Kristiansund kommune - Innsigelse til detaljregulering for rv. 70 Vikansvingen-kontrollplassen

Bakgrunn for saken

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til oversendelse av saken fra Statsforvalteren i Møre og Romsdal 11. februar 2021. Saken er sendt departementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 12-13, på grunn av uløst innsigelse fra statsforvalteren.

Statens vegvesen har i samarbeid med Kristiansund kommune utarbeidet detaljregulering med konsekvensutredning for Riksveg 70 på strekningen Vikansvingen-kontrollplassen. Planarbeidet inngår i "Bypakken" for Kristiansund, en tiltakspakke som samlet skal løse viktige trafikk- og miljøutfordringer i kommunen. Formålet med planen er å legge Riksveg 70 i ny trasé for å oppnå bedre trafikkløsninger for alle trafikantgrupper, herunder å legge bedre til rette for gående, syklende og kollektivtrafikk. Målsettingen er å imøtekomme framtidig trafikk på strekningen, og samtidig ivareta nærområdet på best mulig måte.

Riksveg 70 er innfartsvei til Kristiansund by. Trafikksituasjonen gjør at det på tider av døgnet er større trafikkmengde enn veiens kapasitet. Situasjonen er også lite holdbar for myke trafikanter og for beboere i området. Ny vei er foreslått å gå i trasé over Kråkhaugen på Nordlandet. Den nye strekningen vil være ca. 1 250 meter lang. Kråkhaugen er et grøntområde omsluttet av boligbebyggelse, en ungdomsskole med et større nærmiljøanlegg, en barnehage, og andre institusjoner som Bergan sykehjem, Bergan bofellesskap og Kristiansund distriktspsykiatriske senter. Området er noe tilrettelagt for friluftsliv med stier og en gapahuk. Kråkhaugen er i konsekvensutredningen vurdert å ha stor verdi som friluftsområde. Kristiansund kommune har også kartlagt friluftsområder i kommunen etter metodikken i Miljødirektoratets håndbok M98-2013 i perioden 2018-2020. I kartleggingen ble området Nordlandet/Kråkhaugen vurdert å være et svært verdifullt friluftsområde. Området er senere tatt ut av kartleggingen i et vedtak i formannskapet i desember 2020.

Planforslaget ble utarbeidet med to traséalternativer, som begge ble konsekvensutredet og lagt ut til offentlig ettersyn. Alternativ 1 innebærer tunnel under Kråkhaugen, mens alternativ 2 innebærer vei i dagen i skjæring over Kråkhaugen. Alternativene har tilnærmet likeverdige trafikale løsninger for trafikantgruppene, og framkommelighet og reisetid for kjørende vil være lik. Tunnelalternativet er vesentlig dyrere enn vei i dagen. Differansen i investerings-kostnader er kostnadsberegnet til ca. 238 mill. kroner, mens differansen i samfunnsnytte utgjør ca. 475 mill. kroner over 40 år.

Statsforvalteren i Møre og Romsdal fremmet innsigelse til alternativ 2, vei i dagen, i brev 30. mars 2020. Innsigelsen er begrunnet med hensynet til friluftsliv og barn og unges interesser, samt uheldige landskapsvirkninger. Statsforvalteren legger barnetråkkregistrering, konsekvensutredningen og kommunens kartlegging av friluftsområder til grunn for sin vurdering.

Statsforvalteren mener konsekvensene for friluftsliv, barn og unges interesser og landskap er vesentlig bedre i alternativet med tunnel enn med vei i dagen. Ifølge statsforvalteren kan ikke Kråkhaugen som friluftsområde erstattes med arealer andre steder, på grunn av områdets kvalitet og størrelse. Uheldig støysituasjon og negative landskapsvirkninger underbygger statsforvalterens innsigelse.

Kristiansund bystyre vedtok reguleringsplanen med alternativ 2, i møte 27. august 2020. Kommunen understreker i sitt oversendelsesbrev 25. januar 2021 at vedtaket hovedsakelig er begrunnet med kostnadsforskjellene mellom de to alternativene.

Arbeidsmøte mellom statsforvalteren og kommunen ble gjennomført 4. desember 2020. I etterkant av møtet oversendte kommunen et brev til statsforvalteren med synspunkter og begrunnelse for hvorfor bystyret valgte alternativ 2. I brevet går det fram at kommunen mener at grunnlagsdokumentasjonen og fakta som ligger til grunn for statsforvalterens merknader, er feil. Kommunen stiller spørsmål ved verdisettingen i konsekvensutredningen, og gir uttrykk for at området ikke brukes så hyppig som det framgår av utredningen. Kostnader og bompengetid er også sentrale punkt i kommunens vekting av hensynet til friluftslivet og barn og unges interesser. Statsforvalteren har gitt sitt svar til kommunens synspunkter i oversendelsesbrevet til departementet.

Mekling ble vurdert som lite hensiktsmessig av begge parter, og saken ble sendt til departementet uten mekling. Statsforvalteren tilrår i sin oversending å ta innsigelsen til følge.

Digitalt møte ble gjennomført 23. april 2021. På møtet deltok representanter fra Kristiansund kommune, Statsforvalteren i Møre og Romsdal, Statens vegvesen, Samferdsels-departementet, Vegdirektoratet, Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet, Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet, Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet (nå Kommunal- og distriktsdepartementet).

Barne- og familiedepartementet tilrår i sin uttalelse 16. juni 2021 å ta innsigelsen til følge. Etter departementets vurdering la ikke kommunen fram dokumentasjon i møtet 23. april som kunne danne grunnlag for å endre de faglige vurderingene gjort i konsekvensutredningen. Barnetråkkregistreringene fra 2015 har heller ikke blitt gjentatt eller erstattet av andre medvirknings- eller kartleggingsmetoder. Det framgår ikke av saksgrunnlaget eller andre opplysninger at barn og unge har blitt trukket inn i kommunens nye vurdering av området. Konsekvensutredning og barnetråkkregistreringene er derfor grunnlag for departementets vurdering og anbefaling i saken.

Helse- og omsorgsdepartementet tilrår i sin uttalelse 21. juni 2021 å ta innsigelsen til følge. Helse- og omsorgsdepartementet viser til nasjonale og vesentlige regionale interesser på folkehelseområdet, samt forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging, og lov om folkehelsearbeid. Vesentlige interesser her er hensynet til fysisk aktivitet og til barn og unge. Vei i dagen vil i stor grad forringe et viktig nærfriluftsområde. Dette er i strid med nasjonale interesser på folkehelseområdet. Det er viktig å ta vare på grøntområder der folk bor og som er under press, i tillegg til grøntområder nær barnehager, skoler og helse- og omsorgsinstitusjoner. Helse- og omsorgsdepartementet mener at vei i dagen over Kråkhaugen vil svekke kvaliteter og sammenhenger i dette nærfriluftsområdet for alltid.

Klima- og miljødepartementet tilrår i sin uttalelse 9. juli 2021 at innsigelsen blir tatt til følge. Å ivareta grøntområder for friluftsliv og rekreasjon nær der folk bor, er høyt prioritert i den statlige friluftspolitikken. Departementet legger til grunn at Kråkhaugen har stor verdi for friluftslivet. Det foreligger ingen faglig begrunnelse eller dokumentasjon på at Kråkhaugens verdi som friluftsområde er vurdert feil i kommunens kartlegging i 2019 eller i konsekvens­utredningen. Klima- og miljødepartementet mener det vil ha stor verdi å beholde dette området mest mulig intakt, for å ivareta et mye brukt grøntområde i nærmiljøet og et karakteristisk landskapselement i Kristiansund. Departementet vurderer at realisering av planen med vei i dagen vil bygge ned og kraftig forringe verdien av grøntområdet, både gjennom det fysiske inngrepet og arealbeslaget, og i form av støy og reduserte landskapsverdier.

Samferdselsdepartementet har uttalt seg i brev 10. august 2021. Departementet støtter Statens vegvesens vurdering og begrunnelse for utbygging av alternativ 2 med vei i dagen. I vurderingen av ikke-prissatte konsekvenser kommer alternativ 1 best ut ved at det ivaretar omgivelsene til viktige brukergrupper, samtidig som det også sikrer hensynet til alle trafikantgrupper. Vurderingen av de prissatte konsekvensene viser derimot at alternativet med vei i dagen vil være mest lønnsomt, med positiv netto nytte, hovedsakelig fordi vei i tunnel vil ha høyere anleggskostnad og høyere drifts- og vedlikeholdsutgifter.

Samferdselsdepartementet støtter Statens vegvesens vurdering av at den reduserte netto nytten ikke kan forsvare den økte måloppnåelsen ved alternativ 1. Differansen i drifts- og vedlikeholdsutgifter er avgjørende for at departementet støtter Statens vegvesen sin anbefaling av alternativ 2.

Kommunal- og distriktsdepartementets vurdering

Etter plan- og bygningsloven § 5-4 andre ledd kan statlig og regionalt organ fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Etter § 12-13 andre ledd avgjør Kommunal- og distriktsdepartementet om innsigelsen skal tas til følge. Departementet kan i sin behandling gjøre nødvendige endringer i planen. I denne saken skal departementet avgjøre om Kristiansund kommunes vedtak av detaljregulering for Riksveg 70 skal godkjennes, eller om innsigelsen fra statsforvalteren skal tas til følge. Planforslaget som kommunen har vedtatt (alternativ 2) vil gå i skjæring gjennom Kråkhaugen og forringe områdets verdi som et nærfriluftsområde. Statsforvalteren har av den grunn fremmet innsigelse til alternativ med vei i dagen.  

Kommunal- og distriktsdepartementet har vurdert innsigelsen ut fra nasjonale føringer for ivaretakelse av barn og unges interesser i planlegging og føringer på folkehelseområdet. Kråkhaugen er et nærfriluftsområde, med nærhet til barneskole, ungdomsskole, barnehage og bosted. Det er noe tilrettelagt for friluftsliv, lek og aktivitet med stier, gapahuk og et nærmiljøanlegg ved ungdomsskolen.

Et sentralt tema i saken er hvilken verdi Kråkhaugen har som rekreasjons- og friluftsområde. Statsforvalteren mener at verdien av området er høy, og at planbeskrivelsen med konsekvensutredning har fulgt anerkjent metodikk og lagt til grunn kjente registreringer. Kristiansund kommune mener imidlertid at verdien av området for friluftslivet er mindre enn det som kommer fram av konsekvensutredningen.

Kommunal- og distriktsdepartementet vurderer at kunnskapsgrunnlaget i saken er tilfredsstillende. Konsekvensutredningen er utarbeidet i tråd med bestemmelsene i forskrift om konsekvensutredninger og etter anerkjent metodikk. Kommunen sendte også konsekvensutredningen på høring og offentlig ettersyn, som en del av planforslaget. Departementet mener Kråkhaugens verdi som nærfriluftsområde er godt dokumentert, og at vei i dagen vil påvirke områdets verdi negativt. Departementet mener likevel det må legges vekt på kommunens vurderinger når det gjelder bruken av området. Kommunen viser også til at det er god tilgang på andre sentrumsnære friluftsarealer.

I tillegg til alternativet som kommunen har vedtatt, er planforslaget også utarbeidet med et alternativ med vei i tunnel under Kråkhaugen (alternativ 1). Alternativet vil innebære at Kråkhaugen blir bevart som i dag, og det er derfor ikke knyttet innsigelse til dette alternativet. Tunnel er imidlertid vesentlig dyrere enn vei i dagen. Differansen i investeringskostnader mellom de to alternativene er beregnet til 238 mill. kroner, mens differansen i samfunnsnytte utgjør 475 mill. kroner over 40 år. Netto nytte er for vei i dagen beregnet til 160 mill. kroner, og for tunnel til minus 315 mill. kroner.

Begge alternativene har tilnærmet like trafikale løsninger for alle trafikantgrupper, og framkommelighet og reisetid for kjørende vil være lik. I denne saken vil valg av løsning derfor være en avveining mellom prissatte og ikke-prissatte konsekvenser. Statens vegvesen skriver selv at alternativ 2 med vei i dagen har dårligere måloppnåelse enn tunnelalternativet, hovedsakelig knyttet til ikke-prissatte konsekvenser. Etter vegvesenets vurdering kan likevel ikke den reduserte netto nytten forsvare den økte måloppnåelsen som oppnås med alternativ 1. Vegvesenets vurderinger deles av Samferdselsdepartementet.

Kommunal- og distriktsdepartementet mener det må legges vekt på at den samfunns­økonomiske nytten er langt høyere for vei i dagen enn for tunnel. Dette innebærer i denne saken at de betydelige kostnadsforskjellene veier tyngre enn de negative konsekvensene av å legge veien i dagen. Departementet mener også det er viktig å legge vekt på kommunens vurderinger knyttet til verdien av et lokalt friluftsområde opp mot kostnadene med en ny vei. Kommunen har et kritisk behov for å gjøre noe med dagens innfartsvei. En ny vei vil gi bedre trafikksikkerhet og framkommelighet langs riksveien for mange grupper av befolkningen, en mer tilgjengelig og trafikksikker tilgang til kollektivtransport, samt gang- og sykkelveier.

Kommunal- og distriktsdepartementet godkjenner etter dette kommunens vedtak av detaljregulering for Riksveg 70 Vikansvingen-kontrollplassen, med alternativ 2, vei i dagen. Innsigelsen fra statsforvalteren er ikke tatt til følge. 

Vurdering etter naturmangfoldloven
Kunnskapsgrunnlaget i saken er vurdert som godt nok, jf. naturmangfoldloven § 8. Det er ikke registrert særskilte forekomster av truete arter eller naturtyper i planområdet. Kråkhaugen har lokalt betydning som leveområde for hjortevilt og andre dyre- og fuglearter med livskraftige bestander både lokalt, regionalt og nasjonalt. Tiltaket vurderes å ha liten betydning for den samlede belastningen på naturmangfoldet.

Vedtak

Kommunal- og distriktsdepartementet godkjenner Kristiansund bystyre sitt vedtak av detaljregulering for Riksveg 70 Vikansvingen-kontrollplassen, med alternativ 2, vei i dagen.

Departementets vedtak kan ikke påklages. For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 12-12 andre ledd. Kristiansund kommune er orientert gjennom kopi av dette brevet.
 

Med hilsen

Bjørn Arild Gram

 

Kopi:
Barne- og familiedepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kristiansand kommune
Samferdselsdepartementet
Statens vegvesen Vegdirektoratet