Kapittel 1 Fellesbestemmelser

Fellesbestemmelsene gjelder både plandelen og byggesaksdelen, og inneholder ni paragrafer.

Til § 1-1 Lovens formål

Lovens formål

Plan- og bygningsloven (pbl.) § 1-1 angir de alminnelige formål for loven, og overordnede hensyn som skal ivaretas både i plan- og byggesaksdelen. Bestemmelsen har betydning både for tolkningen av de enkelte bestemmelsene i loven og for det skjønn forvaltningen utøver i medhold av loven.

Formålsbestemmelsen er ikke uttømmende, og regner ikke opp alle hensyn, forhold og interesser som inngår i samfunnsplanleggingen. Pbl. § 3-1 supplerer formålsbestemmelsen for så vidt gjelder planlegging, og det vises til omtalen av denne. Formålsbestemmelsen klargjør at loven gjelder generelt og for all samfunnsplanlegging, for arealstyring og byggesaksbehandling. På mange områder er det imidlertid spesiallover som virker sammen med plan- og bygningsloven.

Loven skal fremme en bærekraftig utvikling til beste for både individet, samfunnet som helhet og fremtidige generasjoner. Begrepet er definert i Verdenskommisjonen for miljø og utviking sin rapport Vår felles framtid (1987) som:

«En utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov.»

«Bærekraftig utvikling» omfatter f.eks. verdiskaping, næringsvirksomhet og sysselsetting, vilkår for folkehelse, gode boliger, bomiljø og oppvekstkår. Det vises til § 3–1 om hensyn og oppgaver i planleggingen for nærmere konkretisering og utdyping i forhold til planer. Med «samfunn» forstår vi de mennesker og den virksomhet som finnes innenfor et område.

Begrepet «bærekraftig utvikling» handler om balansen mellom økonomisk og sosial utvikling og ivaretakelse av miljøhensyn. En bærekraftig utvikling kan oppnås gjennom en bærekraftig utnyttelse av ressursene. I tillegg til bruk av plan- og bygningsloven, forutsetter det at alle sektorer legger til grunn en bevisst bruk av eget lovverk og andre virkemidler for å bidra til å opprettholde økosystemer og leveområder for viktige arter i Norge. Alle samfunnssektorer og aktører har et selvstendig ansvar for å legge miljøhensyn til grunn for virksomheten, og til å bidra til at utviklingen går i en mer bærekraftig retning.

Planlegging skal være sektorovergripende og et felles redskap for offentlige myndigheter og organer. Videre skal planer samordnes ved at de er et felles gjennomføringsgrunnlag som både myndigheter og private skal legge til grunn og følge.

Bestemmelsen peker på det sentrale formålet med en samordnet samfunnsplanlegging; bruken av arealer og andre ressurser skal vurderes i sammenheng med en bredere samfunnsplanlegging hvor også f.eks. økonomiske, sosiale og kulturelle forhold omfattes. Selv om det ikke sies direkte, omfatter ressurser langt mer enn rene arealressurser, f.eks. også luft, vann, mineraler, biologisk produksjon og energi.

Ved å videreføre formuleringen «gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser» fra formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven 1985, synliggjøres samtidig planbestemmelsenes karakter av rammebestemmelser for arealbruk, anleggs- og utbyggingsvirksomhet.

Det er nær sammenheng mellom plan og byggesak. Byggesaksreglenes (se plan- og bygningsloven fjerde del) funksjon er blant annet å være et virkemiddel for å sikre gjennomføringen av vedtatte planer. Det er et viktig formål med lovens plansystem å legge til rette for verdiskaping og private tiltak. Plansystemet skal imidlertid også sikre at private interesser utfolder seg innenfor rammer trukket opp av folkevalgte organer, slik at overordnede hensyn og allmenne interesser ivaretas. Et sentralt formål med byggesaksreglene er derfor å sikre at konkrete utbyggingstiltak gjennomføres i tråd med vedtatte planer.

Særlig om byggesaksbehandlingen

Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at de offentlige krav som stilles til de enkelte tiltak overholdes. Det er grunn til å fremheve det som i lang tid har vært det sentrale grunnlaget for bygningslovgivningen: Bebyggelse skal utføres forsvarlig ut fra bygnings- og branntekniske, helsemessige, miljømessige, estetiske og økonomiske hensyn, samt behovet for brukbarhet og tilgjengelighet. Særlig de brann- og bygningstekniske hensyn knytter seg direkte til behovet for at byggetiltak må utføres på en fagmessig, kvalitativ og god måte. De kvalitative krav til bygningene, herunder universell utforming, fremgår dels direkte av loven og dels av tilhørende forskrifter, og den generelle trenden i nyere tid er at det stilles funksjons- og minimumskrav i stedet for eksakte krav.

I den kommunale planleggingen kan det fastsettes krav som går ut over minimumsstandard i forskrift. Dette gjelder f.eks. krav om universell utforming, jf. siste ledd. I forsvarlighetsstandarden ligger det et krav om oppfyllelse av disse og andre offentligrettslige krav som regelverket oppstiller for å ivareta de øvrige spesifikke hensyn.

Særlige hensyn som skal ivaretas

Enkelte særlige hensyn er fremhevet. Det gjelder grunnleggende demokratiske prinsipper som åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning, både for private og myndigheter. Planlegging og byggesaksbehandling skal sikre demokrati og medvirkning slik at alle som blir berørt, skal kunne delta og få mulighet til å uttale seg. Åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning i nødvendig utstrekning er ment å være vesentlige elementer både ved plan- og byggesaksbehandling etter loven. Dette er i samsvar med grunnleggende demokratiske og rettssikkerhetsmessige prinsipper. I forutsigbarhet ligger for det første at spillereglene for planprosessen er klare og at de følges. For det andre betyr det at de vedtak som treffes, skal kunne legges til grunn av alle som berøres av dem, i tillit til at de respekteres og håndheves og ikke fravikes vilkårlig. Dette betyr imidlertid ikke at planer ikke kan endres etter de reglene som gjelder for dette. Dette er nødvendig for at planene til enhver tid skal være egnet til å møte aktuelle utfordringer og løse de oppgavene som kreves, og med skiftende politiske mål og prioriteringer. Det er også en viktig side ved loven at avgjørelser skal treffes i full åpenhet. Det betyr at planprosessen skal være synlig og kjent for alle som er berørt, inklusive allmennheten. Det skal være mulig for alle å sette seg inn i grunnlaget for planvedtak og medvirke i prosessen med sine synspunkter i en eller annen form. I dette ligger også at så mye som mulig av det materialet som skal brukes som beslutningsgrunnlag, skal være offentlig, og også at det skal være tilgjengelig for berørte interesser og innbyggerne. Det vil primært være opp til planmyndighetene å bestemme i hvilke former dette skal gjøres. For nærmere bestemte planer skal dette fastsettes gjennom et planprogram. Nærmere regler om medvirkning er gitt i pbl. § 5–1.

Et annet grunnleggende element ved saksbehandling etter loven vil være å utrede og beskrive vesentlige virkninger av planforslaget. Videre understrekes plan-, byggesaks- og ressursforvaltningens langsiktige karakter og det konvensjonsbestemte kravet om vurdering og beskrivelse av miljøkonsekvensene av areal- og ressursdisponeringsvedtak.

Strategien for universell utforming for å bidra til å gjøre samfunnet tilgjengelig for alle og for å bidra til å unngå diskriminering, er også fremhevet. Universell utforming skal ligge til grunn for planlegging, og kravene til det enkelte byggetiltak fremheves som et nytt element.

Universell utforming dreier seg om utforming og tilrettelegging av fysiske forhold for å fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse, og nedbygge funksjonshemmende barrierer. Prinsippet om universell utforming får sitt konkrete innhold både gjennom planbestemmelser og materielle krav i byggesaksdelen herunder byggesaksforskriften og byggteknisk forskrift. For øvrige uteområder hvor lovens regler kommer til anvendelse, må det samme målet sikres ved utarbeiding av planer.

Hensynet til barn og unges interesser er et annet viktig hensyn i planleggingen. Det er fastsatt Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging av 20. september 1995. Se også Veileder om barn og unge i plan og byggesak av 5. november 2021.

Henvisningen til estetiske hensyn i plan- og bygningsloven av 1985 er videreført i formålsparagrafen i plan- og bygningsloven av 2009. Det er av stor betydning at både den enkelte bygning, bo- og bymiljøer og selve steds- og landskapsformingen er preget av en ambisjon om å skape eller beholde noe som er vakkert - i seg selv og i sammenheng med omgivelsene. Plan- og bygningsloven er den klart viktigste loven for å ivareta og styrke estetiske verdier i samfunnsutviklingen. Det er mulig å stille estetiske krav til nye bygge- og anleggstiltak og ivaretakelse av verdier i eksisterende miljøer både i forbindelse med planer og i den enkelte byggesak.

Med utgangspunkt i Prop. 64 L (2020–2021), i kraft 1. juli 2021, er bestemmelsen § 1-1 endret med femte ledd nytt siste punktum. Lovendringen er knyttet til byggesaksbehandling etter loven, se proposisjonen for ytterligere merknader.

Til § 1-2 Lovens virkeområde

Lovens geografiske virkeområde

Det følger av pbl. § 1-2 at den gjelder for hele landet, herunder vassdrag. I dette ligger også at loven gjelder på grunnen, nedover i undergrunnen så langt det er aktuelt med utnytting som står i sammenheng med bruk av overflaten, og oppover i luftrommet så langt det har sammenheng med arealutnytting på overflaten. Unntak fra dette generelle virkeområdet er gitt i fjerde ledd om Svalbard.

Virkeområdet i sjø er utvidet til én nautisk mil utenfor grunnlinjene. En bakgrunn for denne utvidelsen er vanndirektivet, som ble implementert i norsk rett i 2007 gjennom vannforskriften.

Lovens utvidede geografiske område i sjø gir nye og økte muligheter for å samordne vann- og kystplanleggingen i Norge på tvers av regioner og kommuner, jf. § 3-6 Felles planleggingsoppgaver. Utvidelsen av virkeområdet kan dekke et behov for en bedre samlet kystsoneplanlegging, hvor også sjøfarts- og fiskeriinteressene kommer sterkt inn. Også vernebehov kan tilsi en slik utvidelse. Planlegging i det utvidete virkeområdet bør derfor normalt skje etter bestemmelsene i § 3–6, se omtalen av denne nedenfor.

Kongen kan fastsette at lovens bestemmelser om konsekvensutredninger for tiltak etter kapittel 14 skal kunne gjøres gjeldende for nærmere bestemte tiltak også utenfor én nautisk mil utenfor grunnlinjene. Dette vil sikre at EU-direktivene om konsekvensutredninger blir ivaretatt. En utvidelse etter tredje ledd må avgrenses mot tiltak som faller inn under petroleumslovens virkeområde.

Kongen kan vedta at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard. Svalbardmiljøloven har bestemmelser om arealplanlegging og annen forvaltning av natur- og kulturmiljøet på Svalbard. I all hovedsak vil disse gjøre arealplansystemet i plan- og bygningsloven overflødig. Imidlertid kan slik sektorovergripende samfunnsplanlegging som plan- og bygningsloven forøvrig legger opp til, være aktuelt også på Svalbard. Det er også mulig at enkelte andre av de virkemidler som nå innføres gjennom denne loven, kan supplere Svalbardmiljølovens bestemmelser.

Til § 1-3 Tiltak som er unntatt fra loven

Tiltak som er unntatt fra loven

Pbl. § 1-3 unntar to typer tiltak fra plan- og bygningslovens virkeområde.

Rørledninger i sjø for transport av petroleum er unntatt på samme måte som etter plan- og bygningsloven av 1985. Rørledninger på land er ikke unntatt.

Loven gjelder heller ikke for anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner som nevnt i energiloven § 3-1 tredje ledd. Pbl. kapittel 2 om kartgrunnlag og stedfestet informasjon og kapittel 14 om konsekvensutredning av tiltak og planer etter annet lovverk gjelder likevel for slike anlegg.

Med anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner, menes blant annet kraftledninger, transformatorstasjoner, koblingsanlegg og bygningstekniske konstruksjoner som er umiddelbart knyttet til de elektriske anleggene og deres funksjon. Unntaket gjelder for ethvert anlegg eller konstruksjon av denne art som er omfattet av konsesjonen og vilkårene og som er nødvendig for de elektriske anleggenes funksjon, bygging, drift og atkomst, herunder produksjons- og forbruksradialer som behandles etter energiloven § 3–1 første ledd.

Nettanlegg som bygges i medhold av energiloven § 3–2 om områdekonsesjon omfattes ikke av unntaket. Produksjonsanlegg er heller ikke unntatt. Det vil si at plan- og bygningsloven gjelder for slike anlegg (dvs. vindkraftverk, vannkraftverk og fjernvarmeanlegg) med de unntak som følger av enkeltbestemmelser eller forskrift, jf. for eksempel § 12-1 om unntak fra plikten til å utarbeide reguleringsplan for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av elektrisk energi.

For de tiltakene som omfattes av det generelle unntaket i § 1-3 er det ikke rettslig grunnlag for å iverksette prosess etter plan- og bygningsloven for å behandle spørsmål om dispensasjon fra arealdelen i kommuneplanen, reguleringsplan (og reguleringsbestemmelser) eller for å gi dispensasjon fra plankrav for slike anlegg. Det vil heller ikke være rettslig grunnlag for ny plan eller planendringer, eller for å fremme privat reguleringsplanforslag. Tiltaket kan også gjennomføres uavhengig av eventuelle regionale planbestemmelser.

Unntaket får virkninger for rettslig bindende arealbruk fastsatt i så vel eldre som nyere planer og tilhørende planbestemmelser. Endringen er også gitt virkning for allerede iverksatte konsesjonsprosesser.

Selv om anlegg som nevnt i energiloven § 3–1 tredje ledd er unntatt fra lovens virkeområde, mener departementet at det er behov for at tiltakene er tilgjengelig som stedfestet informasjon. Kapittel 2 skal derfor gjelde for slike tiltak. For denne type konsesjoner utformes det regelmessig kart som kan inngå i informasjonsgrunnlaget for kommunens planlegging for øvrig. Nærmere regler kan fastsettes ved bruk av forskriftshjemmelen i § 2–1 i energiloven.

Slike anlegg skal også vises i kommunale planer som hensynssoner, jf. § 11–8 bokstav d), hvor det fremgår hvilke begrensninger de medfører for annen arealbruk i sonen.

Det vises til for øvrig til energiloven § 3–1 tredje ledd og omtalen av denne i Ot. prp. nr. 32 (2007-2008).

Til § 1–4 Plan- og bygningsmyndighetenes oppgaver og andre myndigheters plikter overfor plan- og bygningsmyndighetene

Oppgavefordelingen mellom myndighetene

Pbl. § 1-4 slår fast plan- og bygningsmyndighetenes hovedoppgaver i plan- og byggesaker og deres samordnings- og samarbeidsplikter. Kommunen som planmyndighet har et selvstendig ansvar for å påse at planer følges opp. Dette gjelder også bestemmelser i bindende arealplaner som kan ha et videre virkeområde enn tiltakene som inngår i søknadsplikten etter kapittel 20. Videre kan og skal slike arbeider, tiltak og virksomhet, når de er i strid med arealformål og bestemmelser i bindende arealplan, også følges opp av kommunen som planmyndighet etter bestemmelsene om straffeansvar og ulovlig byggearbeid mv. i kapittel 32. Det nærmere innholdet fremgår av enkeltbestemmelsene i loven.

Kommunen kan gi forskrift om gebyr for kommunens behandling av nærmere angitte saker, jf. pbl. § 33-1. Samarbeidsplikten innebærer derimot ikke at kommunen kan ilegge eller beregne gebyr for å behandle eller følge opp innspill fra andre myndigheter i planleggingen og plangjennomføringen. For øvrig må gebyr for oppfølgning av planer ha grunnlag i eget kommunalt gebyrvedtak eller regulativ der gebyret ikke inngår som en integrert del av det ordinære byggesaksgebyret.

Planmyndigheten har varslingsplikt overfor berørte sektormyndigheter ved behandling av planforslag med sikte på avklaring av spørsmål som angår disse myndighetenes ansvarsområde.

Også departementets oppgaver og plikter som plan- og bygningsmyndighet er tillagt direkte i loven. Departementet har bl.a. et overordnet ansvar for å påse at lovens bestemmelser følges av plan- og bygningsmyndighetene på regionalt og kommunalt nivå, jf. § 3-5 tredje ledd. Departementet fatter endelige beslutninger ved innsigelse til planer, jf. kapittel 5. Departementet skal også utarbeide og fremme forslag til forskrifter, og kan treffe statlige planvedtak, jf. kapittel 6, og kan gjøre endringer i regionale planer hvor det er fremmet vesentlige innvendinger mot planens mål eller retningslinjer, jf. kapittel 8. Departementet kan også treffe administrative beslutninger om interkommunalt plansamarbeid etter kapittel 9, nedlegge midlertidig forbud, jf. § 13-4, og er klagemyndighet og overordnet forvaltningsorgan, jf. § 1-9 om forholdet til forvaltningsloven og klage. Departementet kan som plan- og bygningsmyndighet følge opp ulovlige forhold etter kapittel 32. Der det er nødvendig for å gjennomføre lovens bestemmelser, kan departementet ta opp og treffe vedtak i konkrete saker i tilfelle kommunen unnlater å utføre lovpålagte oppgaver. I byggesaker er departementet øverste bygningsmyndighet, og kan omgjøre vedtak fattet i første og andre instans. I slike tilfeller og som en del av sitt tilsyn med at plan- og bygningsloven overholdes for øvrig, kan departementet be om innsyn i plan- og byggesaker i kommunen. Det forekommer imidlertid svært sjelden at departementet ber om opplysninger i saker som ikke bygger på en henvendelse fra en i saken berørt privatperson eller myndighet. For en nærmere omtale av departementets oppgaver, vises det til merknadene til de aktuelle bestemmelsene ellers i loven.

Andre myndigheter har rapporterings- og meldeplikter overfor plan- og bygningsmyndighetene. Det gjelder enhver myndighet som har tilgang til planområder og byggverk, og som kommer over forhold som vedkommende myndighet ser strider mot bestemmelser i plan- og bygningsloven eller planer og forskrifter i medhold av denne.

Til § 1-5 Virkninger av planer

Forholdet mellom nye og eldre planer

Pbl. § 1-5 har bestemmelser om forholdet mellom nye og eldre planer. Først vises det til hvor i loven bestemmelsene om de forskjellige planers rettsvirkninger er plassert. Det vises til §§ 6-3 Statlig planbestemmelse, 8-2 Virkningen av regional plan, 8-5 Regional planbestemmelse, 11-3 Virkningen av kommuneplanens samfunnsdel, 11-6 Rettsvirkningen av kommuneplanens arealdel og 12-4 Rettsvirkningen av reguleringsplan.

Planers rettsvirkning er omtalt i § 1-5, som igjen viser til de enkelte plantypene, jf. §§ 6-3, 8-2, 8-5, 11-3, 11-6 og 12-4. Det er gjort et unntak som fremgår av henvisningen til § 21-7 femte ledd. Unntaket kom inn ved en lovendring som trådte i kraft 1. juli 2017. Bestemmelsen i § 21-7 femte ledd legger begrensninger på hvilket rettsgrunnlag kommunen kan legge til grunn ved behandling av byggesøknad. Det er i utgangspunktet plangrunnlaget som gjaldt ved utløpet av treukers-fristen for behandling av byggesøknaden som skal legges til grunn for avgjørelsen ved overskridelse av fristen. Dette gjelder likevel ikke dersom tiltakshaveren innen utløpet av fristen har mottatt forhåndsvarsel om midlertidig forbud mot tiltak, og dette forbudet deretter blir vedtatt innen åtte uker, jf. § 13-1 første ledd. For nærmere omtale, se kapittel 13 i Prop. 149 L (2015-2016).

I andre ledd slås det fast at en ny plan går foran en eldre plan for samme areal med mindre annet er fastsatt i den nye planen. Dette innebærer at det er den nye planen, og ikke den eldre, som bestemmer fremtidig arealbruk. Dette gjelder generelt for forholdet mellom alle de kommunale arealplanene. Det er også presisert at det samme gjelder statlig og regional planbestemmelse.

Til § 1–6 Tiltak

Definisjon av hva som er tiltak etter loven

Definisjonen av hva som er tiltak, jf. pbl. § 1-6, gjelder både tiltak etter byggesaksdelen av loven og tiltak som følger av bindende arealplan. Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av det som innholdsmessig fremgikk av bestemmelsene og søknads- og meldeplikt og rettsvirkning av bindende arealplaner etter plan- og bygningsloven av 1985.

Dersom virksomhet og endring av arealbruk er i strid med planens arealformål, hensynssoner og bestemmelser, er forholdet omfattet av tiltaksbegrepet. Dette gjelder selv om tiltaket er unntatt fra søknadsplikten etter byggesaksdelen av loven. For eksempel vil ferdsel eller tiltak i landbruket som omfattes av bindende bestemmelser til arealbruksformål eller hensynssoner i kommuneplan eller reguleringsplan være tiltak etter loven.

Tiltaket og tillatelsen må følge de rammer som gjelder for vedkommende tiltak. Disse vil fremgå av lov og forskrift og/eller være fastsatt i bindende arealplaner med arealformål og bestemmelser, herunder bestemmelser til hensynssoner, som har rettsvirkning etter loven. Etter andre ledd siste punktum kan iverksetting av tiltak bare skje dersom de ikke er i strid med lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Dette gjelder selv om tiltaket er unntatt fra søknadsplikt etter byggesaksbestemmelsene.

Midlertidige bygninger, konstruksjoner eller anlegg som er unntatt fra kravet om søknad og tillatelse etter § 20-5 tredje ledd fordi de ikke skal stå lengre enn to måneder, reguleres derimot etter § 30-5. Slike tiltak med inntil to måneders varighet anses ikke å være i strid med formålet i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. Det kan imidlertid gis bestemmelser til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan som forbyr plassering av slike tiltak i planområdet, jf. §§ 11-9 nr. 6 og 12-7 nr. 2. Når det gjelder tiltak etter energi- og vannressurslovgivningen vises det til omtalen av § 1-3 ovenfor.

Bestemmelsen i tredje ledd gir hjemmel for at tiltak som er utpekt som skjermingsverdige objekter etter sikkerhetsloven, eller tiltak i tilknytning til slike objekter, etter §§ 20-7 og 20-8, kan utføres uavhengig av plan. Beslutningen om å gjennomføre et tiltak i strid med plan, kan ikke påklages.

Med utgangspunkt i Prop. 99 L (2013–2014), i kraft 1. juli 2015, er bestemmelsen endret i andre ledd nytt siste punktum og nytt tredje ledd. Lovendringen er knyttet til byggesaksbehandling etter loven, se proposisjonen for ytterligere merknader.

Til § 1–7 Felles behandling av plan- og byggesak

Felles behandling av plan og byggesak

Søknad om rammetillatelse, jf. pbl. § 21-4, og en detaljregulering for tiltaket kan etter § 1-7 behandles sammen i en felles prosess. En forutsetning er at forslaget til detaljregulering er i samsvar med overordnet plan. Dersom denne saksbehandlingsmåten følges, vil blant annet søknaden om rammetillatelse kunngjøres sammen med oppstart av planarbeidet, og legges ut til offentlig ettersyn/varsles sammen med det utarbeidede planforslaget.

Til § 1–8 Forbud mot tiltak mv. langs sjø og vassdrag

Byggeforbud i strandsonen

Pbl. § 1-8 både viderefører og innskjerper byggeforbudet i strandsonen som tidligere fremgikk av § 17–2 i plan- og bygningsloven av 1985 om forbud mot bygging og fradeling i 100–metersbeltet langs sjøen. Samtidig er bestemmelsen i første og femte ledd utvidet til også å omhandle vassdrag.

Det skal tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser ved spørsmål om utbygging i strandsonen langs sjøen og langs viktige vassdrag. Begrepet naturmiljø omfatter også ivaretakelse av biologisk mangfold selv om det ikke er nevnt direkte i loven. Naturmiljøbegrepet omfatter det biologiske mangfoldet sammen med ivaretakelse av friluftslivs- og landskapsverdier i videste forstand. Dette gjelder både i forbindelse med utarbeiding av planer og ved avgjørelse i dispensasjonssaker. I områder med sterk konkurranse om strandsonen er det spesielt viktig å unngå bygging, av hensyn til allmenne interesser.

Med unntak av fasadeendringer gjelder byggeforbudet de samme tiltak som inngår i definisjonen av tiltak etter § 1–6. §§ 11-6 og 12-4 om rettsvirkning av planer kommer til anvendelse også her.

Det fremgår av Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) på s. 250 at departementet har lagt til grunn at arealplaner ikke har bindende virkning for midlertidige tiltak som skal plasseres inntil to år, med mindre planen uttrykkelig forbyr dette. Det samme gjelder for byggeforbudet langs sjøen, slik det fremgår av Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) på s. 175.

Tomtefestelovens regler om rett til innløsning av festetomt blir ikke satt til side av bestemmelsen om byggeforbud langs sjøen.

Den generelle forbudsregelen om byggeforbud i strandsonen kan fravikes gjennom vedtak av (nye) planer etter loven. Dette er dels en videreføring, dels en viss innstramming av unntaksregelen i § 17–2 andre ledd i plan- og bygningsloven av 1985. I kommuneplanens arealdel kan det vedtas en byggegrense nærmere sjøen. I reguleringsplaner vil en slik byggegrense normalt inngå. I planer som bare angir arealbruk til byggeformål, vil byggeforbudet i 100–metersbeltet fortsatt gjelde inntil annen byggegrense er fastsatt. Dette vil også gjelde for områder som er angitt for spredt bebyggelse etter § 11–11 nr. 1 og 2.

I store deler av landet er bosetting og næringsliv knyttet til strandsonen. Bestemmelsen vil ikke være til hinder for en videre bærekraftig utvikling i slike områder. Utbygging må imidlertid skje i henhold til planer og retningslinjer som differensierer hensynene ut fra en konkret vurdering av de naturmiljøhensyn som er knyttet til strandsonen, ikke som enkeltvise dispensasjoner. Det er en forutsetning at miljøvirkningene av ny utbygging skal vurderes grundig, fremtidsrettet og i en helhetlig sammenheng gjennom planprosessen. Hensynet til allmennhetens tilgang til og muligheter for opphold skal vektlegges innenfor byggeområdene, og gamle reguleringsplaner som ikke er gjennomført bør revurderes dersom de ikke følger opp intensjonene i de nye bestemmelsene. Det er en forutsetning at bygging i områder med sterk konkurranse om strandsonen så vidt mulig skal unngås.

Det følger av lovens øvrige regler at det alltid kreves reguleringsplan for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger, eller der kommuneplanens arealdel krever slik plan. Større anlegg og utbygginger til næringsvirksomhet, boligområder, fritidshusområder mv. vil etter disse reglene alltid kreve reguleringsplan, og vil bare kunne oppføres i 100–metersbeltet på grunnlag av slik plan. I planprosessen skal de allmenne hensyn tilknyttet strandsonen vurderes nøye og legges vekt på.

Det vil være urimelig og føre til et altfor stivt system, dersom ethvert tiltak i 100–metersbeltet enten skulle være forbudt eller kreve utarbeiding av reguleringsplan. Det er derfor gitt en generell regel i fjerde ledd, som åpner for at det kan gis nærmere bestemmelser om unntak i kommuneplanens arealdel, jf. omtalen av § 11–11 nr. 4. I en overgangsperiode kan det ev. gis dispensasjon fra forbudet etter den alminnelige bestemmelsen om dispensasjon i § 19–2 for nødvendige tiltak. Dette gjelder f.eks. oppsetting av nødvendige navigasjonsinstallasjoner langs farleder, dersom kommunen ikke har fastsatt bestemmelser om dette.

I kommuneplanens arealdel kan kommunen gi nærmere bestemmelser om oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg og opplag for landbruk, reindrift, fiske, fangst og akvakultur, og anlegg for ferdsel til sjøs. Slike tiltak er dermed ikke generelt unntatt fra forbudet, men kommunen har hånd om hvordan de skal reguleres, og kan også gi bestemmelser som tillater slike bygninger og mindre anlegg i 100–metersbeltet. Ved å kreve plan og planbestemmelser for slike tiltak, vil spørsmålet være gjenstand for vanlig planprosess med høring og medvirkning. Dermed kan de forskjellige interessene som knytter seg til et område bli vurdert, herunder de allmenne interesser som byggeforbudet primært er ment å ivareta. En slik regel vil åpne for varierte bestemmelser i landets kommuner tilpasset lokale forhold, som samsvarer med de svært ulike forhold i kystkommunene i de forskjellige deler av landet.

Vassdrag

Hensynet til verneinteressene knyttet til viktige vassdrag er fremhevet. Det er ikke noe generelt forbud mot å bygge i strandsonen langs vassdrag, men kommunene vil etter bestemmelsen ha en plikt til å vurdere om det skal fastsettes en byggegrense i kommuneplanens arealdel, for på den måten å ivareta viktige natur-, kulturmiljø- og friluftsinteresser langs vassdragene.

Vassdragene er viktige elementer i norsk natur. Få andre nasjoner i Europa kan vise til lignende variasjon i vassdragsnaturen. Samtidig har vann og vassdrag til alle tider vært viktig lokaliseringsfaktor for bosetting og ferdsel, og område for friluftsliv. Store deler av landets kulturminner og kulturmiljøer finnes derfor i vassdragsnære områder. Eksempler på inngrep som kan skade verneverdier i vassdrag er vegbygging, masseuttak, bygg og anlegg.

Ved en lovendring som trådte i kraft 8. mars 2019 ble det gjort en tilføyelse til lovteksten som presiserer at kommunen også kan ta hensyn til vassdragets kapasitet ved vurderingen av et ev. byggeforbud i 100-meters beltet langs vassdrag, se Prop. 32 L (2018-2019). Forbudet gjelder tiltak som kan påvirke strømningsmønsteret slik at faren for erosjon øker. Eksempler er lukking eller annen innsnevring av elveløpet gjennom bygging over eller på sidene, inkludert utfyllinger. Også tiltak som øker vassdragets kapasitet omfattes.

Langs mange vassdrag, spesielt små bekker, vil et smalere forbudsbelte enn 100-meter være tilstrekkelig. Bredden må vurderes konkret ut fra vassdragets karakter, interesser som skal ivaretas, og hvilke forhold som forbys. Noen steder kan flomfare innebære behov for restriksjoner på bygging ut over 100-meters beltet. Dette ivaretas av andre regler, eksempelvis av § 11-8 om hensynssoner.

Til § 1–9 Forholdet til forvaltningsloven og klage

Forholdet til forvaltningsloven – begrensninger i klageretten

Forvaltningslovens regler om saksbehandling gjelder ved behandling av plansaker med mindre annet er særskilt fastsatt i plan- og bygningsloven.

Innholdsmessig er dette en videreføring av hovedregelen om forholdet mellom forvaltningsloven og plan- og bygningsloven slik det var i plan- og bygningsloven av 1985.

Bestemmelsen i andre ledd er en videreføring av tidligere bestemmelse. Ved lovendring med ikrafttredesel 1. juli 2015 fikk lovbestemmelsen en presisering om at det heller ikke er adgang til å påklage forhold som er avgjort i tidligere vedtak i byggesaken, se Prop. 99 L (2013-2014). Det er tilstrekkelig at parter og andre med rettslig klageinteresse har hatt anledning til å påklage det tidligere vedtaket. Ved eventuell klage må kommunen eller klageinstansen ta stilling til om forholdet er avgjort eller ikke før klagen eventuelt kan avvises. Det må i denne forbindelse foretas en konkret vurdering av samtlige klageanførsler.

Dersom kommunen eller klageinstansen finner at klagen gjelder forhold som allerede er avgjort, kan klagen avvises. Der det oppstår tvil om forholdet er avgjort eller ikke, eller der kun deler av klageanførslene er avgjort tidligere, kan det i mange tilfeller være hensiktsmessig å realitetsbehandle klagen fremfor å avvise denne, jf. andre ledd andre punktum. Der kun deler av klageanførslene er behandlet og avgjort tidligere, vil underinstansen kunne legge de klageanførsler som allerede er avklart, prejudisielt til grunn ved oversendelse til klageinstans.

Avgjørelsen om å realitetsbehandle klagen kan ikke påklages, og vil ikke være gjenstand for domstolskontroll. Vedtaket om å avvise klagen kan påklages etter forvaltningsloven § 28.

Statlig planbestemmelse etter § 6–3, regional planbestemmelse etter § 8–5 og kommuneplanens arealdel er å anse som forskrift etter forvaltningslovens regler. Skulle det unntaksvis forekomme tilfeller hvor en kommuneplan med arealdel bare får betydning for en enkelt eller få eiendommer, vil det likevel være riktig å anvende reglene for enkeltvedtak analogisk. Men denne situasjonen skiller seg ikke fra tilsvarende tilfelle når en ordinær forskrift bare har betydning for et enkelt eller ytterst få rettssubjekter. Bekjentgjøring av kommuneplanen, jf. § 11–15, innebærer et unntak fra forvaltningslovens krav om kunngjøring av forskrifter, men bekjentgjøringskravene vil sammen med kravene i § 2–2 om kommunalt planregister gi en minst like god informasjon og allmenn tilgjengelighet.

Reguleringsplan og midlertidig forbud mot tiltak er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Andre avgjørelser, herunder om fastsetting av utredningsplikt, om å kreve reguleringsplan og om å fremme reguleringsplan, også private forslag, er prosessledende beslutninger som ikke faller inn under definisjonen av enkeltvedtak.

Om klage

Det er etter forvaltningsloven klagerett på enkeltvedtak. Plan- og bygningsloven innskrenker denne klageadgangen. Klagereglene i pbl. § 1-9 innebærer at forhold som er avgjort i planen eller i dispensasjonsvedtaket ikke kan brukes som grunnlag for klage i en byggesak. Klageadgangen avskjæres selv om retten faktisk ikke er benyttet i plansaken eller dispensasjonssaken. Det er tilstrekkelig at parter og andre med rettslig klageinteresse har hatt anledning til å påklage vedtaket. Klageinstansen må ta stilling til om forholdet er avgjort eller ikke før saken ev. kan avvises.

Dersom en reguleringsplan har bestemmelser om forhold som utnyttelse, plassering og utforming, eller tomtedeling, kan disse forholdene ikke prøves på nytt ved at det klages på et vedtak om å gi tillatelse eller avslå søknad om tillatelse. Er en grunneier misfornøyd med at det oppføres en innregulert boligblokk på naboeiendommen, kan han altså ikke påklage vedtaket på det grunnlag at et slikt bygg ikke skulle vært oppført i strøket, eller ikke skulle vært plassert eller utformet slik planen fastsetter.

Parter og andre med rettslig klageinteresse kan derimot klage over forhold som ikke er avgjort tidligere. For eksempel vil utfyllende vurderinger i forbindelse med at det gis tillatelse eller søknad om tillatelse avslås, alltid kunne påklages. Dette gjelder enten vurderingen gjelder plantolking eller et utfyllende forvaltningsskjønn, eller begge deler.

Det må i saker som gjelder reguleringsplaner uansett være mulig å klage på endringer i plan som er blitt foretatt uten ny høring eller direkte underretning, etter at planforslaget lå ute til høring. Det er imidlertid svært begrensede endringer som kan foretas i slike tilfeller uten ny varsling mv.

Sprøsmål om klageadgang gjelder også forhold som er avgjort ved dispensasjon. I praksis vil det ikke sjelden bli gitt tillatelse samtidig med at det innvilges dispensasjon. Vedtakene vil derfor kunne ha en felles klagefrist og ev. gjøres til gjenstand for en felles klagebehandling. Finner forvaltningsorganet det hensiktsmessig, eller det er det tvil om forholdet er avgjort tidligere eller ikke, bør klagen tas til realitetsbehandling i stedet for å avvise den. Denne avgjørelsen kan ikke påklages, og vil ikke være gjenstand for domstolskontroll. Vedtaket om å avvise klagen kan påklages etter § 28 i forvaltningsloven.

Klageadgangen til statlig eller regionalt organ og fra kommuner er begrenset til forhold som gjelder vedkommende myndighets saksområde, jf. tredje ledd. Klageadgangen i plansaker er også avskåret der myndigheten er gitt anledning til å fremme innsigelse, jf. § 5–4. En innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig og senest innen fristen for innsigelse utløper, jf. § 5–4 femte ledd. Formålet er å øke forutsigbarheten og effektiviteten i plansystemet.

Klageretten er i behold i de tilfellene vedkommende myndighet ikke har anledning til å fremme innsigelse, f.eks. når vedkommende myndighet har partsinteresser eller når reguleringsvedtaket lider av andre mangler enn slike som kan begrunne en innsigelse (ugyldighet). Berørte myndigheter har også klagerett med grunnlag i nye opplysninger som er kommet til etter utløpet av fristen for å fremme innsigelse.

Om innsyn

Både offentleglova og miljøinformasjonsloven sine regler om innsynsrett og rett til opplysninger gjelder i plansaker. Det er også adgang til å gjøre seg kjent med alternative planutkast.

Klageinstans

Det er Kommunal- og distriktsdepartementet som er klageinstans etter plan- og bygningsloven, jf. kgl.res. 12. juni 2009, 18. juni 2010 og 13. desember 2013.

Denne myndigheten er delegert fra departementet til statsforvalteren. Delegasjonen fremgår av rundskriv T-8/86 fra (daværende) Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet med endringer i brev av 16.1.2004 og rundskriv T-2/09 om overføring av myndighet etter plan- og bygningsloven til statsforvalteren.

I Kommunal- og regionaldepartementets brev av 16.1.2004 er det gitt en presisering av statsforvalterens delegerte rettslige kompetanse ved behandling av klage over kommunale egengodkjenninger av reguleringsplaner. Det følger av brevet at statsforvalteren i sin ­klagebehandling kan fatte vedtak om oppheving av åpenbart ugyldige vedtak, men at andre typer endringer i planen bare kan gjøres dersom kommunen er enig, og forutsatt at det ikke innebærer at planen endres i hovedtrekkene. Dersom statsforvalteren mener det bør gjøres endringer i planen, og kommunen ikke er enig, må klagesaken oversendes departementet til avgjørelse.