5 Rettsverknader av arealdelen i kommuneplanen

5.1 Innleiing

Arealdelen i kommuneplanen har rettsverknad etter plan- og bygningslova § 11-6, slik at den enkelte ikkje kan ta i bruk eller endre bruk, byggje på eller dele eigedomen sin på ein måte som er i strid med planen. Arealføremål, føresegner og omsynssoner avgjer kva for restriksjonar og krav som blir stilt gjennom planen. Der det er kravd reguleringsplan før gjennomføring av tiltak, vil det også vere eit krav om vedteken reguleringsplan før byggjesak eller søknad om etablering av nye eigedomar kan bli handsama. Sjå plan- og bygningslova § 11-9 nr. 1.

Der det ligg føre motsegn mot arealdelen, vil utgangspunktet vere at planen først får rettsverknad ved avgjerd i departementet. Kommunen kan likevel ved særskilt vedtak gje dei andre delane av planen rettsverknad dersom motsegna rettar seg mot klart avgrensa område, jf. plan- og bygningslova § 11-16 første leddet. Det må i så fall merkjast av på plankartet kva for arealbruksendringar (område) det er fremja motsegn til, og som ikkje har rettsverknad.

Arealdelen i kommuneplanen med tilhøyrande føresegner har direkte rettsverknad. Ein arealdel blir rettsleg bindande for framtidig arealbruk i planområdet når kommunestyret gjer vedtak om ein slik plan, dersom ikkje saka skal avgjerast av departementet etter § 11-16. Arealrestriksjonane som følgjer av planen, gjeld ved vedtak i kommunestyret eller eventuelt ved vedtak i departementet.

Vedteken plan er bindande for tiltaka som er nemnde i §§ 1-6 og 20-1 i plan- og bygningslova. Dei direkte rettsverknadene av arealdelen i kommuneplanen inneber restriksjonar mot tiltak og arealbruk i strid med planen. Definisjonen av tiltak som planen får verknad for, finst i § 1–6. Desse gjeld nye tiltak etter § 1–6, som omfattar nye byggje- og anleggstiltak, frådeling og andre tiltak og endringar av arealbruk. Slike tiltak må ikkje vere i strid med vedtekne arealføremål eller føresegner etter lova. Arealdelen i kommuneplanen kan i enkelte tilfelle også få verknad for tiltak som ikkje krev løyve.

Det er presisert at også andre endringar av arealbruk i strid med føremålet i planen og føresegner, blir ramma. Til dømes kan føresegner knytte til ei omsynssone for randsona til eit verneområde, gje direkte heimel til å avgrense verksemd og ferdsel i eit areal sett av til LNFR-føremål. Dette er gjort for å gje rom for å regulere visse former for aktivitet og verksemd i sona, som vil kunne vere til ulempe for dei særskilte omsyna som verneområdet skal vareta.

Arealrestriksjonane i planen inneber at eit tiltak eller ei verksemd i strid med planen, ikkje kan gjevast løyve etter kapittel 20 om søknadsplikt, med mindre det blir gjeve dispensasjon. Det er primært nye tiltak og endra bruk av areal som ikkje må vere i strid med planen. Føresegna i plan- og bygningslova § 20-1 om søknadspliktige tiltak og løyve er langt på veg avgjerande for omfanget av rettsverknadene av planen.

Føresegna om at planen har bindande verknad for nye byggje- og anleggstiltak, frådeling og andre tiltak og endringar av tiltak og arealbruk er ein sjølvstendig regel. Den gjeld for slike tiltak utan omsyn til om dei krev løyve eller melding etter reglane om byggjesakshandsaming elles i plan- og bygningslova, eller løyve etter anna lovgjeving. Rettsverknaden av planen gjeld også som tidlegare for slike mindre tiltak som er unnatekne frå kravet om løyve eller melding.

Når det ikkje er krav om, eller det er laga reguleringsplan, vil arealdelen vere plangrunnlag for vurderinga av søknad om løyve, jf. kapittel 20 i bygningsdelen og § 20-1.

Rettsverknadene av den arealbruken som er definert i arealdelen i kommuneplanen, gjeld

• areal i og på grunnen
• areal i bygningar og anlegg
• i og på sjø og vassdrag
• i luftrommet over grunnen, vatn og sjø

Figur 5.1 Dei formelle høva lova gjev for å gå frå kommuneplan til gjennomføring av tiltak.

5.2 Mellombelse tiltak

Føremålsdefinisjonen i planen hindrar i utgangspunktet ikkje plassering av mellombelse og flyttbare bygningar, konstruksjonar og anlegg i kortare tid enn to år, jf. Ot.prp nr. 45 (2007-2008) s. 250. Forbod mot plassering av visse typar mellombelse konstruksjonar og anlegg, som campingvogner og bubilar, kan gjerast ved uttrykkeleg fastsetjing av dette i føresegner til planen, jf. § 11-9 nr. 6.

Sjå også § 30-5 i byggjesaksdelen av lova som har eigne føresegner.

5.3 Forholdet til eksisterande verksemd

Ordinært vil rettsverknaden av planar først og fremst knyte seg til gjennomføringa av nye tiltak etter § 1–6, men planføresegner kan også innebere at ei verksemd får skjerpa krav og nærare rammer. Det kan til dømes setjast arealgrenser for eit massetak.

Det kan stillast nærare krav til utøvinga av ei igangverande verksemd, for å avgrense støy og utslepp ut frå nye normer. Dette for å ta omsyn til fugle- og dyreliv, eller behovet for å unngå unødig støy i natur- og friluftsområde.

Andre døme på regulering av igangverande verksemd er regulering av ferdsel, som omtalt i lovkommentaren til § 11–11 nr. 6, eller restriksjonar på ferdsel og verksemd i område som er lagt ut til nedbørsfelt for drikkevatn.

Reguleringsplan må nyttast i tilfelle som er så inngripande at det kan bli snakk om erstatning for innskrenkingar av rådvelde etter dei alminnelege rettsgrunnsetningar som gjeld for dette, og når gjennomføringa av planen er avhengig av oreigning. Dette er nødvendig der det offentlege ønskjer

• å erverve eigedomsretten til eit areal, eller
• til å etablere eit grunnlag for å avgrense eller stoppe ei igangverande verksemd på ein måte som dei elles ikkje har rettsleg grunnlag for

Det vil også vere mange situasjonar der det vil vere fornuftig for kommunen å utarbeide reguleringsplan når det skal leggjast opp til store endringar i eksisterande verksemd, sjølv om dette ikkje er eit formelt krav. Då vil prosessen vere grundigare, og planvedtaket vil få ein meir varig rettsverknad.

Det vil liggje ein stor effektiviseringsvinst i å avklare forhold i plan framfor enkeltsak, og betre utsikter for lik forvaltningspraksis i likeverdige område.

5.4 Forholdet til eldre planar

Ny arealdel av kommuneplanen gjeld normalt føre eldre overordna planar, eldre reguleringsplan og utbyggingsplan (etter tidlegare lov), jf. § 1-5. Arealdelen gjeld ikkje i den utstrekning at han strir mot reguleringsplan som seinare blir gjort gjeldande. Eldre statlege planføresegner, reguleringsplanar og utbyggingsplanar (etter tidlegare lov) supplerer og utfyller arealdelen i kommuneplanen der det ikkje er motstrid mellom desse.

Dersom det blir vedteke arealdel av kommuneplanen som fastlegg ein annan arealbruk enn fastsett i eldre regulerings- eller utbyggingsplan (eventuelt etter tidlegare lov), bør kommunen snarast mogleg endre eller oppheve regulerings- eller utbyggingsplanen.

For å unngå tvil om arealbruken i arealdelen i kommuneplanen er den same som i eldre reguleringsplan, skal kommuneplanen definere kva for eksisterande reguleringsplanar som framleis gjeld. Dersom situasjonen er slik at alle eldre reguleringsplanar framleis skal gjelde, kan dette markerast på plankartet som omsynssone, jf. plan- og bygningslova § 11-8 tredje leddet bokstav f. Det kan også eventuelt takast inn som ei samla opplysning i planskildringa.

5.5 Kva for tiltak er i tråd med planen?

Vurderinga av kva for nokre og kor mange tiltak som vil vere i strid med planen elles, vil avhenge av detaljeringsgraden i planen og dei føresegnene og eventuelle omsynssonene som er knytte til den. Lova legg opp til ei fleksibel ordning, frå ein meir grovmaska plan til ein plan som er så detaljert at han langt på veg tilsvarer dei rettslege verknadene i reguleringsplanen med omsyn til arealoppbindinga.

Kommunen må vurdere kvart enkelt tiltak. For å avgjere om det er konflikt mellom tiltak og plan, må ei omdisponering i arealbruk vurderast mot det føremålet området er sett av til, dei omsynssonene som er viste, og dei føresegnene som er gjevne. Til dømes vil bygging i område som er sette av til anna enn utbyggingsføremål, vere i strid med planen. Opnar føresegnene for spreidd utbygging i landbruks-, natur- og friluftsområda, er utbygging i tråd med føresegnene.

For tiltak som krev byggjeløyve, er det heimel til å avslå søknad om byggjeløyve dersom tiltaket er i strid med planen. Gjeld det tiltak som ikkje krev byggjeløyve, men som er i strid med planen, må kommunen gjere merksam på at det er ulovleg å setje i verk tiltaket. Kommunen bør i slike tilfelle gjere tiltakshavar kjent med høvet til å søkje om dispensasjon frå planen.

5.6 Planar med vedteken lengre bindingstid etter § 11-18

Når nasjonale eller viktige regionale eller kommunale omsyn tilseier det, kan Kongen bestemme at nærare definerte delar av arealdelen ikkje skal kunne endrast eller opphevast innan ei nærare definert tidsramme utan samtykke frå departementet. Det inneber at kommunen ikkje kan vedta å endre eller oppheve arealdelen i kommuneplanen innanfor dei definerte delane utan samtykke frå departementet. Eit slikt vedtak må fattast innan 12 veker etter at departementet har fått planutkastet.

Utgangspunktet vil normalt vere at forslag om avgrensing av høvet til å endre delar av arealdelen i kommuneplanen, skal gå fram av planforslaget ved offentleg ettersyn. Då kan offentlege organ og private det gjeld, kome med synspunkt på forslaget. Statleg organ eller regional planstyresmakt kan sjølv kome med eit slikt forslag.

Dersom det blir gjort større endringar i planforslaget etter offentleg ettersyn, følgjer det av § 11–15 første leddet andre punktum at dei aktuelle delane av planen må handsamast på nytt. Dette kan innebere at dersom det kjem forslag i samband med offentleg ettersyn om å avgrense kompetansen i kommunen til å endre eller oppheve ein plan, må dette på ein ekstra runde med høyring og offentleg ettersyn før det kan fattast endeleg vedtak i plansaka. Sektorstyresmakter bør derfor fremje eventuelt forslag om ei slik lengre binding tidleg i planprosessen. Det skal gå fram av planmaterialet som blir lagt ut til offentleg ettersyn, at eit slikt forslag er lagt fram.

5.7 Oreigning (ekspropriasjon)

Arealdelen i kommuneplanen gjev ikkje kommunen direkte rett til å oreigne, slik ein reguleringsplan gjer. Det inneber at det må utarbeidast reguleringsplan dersom kommunen treng arealplan som heimel til oreigning.

Alternativt må ein bruke heimlane i oreigningslova eller andre lover som har eigne heimlar til å oreigne.

5.8 Innløysing og erstatning

Det offentlege kan i utgangspunktet erstatningsfritt bestemme arealbruken gjennom å fastsetje kva for område som kan byggjast ut, kva for nokre som ikkje skal byggjast ut, og kva for nokre som skal få eit særskilt vern.

Det er visse lovfesta unntak frå dette hovudprinsippet. Omfanget av erstatnings- og innløysingsplikta for arealdelen i kommuneplanen går fram av plan- og bygningslova kap. 15 om innløysing og erstatning.

Plan- og bygningslova § 15-1 fastset at grunneigar eller festar kan krevje erstatning etter skjønn eller straksinnløysing dersom

• det går meir enn fire år frå ein eigedom, eller større del av eigedom i arealdelen i kommuneplanen, er vorten lagd ut til offentleg trafikkområde, friområde, fellesområde eller fornyingsområde, og
• bandlegginga ikkje er følgt opp med reguleringsplan

Føresetnaden er at bandlegginga medfører at eigedomen ikkje lenger kan brukast på rekningssvarande måte.

Når det aktuelle bandleggingsområdet blir regulert innan fire år, vil rettsgrunnlaget vere erstatnings- og innløysingsføresegnene i plan- og bygningslova §§ 15-2 «Grunneiers rett til å kreve innløsning» og 15-3 «Erstatning for tap ved reguleringsplan».

Elles gjeld ekspropriasjonserstatningslova for erstatning ved oreigningsinngrep.

Ny arealplan kan likevel hindre gjennomføring av eit planlagt byggjetiltak i samsvar med tidlegare gjeldande arealplan. Dette kan i visse situasjonar medføre eventuell erstatning for prosjekteringskostnader i samband med utarbeiding av byggjeteikningar.

Utgangspunktet er at det må vere søkt om byggjeløyve, og at ein kan avslå søknaden fordi det blir vedteke ein ny og annan plan. Utbyggjar må her i god tru ha utarbeidd desse i tillit til gjeldande plan, utan å ha vore orientert om eller hatt kjennskap til det nye planarbeidet. Ei slik erstatning kan også tenkjast kravd når ny arealdel hindrar høvet til å innrette seg etter ein eldre reguleringsplan.

Rettspraksis går elles ut på at det ikkje blir gjeve erstatning til dekning av slike faktiske kostnader i samband med førebuande planlegging av tiltak. Det er berre utgifter som knyter seg til sjølve utarbeidinga av søknad om byggjeløyve, som fell inn under denne erstatningsordninga.

Sjå også nærare omtale i rundskriv T-2/09 Ikraftsetting av ny plandel i plan- og bygningsloven.

5.9 Lovlegkontroll etter kommunelova

Kommunelova har i §§ 27-1 til 27-4 føresegner om lovlegkontroll, opplysningsplikt med vidare. Det inneber blant anna at tre eller fleire medlemer av kommunestyret saman kan bringe vedtak gjort av folkevalt organ eller den kommunale administrasjonen, inn for departementet til kontroll av om vedtaket er lovleg. Det gjeld også vedtak om kommuneplan, medrekna mindre endring av arealdelen. Departementet har delegert myndet til statsforvaltaren.

Krav om lovlegkontroll skal setjast fram for det organet som har gjort det aktuelle vedtaket. Dersom dette organet ikkje gjer om vedtaket, blir saka send over til departementet (statsforvaltaren).

Departementet (statsforvaltaren) kan på eige initiativ kontrollere om eit vedtak er lovleg, når særlege grunnar tilseier det. Ved lovlegkontroll skal departementet (statsforvaltaren) ta stilling til om vedtaket

1. har eit lovleg innhald
2. er gjort av nokon som har mynde til å gjere eit slikt vedtak, og
3. har vorte til på lovleg måte

Departementet (statsforvaltaren) skal oppheve vedtaket dersom det er gjort slike feil at det er ugyldig.

Sjå føresegnene i kommunelova og rettleiing/rundskriv frå departementet om lovlegkontroll.

5.10 Eldre strand- og fjellplanar og disposisjonsplanar

Eldre strand- og fjellplanar og disposisjonsplanar kan ikkje gjennomførast etter gjeldande lov. Slike eldre planar kan innarbeidast i kommuneplanen.