Kragerø kommune – reguleringsplan for Ødegård, Skåtøy

Miljøverndepartementet viser til brev fra fylkesmannen datert 1. juni 2011 samt møte og befaring i saken 20. oktober 2011 med representanter bl.a. fra Kragerø kommune, Fylkesmannen i Telemark, Miljøverndepartementet, Fiskeridirektoratet og Direktoratet for naturforvaltning. Saken er oversendt departementet i henhold til plan- og bygningsloven av 2008 § 12-13. Fylkesmannens miljøvernavdeling har fremmet innsigelse i saken med begrunnelse i hensynet til forekomster av verdifullt marint naturmangfold i området og det relativt urørte preget på Ødegårdsbukta.

Miljøverndepartementet stadfester Kragerø kommunestyres vedtak av 3. februar 2011 når det gjelder reguleringsplan for Ødegården. Departementets vedtak innebærer at innsigelsen fra Fylkesmannen i Telemark ikke tas til følge.

Departementet legger avgjørende vekt på at bryggene som anlegges ikke er til fritidsformål, men tilknyttet et allerede regulert boligområde. Kragerø har som mål å legge til rette for fast bosetting på Skåtøy, som er ei øy der tilgang til brygger er viktig. Det tillegges også vekt på at dette er et fellesbryggeanlegg hvor bryggeplassene for boligområdet samles. Departementet har derfor funnet å kunne godta utbygging i tråd med reguleringsplanen, selv om bryggene vil kunne ha negativ effekt på naturtypen ålegraseng, og innebærer utbygging i strandsonen.

Bakgrunn for saken

Fylkesmannen i Telemark har fremmet innsigelse til reguleringsplan Ødegården gnr. 30, bnr. 70,71, i Kragerø kommune. Reguleringsplanen ligger på Skåtøy i Kragerøs skjærgård, og hadde ved oppstart 3 boligområder med til sammen 22 boliger, og et privat småbåtanlegg med 22 båtplasser.

Innsigelsen er begrunnet med Rikspolitiske retningslinjer (RPR) for Oslofjorden, Stortingsmelding nr 26 (2006-2007) om Regjeringens miljøpolitikk, og at planforslaget er i strid med kommuneplanen ettersom bryggeanlegget ikke er vist i arealdelen. Det var innsigelse til boligtomtene i B2 og B3, og til bryggeanlegget.

Det ble avholdt meklingsmøte 10. november 2010. På meklingsmøtet deltok representanter fra kommunen, fylkeskommunen og fylkesmannen. Fylkeskommunen hadde ingen kommentarer til planarbeidet på meklingsmøtet.  Fylkesmannen trakk innsigelsen til boligområdene, blant annet som følge av at kommunen hadde redusert tomtestørrelsen i B2 og tatt ut boligområdet B3 fra planen før mekling. Det ble ikke oppnådd enighet om bryggeanlegget, og innsigelsen ble opprettholdt på dette punktet. Kragerø kommune vedtok reguleringsplanen for Ødegården i møte 3. februar 2011, med unntak for bryggeanlegget i Ødegårdskilen som ble unntatt fra vedtaket grunnet den uavklarte innsigelsen. 

Forholdet til kommuneplanen

Kommuneplanen legger opp til bosetting på øyene, og kommunen ønsker økt bosetting for å opprettholde skolen på Skåtøy. Kommuneplanens arealdel ble revidert i 2008, og viser et nytt boligområde Ødegården - Skåtøy med 6-8 boliger. Reguleringsplanen for bryggeanlegg på Ødegård er ikke i samsvar med kommuneplanen. Boligområdet B1 i reguleringsplanen er lokalisert i samsvar med kommuneplan. B2 er lokalisert i nærheten, og til sammen er det vist 14 boliger etter mekling.

I kommuneplanen er planområdet ellers vist som landbruks-, natur- og friluftsområde. Sjøarealene er vist som område for særskilt bruk og vern av sjø og vassdrag uten nærmere angivelse av bruken. Småbåthavnen som innsigelsen er knyttet til er ikke vist i kommuneplanen, og skal gi båtplass til de planlagte boligene. Det er allerede gitt tillatelse til en enkel brygge og et båthus, der bryggeanlegget er planlagt. 

Fylkesmannens vurdering

Innsigelsen er i hovedsak begrunnet med at bryggeanlegget vil berøre et område med verdifullt marint naturmangfold, knyttet til negative konsekvenser for ålegras­forekomster og høyproduktive bløtbunnsområder i Ødegårdskilen. Det pekes også på at bryggeanlegget er planlagt i et område med en strandlinje som har et relativt ubebygd preg i dag, og at det er relativt lang avstand til nærmeste bebyggelse. Kommunen ble i meklingen oppfordret av fylkesmannen til å undersøke andre egnede steder å etablere et småbåtanlegg på Skåtøya.

Fylkesmannen anbefaler at innsigelsen blir tatt til følge. Fordi Skåtøy ikke har fastlandsforbindelse, vil de fastboende ha behov for båtplasser. Et båtanlegg må nødvendigvis ligge i strandsonen, men også for båtanlegg gjelder føringene i de statlige planretningslinjene om at en fortrinnsvis skal fortette/tilrettelegge inntil eksisterende utbygginger.

Det vises til at en ny båthavn i Ødegårdskilen vil ta i bruk en strandsone som i dag framstår som relativt ubebygd. Bryggeanlegget vil i tillegg berøre et område med ålegras. Det er en A-lokalitet, som innebærer at den er av nasjonal verdi. Bryggeanlegget vil føre med seg mulighet for forurensning. Brygga vil bli liggende i et gruntvannsområde, som fører til behov for mudring i området. Fylkesmannen mener kommunen bør se på andre alternativer for båtplasser på Skåtøy, fortrinnsvis gjennom utvidelser av eksisterende anlegg.

Anbefaling fra Fiskeri- og kystdepartementet

Fiskeri- og kystdepartementet peker i sin anbefaling på at ålegrasenger er en viktig naturtype. Ålegrasenger er svært utsatt på grunn av det økende presset langs Skagerakkysten. Disse engene er av de mest produktive marine biotopene, og da spesielt som gyte- og oppvekstområde for fisk.

Fiskeri- og kystdepartementet viser til at en småbåthavn ofte vil innebære tekniske inngrep som bl.a. mudring. I tillegg er småbåthavner forbundet med forurensning i form av utslipp av miljøgifter.

Fiskeri- og kystdepartementet frykter at ålegrasengen under båthavna kan bli borte på grunn av reduserte lysforhold og økt belastning. Departementet viser også til at det er usikkert hvor langt unna en småbåthavn påvirker den økologiske kvaliteten på ålegrasenger.

Fiskeri- og kystdepartementet viser i sin uttalelse til at det finnes alternative lokaliseringer for anleggelse av småbåthavn på Skåtøy, og mener kommunen bør vurdere andre områder som er mindre konfliktfylt i forhold til naturverdier og fiskeriinteresser. Fiskeri- og kystdepartementet anbefaler at innsigelsen fra Fylkesmannen i Telemark tas til følge.

Tilråding fra Direktoratet for naturforvaltning

Direktoratet for naturforvaltning (DN) tilrår at fylkesmannens innsigelse tas til følge. Lokalisering av småbåthavner på Skåtøy er avklart i kommuneplanen (2008). Reguleringsplanen er ikke i samsvar med kommuneplanen, og er i strid med de statlige planretningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen (SPR). Den er i konflikt med viktige nasjonale hensyn i strandsonen, særlig naturmangfold, men også landskap og friluftsliv.

DN mener etablering av småbåthavn med all sannsynlighet forutsetter mudring, og at mudringen vil få både direkte og indirekte negative konsekvenser for bløtbunns-områdene og ålegrasenga. Det er ikke mulig å si ut fra eksisterende kunnskap hvor alvorlige skader mudring vil ha på enkeltarter i selve naturtypen, eller virkningen på arter som har ålegraseng som nøkkelbiotop. Det er også uklart i hvor stor grad båttrafikken vil føre til oppvirvling av mudder og dermed skade naturtypen.

DN mener at kravet i § 8 om at saken i hovedsak skal baseres på eksisterende og tilgjengelig kunnskap om naturmangfoldet og konsekvenser for dette planlagte tiltak, er oppfylt. Det foreligger imidlertid lite kunnskap om effekten av tiltaket. Ålegrasengene i dette området kan være artsrike og er grunnlag for stor naturlig produksjon. Konsekvensen av at en ikke har tilstrekkelig kunnskap om effekten av tiltak, gjør at naturmangfoldloven § 9 om føre-var-prinsippet må tillegges stor vekt i saken.

DN mener igangsatt kommuneplanarbeid for infrastruktur i skjærgården bør avklare endelig om det kan lokaliseres et småbåtanlegg i Ødegårdskilen. DN mener det er viktig at en i denne planprosessen avklarer mulige alternative lokaliseringer av småbåthavner på Skåtøy som ivaretar naturmangfoldverdier godt nok og er i samsvar med SPR for strandsonen.

Miljøverndepartementets vurdering

Denne saken behandles etter plan- og bygningsloven av 2008. Etter denne lovs § 12-13 avgjør Miljøverndepartementet om innsigelsen skal tas til følge, og kan i den forbindelse gjøre de endringer i reguleringsplanen som finnes påkrevd.

Etter plan- og bygningsloven § 1-8 er det i utgangspunktet et generelt byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen. Forbudet gjelder ikke der annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. I 100-metersbeltet skal det ved utarbeidelse av kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser.

Saken vurderes i tillegg etter naturmangfoldloven. Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8 - 12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, og vurderingen og vektleggingen skal framgå av vedtaket.

Spørsmålet om bygging i 100-metersbeltet langs sjøen skal dessuten vurderes etter de prinsipper og hensyn som framgår av statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen, vedtatt ved kgl. res. 25. mars 2011.

Formålet med disse planretningslinjene er å tydeliggjøre nasjonal arealpolitikk i 100-metersbeltet langs sjøen innenfor rammen av plan- og bygningsloven. Målet er å ivareta allmenne interesser og unngå uheldig bygging langs sjøen. Det skal gjennomføres en sterkere geografisk differensiering slik at byggeforbudet praktiseres strengest i sentrale områder der presset på arealene er stort.

I retningslinjene framgår det at strandsonen skal vurderes helhetlig og langsiktig gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Arealbruken skal vurderes konkret i forhold til de interesser som gjør seg gjeldende i ulike deler av strandsonen. Strandsonen skal vurderes i kommuneplanen, og eventuelt i regionale planer der det er hensiktsmessig.

Kysten er etter retningslinjene inndelt i tre hovedkategorier med ulike føringer. Kragerø kommune er plassert i kategorien ”Kystkommuner i Oslofjordregionen” som er den strengeste kategorien. Retningslinjene sier at i 100-metersbeltet skal ikke bygging og landskapsinngrep tillates på arealer som har betydning for andre formål, som for eksempel friluftsliv, naturvern, naturmangfold, fiskerinæring, havbruk m.m. Det kreves reguleringsplan for eventuell ny utbygging.

Friluftsliv og ferdsel er viktige hensyn i strandsonen, jf. plan- og bygningsloven § 1-8 første ledd om at det skal tas ”særlig hensyn”. Kragerø er en kystkommune med målsetting i kommuneplanen om økt bosetting i skjærgården og opprettholdelse av skolen på Skåtøy. Enhver utbygging vil derfor kunne komme i strid med strandsonehensyn. Imidlertid er det innenfor rammene av retningslinjene åpning for boligbygging og etablering av brygger. Utbygging bør i så fall i størst mulig grad skje i tilknytning til eksisterende bebyggelse og bryggeanlegg.

Det skal vurderes om planen vil berøre naturmangfoldet, jf. naturmangfoldloven § 7. Kunnskap om naturmangfold er hentet fra Artsdatabankens Artskart, Direktoratet for naturforvaltnings Naturbase og Fylkesmannen i Telemark. Det er ikke registrert prioriterte arter, truede eller nær truede arter på Norsk rødliste for arter 2010 eller verdifulle arter i plan- eller influensområdet. Det er heller ikke registrert utvalgte naturtyper, truede eller nær truede naturtyper på Norsk rødliste for naturtyper 2011 i plan- eller influensområdet. Det er imidlertid registrert ålegraseng i planområdet som er kategorisert som en A-lokalitet, dvs. av nasjonal verdi. Ålegraseng vurderes dessuten  som kandidat  for utvalgt naturtype  etter naturmangfoldloven § 52. Departementet viser til at hensynet til forekomster av utvalgte naturtyper skal tillegges stor vekt i avveiningen mellom ulike samfunnsinteresser i en sak, jf. naturmangfoldloven § 53 annet ledd. Internasjonalt er ålegrasenger beskyttet i henhold til Bernkonvensjonen og er listet i Riodeklarasjonen som et habitat/en naturtype med behov for beskyttelse. Vi viser til DNs vurdering av at etablering av brygge vil kunne berøre forekomsten av ålegraseng. Det er imidlertid usikkerhet om effekten av tiltaket.

Det er ikke framkommet andre opplysninger i saken som tyder på at det er prioriterte arter, truede, nær truede eller verdifulle arter i plan- eller influensområdet. Det er heller ikke registrert utvalgte naturtyper eller truede, nær truede eller andre verdifulle naturtyper. Det er etter departementets oppfatning derfor ikke grunn til å tro at tiltaket vil påvirke slikt naturmangfold, ut over naturtypen ålegraseng. Kravet i naturmangfoldloven § 8 om at saken i hovedsak skal baseres på eksisterende og tilgjengelig kunnskap er dermed oppfylt.

Departementet legger til grunn at det er lite kunnskap om effekten av tiltaket. Konsekvensen av at en ikke har tilstrekkelig kunnskap om effekten gjør at naturmangfoldloven § 9 om føre-var-prinsippet må tillegges vekt i saken.

Etter naturmangfoldloven § 10 skal planens samlede virkninger på naturmangfoldet vurderes ut fra den samlede belastningen dette mangfoldet er eller vil bli utsatt for. Det aktuelle planområdet ligger i et område med en strandlinje som har et relativt ubebygd preg i dag, og den aktuelle ålegrasengen er lite påvirket av menneskelige inngrep. Det er så langt departementet er kjent med heller ikke planlagt framtidige inngrep i området som kan berøre ålegrasengen, ut over planforslaget. Det er dermed det planlagte tiltaket som i hovedsak vil berøre forekomsten av ålegraseng. Den samlede belastningen etter naturmangfoldloven § 10 er dermed vurdert og tillagt vekt.

Når det gjelder § 12 om lokalisering, kan ikke departementet se at annen lokalisering har vært vurdert. Departementet viser her til fylkesmannen som mener kommunen bør se på andre alternativer for båtplasser på Skåtøy, fortrinnsvis gjennom utvidelser av eksisterende anlegg. Detaljplanleggingen av hvor og hvordan bryggeanlegget skal bygges, og eventuell mudring skal skje, må ta hensyn til forekomsten av ålegraseng. Tiltakshaver skal bekoste eventuelle tilleggskostnader knyttet til dette, jf. Naturmangfoldloven § 11.

Når det gjelder hensynet til etablering av brygger i Ødegårdskilen viser departementet til at Kragerø kommune arbeider med en kommunedelplan for infrastrukturtiltak i skjærgården. Bryggeanlegget som foreslås i denne planen er tilknyttet et allerede regulert boligområde. Etter statlige planretningslinjer for strandsonen skal arealer til boliger prioriteres foran arealer til fritidsboliger. Det tillegges stor vekt at dette er et fellesbryggeanlegg hvor bryggeplassene for boligområdet samles, og at Skåtøy er ei øy der tilgangen til båt og båtplass anses som viktig.   

Ålegras er en nøkkelbiotop. Derfor er det viktig at alternative lokaliseringer av bryggeanlegg er grundig vurdert. Departementet mener det burde vært foretatt en bredere vurdering av alternativer fra kommunens side i denne saken, og om man ved andre plasseringer av bryggeanlegget kunne unngått mudring.  I denne saken tillegger departementet fordelene med et samlet bryggeanlegg nær det aktuelle boligområdet større vekt enn hensynet til strandsonen og mulige negative effekter på forekomsten av ålegraseng. Departementet viser til målsettingen om å opprettholde fast bosetting på Skåtøy, og vurderer fordelene for de fast bosatte ved utbygging av bryggene som så store at de må vektlegges tyngre enn hensynet til de mulig negative virkninger av dem.

Innsigelsen fra fylkesmannen tas dermed ikke til følge. Departementet forutsetter at kommunen, i samråd med fylkesmannen, finner fram til løsninger i detaljplanleggingen som i størst mulig grad ivaretar forekomsten av ålegraseng. Dersom mudring er nødvendig, skal kommunen på tilsvarende måte i samråd med fylkesmannen finne løsninger som i størst mulig grad ivaretar hensynet til forekomsten av ålegraseng.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningslovens § 12 – 13 stadfester Miljøverndepartementet reguleringsplanen for Ødegården g/bnr. 30/70-71. Departementet forutsetter at kommunen, i samråd med fylkesmannen, finner fram til løsninger i detaljplanleggingen som i størst mulig grad ivaretar forekomsten av ålegraseng. Dersom mudring er nødvendig, skal kommunen på tilsvarende måte i samråd med fylkesmannen finne løsninger som i størst mulig grad ivaretar hensynet til forekomsten av ålegraseng.

Med hilsen

Bård Vegar Solhjell

Kopi:
Kragerø kommune
Telemark fylkeskommune
Fiskeri- og kystdepartementet
Direktoratet for naturforvaltning