Lovendring sjøloven

Endringer i sjøloven i forbindelse med gjennomføring av direktiv 2009/18/EF om undersøkelse av sjøulykker

Bakgrunn
EU har vedtatt europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/18/EF om undersøkelse av ulykker i sjøtransportsektoren og om endring av europaparlamentets- og rådsdirektiv 1999/35/EF og 2002/59/EF. Direktivet er EØS-relevant og skal etter planen innlemmes i EØS-avtalen i februar måned. Siden gjennomføringen av EØS-komiteens beslutning i norsk rett vil kreve lovendringer, vil Stortingets samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning bli innhentet, jf. Grunnloven § 26 annet ledd. Direktivet må ses i sammenheng med Code for the Investigation of Marine Casualties and Incidents, november 1997 (IMO Assembly Resolution A.849) (IMO-koden). Koden ble fullstendig revidert av IMO i mai 2008, jf. MSC Res. 255(84), og trådte i kraft 1.1.2010.

Nærmere om direktivet
Direktivet omhandler undersøkelse av sjøulykker og har som formål å fremme sjøsikkerhetsarbeidet. Ved iverksettelse av undersøkelser og utarbeidelse av sikkerhetstilrådninger, er formålet å redusere sannsynligheten for at tilsvarende ulykker kan skje igjen. 

I direktivet er det en rekke bestemmelser som kun oppstiller forpliktelser for statene, men det er også bestemmelser som oppstiller plikter og rettigheter for enkeltpersoner. Direktivet inneholder bl.a. regler om hvilke sjøulykker som skal undersøkes, hvem som skal ha hovedansvaret for undersøkelsene, og hvilke prosedyrer som skal følges. Sjøulykke (”marine casualty”) og alvorlig sjøulykke (”very serious casualty”) skal følge definisjonene som er angitt i IMOs kode om sjøulykker.

Etter direktivet har en stat plikt til å undersøke en alvorlig sjøulykke som involverer skip som seiler under statens flagg, ulykker med fremmede skip som skjer innenfor statens jurisdiksjonsområde, samt ulykker som i vesentlig grad berører statens interesser.  Direktivet pålegger altså en undersøkelsesplikt ved alvorlige sjøulykker. Dette innebærer ulykker hvor noen har omkommet, ved alvorlig forurensning eller hvor hele skipet forsvinner (total loss), og ulykker som i vesentlig grad berører en medlemsstats interesser. Se artikkel 5.

I direktivets artikkel 7 er det fastsatt nærmere regler om hovedansvar og deltakelse i undersøkelser når ulykken berører flere medlemsstater. Det er slått fast et generelt prinsipp om at det ikke skal foretas parallelle undersøkelser, men at berørte stater så raskt som mulig må bli enige om hvem som har hovedansvaret for ulykken. Særlig berørte stater gis rettigheter til å delta i undersøkelsen, herunder ha tilgang til vitner og bevis som fremkommer ved undersøkelsen. I artikkel 12 er det gitt nærmere regler om samarbeid med særlig berørte tredjestater (dvs. stater som ikke er en del av EØS).

Det er et krav i direktivet at sjøulykker skal undersøkes av et uavhengig permanent organ, jf. artikkel 8. Organet skal ha fri tilgang til ethvert relevant område for undersøkelsen, herunder skip og vrak, og ha tilgang til alle relevante opplysninger, for eksempel fra ferdskriver (VDR), last, besetning, andre personer og gjenstander mv. Undersøkelsesmyndigheten skal også få fri tilgang til resultater av undersøkelser av prøver tatt fra personer som deltar i driften av skipet eller enhver annen ”relevant person”. Se nærmere om hva undersøkelsesmyndigheten skal ha tilgang til i artikkel 8 nr. 4 bokstav a til i.

Bestemmelser om taushetsplikt fremgår av artikkel 9, hvor det er slått fast at opplysninger som er fremskaffet ved undersøkelsen, ikke skal benyttes til andre formål enn sjøsikkerhet. Dette gjelder bl.a. vitneforklaringer, herunder opplysninger som kan røpe vitners identitet.

I artikkel 13 er det oppstilt en plikt for parter som har vært involvert i en sjøulykke om så snart som mulig å sikre bevis, herunder ta vare på opplysninger fra skipsbøker og sikre at opplysninger ikke overskrives eller endres på annen måte.

I artikkel 14 og 15 er det nærmere regler om rapporter og sikkerhetstilrådninger. Det oppstilles en plikt for undersøkelsesmyndigheten – så langt som mulig – om å avgi rapport innen 12 måneder etter ulykken, og om det ikke lar seg gjøre, skal en foreløpig rapport utgis. Artikkel 17 oppretter formelt Den europeiske informasjonsplattformen for sjøulykker (EMCIP), som administreres av EMSA. Medlemsstatene plikter å melde inn ulykker til denne databasen.

I artikkel 18 er det slått fast at en medlemsstat i sin nasjonale lovgivning skal ta hensyn til relevante bestemmelser gitt av IMO om rettferdig behandling av sjøfolk.

Fristen for gjennomføring i EU er 17. juni 2011.


Forholdet til norsk rett
Regler om undersøkelse av sjøulykker fremgår av sjøloven kapittel 18 avsnitt II. Bestemmelsene trådte i kraft 1. juli 2008. I det alt vesentligste er sjøloven i samsvar med direktivet, men det er behov for enkelte presiseringer og utfyllende bestemmelser for å gjennomføre direktivet fullt ut.

Når det gjelder ulykker som er undersøkelsespliktige, går direktivet noe lengre enn norsk rett, jf. sjøloven § 476. Samtidig er det ulykker som etter sjøloven er undersøkelsespliktige, som ikke er det i direktivet. Når det gjelder sjøulykker med fremmede skip som skjer innenfor statens jurisdiksjonsområde, er det en plikt til å undersøke disse etter direktivet, jf. artikkel 5 bokstav b. Det samme gjelder ulykker som berører vesentlige interesser for medlemsstaten(uavhengig av skipets flagg og hvor ulykken skjer), samt at ulykker hvor hele skipet forsvinner. Sjøloven må endres på dette punktet. I tillegg oppstiller direktivet krav til økt samarbeid mellom undersøkelseskommisjoner i medlemsstatene, samt at det skal iverksettes forundersøkelse ved visse type sjøulykker, noe som sjøloven ikke har regler om.

Flere av forpliktelsene som kun påhviler myndighetene foreslås ikke inntatt i sjøloven, men departementet har foreslått inntatt noen sentrale forpliktelser av informasjonshensyn i sjøloven.


Nærmere om de foreslåtte lovendringene

§ 472
Departementet foreslår en tilføyelse i § 472 annet ledd tredje punktum for å bringe den norske definisjonen av sjøulykker i tråd med direktivets/IMO-kodens definisjon av ”marine casualty”.

Ny § 475 A
Som nevnt oppstiller direktivet en plikt til sikring av bevis for enhver som har vært involvert i en sjøulykke. En slik bevisinnsamlingsplikt fremgår ikke av sjøloven, og departementet foreslår inntatt en slik bestemmelse som ny § 475 A.

§ 476
I § 476 om iverksettelse av sjøulykker foreslås flere endringer. I første ledd foreslås lovfestet direktivets krav om at undersøkelse av en sjøulykke skal iverksettes senest to måneder etter at ulykken fant sted.

I § 476 annet ledd er det nødvendig å utvide undersøkelsesplikten for å oppfylle direktivet. I bokstav a foreslås uttrykket ”med norske skip” opphevet på bakgrunn av at slike sjøulykker som inntreffer med utenlandsk skip i riket (jf. sjøloven § 472 første ledd bokstav b), blir undersøkelsespliktige. Se direktivets artikkel 5 nr. 1 bokstav b.

Ulykker som innebærer at skipet går tapt blir undersøkelsespliktig. Departementet minner om at det allerede i dag er en undersøkelsesplikt der noen har mistet livet. Situasjonen hvor for eksempel mannskapet klarer å berge seg, men skipet forliser, er i dag ikke undersøkelsespliktig, men dette foreslås presisert i bokstav c. Ettersom direktivet ikke gjelder for fiskefartøy under 15 meter, foreslår departementet at undersøkelsesplikten ved total loss tilfeller ikke gjelder fiskefartøy under 15 meter. Vi understreker likevel at dersom mannskapet har omkommet, vil det være undersøkelsesplikt etter bokstav a, for eksempel der en sjark forliser og mannskap omkommer. I § 476 bokstav d foreslås presisert at det foreligger en undersøkelsesplikt ved alvorlig skade på miljøet, eller fare for det. Dette er en plikt etter direktivet, og også i instruksen til Statens havarikommisjon for transport, som også har undersøkt slike ulykker i praksis. I bokstav e oppstilles en undersøkelsesplikt der vesentlige norske interesser er berørt, men hvor skipet ikke er norsk og ulykken ikke fant sted innenfor norsk territorium. Som eksempel kan tenkes at det er omkommet mannskap som er norske statsborgere.

Når det gjelder bokstav a, er det etter sjøloven en plikt til å undersøke alvorlige arbeidsulykker. En slik plikt oppstiller direktivet bare når noen har omkommet. Etter departementets oppfatning, og sett hen til at Statens havarikommisjon får økt arbeidsbyrde som følge av pliktene i bokstav c til e, bør det ved betydelige arbeidsulykker bli opp til kommisjonens skjønn å avgjøre om det skal iverksettes undersøkelse. For øvrig vil departementet gjøre oppmerksom på at plikten i bokstav b, som gir en undersøkelsesplikt når det er fare for betydelig skade mv. på norsk passasjerskip, ikke er reflektert i direktivet. Departementet har foreløpig inntatt det standpunkt at undersøkelsesplikten bør ligge fast også i disse tilfeller. Imidlertid minner vi om bestemmelsen i fjerde ledd som gir Kongen adgang til å bestemme at ulykker som omfattes av annet ledd, i stedet skal følge bestemmelsene i femte ledd. Det er altså en adgang til i forskrift å bestemme at den nevnte type ulykker ikke er undersøkelsespliktig likevel.

I § 476 tredje ledd er direktivets krav til forundersøkelse ved alvorlige ulykker (serious casualties), foreslått inntatt. Undersøkelsesmyndigheten skal foreta en foreløpig vurdering av ulykker som nevnt i tredje ledd for å avgjøre om det skal iverksettes en undersøkelse. I femte ledd er det for øvrig slått fast hvilke momenter undersøkelseskommisjonen skal legge vekt på i vurderingen av om en ulykke skal undersøkes. Sjølovens regler er her i det vesentligste i samsvar med direktivet, men en mindre presisering er likevel foreslått for å reflektere direktivets forpliktelser fullt ut. I siste ledd er det for øvrig vist til at undersøkelsene skal følge de felles retningslinjer om undersøkelsesmetodikk som er vedtatt av EU.


§ 477
Her foreslås bare en mindre presisering for å fremheve at også opplysninger som avslører identiteten til vitner mv., kun kan brukes til sjøsikkerhetsmessig formål.

§ 482
Det foreslås enkelte presiseringer for å gjennomføre direktivets artikkel 7 og 8 fullt ut i norsk rett. Direktivet medfører et mer forpliktende samarbeid mellom undersøkelsesmyndigheter i berørte stater enn hva sjøloven og IMOs kode legger opp til. Etter direktivet har bl.a. berørte stater innenfor EØS-området også en rett til å delta i utformingen av undersøkelsen, samt ha tilgang til vitner og bevis. Etter sjølovens regler er dessuten adgangen til å overlate undersøkelsen til en særlig berørt stat, noe mer begrenset enn direktivet. Lovens bestemmelse om at en sjøulykke kan overlates til en særskilt kommisjon bestående av flere stater, er ikke en mulighet som fremgår av direktivet og foreslås opphevet. I stedet legger direktivet, og endringene i § 482, opp til et nærmere samarbeid med særlig berørte stater.

§ 484
Bestemmelsen foreslås omformulert og flyttet til § 482. Etter IMOs Casualty Investigation Code er det en forpliktelse mellom vesentlig berørte stater om å melde fra om sjøulykker, jf. artikkel 5. Nåværende tredje ledd har ikke en generell plikt om dette. Departementet mener dessuten det vil være mer oversiktlig om bestemmelser som gjelder samarbeid mellom berørte stater behandles i samme bestemmelse.

§ 485
Departementet foreslår enkelte mindre endringer i § 485 for å reflektere direktivets forpliktelser fullt ut, bl.a. at rapport som hovedregel skal foreligge etter 12 måneder. Hvis ikke skal en foreløpig rapport utgis. Statens havarikommisjon for transport har i flere tilfeller utgitt en foreløpig rapport, noe departementet finner positivt. Samtidig vil en lovfesting av 12 måneders fristen understreke betydningen av at rapporter skal være ferdigstilt innen den tid. 

Ny § 486 A
Direktivets artikkel 18 slår som nevnt fast at IMOs retningslinjer om rettferdig behandling av sjøfolk skal tas hensyn til. Departementet foreslår lovfestet dette i ny § 486 A. Uttrykket ”tas hensyn til” innebærer ikke at IMOs retningslinjer om fair treatment of seafarers må være oppfylt fullt ut, men disse skal ses hen til og følges så langt som mulig.

Ny § 486 B
Departementet vurderer om det bør fastsettes en utfyllende forskrift for gjennomføring av direktivet. I den forbindelse har vi foretatt en gjennomgang av de nåværende forskriftshjemler i sjøloven, og ser at det er behov for ytterligere forskriftshjemler. I stedet for at forskriftshjemler angis i hver enkelt paragraf, foreslås det i stedet inntatt en egen forskriftshjemmel avslutningsvis i kapittel 18, avsnitt II.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Direktivet inneholder enkelte nye forpliktelser for Statens havarikommisjon for transport (SHT), samtidig som enkelte sjøulykker som etter norsk rett er undersøkelsespliktig, ikke er det. Departementet antar at direktivet vil medføre et økt ressursbehov på 2-3 stillinger i Statens havarikommisjon for transport. For øvrige offentlige myndigheter og private, antas ikke lovendringene å medføre vesentlige konsekvenser.

Høringsfrist
Vi ber om at eventuelle kommentarer sendes til oss innen 18. mars 2011. Saksbehandler Terje Hernes Pettersen kan kontaktes ved behov på 22 24 04 77 / thp@nhd.dep.no.

Vedlagt følger utkast til lovendringer og direktivet i norsk oversettelse. Versjonen er foreløpig uoffisiell, men det forventes ikke endringer av betydning i den offisielle versjonen.

Med hilsen


Ida Skard (e.f.)
ekspedisjonssjef

                                                                                          Terje Hernes Pettersen
                                                                                          seniorrådgiver



Vedlegg: Endringer i Sjøloven
             Direktiv 2009/18/EU

Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Forsvarsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet

Direktoratet for Arbeidstilsynet
Fiskeridirektoratet
Hovedredningssentralen Nord-Norge
Hovedredningssentralen Sør-Norge
Klima- og forurensningsdepartementet
Kystvakten
Kystverket
Marintek
Nordisk Institutt for sjørett
Politidirektoratet
Riksadvokaten
Sjøfartsdirektoratet
Statens havarikommisjon for transport
Skipsregistrene
Sysselmannen på Svalbard

Advokatforeningen
Det norske Veritas
Det Norske Maskinistforbund
Fiskebåtredernes Forbund
Forbundet Kysten
Fraktefartøyenes Rederiforening
Hurtigbåtenes Rederiforbund
Kongelig Norsk Båtforbund (KNBF)
Landsorganisasjonen i Norge
Maritimt Forum
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og ungdom
Nordic Association of Marine Insurers  (Cefor)
Norges Fiskarlag
Norges Naturvernforbund
Norges Rederiforbund
Norsk Havneforbund
Norsk Sjøoffisersforbundet
Norsk Sjømannsforbund
Rederienes Landsforening
Redningsselskapet
WWF Verdens Naturfond
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund