Lærdal kommune - innsigelse til detaljregulering for golfbane og utvidelse av massetak på Sløgrandane ved Ljøsne

Bakgrunn
Detaljregulering for golfbane og utvidelse av masseuttak for Sløgrandane ved Ljøsne i Lærdal kommune er sendt til Kommunal- og distriktsdepartementet fra Statsforvalteren i Vestland ved brev 30. august 2022, på grunn av uløste innsigelser fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og Statsforvalteren i Vestland. Departementet avgjør etter plan- og bygningsloven § 12-13 om innsigelsene skal tas til følge.

Planområdet på cirka 240 dekar ligger ved Ljøsne, cirka 13 km fra Lærdal sentrum. Lærdalselvi renner forbi planområdet, og sideelva Nivla renner gjennom planområdet ned til Lærdalselvi. Området består for det meste av krattskog, utmark og beiteareal. Det er registrert flere verdifulle naturtyper, i form av tre naturbeitemarker, ei slåttemark, to flomskogsmarker og to funksjonsområder for arter innenfor planområdet.

Formålet med planen er å legge til rette for en ny ni-hulls golfbane innenfor et område på cirka 170 dekar, og å legge til rette for en utvidelse av eksisterende masseuttak med et nytt areal på 27 dekar.

Kommunedelplan for E16 Tønjum Ljøsne (2011) var gjeldende arealplan for området da detaljreguleringen ble sendt til departementet. Der var området avsatt av til LNF-formål og råstoffutvinning. Det er gitt konsesjon for utvinning av grusmasser i eksisterende masseuttak. Ny arealdel av kommuneplanen for Lærdal ble vedtatt 14. september 2023.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fremmet i brev 22. april 2022 innsigelse til planen. Innsigelsen var begrunnet i at planen ikke i tilstrekkelig grad tok hensyn til flomfaren i planområdet, og at det ikke var gjort tilstrekkelige sikringstiltak mot tilstøtende arealer. NVE krevde at de flomutsatte arealene ble markert med hensynssone H320 Flomfare, og at det ble tilknyttet planbestemmelser som sikrer tilstrekkelig sikkerhet før utbygging kan finne sted. NVE krevde også dokumentasjon på at terrengendringene som planen åpner for ikke fører til uakseptable konsekvenser med endret flom- og erosjonsfare for tilstøtende arealer.

Statsforvalteren i Vestland fremmet i brev 21. juni 2022 innsigelse til planen av hensyn til naturmangfold. Området er en av de største gjenværende restene i Vestland av den truede naturtypen flommarkskog, og statsforvalteren mener at naturmangfold av nasjonal verdi vil gå tapt dersom golfbanen blir bygd. Området er også svært artsrikt med flere sjeldne og hittil ukjente insektarter i Norge. Statsforvalteren mener at de skisserte forslagene til hensyns-soner og avbøtende tiltak er underdimensjonerte og langt fra tilstrekkelige til å kunne ivareta arts- og naturmangfoldet i området.

Mekling er ikke gjennomført i saken, etter avtale mellom kommunen og statsforvalteren. På bakgrunn av den gode dialogen som hadde vært mellom partene gjennom prosessen, mente partene det ville være vanskelig å bli enige om gode kompromissløsninger.

Lærdal kommune vedtok planen 11. august 2022 uten å ta innsigelsen fra statsforvalteren til følge. Et enstemmig kommunestyre vedtok videre å ta innsigelsen fra NVE til følge. Den delen av planen som gjaldt utvidelse av masseuttaket ble vedtatt med rettsvirkning, siden det ikke var fremmet innsigelse til denne.

Statsforvalteren i Vestland tilrår i oversendelsen 30. august 2022 å ta innsigelsen til den delen av reguleringsplanen som omfatter golfbanen på Sløgrandane til følge av hensyn til konflikten med nasjonalt viktige naturmangfoldverdier. Statsforvalteren peker også på at detaljreguleringen er i strid med gjeldende overordnet arealplan for området. Statsforvalteren mente at avklaring av areal for ny golfbane i kommunen burde skje som del av den pågående revisjonen av kommuneplanen for Lærdal, for å søke å finne fram til et golfområde som ikke kommer i klar motstrid med nasjonale interesser.

Statsforvalteren gjør oppmerksom på at kommunen har gjort vedtak om å ta innsigelsen fra NVE til følge. Statsforvalteren avskar likevel ikke innsigelsen, da denne delen av saken ikke var endelig løst på tidspunktet for oversendelse av saken til departementet.

Møte og befaring ble gjennomført 10. november 2022 med representanter fra Lærdal kommune, Statsforvalteren i Vestland, Miljødirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Olje- og energidepartementet (nå Energidepartementet), Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet. I tillegg deltok Lærdal golfklubb som tiltakshaver og Meto Pro AS som konsulent for tiltakshaver.

Energidepartementet har i brev 17. mars 2023 vurdert at Lærdal kommune gjennom tilleggsutredninger og reviderte plandokumenter har etterkommet innsigelsen fra NVE.

Klima- og miljødepartementet tilrår i brev 7. august 2023 at innsigelsen fra Statsforvalteren i Vestland tas til følge. Departementet mener at planforslaget vil ha negativ konsekvens for miljøverdier av nasjonal og vesentlig regional verdi. På bakgrunn av sprik i den miljøfaglige utredningen og statsforvalterens vurdering av miljøverdiene, har departementet lagt vurderingen fra statsforvalteren til grunn for sin vurdering av naturmangfoldverdiene. Departe­mentet viser også til at statsforvalteren har pekt på svakheter i konsekvens-utredningen med hensyn til konsekvensene av planforslaget.

Store deler av planområdet er flommarkskog, som er en truet naturtype med status sårbar (VU) på rødlista. Lokaliteten er den største gjenværende i Lærdal kommune, og en av de største i Vestland. I naturbase er lokaliteten gitt verdi A, svært viktig, med grunnlag i størrelse, artsmangfold og tilstand. Planforslaget vil innebære en nedbygging av 68 prosent av denne skogen, som vil bli redusert fra 74 til 24 dekar. Gjenstående skog vil være et smalt belte langs elvene, og de definerende økologiske funksjonene for flommarkskog vil forsvinne. Kvaliteten på hekke­plasser for fugler blir dårligere, og forekomstene av karplanter, moser, lav og sopp vil bli vesentlig redusert.

Lokaliteten inneholder et rikt artsmangfold, særlig insekter som er avhengige av nåværende vegetasjon. I et insektprosjekt som startet opp underveis i innsigelsessaken er det registrert et høyt antall insektarter, blant annet 260 arter av sommerfugl, flere rødlistede insektarter og flere nye insektarter for Norge. Dersom flommarkskogen forsvinner, vil de rike og unike insektforekomstene i planområdet gå tapt. I en annen kartlegging er det registrert to truede karplanter, blant annet den sterkt truede arten alm, og en truet fugleart. Det er også et område med slåttemark i planområdet. Dette er en kritisk truet og utvalgt naturtype.

Planområdet grenser til det nasjonale laksevassdraget Lærdalselvi, med et særskilt vern mot inngrep som kan medføre økt belastning for laksens leveområde. Nedbygging av skogen vil etter Klima- og miljødepartementets vurdering få negative konsekvenser for de akvatiske økosystemene, inkludert laksefisken i både Lærdalselvi og Nivla, blant annet ved at en redusert insektfauna vil minske mattilgangen for laks og ørret. Tiltaket kan også føre til økt avrenning av næringssalter og partikler. Laksefisken er i tillegg tjent med vern fra rovfugl gjennom tett skog og vegetasjon. Samlet sett kan den planlagte golfbanen dermed redusere kvaliteten på funksjonsområder for laksefisk, i strid med lakse- og innlandsfiskeloven § 7 første ledd. Nivla er ei av de største sideelvene i vassdraget, og er et viktig gyte- og oppvekstområde for sjøørret.

Klima- og miljødepartementet vurderer at det ikke er mulig gjennom avbøtende tiltak å ivareta miljøverdiene i planområdet dersom en ni-hulls golfbane blir etablert her. De foreslåtte hensynssonene er i hovedsak smale striper av skog, som ikke vil kunne ivareta de økologiske funksjonene som definerer en flommarkskog.

Departementet viser også til vannforskriften § 12. Nivla og Lærdalselvi er begge vurdert å være i moderat tilstand, og de når dermed ikke målene i vannforskriften. Departementet vurderer det sannsynlig at tiltaket kan føre til en forverring av tilstanden i vannforekomstene. Departementet mener det ikke foreligger et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å kunne vurdere om vannforskriften kommer til anvendelse i denne saken eller om vilkårene er nådd, siden utredingen av konsekvensene mangler en vurdering av hvordan inngrepene vil påvirke vannkvaliteten i vannforekomstene. Departementet mener at dersom innsigelsen ikke blir tatt til følge, må det utredes om planforslaget kan være i konflikt med vannforskriften før det gjøres en konkret vurdering av om § 12 kommer til anvendelse for dette aktuelle tiltaket, og om vilkårene i § 12 er oppfylt.

Klima- og miljødepartementet vurderer at reguleringsplanen for golfbane på Sløgrandane er i vesentlig konflikt med naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional interesse, og at det ikke eksisterer tiltak som kan ivareta naturmangfoldet og andre miljøverdier samtidig som en golfbane med ønskede kvaliteter blir etablert i planområdet.

Kommunal- og distriktsdepartementets vurdering
Kommunal- og distriktsdepartementet avgjør etter plan- og bygningsloven § 12-13 om innsigelsen til detaljregulering for golfbane og utvidelse av masseuttak på Sløgrandane i Lærdal kommune skal tas til følge, eller om kommunens vedtak skal godkjennes. Departementet kan gjøre nødvendige endringer i planen.

Innsigelsen fra NVE er under bestemte forutsetninger imøtekommet med de endringene i planen som kommunen har foreslått. Det er ikke fremmet innsigelse til den delen av planen som gjelder utvidelse av massetaket, og departementet finner ikke grunnlag for å vurdere denne delen av planen videre. Departementet vurderer etter dette innsigelsen fra statsforvalteren som miljømyndighet.

I rundskriv T 2/2016 fra Klima- og miljødepartementet er nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet klargjort. Av rundskrivet går det fram at innsigelse skal vurderes blant annet når planforslaget er i konflikt med truede naturtyper etter nasjonal rødliste for naturtyper, og med leveområder for truede arter. Videre skal innsigelse vurderes ved konflikt med økologiske funksjonsområder for fisk og andre ferskvannsorganismer, og med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder.

Den delen av detaljreguleringen som gjelder golfbane omfatter cirka 170 dekar, og er møtt med innsigelse fra statsforvalteren som miljømyndighet. Etter at detaljreguleringen ble over-sendt til departementet har Lærdal kommune, den 14. september 2023, vedtatt kommune-planens arealdel 2023 – 2035. Her er det foreslåtte arealet for golfbane unntatt rettsvirkning, i påvente av endelig avgjørelse i detaljreguleringen. Av den vedtatte arealdelen av kommuneplanen går det ikke fram om Lærdal kommune har vurdert noe alternativt areal for golfbane gjennom kommuneplanprosessen.

Rundskriv T-2/01 om arealplanlegging og golfbaner inneholder råd om lokalisering av golfbaner. Ett av rådene er at golfbaner bør avklares gjennom kommuneplanprosessen fordi golfbaner legger beslag på store områder og dermed bør sees i sammenheng med kommunen sine samlede arealbehov på lang sikt. Departementet ser at kommunen har lagt mye arbeid i å komme fram til en løsning som kan gi tilbud for golfspillere i kommunen og nærliggende områder. Departementet vurderer likevel at en overordnet prosess i tråd med rundskriv T-2/01 kunne ha gitt raskere og bedre avklaringer av mulighetene for å få etablert en golfbane innenfor kommunens areal.

Gjennom konsekvensutredningen, statsforvalterens saksutredning, dokumentasjonen som går fram av naturbasen, og insektkartleggingen som ble igangsatt på lokaliteten underveis i prosessen med detaljreguleringen, vurderer Kommunal- og distriktsdepartementet at naturmangfoldet innenfor planområdet er godt kartlagt. Departementet mener derfor at det foreligger et godt kunnskapsgrunnlag for å vurdere planen.

Store deler av planområdet er flommarkskog, med et særskilt rikt artsmangfold, særlig av insekter. Planområdet grenser til Lærdalselvi, som er et nasjonalt laksevassdrag, med det særskilte vernet som Stortinget har vedtatt mot inngrep som kan medføre økt belastning for laksen og laksens leveområder.

Kommunal- og distriktsdepartementet vurderer at det er godt dokumentert at miljøverdiene i området er av høy nasjonal og vesentlig regional verdi. Det er også godt dokumentert at store deler av de opprinnelige naturmangfoldverdiene vil gå tapt eller bli sterkt forringet dersom den planlagte golfbanen blir etablert. Etablering av golfbanen vil føre til betydelige inngrep i en nasjonalt og regionalt viktig lokalitet med den truede naturtypen flommarkskog, ved at det nåværende arealet med cirka 74 dekar flommarkskog blir redusert til gjenværende cirka 24 dekar. Gjenstående skog vil være smale belter langs elvene, som vil bli restområder uten de definerende økologiske funksjonene for flommarkskog. Størstedelen av de samlede lokalitetene med verdifullt naturmangfold innenfor planområdet vil gå tapt dersom golfbanen blir etablert.

Kommunal- og distriktsdepartementet mener det er uheldig at konsekvensutredningen ikke har vurdert verdi og virkninger for vassdrag og fisk, sett i lys av at etablering av en golfbane på Sløgrandane innebærer et stort inngrep inntil et nasjonalt laksevassdrag. Departementet vurderer det som sannsynlig at tiltaket vil få negative konsekvenser også for de akvatiske økosystemene, som følge av at store deler av skogen inntil vassdraget blir fjernet. Det vil bli redusert insektfauna og dermed redusert mattilgang for laks og ørret. Skogens funksjon som vern for laksefisken mot rovfugl blir også redusert. Økt avrenning av næringssalter og partikler gir i tillegg negative virkninger på vannmiljøet og dermed laksefisken. Nivla er en av de største sideelvene i vassdraget, og et viktig gyte- og oppvekstområde for sjøørret. Etablering av golfbanen vil samlet sett kunne bidra til å redusere laksefiskens funksjons-områder, i strid med lakse- og innlandsfiskeloven § 7 første ledd, som inneholder krav om at hensynet til ivaretakelse av fisk og andre ferskvannsorganismer sine økologiske funksjons-områder blir innpasset i planer etter plan- og bygningsloven.

Konklusjon
Departementet vurderer at etablering av en ni-hulls golfbane slik denne er planlagt på Sløgrandane vil føre til at naturmangfoldverdiene i området blir sterkt forringet, og at det er godt dokumentert at dette i alle tilfelle gjelder de terrestriske verdiene som finnes i arealene med flommarkskog som blir berørt. Departementet vurderer det også sannsynliggjort at de akvatiske økosystemene som grenser til planområdet, og som er del av et nasjonalt lakse-vassdrag, kan bli negativt påvirket av tiltaket. Etablering av golfbane på Sløgrandane i tråd med planforslaget vil med det komme i vesentlig konflikt med naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional interesse.

Kommunal- og distriktsdepartementet har etter en samlet vurdering, med særlig vekt på hensynet til vannmiljø og naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional verdi, kommet til at den delen av detaljreguleringen som gjelder golfbane med tilhørende anlegg og infrastruktur ikke godkjennes. Den delen av planen som gjelder utvidelse av masseuttaket godkjennes.

Når det gjelder vurderingene etter vannressursloven og vannforskriften, deler Kommunal- og distriktsdepartementet vurderingene fra Klima- og miljødepartementet. Siden den delen av reguleringsplanen som gjelder golfbane ikke blir godkjent, finner departementet ikke grunn til ytterligere vurderinger om dette.

Vedtak
I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet detaljregulering for golfbane og utvidelse av masseuttak på Sløgrandane ved Ljøsne, vedtatt av Lærdal kommunestyre den 22. august 2022, med følgende endring: de delene av detaljreguleringen som omfatter golfbane med tilhørende anlegg og infrastruktur godkjennes ikke.

Departementet ber om at kommunen gjør de nødvendige endringene i planen, og at det arealet som i kommuneplanens arealdel omfatter arealene for golfbane på Sløgrandane, og som er merket uten rettsvirkning i påvente av avgjørelse i denne saken, blir avsatt til LNFR-område.

For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 12-12 andre ledd. Departementets vedtak kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 12-13, siste ledd. Kommunen er orientert om vedtaket gjennom kopi av brevet.

Med hilsen

Kjersti Stenseng

Kopi:
Energidepartementet
Klima- og miljødepartementet
Lærdal kommune
Miljødirektoratet
Norges Vassdrags- og energidirektorat
Vestland fylkeskommune
Miljødirektoratet