Langsiktig strategi for håndteringen av covid-19-pandemien

Bakgrunn og mål

Det nye koronaviruset (SARS-CoV-2) har spredt seg mellom mennesker siden slutten av 2019, og kan medføre sykdommen covid-19. Selv om den individuelle alvorligheten av covid-19 er nokså lav for befolkningen som helhet er alvorlighetsgraden sterkt aldersavhengig, og øker betydelig fra 60-70 års alder. En ukontrollert pandemi vil gi en samlet stor sykdomsbyrde med hundretusener av syke, titusener av sykehusinnleggelser og mange med en for tidlig død. Dette vil også trolig gi overdødelighet i andre pasientgrupper siden sykehusene ikke vil kunne gi nødvendig og tilstrekkelig behandling til alle som bør ha det. regjeringen har valgt en strategi som innebærer en håndteringen av covid-19-pandemien slik at vi til enhver tid har kontroll på smittespredningen. Covid-19 vil være en trussel mot folkehelsen frem til vi har oppnådd tilstrekkelig immunitet i befolkningen, i hovedsak ved vaksinasjon. Etter hvert som en stadig større andel av befolkningen blir immun, blir behovet for andre smitteverntiltak for å holde epidemien under kontroll i Norge, mindre. Samtidig er det fortsatt usikkerhet knyttet til både vaksineleveranser og vaksineeffekt overfor nye virusvarianter. Vi må derfor være forberedt på at det vil være behov for å opprettholde mange smitteverntiltak frem til sommeren, og sannsynligvis lenger for noen tiltak.

Det er lagt fram en plan for gradvis og kontrollert gjenåpning framover som er basert på en vurdering av situasjonen når det gjelder både smittesituasjon og sykdomsbyrde, kapasitet i helsetjeneste og vaksinasjon. Planen vil bli vurdert samlet opp mot tiltakenes konsekvenser.

Forberedelsene til og håndteringen av covid-19 har blant annet vært basert på følgende planer og regelverk:

• Nasjonal helseberedskapsplan
• Nasjonal strategi for beredskap mot hendelser med farlige stoffer og smittsomme sykdommer
• Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer
• Nasjonal beredskapsplan pandemisk influensa
• Handlingsplan for et bedre smittevern
• Smittevernloven med forskrifter, herunder forskrift om Meldingssystem for smittsomme sykdommer og forskrift om varsling av og tiltak ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse mv.
• Helseberedskapsloven
• Folkehelseloven
• Forskrift om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften)
• Midlertidig lov og forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen

Regjeringens strategi er å håndtere covid-19-pandemien på en slik måte at vi til enhver tid har kontroll på smittespredningen, slik at smitten er håndterbar og ikke overskrider kapasiteten i helse- og omsorgstjenesten, herunder kapasiteten til testing, isolering, smitteoppsporing og karantenering (TISK). Håndtering av covid-19-pandemien avhenger av hvordan sykdomsbyrden og smittesituasjonen utvikler seg. Vi må kunne håndtere endringer i smittenivå både lokalt og nasjonalt, i tillegg til faktisk og potensiell sykdomsbyrde. Når vi får lokal og nasjonal oppblomstring av smittespredningen, må vi være forberedt på å slå denne ned igjen for å beholde kontrollen. I likhet med WHO legger vi til grunn at håndteringen av pandemien skal ivareta helse, redusere forstyrrelser i samfunnet og beskytte økonomien. For å oppnå dette må strategien være dynamisk, og tiltakene må justeres i tråd med utviklingen av både pandemien og kunnskap.

Konsekvensene av smitte vil bli mindre når flere er vaksinert. Gjennom denne strategien legger vi til grunn en håndtering som ikke hovedsakelig styres av antall nye smittede, men som i takt med økt vaksinasjonsdekning styres mer etter faktisk og potensiell sykdomsbyrde. Vi vil da fokusere mer på mål som sykehusinnleggelser og senfølger av covid-19, samtidig som vi må følge med på aldersfordeling blant syke for å bedre forstå smittespredning og helsekonsekvenser.

I den tredje rapporten fra Holdengruppen vises det til at en betydelig økning i smittenivået fremover vil gi vesentlig større kostnad i form av negative helsekonsekvenser enn det vi kan vinne ved mindre tapt verdiskapning som følge av smitteverntiltak. En betydelig reduksjon i tiltaksnivå kan først skje når større befolkningsgrupper er vaksinert. Holden-gruppen peker på at på et visst tidspunkt før vaksineringen er fullført vil det være riktig å slippe opp på smitteverntiltak i betydelig grad, og at det er behov for nærmere analyser av når dette bør skje. Regjeringen legger derfor til grunn en plan for gradvis og kontrollert gjenåpning som ledd i den langsiktige strategien. 

Sykdomsbyrde kan måles i tapte leveår med god helse. Pandemien kan medføre direkte helsekonsekvenser i befolkningen, både ved sykdom og død assosiert med covid-19, ved omdisponering av ressurser i helse- og omsorgstjenesten, utsettelser av behandling mv. Pandemien kan også medføre indirekte helsekonsekvenser ved at tiltakene som gjennomføres kan gi økte utfordringer som økt ensomhet, redusert psykisk helse, redusert fysisk aktivitet og dårligere kosthold og dermed medføre endringer i total dødelighet og sykelighet i befolkningen. Samtidig vil også utdanning, økonomiske forhold som arbeidsledighet ha betydning for befolkningens helse og sosial ulikhet, og dermed også hvordan en påvirkes av pandemien. En del av tiltakene for å redusere helsekonsekvensene av pandemien har også store sosiale og samfunnsøkonomiske konsekvenser, og implementering eller justering av tiltak må dermed også vurderes opp mot de negative samfunnskonsekvensene tiltaket kan medføre. Særlig kan det være grunn til å vurdere konsekvenser for sårbare grupper av generelle tiltak. Regjeringen har som mål at barn og unge skal ha så lav tiltaksbyrde som mulig.

Sammenhengen mellom strategien og andre relevante planer og strategier

Denne langsiktige strategien redegjør for grunnlaget for valg av mål og tiltak for håndtering av covid-19-pandemien i Norge, herunder om smitteverntiltak og på hvilket grunnlag tiltak vurderes, slik som risikovurdering (se punkt 4) og prinsipper for håndteringen av pandemien (se punkt 7).

Beredskapsplan for smitteverntiltak under covid-19-pandemien skal bidra til en effektiv håndtering av covid-19-pandemien og beskriver ansvarsforhold, beslutningsnivå, samordning og system for risikovurdering av situasjonen herunder risikonivåer og tilhørende eksempler på pakker av smittevernstiltak (heretter omtalt som tiltakspakker).

Regjeringen har besluttet at koronavaksinasjonsprogrammet skal ha samme overordnede mål som regjeringens strategi og plan for håndtering av covid-19-pandemien: ivareta helse, redusere forstyrrelser i samfunnet og beskytte økonomien. Tidlig vaksinasjon av befolkningen mot covid-19 er en hovedprioritet. Det er regjeringens mål at alle over 18 år skal tilbys vaksinasjon. Regjeringen har vedtatt en dynamisk vaksinasjonsstrategi. Beboere i sykehjem, eldre, personer med underliggende sykdommer og tilstander med høy risiko for alvorlig forløp som følge av covid-19 og helsepersonell har blitt og blir prioritert i den første perioden med koronavaksinasjon. I tillegg har det blitt gjennomført en begrenset geografisk prioritering av kommuner som har hatt det høyeste smittetrykk og antall sykehusinnleggelser over tid.

Regjeringens plan for gradvis gjenåpning tar utgangspunkt i strategiens mål og prioritering, består av fire trinn og inneholder en oversikt over hvilke lettelser som kan gjøres i de nasjonale smitteverntiltakene. Planen tydeliggjør hvilke forutsetninger som må være til stede for å kunne åpne opp og sier også i hvilken rekkefølge vi skal åpne opp de ulike delene av samfunnet. Barn og unge skal prioriteres først, deretter arbeidsplasser og næringsliv.  Gjenåpningen vil skje trinnvis og kontrollert. Når vi har åpnet opp ett trinn, vil vi som hovedregel vente i tre uker før vi går videre til neste trinn. Regjeringen ser på tre hovedområder for å vurdere gjenåpning: utviklingen i smittesituasjonen, kapasitet i helsetjenesten og hvor mange som er vaksinert. De tre punktene må vurderes samlet og må alltid vurderes opp mot tiltakenes konsekvenser, både for folk og for økonomien. For å ha kontroll vil det være behov for å se resultater av hvert trinn før man vurderer å gå til neste trinn. Om lag tre uker gir tid til å gjøre nødvendige analyser og vurderinger, herunder vurderinger knyttet til rettslige spørsmål og vurderinger knyttet til Grunnloven, menneskerettighetene og EØS, før man vurderer å iverksette neste trinn: Det er data før dato.

Strategien må ses i sammenheng med både beredskapsplanen, vaksinasjonsstrategien, gjenåpningsplanen og Rundskriv I-7/2020 om kommunale smitteverntiltak. Samlet sett danner dette grunnlaget for regjeringens respons og håndtering av covid-19-pandemien. I tillegg kommer FHIs Håndbok for oppdaging, vurdering og håndtering av covid-19-utbrudd i kommunen. Samlet sett gir dette veiledning for kommunenes vurderinger, beslutninger og iverksettelse av tiltak.

Scenarier

For å håndtere pandemien på en kontrollert måte må vi ha en strategi for smittehåndteringen iallfall ut 2021. Strategien må ta høyde for ulike scenarier for smittespredning. Pandemiens utvikling er usikker, og påvirkes særlig av tempo for vaksineringen, hvor god og varig beskyttelse vaksinasjon gir, utbredelse av nye virusvarianter med endrede egenskaper, smitteverntiltak og befolkningens etterlevelse av disse. Utviklingen kan også avhenge av atferdsendringer, evne til å oppdage og håndtere utbrudd, årstid, behandling for sykdommen og forekomst og håndtering av smitte hos reisende fra utlandet. Dette avhenger igjen av pandemiens utvikling utenfor Norge. Covid-19 vil være en trussel mot folkehelsen frem til en tilstrekkelig andel av befolkningen er immune. Nøyaktig hvor stor andel som må være vaksinert før full gjenåpning av samfunnet vil avhenge av egenskaper ved vaksinen som først blir avklart over tid.  Samfunnet vil trolig måtte leve med covid-19 som en folkehelsetrussel over tid, og det kan komme perioder med regional eller nasjonal smittevekst, med flere alvorlig syke og flere dødsfall. Helse- og omsorgstjenestenes evne til å behandle covid-19 vil også påvirke hvor utbredt epidemi vi kan tåle. Med god behandling vil færre bli alvorlig syke og færre vil dø.

Selv med tiltak har vi sett og kan også fremover forvente lokale utbrudd og kanskje også større nasjonale bølger av epidemien. Vi må kunne justere tiltakene for å beholde kontroll og slå ned epidemien dersom den utvikler seg slik at det er en fare for at helse- og omsorgstjenesten i en kortere eller lengere tid blir satt under for stort press. Videre kan det, til tross for kontroll nasjonalt, være en liten mulighet for kamp om vaksiner eller at stor smitte internasjonalt eller i store regioner utenlands, kan svekke internasjonalt samarbeid og føre til begrensninger på legemidler, smittevernutstyr, smittevernutstyr og andre viktige importvarer. Vi må derfor legge til rette for fortsatt godt internasjonalt samarbeid og solidaritet.

Vi vet ikke hvordan pandemien vil utvikle seg fremover og bør forberede oss på å håndtere ulike scenarier. Vi må være forberedt på at nye varianter av viruset kan få fotfeste og uforutsette endringer i vaksinasjonsdekningen eller vaksinasjonsbeskyttelsen i befolkningen. Den usikre utviklingen innebærer også at epidemien kan gå over i en endemisk fase (dvs. der koronaviruset sirkulerer, men gir mye mindre påvirkning på helse og samfunn enn i dag) i løpet av 2021, eller at epidemien vedvarer eller eskalerer på andre måter. Selv om vi lykkes med håndteringen nasjonalt, kan det oppstå en situasjon der mange land ikke klarer å kontrollere smitten og inngripende tiltak vedvarer over lang tid.

Vi forbereder oss særlig på å håndtere følgende tre scenarier. Det er viktig med helhetlig vurdering av tiltak og vi må være forberedt på geografiske forskjeller der vi nasjonalt er i scenario 1, mens noen deler av landet opplever vedvarende høy smitte er i scenario 2. Det må også tas hensyn til at selv om situasjonen i Norge er god, kan høy smitte i utlandet føre til at vi må ha restriksjoner for å hindre importsmitte. Scenariene er ikke gjensidig utelukkende:

• Vi har kontroll på smittespredningen og forekomsten i samfunnet er slik at vi kan tilby gode helse- og omsorgstjenester til alle som trenger det, herunder intensivbehandling. Det vil kunne komme både lokale utbrudd og nasjonale bølger av epidemien, og disse må møtes med tiltak lokalt eller nasjonalt slik at en hele tiden er innenfor rammene av at helsetjenesten kan levere gode tjenester og at vi har tilstrekkelig kapasitet i TISK-arbeidet. Stabiliteten ved dette scenariet styrkes dersom vi får tilgang til effektiv behandling av covid-19 og dersom vaksinasjonsprogrammet kan fortsette etter planen. På sikt vil utbredt immunitet i befolkningen føre til at alle inngripende tiltak kan avvikles.
• Det skjer en kraftig økning i antall smittede i hele eller deler av landet. Forekomsten blir så høy at TISK-arbeidet i kommunene blir overbelastet og at vi ikke klarer å tilby gode helse- og omsorgstjenester til alle som trenger det, herunder intensivbehandling. Helse- og omsorgstjenesten er overbelastet med covid-19-pasienter og annen pasientbehandling reduseres. Stort helsetap også knyttet til redusert kapasitet for andre helse- og omsorgstjenester og helsetap som følge av langvarig økonomisk nedgang. Inngripende tiltak vil være nødvendig. Utfordringene kan avhjelpes av effektive medisiner eller vaksine. Risikoen og kostnadene ved å komme i scenario 2 er store, og det er et overordnet mål å forhindre dette.
• Internasjonalt samarbeid svekkes, internasjonale organisasjoner mister legitimitet og handlekraft, og flere internasjonale markeder blir dysfunksjonelle. Et slik scenario kan oppstå dersom mange land konsentrerer seg om å løse egne utfordringer og ikke ser nytten av felles tilnærminger og samarbeid. Dersom man ikke lykkes med å skape en felles europeisk tilnærming, og internasjonal beredskapsledelse forringes vil dette påvirke pandemihåndteringen i alle land, også Norge. Markedene forstyrres fordi land innfører restriksjoner på handel, produsenter pålegges leveranse til bestemte mottakere eller å produsere bestemte produkter. Manglende stabilitet i markedet for medisinsk beskyttelsesutstyr og legemidler vil være av særlig betydning hvis denne situasjonen varer over lengre tid.

I denne langsiktige strategien omtales strategier for å håndtere scenario 1 eller 2. Dersom senario 3 oppstår, vil strategien og beredskapsplanen måtte tilpasses. Videre vurderes strategien løpende og må tilpasses med hensyn til blant annet utviklingen i vaksinasjon og immunitet, virusets utvikling, behandlingsmuligheter og konsekvenser for samfunnet. 

 

Denne strategien skal gi grunnlaget for valg av mål og tiltak for å håndtere covid-19-pandemien. Samtidig vil kunnskap, erfaring og forskning om den pågående pandemien gi et bedre utgangspunkt for forberedelser for neste pandemi.

Vurderinger av risiko og risikonivå i tråd med beredskapsplanen

Beslutninger om å iverksette eller justere smitteverntiltak bør baseres på en risikovurdering. Beredskapsplanen beskriver et system for risikovurderinger. Systemet innebærer blant annet at FHI hver uke plasserer hvert fylke og noen utvalgte bo- og arbeidsmarkedsregioner i risikonivå 1 til 5 basert på en kombinasjon av kvalitative og kvantitative indikatorer. De fem risikonivåene i beredskapsplanen vil på operativt nivå utfylle de tre mulige scenariene. Risikonivå 1 og 2 (kontroll og kontroll med klynger) tilsvarer scenario 1, risikonivå 3 og 4 (økende smitte og utbredt smitte) vil tilsvare overgangen mellom scenario 1 og 2, mens risikonivå 5 vil tilsvare øvre del av scenario 2. Beredskapsplanen gir overordnet veiledning for vurderinger og beslutninger av tiltak på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. 

Tiltak

Håndteringen skal være målrettet og samordnet. Som omtalt i beredskapsplanen punkt 7 fattes beslutninger om tiltak på ulike nivå avhengig av hvilket risikonivå det vurderes at vi lokalt, regionalt eller nasjonalt befinner oss på. Beslutning om tiltak bør bygge på erfaringen fra pandemien så langt om at det i noen tilfeller kan være mer effektivt å sette inn tilstrekkelige tiltak raskt og for en kort periode, fremfor å gradvis trappe opp tiltak med den risiko det innebærer for at smitten spres videre. Det bør normalt likevel settes av tid til grundigere utredning av tiltakene for kunne vurdere konsekvenser omtalt nedenfor og for å forhindre for hyppige endringer. Det må tas hensyn til forutberegnelighet både for de som skal iverksette og håndheve tiltakene og de som rammes av tiltakene. 

Når smittevernfaglige anbefalinger skal omsettes til tiltak vil det ofte oppstå sammensatte og krevende problemstillinger mot annet gjeldende regelverk som direkte eller indirekte vil bli berørt av slik regulering. En rekke smitteverntiltak griper også inn i grunnleggende rettigheter etter Grunnloven, menneskerettighetene og andre folkerettslige forpliktelser som Norge er bundet av. Inngrep i slike rettigheter er bare lovlige dersom de er nødvendige og forholdsmessig. Det er derfor viktig at det settes av tilstrekkelig tid og ressurser til å gjøre gode vurderinger av disse forholdene. 

Smittevernloven § 1-5 stiller krav om at smitteverntiltak skal være basert på en klar medisinskfaglig begrunnelse, være nødvendig av hensyn til smittevernet og tjenlig etter en helhetsvurdering. For ethvert tiltak skal man i tråd med smittevernloven ta utgangspunkt i frivillighet. I tiltaksvurderinger skal ikke disse kravene i smittevernloven tolkes for strengt, spesielt ikke i usikre perioder, men det innebærer likevel at tiltakene må vurderes og justeres fortløpende og raskt avsluttes når de ikke lenger er nødvendige eller forholdsmessige og dermed kunne være i konflikt med grunnleggende rettigheter. I tråd med dette kan tiltak i form av påbud eller forbud opprettholdes eller innføres i tilfeller der det er viktig å få rask effekt av tiltakene eller høy etterlevelse, og en forholdsmessighetsvurdering tilsier at det er rimelig, men anbefalinger og frivillighet er foretrukket framfor påbud, tvang og straff.

I håndteringen av covid-19-pandemien har ulike typer tiltak vært benyttet: 1) Hygienetiltak som hyppig håndvask og renhold, 2) Tidlig oppdaging og isolering av smittede, 3) Oppsporing og karantene av nærkontakter av smittende, 4) Færre reisende fra områder med epidemisk spredning som reisefrarådinger eller -forbud, samt innreisekarantene mv., 5) Redusert kontakthyppighet i befolkningen, blant annet gjennom råd om avstand, antalls-begrensninger og strengere tiltak som stenging av virksomheter, arrangementer mv., 6) Inngripende beskyttelsestiltak for beboere i heldøgnspleie- og omsorg, pasienter på sykehus og andre i høyrisikogruppen, og 7) Vaksinasjon. Tiltak kan delvis overlappe hverandre.

I håndteringen av covid-19-pandemien legger regjeringen til grunn et føre-var-prinsipp når smitteverntiltak vurderes. Det innebærer at det kan være situasjoner der man ikke kan gå trinnvis frem, men der smittesituasjonen kan kreve umiddelbar iverksettelse av flere tiltak. Det vil fortsatt oppstå situasjoner hvor man må handle under betydelig usikkerhet. Som følge av virusvarianter med større spredningsevne, har vi sett behovet og betydningen av rask handling, men også at lokale utbrudd kan bringes under kontroll med TISK og uten inngripende tiltak. Fremover må vi ta med oss den erfaringen vi nå har fått med hvilke tiltakspakker som kan bringe utbrudd under kontroll og at økt vaksinering av risikogrupper reduserer sykdomsbyrden av covid-19.

Inngripende smitteverntiltak har vært iverksatt som en del av en slå-ned-strategi der situasjonen har eller kunne ha kommet ut av kontroll. Slike inngripende tiltak kan ha store menneskelige og økonomiske konsekvenser for den enkelte og samfunnet. Det kan også ha en side til Grunnloven og våre menneskerettslige forpliktelser. Vi må ha tilstrekkelig kunnskap om fordeler og ulemper av slike tiltak og ved behov justere tiltakene basert på en gjennomtenkt risikovurdering for å balansere fordeler og mulige ulemper.

Målrettet testing er nyttig for å begrense bruken av inngripende tiltak. Det innebærer tiltak for å finne og isolere de smittede, spore opp nærkontakter og sette disse i karantene (TISK).

Mindre inngripende tiltak som god hygiene i befolkningen og isolering og nødvendig behandling av smittede, opprettholdes gjennom hele pandemien. Andre tiltak må tilpasses og vurderes ut fra en helhetsvurdering av tiltakenes positive og negative effekter, inkludert en vurdering av pandemiens omfang, kapasitet i helse- og omsorgstjenesten, tiltakenes samfunnsøkonomiske kostnad, tilgjengelig kunnskap og tilgang på vaksine og andre legemidler. Smitteverntiltakene skal være balanserte og tilstrekkelige for å gi nødvendig smitteverneffekt, men ikke mer begrensende overfor befolkningen og virksomheter eller mer langvarige enn nødvendig. Kompenserende tiltak kan redusere tiltaksbyrden og sosial ulikhet som følge av smitteverntiltak og særlig når de rettes mot utsatte og sårbare grupper, som funksjonshemmede, pasienter med psykiske lidelser, rusmisbrukere, eldre, barn og unge.

Internasjonalt samarbeid

En pandemi er en grensekryssende helsetrussel ingen land kan håndtere alene. Utviklingen i Norge avhenger av utviklingen i resten av verden og mange løsninger kan bare finnes ved samarbeid over landegrensene. Den nasjonale smittesituasjonen henger nøye sammen med hva som skjer utenfor våre grenser, både i våre naboland, i Europa og globalt. Vår håndtering og vårt handlingsrom påvirkes av hvilke tiltak andre land iverksetter.

I starten av pandemien var en av de største utfordringene knyttet til tilgang til smittevernsutstyr og legemidler. Markedet for smittevernsutstyr og legemidler er nå i hovedsak stabilisert, men vi er sårbare for endringer i forsyningskjeder og avhengige av mer langsiktige løsninger for forsyningssikkerhet. Verden har i dag ikke en produksjonskapasitet for å møte landenes etterspørsel etter vaksiner. Det har skapt uforutsigbarhet og usikkerhet knyttet til vaksineleveranser at enkelte land har tatt i bruk eksportrestriksjoner. Som et lite land er Norge avhengig av internasjonalt samarbeid for å sikre leveranser av smittevernutstyr og vaksiner fra utlandet. Vi vil fortsatt prioritere aktiv deltakelse i globale og europeiske prosesser for håndtering av krisen og slik at Norge, Europa og verden kan stå bedre rustet ved fremtidige helsekriser. Å støtte opp om et velfungerende multilateralt handelssystem er en viktig del av dette.

EU er vår nærmeste og viktigste samarbeidspartner, både i den løpende pandemihåndteringen og for å sikre vaksiner til befolkningen. Som en global aktør har EU samarbeidsrelasjoner og markedsmakt av stor betydning for fremtidig helseberedskap. Norge er derfor avhengig av tilknytning til europeiske løsninger for å være best mulig forberedt på  fremtidige helsekriser. EUs helsesamarbeid er i sterk utvikling, og vi vil støtte EUs ambisjoner om et nært helsesamarbeid og regjeringen arbeider for norsk deltakelse i den europeiske helseunionen.

Selv om de nordiske landene har hatt ulik tilnærming til nasjonale tiltak, er samarbeidet like fullt preget av et tett og tillitsfullt samarbeid i alle ledd, blant annet jobber vi for et styrket samarbeid på helseberedskapsområdet gjennom Nordisk ministerråd.

Norge har over tid opparbeidet en sterk posisjon i globale helsespørsmål. Ved å dele vår kunnskap og investere i internasjonalt samarbeid, vil regjeringen bidra med en toneangivende stemme i utformingen av fremtidig global helseberedskap. Verdens helseorganisasjon (WHO) vil fortsatt være sentral i dette arbeidet, og regjeringen vil derfor videreføre arbeidet for et sterkt og troverdig WHO som på en enda bedre måte kan lede og samordne det internasjonale arbeidet for å håndtere pandemien og fremtidige helsekriser.

Verden har mye kunnskap om medisinske tiltak under pandemien, men begrenset kunnskap om effekter av ikke-farmasøytiske intervensjoner som blant annet stengning av skoler, grenser, bruk av munnbind mv. Etter et år med inngripende tiltak verden over vet vi fortsatt for lite om effekter av ulike tiltak – og hvilke sosiale og økonomiske kostnader tiltakene har. Regjeringen har derfor sammen med WHO tatt initiativ til å utvikle et rammeverk for forskning på denne type tiltak. Det er gjennom internasjonalt samarbeid vi har muligheten til å ivareta liv og helse bedre, og sammen har vi større sjanse til å lære og til å justere tiltakene riktig.

Globale tiltak for å bidra til at også land med svak helseberedskap kan håndtere krisen er viktig. Felles innsats og solidaritet gjennom internasjonalt samarbeid er avgjørende for å redusere smitteomfanget, og dermed risikoen også i våre egne nærområder. Pandemien er ikke over før det er global tilgang til vaksiner, diagnostikk og nødvendig utstyr. Norge vil fortsatt være en betydelig bidragsyter i dette arbeidet.  

Prinsipper for håndteringen av covid-19-pandemien

Håndteringen skal være målrettet og samordnet. Slik kan vi sammen holde kontroll på smittespredningen. Kontroll innebærer at sykdomsbyrden er lav, at TISK-kapasiteten er tilstrekkelig og at antall pasienter er håndterbart for helse- og omsorgstjenesten selv om antall syke periodevis kan øke og variere mellom geografiske områder. Ved vurdering av smitteverntiltak prioriteres hensynet til barn og unge først, deretter hensynet til arbeidsplasser og næringsliv. Utviklingen i pandemien har vist at det kan komme bølger der det igjen kan være nødvendig med innstramminger. Ved justering av tiltakene må vi nøye vurdere risikoen for ny oppblomstring og utfordringer i håndteringen.

Dette innebærer at følgende prinsipper skal legges til grunn for håndteringen av pandemien og ved justeringer av tiltak:

• Kunnskaps- og erfaringsbasert: Håndteringen skal bygge på god situasjonsforståelse og risikovurdering, og tiltak skal baseres på siste oppdaterte kunnskap, herunder om tiltakenes smitteverneffekt og eventuelle negative virkninger. Som en del av strategien har vi bygd opp og utvikler videre et kunnskapssystem til støtte for vurdering av tiltak. Dette systemet skal kunne understøtte gode råd og gode beslutninger, og må bidra til at vi både får god situasjonsforståelse slik at vi raskt kan identifisere behov for justering av tiltak, og får økt kunnskap om tiltakenes effekt, ringvirkninger og kostnader slik at vi velger riktig sett med tiltak. Både mulighetene og forventningene for god kunnskap kan endre seg, og i tillegg til nye studier, er det viktig med kunnskapsoppsummeringer og nytte-kostnadsanalyser. Vi må kontinuerlig lære av håndteringen gjennom evaluering, og ved endringer i tiltak skal først erfaringer ved tidligere endringer vurderes. Basert på kunnskap og erfaring skal vi være forberedt på ulike scenarioer i denne pandemien, samtidig som vi også høster erfaring og forbereder oss på en neste pandemi. Dersom lettelser i tiltak medfører økning i smitte som kan true helsetjenestens kapasitet, vil det bli iverksatt tilpassede tiltak igjen. Forutsigbarhet og kontinuitet er avgjørende viktig for næringsliv og alle andre samfunnsfunksjoner. Ved lettelser i tiltak, vil en gradvis nedtrapping av tiltak over tid reduserer risikoen for å måtte oppjustere tiltakene igjen for å få kontroll
• Målrettet og samordnet: Responsen bør fortsatt bestå av et sett med nasjonale, grunnleggende tiltak. Når smittesituasjonen tillater det bør vi lette på nasjonale tiltak . slik at disse ikke medfører unødig høy tiltaksbyrde i deler av landet med lavt smittenivå.  Vi må også være forberedt på strenge lokale eller regionale tiltak i kortere eller lengre perioder når det er nødvendig for å beholde kontrollen med epidemien lokalt. Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet og statsforvalterne vil gjennom veiledning bidra til lokal risikovurdering og valg av tiltak, herunder særlig samordning i regi av statsforvalterne når situasjonen tilsier det. I tillegg til generelle tiltak rettet mot hele befolkningen og alle virksomheter mv., bør vi ha tiltak som er rettet mot grupper og sosiale arenaer som er særlig truet eller rammet. Hensynet til at tiltakene er mest mulig målrettede tilsier også at ulike virksomheter kan omfattes av ulike tiltak, eksempelvis kan virksomheter som innebærer at flere mennesker møtes ha andre reguleringer enn øvrige virksomheter.
• Balansert håndtering: Håndtering bør bestå av tiltak som gir ønsket effekt på smittespredningen, men med minst mulig negative virkninger. Smitteverntiltakene må stå i forhold til smittepresset, både i styrke og omfang, og de enkleste tiltakene med få negative konsekvenser beholdes lengst. Tiltak som å utvise god hygiene, holde seg hjemme ved sykdom, og holde avstand vurderes som effektive og lite inngripende tiltak som vil ha effekt gjennom hele forløpet av pandemien. Samtidig har pandemien også krevd mer inngripende tiltak. Da må det vurderes om kompenserende tiltak reduserer tiltaksbyrden for de berørte på egnet måte.
• Håndtering der hensynet til utsatte og sårbare grupper ivaretas: Hensynet til utsatte og sårbare grupper henger tett sammen med prinsippet om balansert håndtering og behovet for kompenserende tiltak. Enkelte grupper har høyere risiko for smitte og alvorlige forløp, og noen grupper er mer utsatt for byrdene ved smitteverntiltakene. Håndteringen bør ha mål om rettferdighet og dermed ta hensyn til sosiale og personlige forskjeller i risiko for å bli smittet og risiko for alvorlig forløp. I en pandemi hvor sykdommen gjør at noen grupper er mer utsatt enn andre innebærer håndteringen i stort at de grupper som er mindre utsatt er med og bærer tiltaksbyrden i solidaritet med risikogruppene. De sårbare gruppene er gjerne mer utsatt for byrdene ved smitteverntiltakene og rammes ofte både av smitteverntiltakene i seg selv gjennom redusert sosial kontakt, og av redusert tjenestetilbud i situasjoner med høyt smittenivå. For å ivareta hensynet til utsatte og sårbare grupper bør det settes inn forsterket innsats for å nå frem med informasjon og råd. For alle utsatte og sårbare grupper, og særlig sårbare barn og unge, er det viktig at relevante myndigheter, andre aktører og de berørte sammen finner gode kompenserende tiltak for å minske de negative konsekvensene av pandemien og smitteverntiltakene. Ivaretakelse av samfunnskritiske funksjoner, barn og unge, samt arbeidsplasser innebærer at like aktiviteter ikke alltid kan omfattes av like tiltak.
• Samfunnsøkonomiske konsekvenser og andre hensyn skal vektlegges: Tiltak må være nødvendige og forholdsmessige, og samfunnsøkonomiske effekter av tiltak må vektlegges ved justering av tiltak så langt det er mulig. Dette innebærer at den smittevernfaglige effekten skal vurderes i forhold til andre helsemessige og sosiale konsekvenser for den enkelte, særlig for sårbare personer, og i forhold til andre samfunnsmessige konsekvenser av betydning for samfunnsfunksjoner og næringsliv. Smitteverntiltak med store negative samfunnsmessige konsekvenser skal unngås så langt som mulig innenfor det som er smittevernfaglig forsvarlig.
• Innsats for å tilrettelegge for bedre informasjon og etterlevelse: Tiltakenes effekt avhenger av at de faktisk blir forstått og etterleves. Informasjon på flere språk og i relevante kanaler, og det ordinære sosiale sikkerhetsnettet er avgjørende for oppslutning om og etterlevelse av tiltakene. Oppslutning om tiltakene innebærer også at vi må redusere barrierer for etterlevelse, og vi må legge til rette for at alle har nødvendige forutsetningene for god etterlevelse. Blant annet ser vi at utenlandsfødte og personer med kort utdanning rammes særlig av byrdene ved smitteverntiltakene. Vi må ta hensyn til at arbeidssituasjon, boforhold, helsekompetanse, kulturelle forhold, språkkunnskaper mv. kan gjøre det vanskeligere å etterleve tiltak. Blant annet må vi ha tilstrekkelig målrettet innsats overfor deler av innvandrerbefolkningen. Eksempelvis gjennom dialog og samarbeid med ressurspersoner, innvandrerorganisasjoner og minoritetsmedier for sammen å kartlegge barrierer mot etterlevelse og mulige tiltak for å senke disse.
• Etter beredskapsprinsippene: Håndteringen bør baseres på de grunnleggende prinsippene for samfunnssikkerhetsarbeidet; ansvar, nærhet, likhet og samvirke. En rekke beslutninger har imidlertid blitt løftet til regjeringen. Videre tar sektordepartementene med sine underliggende etater ansvar, og bidrar med sine virkemidler for å få gjennomført tiltak, med sikte på å oppnå full effekt av tiltakene i sin sektor. Justis- og beredskapsdepartementet er lederdepartement og har ansvaret for å koordinere håndteringen av pandemien på departementsnivå, men det er det enkelte departements ansvar å formidle og følge opp råd og retningslinjer fra helsemyndighetene i egen sektor og ved behov fastsette ytterligere standarder og rutiner for sine sektorer. Helsemyndighetene vil bidra med generelle smittevernfaglige råd og veiledning rettet mot næringslivet.
• Åpenhet: Åpenhet om kunnskapsgrunnlaget og de vurderingene som gjøres skal bidra til tillit til de beslutningene som gjøres og forståelse for smitteverntiltakene. Responsen skal i utgangspunktet utvikles i åpen samtale med befolkningen, helsetjenesten, fagmiljøer og på tvers av sektorer. Viktige temaer er risikovurdering og begrunnelse for tiltakene samt gjeldende usikkerheter. Samtidig vil håndteringen i noen tilfeller kreve at beslutninger fattes raskt og uten tid til involvering i forkant, men det bør da tilrettelegges for åpen dialog i etterkant slik at vi kan justere og tilpasse tiltakene basert på dialog og erfaring. Befolkningen i Norge har gjennomgående høy grad av tillit til myndighetene og har etterlevd de råd og krav som myndighetene har iverksatt. For å opprettholde tillit og motivasjon i befolkningen om de viktige personlige smitteverntiltakene, er tydelig og god kommunikasjon avgjørende. Dette er viktig for at befolkningen skal dele situasjonsforståelsen og behovet for tiltak. Kommunikasjon må vise vei, bygge tillit, formidle kunnskap, gi forutsigbarhet og skape fellesskap. Fortsatt høy grad av tilgjengelighet, åpenhet og tilstedeværelse i media, sosial medier og på nett vil være viktige tiltak for å lykkes med dette.

Forutsetninger for justeringer av inngripende tiltak

Når vi kommer i en situasjon der vi har god kontroll på smittespredningen og over tid ser en positiv effekt av tiltakene, kan vi vurdere om situasjonen er stabil nok til at vi kan justere og lempe på inngripende tiltak. Ved vaksinasjon, og særlig ved økende vaksinasjonsgrad vil det også være gevinster som kan bidra til at vi gradvis reduserer behovet for smitteverntiltak på individ og samfunnsnivå. Det er fremdeles usikkert hvor stor effekt vaksinene vil ha mot sykdom forårsaket av ulike virusvarianter som sirkulerer og på smittespredningen. Det er begrenset kunnskap om varigheten av beskyttelse etter vaksinasjon. Ved justering av tiltakene må vi nøye vurdere risikoen for ny oppblussing av smitte og utfordringer i håndteringen av covid-19-pandemien. Som omtalt i punkt 4 gjennomføres det risikovurderinger basert på både kvantitative og kvalitative indikatorer. I forlengelse av risikovurderingene bør følgende forutsetninger vurderes ved justeringer i tiltakene:

• Smittespredningen er fortsatt under kontroll: TISK-arbeidet er sentralt for å unngå å komme i scenario 2. Dette avhenger av at kommunene har tilstrekkelig kapasitet til TISK-arbeidet, herunder at de har nok personell, prøvetakingsutstyr, smittevernutstyr og god organisering. Kommunene bør også vurdere å etablere interkommunalt samarbeid som gjør det mulig for dem å raskt kunne bistå hverandre ved utbrudd og behov for ekstra innsats.
• Sykdomsbyrde, og ikke bare smittetall alene: Smittetallene alene er ikke nok til å vurdere situasjonen, faktisk og potensiell sykdomsbyrde må også være under kontroll. Dette innebærer vurdering av faktorer som sykehusinnleggelser og senfølger av covid-19, og å følge med på aldersfordeling blant syke. I tillegg legges et føre-var-prinsipp til grunn når smitteverntiltak vurderes (se nærmere i punkt 5).
• Tilstrekkelig kapasitet i helse- og omsorgstjenesten: Det er viktig med tilstrekkelig kapasitet for sykehussenger, men sykehusenes innsats må ses i samspill med kommunehelsetjenesten. Både spesialisthelsetjenesten og de kommunale helse- og omsorgstjenestene arbeider med planlegging for et høyt antall pasienter med covid-19, det er tatt nasjonalt initiativ for anskaffelse av legemidler, smittevernutstyr og annet nødvendig utstyr samt tiltak for tilgang til personell. God samlet utnyttelse av kapasiteten i helse- og omsorgssektoren krever god samhandling mellom helseforetakene og kommunene, og kommuner og sykehus bør samordne sine beredskapsplaner slik at de i fellesskap vil klare å håndtere en økt belastning i både sykehusene og i kommunene.
• Vaksinasjon og andel som har gjennomgått covid-19: Andelen som er vaksinert eller har gjennomgått covid-19 vil framover være av betydning ved vurdering av nødvendigheten av å iverksette tiltak. Hvor mange som er immune etter gjennomgått infeksjon har også betydning. Et koronasertifikat er under utvikling og lages i henhold til EUs Digital Green Certificate og er samtidig kompatibelt med WHOs løsning. Koronasertifikat vil dokumentere vaksinasjon, testresultat og eventuelt gjennomgått covidsykdom med påfølgende immunitet. Det er ikke avgjort hvordan bruk av koronasertifikat kan være med å bidra til lemping på tiltak fremover, men det kan bli aktuelt at dokumentasjon på vaksinering, gjennomgått infeksjon og ev. testing brukes som grunnlag for regulering av ulike aktiviteter i løpet av perioden landet gradvis åpnes opp.
• Styrking av prioriterte tiltak: Kontrollert justering av inngripende tiltak og veien mot gjenåpning krever ikke bare lettelser av tiltak. Det krever også fortsatt styrking og utvikling av tiltak som epidemiovervåkningen, testing, isolering, smitteoppsporing og karantenering (TISK), innreisetiltak, og tiltak for å styrke etterlevelsen. For eksempel kan god overvåking av epidemien gi raskere og bedre situasjonsforståelse og det blir viktig for å veilede gjenåpningsprosessen. Med godt TISK-arbeid i kommunene kan utbrudd slås tidlig ned og det kan være mindre behov for ytterligere regionale eller nasjonale tiltak. I tillegg til planer for rask tilgang på personellressurser, bør TISK-arbeidet tilrettelegge for effektivitet i alle ledd og systematisert rapportering. Massetesting vil være et viktig virkemiddel for å få oversikt over smittetilstanden der det er behov for å lette tiltaksbyrden, og dermed et viktig virkemiddel i gjenåpningen av samfunnet. Massetesting prøves gjennom fire piloter og benyttes også internasjonalt. Massetesting er aktuelt i områder med høy smitteforekomst, men gir lite nytte der smitten er lav. Massetesting bør prioriteres der det kan gi barn og unge mulighet til fysisk tilstedeværelse for undervisning.
• Lav risiko for smitte blant personer i risikogrupper: Personer i risikogruppene har økt risiko for alvorlige komplikasjoner om de blir syke med covid-19. I tråd med prinsippet om at håndteringen skal ivareta hensynet til utsatte og sårbare grupper er det en forutsetning for justering av tiltak at risikogruppene gis særskilt beskyttelse.
• Forebyggende tiltak er iverksatt i virksomheter og på arbeidsplassene: Ved justering av tiltak må vi sikre at de smitteverntiltak som fremdeles er nødvendige, ivaretas i tilstrekkelig grad i ulike virksomheter, herunder både barnehager, skoler, utdanningsinstitusjoner, butikker, restauranter, en-til-en-virksomheter, og på arbeidsplasser. Flere bransjer har selv utviklet konkrete bransjestandarder, blant annet basert på informasjon, råd og veiledning fra Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Etatene publiserer kontinuerlig oppdatert informasjon, råd og veiledning på sine nettsider.
• Tverrsektorielt samarbeid: Samarbeid mellom ulike aktører i ulike sektorer vil være avgjørende for justeringer av inngripende tiltak og en kontrollert gjenåpning. Dette gjelder samarbeid om bl.a. håndtering av innreise, kompenserende tiltak og arbeidet med utsatte grupper.
• Håndtere risiko for importsmitte: Jo større forskjell det er i smittesituasjonen i Norge og andre land, jo større er risikoen for importsmitte og jo mer aktuelt er det med opprettholdelse av innreisetiltak, grensekontroll og kontrollerte karanteneordninger. Også her spiller utbredelsen av mer smittsomme virusvarianter en viktig rolle. Sannsynligheten for import av smitte fra andre land vil være avhengig av hvor mange som kommer og hvor stor andel av dem som er smittet. Konsekvensene av importerte tilfeller avhenger av om de gir opphav til lokal spredning i Norge, størrelsen på denne spredningen i forhold til den allerede etablerte innenlandske epidemien og hvor raskt smitten sprer seg i samfunnet. Erfaringer har vist at importsmitte har vært en av hovedutfordringene i pandemibekjempelsen, og at det har medført sekundærsmitte i flere deler av landet og spesielt i tett befolkede områder. Grensemyndighetene har erfart at deler av regelverket knyttet til innreisekjeden som er tillits- og skjønnsbasert er krevende å praktisere på en effektiv og konsekvent måte. Det vil være viktig at regelverksendringene i en videre gjenåpning legger til rette for effektiv kontroll av større volumer reisende. Vi må fremdeles opprettholde og fortløpende vurdere reiseråd for utenlandsreiser, begrensinger i retten til innreise for utlendinger og testing og karantene ved ankomst til Norge. Lettelser i innreiserestriksjoner vil bli gjort gradvis og kontrollert, slik at vi har best mulig kontroll på gjenåpningens ev. konsekvenser for smittespredningen. Betydningen av økt vaksinering av befolkningen både i Norge og i andre land og EUs arbeid med koronasertifikatet vil inngå i disse vurderingene. Import av varer, herunder matvarer, anses ikke å medføre fare for spredning av covid-19, og det er følgelig ikke restriksjoner på import/eksport av slike produkter grunnet pandemien.