilkår for å unngå, begrense, istandsette og om mulig kompensere vesentlige negative virkninger for miljø og samfunn»
• påse at bestemmelsene blir overholdt ved gjennomføring av et tiltak

3.15 Innsigelse til planforslag

3.15.1 Generelt

Innsigelse innebærer at kommunen ikke har myndighet til å vedta arealplanen med rettslig bindende virkning. Dersom det ikke blir enighet mellom kommunen og innsigelsesmyndigheten, avgjør Kommunal- og distriktsdepartementet saken.

Når planforslaget er sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn, kan statlige fagmyndigheter, fylkeskommunen, Sametinget og andre kommuner fremme innsigelse til forslaget. Det kan de gjøre dersom det er nødvendig for å ivareta nasjonale og vesentlige regionale interesser og andre vesentlige interesser innenfor deres ansvarsområde.

Fristen for å fremme innsigelse er innen utløpet av høringsfristen, jf. plan- og bygningsloven § 11-14 første ledd andre punktum. Kommunen og innsigelsesmyndigheten kan bli enige om å forlenge høringsfristen.

Den generelle bestemmelsen om innsigelse er plan- og bygningsloven § 5-4, som omhandler myndighet til å fremme innsigelse til planforslag. Se også rundskriv H-2/14 Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven.

Innsigelsen skal være forankret i, og begrunnet ut fra, vedtatte nasjonale eller viktige regionale mål, rammer og retningslinjer. Andre kommuner kan fremme innsigelse i spørsmål som er av vesentlig betydning for kommunens innbyggere. Sametinget kan fremme innsigelse i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse.

Innsigelsen må være knyttet til konkrete arealer eller bestemmelser i planforslaget og være tydelig avgrenset. Det må skilles tydelig mellom formelle innsigelser og øvrige merknader eller kommentarer til planforslaget. Det forutsettes at innsigelsen ikke gjelder forhold som er avgjort etter innsigelse, eller som det kunne vært fremmet innsigelse til, i tidligere plan som er mindre enn ti år gammel, jf. plan- og bygningsloven § 5-5.

3.15.2 Saksbehandling av planforslag med innsigelse

Kommunen kan ikke se bort fra en innsigelse, og bør i alle tilfeller drøfte saken med vedkommende organ som har reist innsigelse for å se om det er mulig å bli enige.

Statsforvalteren samordner innsigelser fra statlige etater, og skal bidra til å løse uenighet mellom kommunene og innsigelsesmyndigheten. Fylkeskommunen kan også bistå i arbeidet med å løse innsigelser, for eksempel gjennom diskusjoner i regionalt planforum.

3.15.3 Mekling

Dersom det etter avsluttet høring foreligger innsigelse fra en statlig fagmyndighet, nabokommune, fylkeskommunen eller Sametinget, som kommunen ikke vil ta til følge, skal det etter plan- og bygningsloven § 5-6 mekles mellom partene. Statsforvalteren foretar meklingen, eventuelt med nødvendig planfaglig bistand fra fylkeskommunen.

Mekling bør skje på grunnlag av at innsigelsen er behandlet i et politisk organ, men før kommunestyret treffer kommunens sluttvedtak.

3.15.4 Oversendelse til departementet

Dersom kommunen og den myndigheten som har reist innsigelse ikke blir enige, skal kommunen sende saken til statsforvalteren innen to uker etter vedtak i kommunestyret. Kopi av brevet sendes til fylkeskommunen og den fagmyndigheten som har gitt innsigelse. Statsforvalteren sender så saken til Kommunal- og distriktsdepartementet med en tilrådning. Dette bør skje innen fire uker etter at saken er mottatt fra kommunen.

Fristen for statsforvalteren kan forlenges med ytterligere seks uker dersom det er nødvendig i store og kompliserte saker, og der det er behov for ytterligere avklaring. Prosedyrene for dette er omtalt i rundskriv H-2/14 Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven.

3.15.4.1 Tegning av plankartet ved innsigelse og oversending til departementet

I plankartet vedtatt av kommunestyret, skal områder med uløst innsigelse ikke ha arealformål, men være hvite. Områder det er reist innsigelse mot, skal ikke vises på plankartet før innsigelsen er avklart. Området vises hvitt uten skravur. Basiskartet kan vises.

Det vil i praksis si at

• området avgrenses med en indre plangrense
• alt planinnhold fjernes for området
• det lages en påskrift innen området som forteller at området er «Unntatt på grunn av innsigelse»

Plankartet som oversendes til departementet, skal ikke ha hvite arealer, men vise det arealformålet og eventuelle hensynssoner som kommunen har vedtatt. Bakgrunnen for dette er at departementet skal ha mulighet for eventuelt å kunne stadfeste planen slik kommunen har vedtatt den.

3.15.5 Behandling i departementet

Kommunal- og distriktsdepartementet kan gjøre følgende vedtak ved behandling av kommuneplanens arealdel etter § 11-16

• Kommunestyrets vedtak godkjennes.
• Innsigelsen tas til følge i sin helhet. Det innebærer ikke at kommunestyrets vedtak oppheves, men at planvedtaket endres for de deler av planen som innsigelsen gjelder, og at planen endres i tråd med dette.
• Innsigelsen tas delvis til følge. Det innebærer at kommunestyrets vedtak endres for de deler av planen der innsigelsen er tatt til følge, samt at planen endres på disse punkter.

Først ved Kommunal- og distriktsdepartementets vedtak blir arealdelen bindende og får rettsvirkning. Kommunen kan imidlertid, etter plan- og bygningsloven § 11-16, vedta at de delene av planen som det ikke knytter seg innsigelse til, skal ha rettsvirkning. Det forutsetter at innsigelsen knytter seg til klart avgrensede deler av planen.

Hele planen kan først kunngjøres av kommunen når departementets vedtak foreligger.

3.16 Endelig planvedtak i kommunen og kunngjøring

Kommunen kan fatte endelig planvedtak med rettsvirkning dersom

• det ikke foreligger innsigelse til planen etter høring
• eventuell innsigelse er trukket tilbake av det organet som har fremmet den
• kommunen etter mekling har tatt eventuell innsigelse til følge, og foretatt mindre endring i planforslaget som ikke krever ny utleggelse til offentlig ettersyn og høring
• kommunen etter mekling har tatt innsigelsen til følge, endret planforslaget vesentlig og foretatt ny utleggelse til offentlig ettersyn og høring
• innsigelsen knytter seg til klart avgrensede områder, og disse er skilt ut for videre behandling. Den øvrige delen av planen kan vedtas med rettsvirkning etter avklaring med de aktuelle fagmyndighetene, jf. bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 11-16

Kommunen kan ikke fatte endelig planvedtak dersom det foreligger innsigelse til planen og kommunen ikke vil ta den til følge.

Dersom det er uklart om det foreligger innsigelse, må dette avklares med innsigelsesmyndigheten før kommunen treffer endelig planvedtak.

Etter at administrasjonen har utformet endelig planforslag på bakgrunn av høringsinnspillene, behandles forslaget gjerne av et kommuneplanutvalg som gir sin innstilling til kommunestyret. Dersom det ikke foreligger innsigelse til dette forslaget, kan kommunestyret fatte endelig vedtak.

Plan som er vedtatt av kommunestyret med endelig virkning, skal sendes til orientering til departementet, fylkeskommunen, statsforvalteren og berørte statlige myndigheter, jf. plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd. Planen bør også sendes til andre offentlige organer og organisasjoner som har særlige interesser i planarbeidet. Oversendelsen skal gi et bilde av saksbehandlingen og hvilke eventuelle nasjonale interesser som har vært vurdert.

Materialet må derfor omfatte

• plankart
• planbestemmelser
• planbeskrivelse
• dokumentliste
• vedtak
• saksframstilling

Eventuelle uttalelser fra fylkeskommunen og statlige faginstanser som berører nasjonale interesser skal legges ved, dersom det ikke er redegjort for dette i saksframstillingen eller oversendelsesbrevet.

Forskrift om konsekvensutredning § 30 har en egen bestemmelse om kunngjøring av endelig planvedtak som tilsvarer reglene som gjelder for arealdelen for øvrig. Det skal stå i kunngjøringen at det er utarbeidet en konsekvensutredning.

Rettsvirkningene knyttes til kommuneplanen når den vedtas av kommunestyret, eventuelt ved departementets vedtak, dersom det foreligger innsigelse. Planen bør derfor kunngjøres snarest mulig etter at den er vedtatt. Dersom det er innsigelse til klart avgrensede deler av planen, og kommunen har gitt øvrige deler av planen rettsvirkning, bør planen kunngjøres både etter kommunestyrets og departementets vedtak.

Vedtak om kommuneplan kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven §§ 11-15 og 11-16.