Lillehammer kommune - Innsigelser til kommuneplanens arealdel for Lillehammer 2011-2024 og reguleringsplan for Rosenlund bydelsenter

Saken er oversendt departementet ved fylkesmannens brev av 30. april 2013 for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd og § 12-13 andre ledd.

Fylkesmannen i Oppland, Oppland fylkeskommune og Statens vegvesen har innsigelser både til kommuneplanens arealdel og reguleringsplanen knyttet til omfanget av varehandel ved Rosenlund bydelssenter. Norges vassdrags- og energidirektorat har innsigelse til hvordan sikkerhet mot flom og erosjon knyttet til Skurvabekken er ivaretatt i reguleringsplanen for Rosenlund bydelssenter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner reguleringsplanen for Rosenlund bydelssenter område A og B med endringer som innebærer at totalt handelsareal innenfor planområdet ikke skal overstige 20 000 m². Andelen lette varegrupper skal ikke overstige 12.000 m². Bestemmelsene i kommuneplanens arealdel for Lillehammer 2011-2024 godkjennes med tilsvarende endringer. En økning av handelsarealet ut over dette vil bidra til å svekke utviklingen i Lillehammer sentrum og være i strid med nasjonale og regionale føringer for by- og tettstedsutvikling.

Krav til sikkerhet for flomutsatte områder er ivaretatt gjennom en avtale mellom Lillehammer kommune, Statens vegvesen og utbygger.

Innsigelsene fra Fylkesmannen i Oppland, Oppland fylkeskommune, Statens vegvesen er tatt delvis til følge. Innsigelsen fra NVE er tatt til følge.

Innsigelsene til omfang av handel ved Rosenlund bydelssenter

Det foreligger innsigelser både til kommuneplanens arealdel for Lillehammer og reguleringsplanen for omfang av varehandel ved Rosenlund bydelssenter.

Gjeldende reguleringsplan
Rosenlund bydelssenter inngår i reguleringsplanen for Skurva - Smestadmoen fra 26. april 2007. Det framgår av denne planen at summen av lett og tung varehandel innenfor bydels­senteret ikke skal overstige 12 000 m². Av dette er 7 500 m² utbygd og i bruk som kjøpesenter. Handelsarealet kan utvides med 4500 m² innenfor grensene i gjeldende plan.

Ny reguleringsplan
Formålet med ny reguleringsplan er å legge til rette for bygging av boliger og handel med tunge varer, i tillegg til næring, kontor og tjenesteyting. Det forelås en øvre grense for handel med lette varer på 12.000 m². Det er ikke fastsatt noen øvre grense for handel med tunge varer.

I § 2.7 i bestemmelsene er det gitt nærmere definisjon av handel med lette og tunge varer.  Tunge varer er definert som motorkjøretøyer, landbruksmaskiner, trelast og andre byggevarer, varer fra planteskoler og hagesentre, møbler, hvitevarer og brunevarer. Lette varer omfatter øvrige varegrupper inkludert post, apotek og liknende.

Det framgår av annet avsnitt i bestemmelsen at kommunen kan forby handelsetableringer som fortrenger andre funksjonsbehov for bydelssenteret, for eksempel trelast/byggvarer og bilforretninger.

Innsigelsene fra Fylkesmannen i Oppland, Oppland fylkeskommune og Statens vegvesen er begrunnet ut fra samme hensyn. Det påpekes at omfang av handelsareal ved Rosenlund bryter med nasjonale føringer for handel, rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre og fylkesdelplanen for lokalisering av varehandel i Oppland vedtatt av fylkestinget den 14. juni 2004. Denne planen definerer Rosenlund som et bydelssenter der det ikke skal etableres kjøpesenter større enn 3000 m². Ved etablering ut over dette må det dokumenteres at etableringens størrelse er tilpasset handelsomlandet.

Innsigelsesmyndighetene mener at planen i praksis vil åpne for fri etablering av storvare­handel innenfor bydelssenteret. Planen vil i tillegg gi mulighet for etablering av inntil 12 000 m² handel med lette varer. Det samlede omfang av varehandel hevdes å kunne føre til et nytt senter for bilbasert handel i Lillehammer kommune. Det vises til at Strandtorget er tilrettelagt for regional handel med blant annet direkte tilgang fra E6, og at det ikke bør legges til rette for at også Rosenlund får et regionalt handelsomland.Dette vil svekke utviklingen i Lille­hammer sentrum ytterligere og være i strid med kommunens ambisjoner om et tettere og mer bærekraftig bysentrum. Handelsanalysen som er utarbeidet for Rosenlund hevdes ikke å gi tilstrekkelig dokumentasjon for at det er forsvarlig å gå ut over allerede fastsatt ramme for handelsareal på12 000 m² i gjeldende reguleringsplan. Dette er allerede langt større enn fylkesdelplanens ramme for etablering av kjøpesenter i bydelssentre. Det etterlyses en samlet vurdering av hvor stort handelsareal som kan legges til bydelssentrene og Strandtorget uten at dette går ut over ønsket sentrumsutvikling. Det vises også til at reguleringsbestemmelsene ikke gir tilstrekkelig god styring av skillet mellom handel med tunge og lette varer, og at graden av skjønn i hver enkelt byggesak blir for stor.

Mekling ble gjennomført 15. mars 2012 i forbindelse med kommuneplanens arealdel.

Både Oppland fylkeskommune, Statens vegvesen og fylkesmannens miljøvernavdeling påpekte viktigheten av at det ble satt et øvre tak for handel også innenfor Rosenlund bydelssentrer og at dette ikke måtte overstige 12.000 m². Kommunen framførte først at det ikke var nødvendig med et øvre tak, men foreslo deretter en økning av handelsareal med tunge varer på 8.000 m², deretter 4.000 m², i tillegg til de eksisterende 12.000 m². Ingen av innsigelsespartene godtok dette og det ble ikke oppnådd enighet på dette punktet.

Det ble ikke gjennomført mekling i forbindelse med reguleringsplanen da det gjaldt samme forhold.

Lillehammer kommune har i forbindelse med vedtak av reguleringsplan for Rosenlund bydelssenter den 26. april 2012 og kommuneplanens arealdel for Lillehammer den 22. juli 2012, ikke tatt innsigelsene til følge. Kommunen mener at det er plass til en viss andel tungvarehandel ved Rosenlund uten at dette går ut over bydelsfunksjonene. Kommunen viser videre til at det er anledning til å etablere handel med tunge varer i nærliggende områder nord for Lillehammer sentrum. Det er derfor unødvendig å sette en øvre grense for slik handel ved Rosenlund. Kommunen viser til fylkesdelplanens prinsipp om at tungvarehandel skal tilknyttes etablerte handelssentrum og ikke spres over store arealer. Kommunen mener derfor at det er riktig også å legge til rette for slik handel ved Rosenlund, og at det kan overlates til byggesaken hvordan virksomhetene skal utformes og plasseres i forhold til hverandre.  

I forbindelse med Lillehammer kommunestyres behandling av reguleringsplanen for Rosenlund bydelssenter i møte den 27. september 2012, ble planen delt og delområde C og GS godkjent. Områdene C og GS inneholder kontor, tjenesteyting, grønnstruktur og vassdrag. Dette er arealer uten handel. Nye kontorbygg er under oppføring i område C. Det er bestemmelsene om varehandel knyttet til delområde A og B som er til avgjørelse i departementet.

Fylkesmannen anbefaler i sin oversendelse av saken den 30. april 2013 at innsigelsene tas til følge.

Befaring og møte ble gjennomført 19. juni 2013. Tilstede var representanter fra Lillehammer kommune, Fylkesmannen i Oppland, Oppland Fylkeskommune, Statens vegvesen, Norges vassdrags- og energidirektorat, Vegdirektoratet, Samferdselsdepartementet og Miljøvern­departementet. Representanter fra utbygger var også til stede.

Samferdselsdepartementet (SD) uttaler i brev av 12. november 2013 at departementet ikke støtter innsigelsen fra Statens vegvesen Region øst og anbefaler at denne ikke tas til følge.

Nasjonale og regionale føringer
De statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, vedtatt 26. september 2014, framhever at det skal legges til rette for at handelsvirksomhet og andre publikumsrettede private og offentlige tjenestetilbud kan lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivknutepunkter. Virksomhetene må tilpasses omgivelsene med hensyn til størrelse og utforming.

Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre, som trådte i kraft den 1. juli 2008,har som formål å legge til rette for en sterkere regional samordning av politikken for etablering og utvidelse av større kjøpesentre (§1). Hensikten er å styrke eksisterende by- og tettstedssentre og bidra til effektiv arealbruk og miljøvennlige transportvalg, dvs. unngå en utvikling som fører til by­spredning, bilavhengighet og dårligere tilgjengelighet for dem som ikke disponerer bil. Det langsiktige målet er å oppnå en mer bærekraftig og robust by- og tettstedsutvikling og be­grense klimagassutslippene. I bestemmelsen fastlegges at kjøpesentre bare kan etableres eller utvides i samsvar med retningslinjer i godkjente regionale planer.

Fylkesdelplan for lokalisering av varehandel i Oppland, vedtatt av fylkestinget den 14. juni 2004, definerer Rosenlund som et bydelssenter der det ikke skal etableres kjøpesenter større enn 3000 m². Ved etablering ut over dette må det dokumenteres at etableringens størrelse er tilpasset handelsomlandet. Handel med plasskrevende varer bør etableres i tilknytning til en by eller et tettsted, og slik at man når området fra hovedvegnettet og unngår belastning av miljøet i byen eller tettstedet.

I fylkesdelplanen er motorkjøretøyer, landbruksmaskiner, trelast og andre byggevarer, varer fra planteskoler/hagesentre, møbler, hvitevarer og brunevarer definert som plass- eller transportkrevende. I Lillehammer kommuneplan er disse varegruppene omtalt som tungvarehandel. Øvrige varegrupper omtales i kommunens planer som lette varer.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurderinger vedrørende handel
Innsigelsen er rettet mot omfang og type handel i Rosenlundområdet. Rosenlund defineres i planen som et bydelssenter for en befolkning på ca 5.000 mennesker, et antall som i følge prognosene vil øke med 4% pr år i fem år. Erfaringstall viser at et handelsareal på 12.000 m² kan betjene et slikt omland.

Fylkesdelplanen sier at handel med plasskrevende varer bør etableres i tilknytning til en by eller et tettsted, og slik at man når området fra hovedvegnettet og unngår forstyrrelse av miljøet i byen eller tettstedet. Reguleringsplanen for Rosenlund har følgende bestemmelse for storvarehandel: "Kommunen kan forby forretninger som krever tung og plasskrevende lager- og manøvreringsvirksomhet, og forretninger som fortrenger andre funksjonsbehov i et bydels­senter, f.eks. trelast/byggevare og bilforretninger". Departementet mener at denne bestemmelsen innebærer skjønnsmessige vurderinger i den enkelte byggesak og ikke gir et godt nok grunnlag til å kunne styre utviklingen. Departementet viser også til at møbler, hvitevarer og brunevarer er varegrupper som er utsatt for bransjeglidning og ofte har et høyt innslag av lette varer. Slik handel kan like gjerne etablere seg i tilknyting til et bysentrum. Omfattende etableringer av slik handel i Rosenlundsområdet vil dermed kunne svekke handelen i Lillehammer sentrum ytterligere.

Handelsanalysen utført av Vista Analyse for Lillehammer kommune viser til at Rosenlund kan tåle et handelsareal på 13.500 m², dersom en tar høyde for befolkningsveksten de nærmeste årene. Beregninger utført av Lillehammer kommune i notat av 10. mars 2014, viser at slik bestemmelsene til planen er utformet, kan planen åpne opp for inntil 29.000 m² tunge varer i tillegg til 12.000 m² lette varer. Departementet mener at dette vil dekke handel langt ut over bydelens behov. Selv om det er anledning til å etablere handel med tunge varer i naboområdene til Rosenlund, vil en stor konsentrasjon av handel ved senteret i stor grad konkurrere med handel i Lillehammer sentrum. Dette er ikke i tråd med rikspolitiske bestemmelser for kjøpesentre. 

Departementet ser imidlertid at å legge tilrette for noe handel med tunge varer innenfor bydelssenteret er akseptabelt, sett i sammenheng med at det åpnes for dette i naboområdene. Det åpnes derfor for en økning i handelsareal for tunge varer på 8.000 m². Vedtaket innebærer ingen endring i grad av utnytting for områdene A og B. Det vil si at arealene som ikke brukes til handel, kan nyttes til bolig, kontor og tjenesteyting.

Konklusjon handel:
Departementet slutter seg til Lillehammer kommunes mål om å utvikle Rosenlund som bydelssenter. Departementet mener imidlertid at en så omfattende etablering av handel som planen åpner for, vil kunne bidra til å svekke utviklingen av Lillehammer sentrum som handelsområde. Det må derfor settes en øvre grense for handel ved bydelssenteret. I tillegg til 12.000 m² som er godkjent i gjeldende reguleringsplan, kan det derfor legges til rette for inntil 8.000 m² handel med tunge varer.Dette innebærer at totalt handelsareal innenfor planområdet ikke skal overstige 20.000 m². Andelen lette varegrupper skal ikke overstige 12.000 m².

Innsigelse knyttet til planløsningen for Skurvabekken

Planen innebærer at bekken Skurva, som går gjennom planområdet, må legges om. Bekken er svært utsatt for flom ved store nedbørsmengder. Det framgår av bestemmelsene til reguleringsplanen at nytt bekkefar skal anlegges med vannspeil som totalt har et overflateareal på over 300 m². Dette ligger i den delen av reguleringsplanen som er godkjent av Lillehammer kommune med rettsvirkning.

Under utbyggingen av område C, som også ligger i den delen av planen som er godkjent med rettsvirkning, har det vist seg at det ikke er samsvar mellom reguleringsplankartet og den faktiske plansituasjonen. Byggene, som er under oppføring, er plassert slik at det ikke er plass til den åpne løsningen med dam som er vist i reguleringsplanen.

I brev av 1. desember 2014 fra NVE til utbygger, bekreftes at det er funnet en løsning for kulverten gjennom planområdet. Planområdet omfatter ikke tilstrekkelig areal for skifte av kulvert. Kulverten skal derfor sikres utskiftet gjennom en skriftlig avtale mellom utbygger og vegeier.

Kravene til tilfredsstillende sikkerhet i forhold til flom, jf sikkerhetskrav gitt i TEK10 § 7-2, for flomutsatte områder, er dermed ivaretatt. Grunnlaget for NVEs innsigelse kan dermed bortfalle.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurderinger vedrørende flom
Kravene til tilfredsstillende sikkerhet i forhold til flomutsatte områder er ivaretatt. Departementet forutsetter at Lillehammer kommune endrer plankart og bestemmelser i samsvar med disse avklaringene.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven §§ 11-16 annet ledd og 12-13 annet ledd god­kjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet kommuneplanens arealdel for Lillehammer 2011-2024 og reguleringsplan for Rosenlund bydelssenter med følgende endringer i bestemmelsene:

• Reguleringsbestemmelsene § 2.7 ”Begrensninger innenfor arealbruksformål/­varehandel”, første avsnitt endres til: ”Totalt handelsareal innenfor planområdet skal ikke overstige 20 000 m². Handel med lette varer skal ikke overstige 12.000 m².”
• Bestemmelsene til kommuneplanens arealdel § 1.6.2, Rosenlund, endres tilsvarende.

Med hensyn til flom og erosjonssikring, viser departementet til at dette er ivaretatt gjennom brev fra Norges vassdrags- og energidirektorat av 1. desember 2014.

Departementet forutsetter at kommunen endrer reguleringsplankart og bestemmelser i tråd med departementets vedtak. Tilsvarende endres bestemmelsene til kommuneplanens arealdel.

Kommunen er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brevet.
 

Med hilsen     

Jan Tore Sanner
 

Kopi:
Lillehammer kommune
Oppland fylkeskommune
Samferdselsdepartementet
Statens vegvesen Vegdirektoratet
Statens vegvesen region øst
Norges vassdrags- og energidirektorat