Markedsutsetting av nærings- og innovasjonspolitiske virkemiddel

Åge Mariussen, Markus Bugge og Nils Henrik Solum
STEP GRUPPEN
April 2002

"Not how we can "find" the persons who knows best, but rather what institutional arrangements are necessary in order that the unknown persons who have knowledge suited to a particular task are most likely to be attracted to that task"

(Hayeck, 1949 Individualism and Economic Order, London, Routledge and Keegan, Paul)

Dette notatet er en foreløpig oppsummering fra Step Gruppens utredning om utsetting av næringspolitiske virkemiddel. Notatet er utarbeidet på oppdrag fra NHD. Det inneholder en generell diskusjon av kriterier på næringspolitiske virkemiddel som med fordel kan utsettes til operatører gjennom kontrakter – og hvilke operatører av virkemiddel som bør beholdes internt i forvaltningen. Denne generelle diskusjonen danner så grunnlaget for en diskusjon av de enkelte virkemidlene. Innledning: Hvorfor diskuterer vi dette spørsmålet?

Det foregår flere debatter som kan kaste lys over spørsmålet om når en virksomhet bør drives som en del av den offentlige forvaltning – eller "settes ut" som en kontrakt på et marked. Disse debattene har ulike utgangspunkt.

Marked eller hierarki?

På den ene siden tar man utgangspunkt i rasjonelle aktører på et marked – og stiller spørsmålet nobelprisvinneren Coase stilte i 1937: Dersom markedet er den mest effektive måten å organisere transaksjoner, hvorfor organiserer da rasjonelle aktører bedrifter? Dette spørsmålet førte over i en omfattende litteratur om " marked ellerhierarki?". Denne diskusjonen blant økonomer vakte etter hvert oppmerksomhet blant samfunnsvitere. (Coase, 1981, Williamson, 1975, 1985, Granovetter, 1985, Kaufmann, Majone, Ostrom & Wirth, 1986).

Marked eller forvaltning?

På den annen side tar man offentlig sektor som gitt – og spør hvordan utvikling av nye marked for oppgaver som hører til offentlig forvaltning kan brukes som et av flere alternative virkemiddel for å iverksette politiske beslutninger på en bedre og mer effektiv måte. Her er spørsmålet " marked ellerforvaltning"? Denne diskusjonen finner vi særlig innenfor "new public management" litteraturen (Jan Erik Lane 2000: New Public Management, Routledge, E.S.Savas 2000: Privatization and Public Private Partnerships, Chatham House, Jon Pierre, 1999 Debating Governance, Oxford).

Innenfor public management litteraturen finner vi teorier om goder, der man skiller mellom eksklusive og kollektive goder. Debatten om naturlige monopoler som leverer kollektive goder er et utgangspunkt for å diskutere grensene for privatisering. Et viktig hensyn er her de negative eksternalitetene som følger av privatisering av kollektive goder, ofte med referanse til teorien om allmenningens tragedie. Gjennom media blir vi daglig minnet om problemene som følger at enkelte områder har flere konkurrerende armeer, politikorps og rettssystemer. Vi får også bekreftet skadene for alle når grunnleggende helsetjenester og vaksiner mot smittsomme sykdommer blir eksklusive goder. Det er enighet om at visse typer kollektive goder som forutsetter nøytrale forvaltere, så som sikkerhet (politi, forsvar, rettsvesen) ikke bør privatiseres eller settes ut på anbud hos flere konkurrerende operatører. Samtidig kan deler av helsevesenets tjenester privatiseres, vaksine mot HIV kan finansieres med brukergebyr og Securitas kan garantere borgerne sikkerhet der politiets ressurser ikke strekker til. For ikke lenge siden trodde vel mange av oss at også teletjenester og kraftforsyning var kollektive goder som ikke burde forvaltes av private operatører. Ny, forskningsbasert kunnskap kan oppfattes som et kollektivt gode, men den kan også privatiseres og gjøres eksklusiv. Innenfor flere viktige industrier, som for eksempel farmasøytisk industri, er nettopp denne eksklusiviteten grunnlaget for innovasjon.

Et klassisk argument mot utsetting av offentlige forvaltningsoppgaver er hensynet til legitimitet, upartiskhet, likebehandling og transparens. Disse verdiene tilhører de sterke sidene ved offentlig forvaltning. Man kan selvsagt underlegge private aktører regler som gjør at de også følger slike regler, men det vil være rimelig å anta at de vil være sterkest institusjonalisert hos offentlige aktører.

Motiv for utsetting, som forener transaksjonskostnadsteorien og public - management litteraturen, er kritikken mot store organisasjoner – store konserner og statlige forvaltningsapparat - som

1. opererer med beskyttede lommer, der ansettelseskontrakter eller andre organisatoriske tiltak reduserer effektiviteten, og som
2. følger sine egne regler og prosedyrer uten å ta hensyn til konsekvenser for brukere.

Marked eller institusjon?

Ved å skape konkurranse om å gjøre en jobb, setter man de som skal levere jobben under et press på å være effektiv og gjøre jobben raskere enn om man overlater jobben til fast ansatte medarbeidere i en stor organisasjon. Mye av utgangspunktet for new public management debatten var da også slike enklere oppgaver som kantinetjeneste, renhold og snørydding (Savas opt cit). Et av argumentene til Savas er at offentlig ansatte snøryddere har for høy lønn og tar for lange spisepauser. Når det gjelder operatører av næringspolitiske virkemiddel vil vi imidlertid ta utgangspunkt i at det mest interessante kanskje ikke er operatørens effektivitet, men snarere deres kompetanse og evne til innovasjon og tilpasning til omgivelsene, "brukerne" i næringslivet. Dette problemet blir særlig akutt dersom man har ambisjoner om å føre en pro - aktiv nærings- og innovasjonspolitikk. Vi har mange erfaringer fra nyere norsk historie som viser at pro-aktive næringspolitiske virkemiddel kan villede næringslivet.

Ifølge Hajeck åpner svaret på spørsmålet om marked eller forvaltning for ulike måter å strukturere informasjonsstrømmer, og dermed ulike rammebetingelser for læring, kunnskapsutvikling og innovasjon.

Det interessante spørsmålet er hvorvidt markedsutsetting kan etablere handlingsbetingelser for operatører av næringspolitiske virkemiddel som ikke bare fører til at de tar kortere lunsjpauser, altså leverer tjenestene mer effektivt, men også at de leverer tjenester med et høyere kunnskapsinnhold og bedre evne til innovasjon, brukertilpasning og resultatoppnåelse hos klientene i næringslivet enn det offentlig sektor kan levere.

I forlengelsen av denne posisjonen argumenterer Philip Cooke for at

".. the source for Europe s innovation gap with the United States rests on excess reliance on public intervention, which signifies major market failure. The future will require widespread evolution of public intervention support systems along with stronger institutional and organizational support from the private sector." (Phillip Cooke, Regional Innovation Systems, Clusters, and the Knowledge Economy Industrial and Corporate Change, Vol. 10, No. 4, 2001)

Dersom Cooke har rett, ligger løsningen på " major market failure" - problemet i offentlig næringspolitikk i nye former for partnerskap mellom politiske institusjoner og markedsutsatte virkemiddeloperatører. Løsningen på problemene "marked eller hierarki" og "marked eller forvaltning" ligger altså i å avklare relasjonen mellom "marked og institusjon" gjennom institusjonelle reguleringer av næringspolitiske virkemiddeloperatører som bidrar til at de som har den best egnede kunnskapen for å løse en oppgave, faktisk også får ansvaret for den. Sagt på en annen måte, vi har gått fra "governing" til "governance".

Transaksjoner

Svaret på Coase spørsmål var at for visse typer transaksjoner vil markedet ha kostnader, sammenlignet med hierarkiet. Dette gjelder særlig komplekse transaksjoner, der det er vanskelig å formalisere på forhånd i en kontrakt hva man egentlig skal frem til. Her dukker opportunisten opp. I en markedsrelasjon vil kjøperen da stille seg åpen for å bli utnyttet av opportunister, som sprer forventninger om at de kan selge tjenester eller varer de ikke kan levere. I et hierarki vil man kunne kontrollere en slik adferd blant de ansatte gjennom administrative tiltak ("fiat"). Prøver du å bløffe sjefen, og blir avslørt, får du ikke lønnsopprykk, eller du får andre sanksjoner. I et marked vil man derimot risikere at opportunisten kommer seg unna med betalingen, uten at forventningene kjøperen hadde til hva tjenesten skulle bestå i, er oppfylt. Kjøperens alternativ er da oftest å ta risikoen på å bli lurt – og de påfølgende kostnadene med en rettssak – eller å ta kostnadene ved å etablere en kontrakt som har forutsett hva som kan gå galt.

Dersom transaksjonen har et uklart eller usikkert utfall, vil slike kontraktsdokumenter kunne bli svært omfattende.

Kontrakter er formaliserte dokumenter. Det som kan kontraktsfestes, må kunne kodifiseres 1Lam har argumentert med at den liberalistiske troen på markedet uttrykker et hegemonisk syn på kodifisert kunnskap, i forhold til taus kunnskap (Lam, 2001). Diskusjonen om transaksjonskostnader peker altså i retning av at tjenester som kan defineres innenfor en allment kjent og akseptert standard lett kan spesifiseres i en juridisk bindende kontrakt. Her kan referansen til standarden som tjenesten forventes å ligge på, fjerne kjøperens usikkerhet. Betaler man for behandling hos en autorisert tannlege, kan man forvente at resultatet følger håndverkets standard. Faller rotfyllingen ut, har man rett til å klage. Ikke-standardiserte produkter eller tjenester – eller tjenester med usikkert utfall, må bygge på andre typer relasjoner. Dersom mengden av snø som skal fjernes varierer, er det vanskeligere å lage en kontrakt. Skal kontrakten operere med en overkapasitet som gjør det mulig å ta toppene? Det reduserer effektiviteten. Hvem skal betale? Skal man måle snødybden hver natt - og så kalkulere innsatsen? Det forutsetter kontroll og målesystem, og at noen har tilgjengelig ledig kapasitet. Transaksjonskostnadsteorien har derfor kommet til å beskjeftige seg med "forankring" av relasjoner i institusjonaliserte tillitsrelasjoner 2Et alternativ til hierarkiet og kontrakten er det profesjonelle nettverket, forstått som tillitsrelasjoner, der aktører som opptrer som opportunister blir sanksjonert og dermed forsvinner fra listene på mulige tilbydere i fremtiden. Et kjent eksempel fra litteraturen er transaksjoner mellom norske redere, banker i London og skipsverft på kontinentet. Her kan store summer overføres bygd på muntlige avtaler over telefon, fordi aktørene vet at den som ikke holder sitt ord vil miste respektabilitet og forsvinne fra bransjen. </P> <P>. Her har vi ideen om partnerskap mellom kontraktsadministrator og leverandør: Kontrakstforvalteren stoler på at snørydderen holder på til gata er ren for snø, selv om det går ut over kontraktens ramme dersom det kommer ekstra mye snø en natt. Kanskje snørydderen tenker på at kontrakten snart skal reforhandles – og jobber gratis overtid for å ivareta relasjonen?

Effektivitet

Et sentralt motiv, både innenfor den økonomiske transaksjonskostnadsteorien og innenfor new public management er forestillingen om at markedsutsetting er en mekanisme for å kutte kostnader.

Exit og voice

Som antydet ovenfor, i Coase eksempel med snøryddere, har dette med relasjoner i arbeidslivet å gjøre. Tanken er her at markedsutsetting øker ledelsens kontrollmulighet, snøryddere som tar lange lunsjpauser får ikke fornyet sin kontrakt. Markedets exitmulighet er et sterkere styringsredskap enn voice internt i administrasjonen.

Skalafortrinn

En tredje side ved produksjonskostnadene har å gjøre md forholdet mellom skala og spesialisering. I store hierarkier vil enhetskostnadene ved å levere en spesialisert tjeneste kunne fordeles på mange produserte enheter. Dermed vil hierarkiet kunne utvikle avanserte og høyt spesialiserte interne funksjoner. Men den spesialiserte interne avdelingen kan få ledig kapasitet. Spesialiserte underleverandører kan også etablere stordriftsfordeler som utkonkurrerer interne tjenester, fordi de kan levere noe som er mer spesialisert enn den interne spesialisten. Dermed kan de også belaste sine timepriser med overhead som gjør timeinnsatsen høyere enn administrasjonens interne kostnader – og likevel konkurrere effektivt med interne leverandører.

Effektivitet og effisiens

En fjerde side ved effektivitetsdiskusjonen dreier seg om temaet effisiens og effektivitet. Mens effektiviteten dreier seg om evnen til å bruke ressurser til å oppnå visse mål – vil effisiens være evnen til å operere med et minimum av kostnader. Et poeng er at økt effisiens, dvs et mer effektivt fungerende apparat, kan føre til at man ikke lenger når målet – slik at effektiviteten faller. Dette vil være tilfelle for en markedsutsatt operatør som optimaliserer en kontraktsfestet indikator som er kontraproduktiv i forhold til måloppnåelse. Sykehus som får betaling pr. pasient kan tilpasse seg ved å slurve med behandlingen – og svekker dermed pasientenes helse. Det blir flere operasjoner pr krone, men dåreligere helse, økt effisiens fører til redusert effektivitet. Et virkemiddel som styres av en resultatindikator som belønner nye arbeidsplasser som er skapt i løpet av et år, vil kunne vris over på kortsiktige strategier som skaper mange arbeidsplasser – som så forsvinner på lang sikt. Et eksempel på dette er akkvisisjon av bedrifter utenfra. Det vil kunne gi store kortsiktige resultat – men er samtidig en svært risikabel strategi på sikt, fordi det åpner for at man får inn bedrifter som lett forsvinner igjen.

Læring og problemløsning

Organisasjoner med mange avanserte interne funksjoner kan ha fordeler når det gjelder kompleks problemløsning, som gjerne forutsetter interaktivt samspill mellom mange ulike eksperter, bygd på gjensidig – delvis spesialisert og delvis overlappende - kunnskap om hverandre – som forutsetter et permanent samliv innenfor en stor organisasjon. Store bedrifter og administrative forvaltningsapparater vil dermed kunne utvikle unike interne systemer for interaktiv læring og kompleks problemløsning som de kan beskytte som sin interne kjernekompetanse – og som gir dem et kunnskapsmessig fortrinn sammenlignet med små bedrifter som er avhengig av eksterne tjenester. Dersom virkemidlet inngår i samordningsprosesser som er orientert mot overordnede politiske mål, vil privatisering kunne skape samordningsproblemer. En tilpasning til kontraktens indikatorer vil kunne redusere oppnåelsen av mer komplekse politiske mål. Markedsutsetting kan fragmentere og skape skiller som ødelegger muligheter for læring, spesialisering og samordning av oppgaver for å løse komplekse problem.

Markedsutsetting kan redusere læringsmulighetene. Alle bedrifter kan ikke holde seg med en egen advokat, dersom det interne markedet for denne advokatens tjenester er for lite til å holde ham i gang på full tid. Dessuten kan et spesialisert advokatfirma gi en klient et avansert tjenestetilbud som en enslig advokat innenfor bedriften – uten kontakt med det kollegiale nettverket i advokatfirmaet – ikke kan levere. Samtidig kan en slik relasjon utvikle seg til et avhengighetsforhold – dersom bedriften internt ikke har noen som kan ta vare på det den eksterne advokaten forteller – og bruke det neste gang, må ha leies inn på nytt. Det man sparer på å leie inn tjenesten, kan tapes, dersom firmaet blir avhengig av advokaten, som begynner å utnytte situasjonen med lite kvalifiserte kunder – og setter opp prisene på en opportunistisk måte.

En form for utsetting vil kunne være prosjekter. I litteraturen om prosjektøkonomi finner vi analyser av styrker og svakheter ved læring gjennom prosjektorganisering. På den ene siden muliggjør prosjekter at man kan kombinere ulike kunnskapsformer på nye måter. Prosjektet gjør altså rask interaktiv læring mulig. Svakheten med prosjektet er at det er tidsbegrenset. Når prosjektet slutter, tar også læringen slutt, og kunnskapen ødelagt, dersom den ikke blir tilbakeført til en permanent institusjon. Temporaliteten i en markedsutsetting kan altså ødelegge kunnskapsoppbyggingen hos leverandøren av tjenesten (Grabher, 2002).

Det å realiserte muligheter til læring i store organisasjoner er avhengig av en rekke forutsetninger mht intern organisering – som ikke behøver å være til stede. Store hierarkier kan stivne i rivalisering mellom ulike spesialiserte avdelinger, som effektivt blokkerer mulighetene til interaktiv læring. Store hierarkier kan utvikle skjulte lommer med overflødig kapasitet som ikke avsløres, fordi de forsvinner i interne regnskapssystem som ikke er tilstrekkelig detaljerte. I organisasjonsteorien finner vi mange beskrivelser av store organisasjoner som stivner i kulturer og operative rutiner som reduserer effektiviteten.

Coase spørsmål forutsetter det at det finnes en aktør som har perfekt informasjon om alternative priser og kvaliteter. I praksis er dette en urealistisk forutsetning. Priser og kvaliteter er dynamiske størrelser. Kvaliteten på det som kjøpes inn eller egenproduseres blir bestemt av ulike spor for læring, der avveiningen av marked eller hierarki er et sentralt element. "Kvalitet" når det gjelder administrative tjenester vil her som den foregående diskusjonen antyder, være avhengig av læring i og mellom organisasjoner, og kunnskapsressursene hos den som leverer og kjøper tjenesten. Marked er informasjonssystem der priser er stykker av informasjon.

Sett i et slikt dynamisk perspektiv blir en vurdering av hvorvidt en tjeneste skal settes ut på et marked, der en kjøper skal vurdere pris og kvalitet hos alternative tilbydere – i første rekke et spørsmål om hvordan disse informasjonsstrømmene - og kunnskapsutviklingen knyttet til produksjonen av tjenesten - bør struktureres for å få et optimalt resultat. Det interessante spørsmålet er altså hvordan man kan utvikle reguleringer som etablerer utviklingsmuligheter for virkemiddeloperatører som leverer disse tjenestene effektivt, og med et høyt kunnskapsinnhold. Prisdannelse på et marked kan i denne sammenhengen oppfattes som en utforsking av hva effektive produksjonskostnader for tjenesten faktisk er. Metoden i denne utforskningen er konkurransen.

Beslutninger om å markedsutsette eller administrere en tjeneste vil i denne sammenhengen ikke primært være uttrykk for "riktige" svar på Coase spørsmål, men snarere uttrykk for kunnskapene aktørene som opererer på markedet til enhver tid har om de produktive mulighetene som finnes, behovet for å utnytte dem og mulighetene for å gjøre det. Markedsutsetting – eller konkurranseutsetting av et internt kontor – vil være et eksperiment for å se hvordan driften kan effektiviseres 3Samtidig kan en forvaltning eller et konsern imitere denne prosessen internt, ved å operere med egne, interne priser og intern konkurranse. Interne priser kan bero på interne faktorkostnader (som er lavere enn markedsbestemte priser fordi de ikke omfatter overhead) og administrasjoner kan organisere intern konkurranse, for å få opp kvaliteten..

Det er imidlertid en annen forskjell mellom marked og hierarki som fortjener oppmerksomhet i denne sammenhengen. I tillegg til å skape informasjon om relative priser, bidrar markedet til å hindre informasjonsstrømmer som vil kunne gå i et forvaltningshierarki – og etablerer isteden et handlingsrom for entreprenøren der han eller hun har diskresjon. Ut over den informasjonen kontrakten sier operatøren skal levere, er operatøren beskyttet. Markedet er en "bottom up" organisering for entreprenører som – i større eller mindre grad - er frigjort fra administrative forordninger, rutiner, regler og sentrale styringsforsøk. Operatøren kan isteden fokusere på optimalisering av sitt tilbud, gitt "markedets" krav til pris og kvalitet. For Krüsselberg (1986) blir spørsmålet om "marked eller hierarki" derfor primært et spørsmål om to typer styring:

1. administrativ styring, der autoritativ kommunikasjon og koordinering innenfor offentlig sektor er utgangspunktet for iverksetting
2. entreprenører som organiserer tilbudet på markedet – og dermed kan introdusere nye tilpasninger, for å møte kontraktens krav.

Sett i et slikt perspektiv blir fordelen med et marked – sammenlignet med en forvaltning, først og fremst at man introduserer et sterkere element av entreprenørskap på tilbudssiden. Entreprenøren er forskjellig fra byråkraten først og fremst ved at han følger sin egeninteresse – og ikke forordninger ovenfra. Samtidig er vi her tilbake til Coase opportunismeproblem: entreprenøren kan gjennom sin egeninteresse bli fristet til å levere noe som ikke er det som det gis ut for å være. Dermed øker kontrollproblemet, sett fra kjøperens – dvs offentlig sektors – side.

Det er en fundamental forskjell mellom offentlig sektor og private aktører på et marked: offentlig sektor får først og fremst informasjon om sine omgivelser gjennom innordningen i et politisk-administrativt system. Med utgangspunkt i vedtak i det politiske systemet, blir byråkratene sosialisert inn i en fokusering på å følge autoritative retningslinjer ovenfra – og gjeldende lover og regler for hvordan ting skal gjøres. I forrige århundre oppsto det riktignok en tradisjon med evalueringer innenfor offentlig sektor. Dette er uttrykk for tilpasningsforsøk til brukerne. I forlengelsen av dette finner vi ulike metoder for "mål- og resultatstyring" i offentlig sektor, som er forsøk på å gå bort fra regelstyringen og fokuseringen på prosedyrer snarere enn resultat. Et viktig kriterium i programarbeid i offentlig sektor er konsistenskriteriet: ulike tiltak skap begrunnes på en måte som gjør at de er konsistente med overordnede regler og planer. Programmer og planer kan også gå gjennom mer eller mindre institusjonaliserte evalueringsprosedyrer. På tross av slike oppmykningsøvelser er det likevel en fundamental forskjell mellom forvaltning og marked. Gjennom priser, kontrakter og regnskaper blir markedsaktører åpnet opp for at omgivelsene (kjøperne og konkurrentene på markedet) kan ødelegge dem. Markedet er et incentivsystem som sikrer tilpasning til omgivelsene på en bedre måte enn hierarkiet. Dette incentivsystemet legger også et grunnlag for innovasjon og entreprenørskap hos de som leverer tjenesten.

Utsetting av offentlige forvaltningsoppgaver på anbud betyr at man forsøker å konstruere nye marked. Et sentralt spørsmål, med utgangspunkt i det foregående resonnementet, er hvor stort markedet er. Dersom man ikke klarer å etablere en konkurransesituasjon ved en utsetting – slik at leverandøren får en monopolsituasjon, er lite vunnet. Et lite marked (i volum) vil ikke legge grunnlaget for noen særlig dyp spesialisering i flere bedrifter som konkurrerer om å tilby tjenesten. Dette har vært dilemmaet som de fleste forsøk på utsetting av offentlige oppgaver i utkantstrøk har støtt på. Konkurranse mellom flere parter på et lite marked undergraver kunnskapsinnholdet i det som skal leveres. Når man overlater posttjenestene til nærbutikken, får brukerne ikke lenger kontakt med spesialutdannede postbetjenter. Kjøper man billettene til toget i aviskiosken, kan ikke selgeren gjøre rede for hvor man må bytte tog. Motivasjonen for å lære mer om togruter hos en person som primært selger aviser, er kanskje begrenset? Tilbydere som forsøker å omgå vansken med at markedet er lite med å integrere produksjonen innenfor rammen av en organisasjon som har en annen spesialisering, kan svekke fokuseringen og spesialiseringen – og ødelegge læringen knyttet til tjenesten. Prisen synker, men det gjør også kvaliteten.

Omvendt kan forsøk på markedsutsetting av store og komplekse oppgaver, så som luftfart, føre til at bare en overlever – og etablerer en monopolsituasjon. Dermed stiger prisene, og markedets velsignelser er like fjerne som før. Det ideelle vil være at markedet er stort nok til at det er mulig å etablere flere spesialiserte tilbydere – som så kan konkurrere om pris og kvalitet.

Samtidig vil en oppdeling i flere ulike, konkurrerende virkemiddeloperatører kunne føre til at tilbudet av virkemiddel, sett fra brukernes side, blir fragmentert.

Utsetting av operatører av næringspolitiske virkemiddel

Vi finner en aktiv debatt om utsetting av operatører av næringspolitiske virkemiddel i flere land. Motivet for utsetting er her ikke primært ønsket om å levere tjenesten billigere (snørydding), men isteden å unngå at virkemiddel som forvaltes av offentlig sektor gjennomføres på en måte som ikke tar hensyn til klientenes (bedriftenes) situasjon. Argumentet er at pro - aktive næringspolitiske virkemiddel som iverksettes gjennom tunge og regelstyrte byråkratiske systemer og programmer på en top – down – måte lett kan lokke eller stimulere bedrifter til å gå inn på strategier som ikke er tilpasset disse bedriftenes markedssituasjon, altså market failure. Dermed kan offentlig sektor bidra til å holde i gang virkemidler som leder bedriftene vekk fra de mulighetene markedet åpner.

Argumentet er at dersom man setter ut næringspolitiske virkemiddel – og knytter styringen av kontraktene til resultatene deres klienter (bedriftene) oppnår på sine marked, etablerer man rammebetingelser for virkemiddel – leverandører som blir mer lydhøre for klientenes situasjon 4Phillip Cooke Regional Innovation Systems, Clusters and the Knowledge Economy Industrial and Corporate Change, Vol 10, No. 4 2001, Cooke, Roper & Wylie: Developing a Regional Development Strategy for Northern Ireland Northern Ireland Economic Council, Research Monograph 9: March 2002. Markedsutsetting vil her være en mekanisme for å forhindre at det offentlige skal drive med top-down implementering av virkemiddel som svekker klientenes markedstilpasning.

Dette vil særlig ha positive effekter på innovasjonspolitiske virkemiddel som befinner seg nær jobbgenereringsprosessene til entreprenørene i næringslivet, som for eksempel forvaltere av venture kapital – eller utviklere av industriområder og næringsparker, og som opererer med kortsiktige og lett operasjonaliserbare indikatorer (rask suksess på investeringen i innovasjonen), mens innovasjonspolitiske virkemiddel som virker mer langsiktig – og har mer uklare og flerdimensjonale mål (langsiktig generering av ny kunnskap som en fellesressurs, "dypere", strukturorientert klyngepolitikk), med fordel kan beholdes i forvaltningen. Cooke & al 2002 anbefaler, i tråd med dette at

Public VC should be used to pump-prime private VC (s. 55)

For og mot

Den foregående drøftingen illustrer at det ikke fins noe entydig svar på spørsmålet om et næringspolitisk virkemiddel "bør" utsettes eller ikke. Hva man kan oppnå – og hva man kan tape, vil avhenge av en rekke forhold.

1. Egenskaper ved oppgaven som skal løses. Er oppgaven en forvaltning av et fellesgode? Kan oppgavens mål uttrykkes i en kvantifiserbar indikator som lett kan kontraktsfestes, som kan måles innenfor kontraktens tidsramme – og som kan sies å stå i en kausalrelasjon til måten virkemidlet opereres på?

Bør oppgaven settes ut?	Nei, oppgaven bør beholdes innenfor offentlig forvaltning	Ja, oppgaven kan settes ut	Hva kan gå galt?	Hva kan oppnås?
Kollektivt gode?	Operatøren forvalter et kollektivt gode som forutsetter en nøytral instans og likebehandling	Operatøren forvalter et eksklusivt gode	Allmenningens tragedie Privat monopol	Effektivitet og dynamikk
Koordinering av virkemidlet	Kompleks koordinering Oppgaven bør fortrinnsvis integreres i administrative systemer	Eksisterende tilbudet er regelstyrt og top - down – preget, dårlig tilpasning til klientene, svak resultat-orientering	Fragmentering v.a.v. brukere (konkurrerende virkemiddel)	Partnerskap, nettverks-koordinering (governance)
Kompetanse og marked	Unik høyt spesialisert kompetanse	Allment tilgjengelig kompetanse Stor oppgave som kan deles opp i et marked med flere konkurrerende og kompetente tilbydere.	Ødeleggelse av kunnskaps-innholdet i tjenesten	Fordypet spesialisering og læring i nær kontakt med brukere
Nær jobbskapningsprosessen?	Ramme-betingelser for jobbskapning som ligger langt fra selve jobbskapnings-dynamikken	Oppgaven er direkte, kortsiktig støtte til entreprenører som driver jobbskapning		Innovasjon og bruker-tilpasning Unngå markedsfeil
Operasjonaliserbar kvantitativ indikator?	Målene er komplekse og flerdimensjonale og kan vanskelig operasjonali-seres og kontraktsfestes	Lett å operasjonalisereen kvantitativ indikator som kan kontraktsfestes	Opportunisme Redusert effektivitet	Økt effektivitet
Indikatoren er avhengig av operatørens innsats	Resultatene er usikre pga lange kjeder av årsaker og virkninger mellom virkemiddel og effekt	Kausal-sammenheng mellom mål og middel, indikatoren relatert til leverandørens prestasjoner	Usikkerhet ødelegger evnen til læring Redusert effektivitet	Økt effektivitet

1. Måten offentlig forvaltning evner å regulere markedet, ved å formulere og administrere kontrakter.
2. Mulighetene til å bygge opp konkurrerende tilbud på det markedet som skapes. Er markedet stort nok – eller vil forsøket bare resultere i at man står igjen med en leverandør? Fins det kompetanse "der ute" som kan sannsynliggjøre at andre leverandører vil kunne oppstå?
3. Betingelsene for kunnskapsutvikling og innovasjon for leverandørene på dette markedet. Får vi store leverandører som kan drive pro - aktiv utvikling av virkemidlet – eller fører utsettingen til tap av kunnskap og reduksjon av kvalitet?
4. Effekter for brukere. Oppsplitting i flere ulike, konkurrerende virkemiddeloperatører kan føre til at tilbudet overfor brukerne blir mer fragmentert og uoversiktlig.
5. Effekter for virkemiddelapparatet. På hvilken måte vil utsetting lette eller fremme mulighetene til samordning av offentlige virkemidler og løsning av komplekse og flerdimensjonale problemer?

Disse forholdene vil være ulike for ulike virkemiddel. Argumenter for og mot vil derfor være avhengige av ulike rammebetingelser.

I tillegg til disse faktorene, som vi vil trekke inn og diskutere i analysen, kommer hensynet til de ansatte i institusjoner som berøres av privatisering. En privatisering innebærer ofte at det offentlige kontoret blir skilt ut som et AS, med mange av de samme oppgavene som før. Samtidig vil en privatisering utløse konkurranse – og dermed usikkerhet for arbeidsplassene. En effektiv privatisering vil også ofte innebære at kjøperen prøver å oppmuntre andre anbydere – for å unngå at det skal dannes et monopol. Dermed vil ofte situasjonen for mange ansatte bli endret.

Marked og institusjon: "governance"

Forbeholdene mot markedsutsetting ovenfor peker i retning av en alternativ løsning til markedet: institusjonen. Vi står tilsynelatende overfor et valg mellom institusjon eller marked. Det reelle valget går imidlertid mellom arbeidsdelingen mellom markedsutsatte operatører og de næringspolitiske institusjoner som er governance-aktørene.

1. Næringspolitiske "governance" institusjoner. Nøytral forvaltning av fellesgoder, oppbygging av en høyt spesialisert, unik kompetanse og kompleks koordinering for å nå flerdimensjonale politisk gitte mål på lang sikt, er nettopp kjennetegn ved institusjonene som det næringspolitiske virkemiddelapparatet er organisert i. Her er markedsutsetting en dårlig ide.
2. Privatiserte virkemiddeloperatører. Når vi snakker i retning av markedsutsetting, kan det være fornuftig å se etter omfattende, resultatorienterte virkemiddel som opererer med en kort tidshorisont – og som forutsetter en stor grad av sensitivitet og interaktiv læring i samspill med brukerne i næringslivet. Operasjonen av virkemidlet er ikke avhengig av upartiskhet, likebehandling og transparens.

En markedsutsetting av virkemiddeloperatører vil ikke fjerne behovet for styring, men forandre det, idet styringen nå må skje av institusjoner som evner å koordinere på en mer indirekte måte, gjennom kontrakter og nettverk med private virkemiddeloperatører og andre offentlige institusjoner, med en mer langsiktig tidshorisont.

Vi snakker altså om en ny form for arbeidsdeling, der iverksetting er privatisert, mens governance – funksjonen, styring av kontrakter gjennom nettverk og partnerskap med privatiserte aktører for å oppnå overordnede politiske mål, må beholdes innenfor forvaltningen.

Markedsutsetting av virkemiddeloperatører betyr at institusjonene på sin side blir frigjort fra rutinisert operasjon av virkemiddel, og kan konsentrere seg om overvåkning, koordinering og evaluering av kontrakter, sett i lys av de strategiske næringspolitiske målene. Koordinasjon gjennom kontrakter må i denne sammenhengen oppfattes som et mer indirekte styringsredskap. Denne formen for koordinasjon omtales ofte i faglitteraturen som "governance" og "partnerskap" i motsetning til "governing".

Tilsvarende vil kjøperen måtte utvikle motekspertise, for å kunne styre kontraktene og evaluere dem, for å unngå opportunismefellen. Hvilke effekter vil en så tilbaketrukket governancefunksjon få for koordinasjonen mellom næringsparketableringer og andre virkemiddel, så som Venture – kapital – støtte og regionale utviklingsaktører? Vil det vise seg mulig å bygge opp konkurrerende tilbud, uten at dette setter fart i fragmenteringen av virkemiddelapparatet? Klarer man å realisere et ideal om markedsutsatte, spesialiserte og konkurrerende aktører som driver policy - utvikling og tilpasning av virkemidlet fremover, til brukernes beste, eller snakker vi om en prosjektorganisering som river opp læringsmuligheter gjennom temporaliserte kontrakter - og forvirrer brukerne gjennom fragmentering av apparatet i parallelle, konkurrerende og dårlig koordinerte enheter? Hva med konkurranse mellom ulike private næringsparkselskap i den samme regionen – kanskje brukerne blir mer forvirret?

Nedenfor skal vi se nærmere på de næringspolitiske virkemidlene, i lys av behovet for en slik policyutvikling. Det sentrale spørsmålet vil her være hvor vi setter grensen for den offentlige institusjonen – og hvor de operative funksjonene (som kan privatiseres) begynner. Dette er et analytisk skille, idet virkemidlene kan sies å ha både institusjonelle og operative aspekter.

Denne diskusjonen åpner dermed for ulike svar, mht hvor i virkemidlets mål – middel – hierarki man trekker grensen privat – offentlig. Med andre ord: hvor vi skal trekke grensen mellom overordnet policy koordinasjon (governance) og selve operasjonen av virkemidlet.

I en "new public management" – forvaltning er det behovet for og styringsambisjonene i "governance" som definerer markedets grenser.

Markedsutsetting må oppfattes som en endring av det næringspolitiske virkemiddelapparatet, som også gjør mye med de som blir igjen. Det er et spennende eksperiment med åpent utfall.

GJENNOMGANG AV VIRKEMIDDELAPPARATET

SIVA

Etablert 1968

Antall ansatte: 38

Formål

SIVA skal være et nasjonalt foretak for økt verdiskaping og sysselsetting i distriktene.

Virkemidler

1. Eiendom
2. 15. Utvikling og investering i eiendom
3. Virksomhetsutvikling

1. 15. Aktivt bidra til alliansebygging mellom bedrifter og personer som kan bidra til nyskaping
2. Arbeid gjennom andre selskap

1. 15. Aktiv deltakelse i såkorn-, investerings- og utviklingsselskaper
2. Regionalutvikling

Inkubatorprogrammet

Næringshager

Målsetting for eiendomsområdet

SIVA er en profesjonell eiendomsutvikler, med unike konsepter for næringsbygg som er tilpasset distriktenes behov, og som er risiko- og kapitalavlastende for bedriftene. SIVA deltar også i flerbruksbygg med aktiviteter som skaper ringvirkninger i distriktene.

Målsetting for utviklingsområdet

SIVA er en nyskapende spydspiss som aktivt mobiliserer nasjonale og regionale ressurser i utviklingen av distriktsnæringer og lokalsamfunn.

Operasjonalisert

1. Avhjelpe markedssvikt oppstått som følge av geografisk avstand, små miljøer, for høy risiko ved investeringer.
2. Utvikle og investere i sterke regionale innovasjons- og verdiskapningsmiljøer i samarbeid med private og offentlige aktører.
3. SIVA skal ha et spesielt ansvar for å møte etterspørselen etter næringslokaler i områder der det private eiendomsmarkedet ikke dekker behovet.
4. Distriktsprofil: Fylke/ Distriktspolitisk virkeområde A-D; utenfor
5. Måling av distriktsprofilen må knyttes til utvikling over tid.
6. Årlig rapportering om antall arbeidsplasser i SIVAs anlegg. Bør knyttes kvalitative kommentarer til utviklingen fra år til år.
7. Andel kvinnearbeidsplasser – innarbeidet i rapporteringsopplegget
8. Verdiskapning – SIVA har per i dag ingen gode indikatorer for å måle verdiskapningen de måtte bidra til.

Indikatorer

A: Hovedindikator: Aktivitetsindikator med tre års horisont.

Relativ andel av løpende investeringer innenfor/utenfor virkeområdet de siste tre år.

(Dvs. fokus på investeringer snarere enn økning/reduksjon i sysselsetting)

Eiendom:

- Geografisk fordeling av investeringene (fylke + virkeområde)

0. Investeringer i eiendom. Endringer i fht foregående år
1. Salg av eiendom i rapporteringsperioden
2. Samlet areal (antall kvadratmeter) bygg. Endring i fht foregående år
3. Antall leieforhold. Endring i fht foregående år
4. Utleiegrad

B: Delindikator: Tverrsnitt av SIVAs engasjementer på et gitt tidspunkt:

Relativ andel av samlede investeringer, byggareal og sysselsetting innenfor/utenfor virkeområdet ved utgangen av året.(Må evt. Gjøres for flere år for å se tendenser/utvikling over tid)

C: Økonomi/ Eiendom: Resultatkrav/ -indikator for SIVAs drift og økonomi: Avkastning på 6,5 % av 100 mill. kroner (konvertert lån 1998). Innebærer i praksis et krav om årsoverskudd på minimum 6,5 mill kroner.

D: Årlig rapportering (aktivitetsindikatorer)

0. Antall/nøkkeltall, forsknings-/kunnskapsparker pr år
1. Antall/nøkkeltall, utviklingsselskaper pr år
2. Antall konferanser/seminarer i regi av SIVA
3. Geografisk fordeling

E: Evaluering (effektindikatorer)

0. Verdiskaping/lønnsomhet, leietakerbedrifter
1. FoU-andeler, bedrift/cluster
2. Antall nyskapingsprosjekter
3. Antall nettverksprosjekter
4. Etableringsrater
5. Overlevelsesrater
6. Antall etableringer, bransjefordelt
7. Antall arbeidsplasser, bransjefordelt/ andel kvinner
8. Risikokapital-/venturefond: Investeringsprofil, arenaegenskaper, geografisk nedslagsfelt

Organisasjon

1. Statsforetak som eies av Kommunal- og regionaldepartementet
2. Hovedkontor Trondheim
3. 40 næringsparker i Norge, en i Russland (Murmansk) og en er under etablering i Latvia
4. Medeier i 7 forskningsparker, 5 kunnskapsparker, 7 næringshager og flere venture- og såkornselskaper
5. 274 virksomheter i SIVAs næringsparker med ca 7 400 ansatte
6. Omtrent 280 virksomheter i forskningsparkene
7. Medeier i over 70 selskaper
8. Utbygget areal 414 000 kvm
9. Investeringer 1999: 217 millioner NOK
10. Total balanse 1,6 milliarder kroner

Resultater

1. STEP-gruppens evaluering av SIVA i 2000 konkluderer med at SIVA oppnår sterke økonomiske resultater og at de offentlige investeringene i SIVA gir et tilfredsstillende overskudd.

Argumenter for og mot utsetting

1. (Kollektivt gode?) SIVA tilbyr fysisk infrastruktur, kompetanse og alliansebygging for regional næringsutvikling. Disse virkemidlene og tjenestene kan forstås og defineres som et eksklusivt gode for de bedrifter som mottar denne støtten. Dette taler for at virkemiddelet kan settes ut til en privat forvalter.

1. (Kompetanse) Den kompetansen SIVA besitter vil antakelig være tilgjengelig i andre deler av det offentlige virkemiddelapparatet, akademia og i enkelte deler av investormiljøet. Dette innebærer at det vil kunne oppstå konkurranse om å forvalte og drifte dette tilbudet. Det kan tenkes at en ny (privat) forvalter skulle ha alternative og nye oppfatninger om hvordan man kan organisere næringsparker. Slike ’eksperimenter’ eller innovasjoner kan eventuelt gi seg utslag i enten dårligere eller bedre måter å forstå og organisere slike næringsparker på.

1. (Nær jobbskapingsprosessen?) Hoveddelen av SIVAs aktivitet knytter seg mot fysisk infrastruktur for næringsutvikling, og det kan derfor argumenteres for det er lang avstand mellom innsats og resultat og at innretningen av SIVAs hovedvirkemiddel på denne måten er orientert forholdsvis indirekte i forhold til økt sysselsetting. Selv om støtten som gis ikke retter seg direkte mot bedrifter (men mot eiendom, næringsbygg), er SIVAs primære formål verdiskapning og sysselsetting i disse næringsanleggene i distriktene. Det kan være problematisk å måle den reelle sysselsettingseffekten av en næringshage, ettersom bedrifter i flere tilfeller antakelig vil overføre allerede ansatt personell fra andre avdelinger i mer sentrale strøk. Riktignok innebærer en slik overføring av personell i seg selv en økt sysselsetting i distriktene, men altså ikke en reell sysselsettingsøkning i et nasjonalt perspektiv. Andre deler av SIVAs virkemidler er i større grad orientert mot kunnskapsgenerering og –forvaltning enn tilretteleggingen av fysisk infrastruktur. Dette inkluderer kompetanse om virksomhetsutvikling, personlige kontakter og mobilisering av lokal og regional kompetanse for næringsutvikling. Denne delen av virkemidlene tjener en mer indirekte funksjon i forhold til jobbgenerering, men kan likefrem la seg kvantifisere og måle i den grad ny kunnskap omsettes i praktisk næringsutvikling. En del av SIVAs engasjement vil imidlertid ikke vise seg før etter en viss tid, og det vil derfor være vanskelig å måle effektene av SIVAs arbeid innenfor kortere perioder eller tidsintervaller. Videre gis SIVAs støtte sjelden direkte til enkeltbedrifter – derfor lang avstand mellom innsats og resultat. Det kan dermed være vanskelig å se hva som er årsak til ulike resultater.

1. (Marked) SIVAs virkemidler retter seg mot visse næringsmessige satsingsområder, men kan allikevel sies å ha et stort potensielt kundegrunnlag. Dette innebærer videre at det antas å være tilstrekkelig kundegrunnlag for flere konkurrerende og kompetente tilbydere.

1. (Operasjonaliserbar, kvantitativ indikator?) Det er utviklet både effektindikatorer, aktivitetsindikatorer geografiske indikatorer ift distriktsprofil og resultater av SIVAs arbeid. Dette vil gjøre en eventuell kontraktsfesting med en privat aktør gjennomførbar, og også mulig å tilpasse etter eventuelle endringer i politiske distriktspolitiske rammebetingelser. Dersom resultatmålet om økt sysselsetting i distriktene kan gå på bekostning av sysselsettingen i sentrale strøk, vil det være lettere å etterprøve sysselsettingseffekter enn dersom sysselsettingen i distriktene forventes å være reelle i en nasjonalt målestokk.

1. (Indikatoren er avhengig av operatørens innsats?) Operatøren av virkemidlene vil ha mye å si for utfallet og sysselsettings- og verdiskapingseffektene av virkemidlene. Det vil samtidig være elementer som er utenfor operatørens kontroll, som konjunktursvingninger, internasjonale forhold etc.

1. (Koordinering av virkemiddelet) De prosjektene SIVA har eierinteresser i er ofte samarbeidsprosjekter med en rekke andre aktører. SIVA har i flere tilfeller inngått samarbeid og etablert eiendomsselskaper med andre private aktører. På denne måten fungerer SIVA på mange måter som en governance - aktør allerede.

1. (Annet) SIVA besitter solid kunnskap om bedrifter, bransjer og norsk næringsliv generelt.
2. (Annet) SIVA gir inntrykk av å være en liten, effektiv og dedikert organisasjon som arbeider på en ubyråkratisk måte nær næringsmiljøene og bedriftene. Dette kan parallelt være et argument for å privatisere SIVA. Innsatsen er influert og farget av enkeltpersoners innsats og ambisjoner.
3. (Annet) I Finland har man privatisert liknende virkemidler.
4. (Annet) Det har tidligere vært drøftet å omgjøre SIVA til et aksjeselskap.

Eiendomsdelen av SIVA kan evalueres gjennom en entydig gitt indikator. Problemstillingen vil da være hvordan koordineringen mellom denne oppgaven og de andre oppgavene i SIVA best kan ivaretas. Finner man ikke frem til et hensiktsmessig partnerskap med private aktører?

Den øvrige virksomheten har en innretning på middel til å skape arbeidsplasser som vanskelig kan operasjonaliseres i en entydig kontrakt. En privatisering der hele SIVA underkastes en eller flere operasjonaliserbare indikatorer vil åpne for at metodene som SIVA i dag arbeider etter blir gjenstand for nytenking.

Norsk Designråd

Etablert: 1963

Antall ansatte: 9

Formål

Norsk Designråds formål er å fremme bruk av god design i markedsorientert produktutvikling og markedskommunikasjon for å oppnå større konkurranseevne og lønnsomhet i norsk industri og næringsliv - nasjonalt og internasjonalt.

Ambisjon

1. Skape en unik møteplass for bedrifter, designere og deres fagmiljøer.
2. Være oppdatert på utviklingen av norsk og internasjonal design.
3. Stå for Norges ledende designutmerkelser.

Virkemidler

1. Bedriftsrådgivning
2. Designerformidling
3. Prosjektledelse ved oppstart av design- og produktutviklingssprosesser
4. Synliggjøring av resultater for næringslivet
5. Kurs, konferanser eller work-shops egne nettsider

Operasjonalisert

1. Oppslag i media
2. Trykksaker
3. Internett/hjemmesider
4. Designdagen og øvrige seminarer
5. Merket for god design
6. Utstillinger
7. Internasjonale aktiviteter
8. Utvikling av rådgivningsverktøy
9. Overkomme kulturforskjeller mellom designer og produksjonsorientert norsk bedrift

Indikatorer

1. Antall bedrifter ND har vært i inngrep med per år
2. Innovasjonsgrad og lønnsomhet i bedrifter som bruker design
3. Brukerundersøkelser - tilfredshet

Organisering

1. Er i dag en stiftelse som finansieres over Nærings- og Handelsdepartementets budsjett, gjennom bedriftsrådgivning og egne prosjekter.
2. Etablert av Norges Eksportråd og Industriforbundet (NHO).
3. Utstrakt samarbeid med SND i hht. St.prp.nr.1 2000-2001.
4. Holder til i Industriens Hus sentralt i Oslo.
5. Samarbeider med SND, Norges Eksportråd og Patentstyret i majoriteten av sine aktiviteter.

Resultater

1. Ca. 50 designerformidlinger i samarbeid med SND i 2001.
2. 16 TBL / PIL-bedrifter har vært gjennom et designprogram for bedriftene til disse bransjeorganisasjonene i løpet av 2001.
3. Ut over dette ca. 30 designerformidlinger / rådgivningsoppdrag i norske bedrifter og organisasjoner i 2001.
4. Sum: ND har vært involvert i rundt 100 norske bedrifter og organisasjoner i løpet av 2001.
5. Bruk av design har en dokumentert positiv effekt på innovasjonsgrad, lønnsomhet og kompetanse for bedriftene som bruker det (SNF, 1995).
6. I 1997 gjennomført behovs- og kundetilfredshetsanalyse for ND blant 45 bedrifter som har benyttet NDs rådgivningstjenester. Totalvurdering av ND lå på 1,8 (1=topp, 5=bunn).

Argumenter for og mot utsetting

1. (Kollektivt gode?) Virkemidlene som i dag forvaltes av ND er ulike tjenester overfor bedrifter, samt generell kunnskapsspredning og opplysning til norsk næringsliv. Bedriftstjenestene vil uten store problemer kunne operasjonaliseres og kontraktsfestes gjennom resultatmål og indikatorer for disse. Det vil imidlertid være vanskeligere å operasjonalisere den ’folkeopplysende’ delen av NDs arbeide. Er vakre omgivelser og god design et kollektivt gode – som trenger beskyttelse av en institusjon?

1. (Kompetanse) Det vil antakelig være aktører i markedet som vil kunne bygge opp kompetanse og som har interesse av å overta. Design og markedsføring er på ingen måter unik kompetanse i markedet. Utenlandske aktører, dersom og i den grad de måtte etablere seg her, kan bidra til ny kompetanse og økt konkurranse i Norge. På den annen side besitter Norsk Designråd verdifull kompetanse etter 40 års erfaring fra bransjen og personlige kontakter som innebærer en langsiktig oppbygging av tillit mellom de involverte personer og institusjoner.

1. (Nær jobbskapingsprosessen?) Designrådets virkemidler og mål for disse befinner seg nær markedet/lønnsomhet/jobbskapningsprosessen i og med at mye av Designrådets arbeid retter seg mot konkret produktutvikling. Dette gir samtidig gode muligheter for å operasjonalisere målene for virkemiddelet i kvantitative indikatorer som kan kontraktsfestes.

1. (Marked) Tjenestene som Designrådet tilbyr har et potensielt stort marked. Dette taler for at forvaltningen av virkemiddelet kan settes ut. En utsetting av virkemiddelet sikrer at det offentlige ikke bruker ressurser på virkemiddelet dersom det ikke er tilstrekkelig etterspørsel etter det. På den annen side kan det argumenteres for at det eksisterer en markedssvikt i form av for liten forståelse for potensialet ved å benytte seg av design i produktutvikling eller merkevarebygging. Dette er imidlertid i og for seg ikke et argument for at det offentlige virkemiddelet må ha en offentlig forvalter til å imøtekomme denne markedssvikten.

1. (Operasjonaliserbar kvantitativ indikator) Den ’folkeopplysende’ delen av NDs arbeide kan være vanskelig å operasjonalisere. Man måler lettere omfanget av bruk av design enn en forståelse for at design kan være lønnsomt. Det vil være fullt mulig å kvantifisere omfanget av bruk av design som et resultatmål for en privat forvalter av dette virkemiddelet. Man kan imidlertid tenke seg situasjoner hvor offentlige interesser, for eksempel i situasjoner hvor dette virkemiddelet berører utforming av det offentlige rom (som kollektivt gode), og hvor dette kommer i konflikt med bedriftsøkonomiske interesser som gjør krav på synlighet og oppmerksomhet fra potensielle kunder i det samme offentlige rommet. Det kan være vanskelig å utarbeide retningslinjer og indikatorer for hva som skal regnes som forsvarlig ivaretakelse av estetiske hensyn i slike tilfeller. ND forholder seg per i dag ikke til noe resultatmål for sin virksomhet, bortsett fra å føre opp antall bedriftsinngrep per år. Dette innebærer at det eventuelt må utarbeides klare retningslinjer for en privat forvalter av NDs virkemidler.

1. (Indikatoren er avhengig av operatørens innsats) En privat aktør kan, dersom kontraktsforholdet til det offentlige ikke er klart nok spesifisert, la egne interesser gå foran hensynet til samfunnets beste når det gjelder tildeling av midler. Dette kan for eksempel skje i form av en dreining av virksomheten mot å innfri krav som ligger i resultatmål og indikatorer for disse istedenfor å fokusere på det egentlige målet for virkemiddelet. Dette kan her innebære at man fokuserer på antall bedrifter man yter bistand på bekostning av bistandens kvalitet. Dette vil eventuelt slå tilbake på forvalteren i form av lavere etterspørsel etter tjenestene. Eventuelle indikatorer for effektene av arbeidet til Designrådet er til en viss grad avhengig av operatørens innsats, ved at god design antakelig vil selge bedre enn dårlig design. Dette taler for at virkemiddelet kan settes ut.

1. (Koordinering av virkemidlet) Designrådet samarbeider med flere av de andre aktørene i virkemiddelapparatet innenfor deler av sin aktivitet, som SND, Eksportrådet og Patentstyret. Det kan argumenteres for at dette kan gjøre forvaltningsoppgaven for kompleks for en privat aktør. På den annen side finner dette samarbeidet gjerne sted i forbindelse med arrangering av konferanser og seminarer – mao. ikke videre komplekst – noe som taler for at en privat aktør lett kan fortsette dette samarbeidet. Hoveddelen av forvaltningen av virkemiddelet skjer av Designrådet, og dagens forvaltning av virkemiddelet kan således ses på som en top-down implementering, som gjerne følger ’stivnede’ måter å forholde seg til en prosess på. Dette taler for en utsetting, som vil innebære et lærings- og tilpasningspotensial for en eventuell privat forvalter.

1. (Annet) ND er i dag en liten og spesialisert organisasjon. Dagens størrelse på 9 ansatte virker hensiktsmessig.
2. (Annet) Resultater i form av rask vekst i antall besøkende på NDs nettsider og en betydelig økning i NDs tilstedeværelse i media gir, sammen med uttalelser fra ND, inntrykk av at dette er en velfungerende og dedikert liten organisasjon.

1. (Annet) Dersom forvaltningen av et virkemiddel går på omgang mellom ulike private aktører i markedet, vil dette føre til lav kontinuitet i driften av virkemiddelet for den private forvalteren, og det vil samtidig kunne føre til dårlige og mer uoversiktlig tilgjengelighet for brukerne av virkemiddelet.

Patentstyret

Virkemidler

1. Tildeling av patent
2. Registrering av varemerke, fellesmerke og ansvarsmerke
3. Registrering av design
4. Kurs og foredrag
5. Forundersøkelser – informasjon og veiledning.
6. Norsk Tidende – rapportering om innkomne søknader og innvilgede patenter og rettigheter.

Målsetting

1. Sikre investeringer i nyskaping.
2. Sikre konkurranseposisjoner for den enkelte patenthaver.

Operasjonalisert

1. Tildeling av patenter følger nøye beskrevne forskrifter og norsk lovgivning. Særlig vekt på teknisk, juridisk og bibliotekfaglig kompetanse.

Organisering

Statlig virksomhet underlagt NHD. Ca. 230 medarbeidere.

 

Argumenter mot utsetting:

1. Privatisering/utsetting av patentstyrets funksjoner innebærer å la en privat aktør fordele monopoler på markedet, og dette reiser dermed grunnleggende spørsmål.
2. Den norske stat har inngått avtaler med andre stater, og har således internasjonale forpliktelser å ivareta. Man kan stille spørsmål ved hvorvidt en privat aktør kan eller bør få forvalte/drifte en slik oppgave.
3. De delene/funksjonene innenfor Patentstyret som kan privatiseres, er allerede privatisert; eksempelvis patentbyråer/patentinformasjonsbyråer (Hjelp med å fylle ut søknader, finne frem i databaser etc.)
4. Privatisering av patentgivning kan føre til en mer utstrakt tildeling av patenter. Dette kan ha tre uheldige konsekvenser:
5. 15. ’Alt’ blir patentert – legger lokk på markedet.
   16. Dette kan undergrave nyskaping og innovasjon ved å forhindre andre fra eksempelvis å forske på samme område som det som er patentert
   17. Innholdet i selve patentene kan bli utvannet og miste betydning, noe som i sin tur kan føre til at færre søker patent

1. Patentgivning bør prinsipielt være et offentlig anliggende, ettersom det er kritisk at patent innvilges av en nøytral aktør i næringsøyemed.
2. Offentlig kontroll vil representere en merkostnad.
3. Patentgiving innebærer en privatisering av rettighetene til kunnskap. Kunnskap er et fellesgode som ikke bør underlegges markedsmekanismene, men som bør forvaltes av et offentlig organ av prinsipielle og praktiske grunner.

Argumenter for utsetting

Pga de prinsipielle sider ved virksomheten (forvaltning av enerett i økonomien, tiltro i markedet, internasjonale forpliktelser, osv), ville det stilles store krav til utsetting av de sidene av Patentstyret som ikke allerede er utsatt. Hva ville i så fall være argumenter?

1. At effektiviteten var for dårlig (men effektiviteten i behandling er beviselig økende. Vi kjenner ikke til noen generell kritikk over PSs effektivitet)
2. At Patentstyret var et stort drag på det offentlige budsjett (Patentstyret er ingen utgiftspost. Overføringer fra Patentstyret er betydelig.)
3. At andre land har utsatt denne virksomhet og at dette har vært vellykket. Det er ingen kjente eksempler på utsetting av forvaltning av industrielle rettigheter (IR). Temaet er ansett for useriøst selv i USA.
4. At tilknytting til NHD er en hemsko. (Patentstyret har ikke klart å få industrielle rettigheter på dagsorden hos NHD. Samarbeidet mellom NHD og PS kunne visstnok forbedres, men det er ingenting som tilsier at det næringspolitiske sider ved IR blir bedre tjent ved å bryte båndet. )

Vi finner ingen utvetydige og overveiende argumenter for utsetting av Patentstyrets virksomhet.

NHD-finansierte programmer i Norges Forskningsråd

Etablert: 1993

Antall ansatte: ca. 300

Formål

"Norges forskningsråd har ansvar for å øke kunnskapsgrunnlaget i samfunnet, og skal fremme grunnleggende og anvendt forskning på alle områder. Forskningsrådet er et forvaltningsorgan underlagt Kirke-, utdannings og forskningsdepartementet. Rådet utformer forskningspolitikk og forvalter bevilgninger til forskning ut fra de retningslinjene Regjeringen og Stortinget trekker opp. Etableringen av Norges forskningsråd i 1993 samlet alle fagområder under ett tak. Opprettelsen av et felles forskningsråd utgjør den viktigste forskningspolitiske reformen på 1990-tallet.

Forskningsrådet er et strategisk organ som har som oppgave å være t forskningspolitisk rådgiver Forskningsrådet er den viktigste forskningspolitiske rådgiveren for Regjeringen, departementene og andre sentrale institusjoner og miljøer. Forskningsrådet skal identifisere behov for forskning nå og i framtiden og foreslå prioriteringer. t finansierende organ Forskningsrådet har ansvaret for å sette i verk nasjonale forskningspolitiske vedtak. Hvert år forvalter Forskningsrådet rundt 3 milliarder kroner, som finansierer en sjettedel av all norsk forskning. Midlene Forskningsrådet fordeler, kommer i hovedsak fra departementene. t nettverksbygger Forskningsrådet skaper møteplasser og utvikler nettverk for forskere, finansieringskilder og brukere av forskning. Samarbeidet med og mellom departementer, universiteter og høgskoler, forskningsinstitutter, næringsliv og offentlig forvaltning er en forutsetning for at norsk forskning skal utvikle seg videre."

Virkemidler
"Forskningsprogrammer: Et forskningsprogram er en målrettet og tidsbegrenset forskningsinnsats for å framskaffe ny kunnskap på et avgrenset felt (tema og/eller bransje). Ansvaret for gjennomføringen innenfor fastlagte økonomiske og faglige rammer er delegert til et programstyre oppnevnt av et områdestyre. Forskningsarbeidet er basert på programplan og arbeidsplaner, og utføres i enkeltprosjekter som skal bidra til å nå programmets mål. En vesentlig del av forskningsinnsatsen finansiert av Forskningsrådet er organisert i følgende hovedtyper forskningsprogrammer:"

"Brukerstyrt program er rettet direkte mot bedrifter som vil utvikle sin egen bedrift eller næring. Dette er et hovedvirkemiddel i Forskningsrådets satsing på næringsrettet forskning og utvikling (FoU). Det er brukerne som legger premissene, og Forskningsrådet skaper en arena for samarbeid mellom bedrifter og forskningsmiljøer når det gjelder initiering, planlegging og gjennomføring av forskningen. Det forutsettes medfinansiering fra næringslivet. Brukerstyrt forskning skal stimulere til FoU-satsing i næringslivet, og er således et virkemiddel som skal øke næringslivets egen FoU-innsats. Kompetanseprosjekter med brukermedvirkning, KMB, inngår som en del av de brukerstyrte programmene i området Industri og energi."

"Grunnforskningsprogram skal sikre faglig kunnskap og kompetanse innenfor prioriterte fagområder. Grunnforskningsprogram initieres av Forskningsrådet, og det faglige innholdet planlegges i et nært samarbeid med relevante forskningsmiljøer og eventuelt aktuelle brukere av forskningsresultatene. Programstyret består normalt av forskere. Finansieringen er oftest 100 prosent offentlig."

"Handlingsrettet program er primært innrettet for offentlig sektor og bransje- og interesseorganisasjoner. Denne programtypen skal for eksempel gi bedre kunnskapsgrunnlag for politiske beslutninger og for planlegging på forskjellige forvaltningsnivåer. Brukere og forskere samarbeider om utformingen av programinnholdet. Disse programmene har oftest 100 prosent offentlig finansiering."

Operasjonalisert

"Definisjon av virkemiddel og støtteform Forskningsrådets ansvar i forbindelse med forskningsfinansiering omfatter alle fagfelt. For å kunne tilpasse virksomheten til det store mangfoldet som norsk forskning utgjør, har Forskningsrådet tatt i bruk et sett med differensierte virkemidler. Virkemidlene er inndelt i tre hovedgrupper: forskningsprogrammer, frittstående prosjekter og infrastrukturtiltak. Prosjekter kan fremstå i svært ulike former. Doktorgradsstipend er eksempel på en støtteform som kan inngå i et prosjekt under ett eller flere av virkemidlene."

Indikatorer

Norsk FoU-innsats er et område der indikatorutvikling er en stadig pågående prosess, med en rekke publiserte resultater over tid. Eksempler er NIFUs "FoU-statistikk" og "Det norske forsknings- og innovasjonssystemet — statistikk og indikatorer", som delvis er utviklet av STEP gruppen. Når det gjelder NFRs bidrag til norsk FoU og Innovasjonsaktivitet, må dette indikatorer i hovedsak baseres på evalueringer og deres undersøkelser av brukermiljøene.

Organisasjon

Administrasjon og styrer Norges forskningsråd består av seks fagområder: t Bioproduksjon og foredling, Industri og energi, Kultur og samfunn, Medisin og helse, Miljø og utvikling, Naturvitenskap og teknologi. I tillegg finnes det tre administrative stabsområder: Informasjon, Strategi og Økonomi og organisasjon. Forskningsrådets øverste organ er Hovedstyret. Hovedstyret har ansvar for den totale virksomheten og for å utvikle Forskningsrådets strategier. Hovedstyret oppnevner områdestyrer for de seks fagområdene. Disse har ansvar for å følge opp Hovedstyrets prioriteringer på sine respektive fagfelt. Områdestyrene oppnevner også programstyrer, fagkomiteer og rådgivende utvalg som holder nær kontakt med forskningsmiljøer og brukere.

Resultater

De overordnede formålene er i stor grad operasjonalisert i forhold til målbare verdier som FoU-innsats (investeringer, utstyr, personale og lignende), innovasjonsinnsats, og personalutvikling (kompetanseoppbygging, antall doktorgradsstipendiater og annet).

Argumenter for og mot utsetting

Om administrasjon av disse programmene legges ut på anbud vil man muligens oppnå noe reduserte direkte kostnader. Likevel vil innsparingene kunne være små i forhold til dagens system, ettersom dette ofte allerede gjøres etter vurdering av programstyrer og NFR. Programstyrene er befolket med representanter for brukerorganisasjoner og programledere er ofte innleid utenfra.

Målsettingen med brukerstyrt forskning er rett og slett å bedre "grunnlaget for nye produkter, nye arbeidsprosesser, nye bedrifter, sysselsetting og eksport". I realiteten er dette relativt målbare målsettinger og skulle derfor kunne være grunnlag for kontraktsfestet utsetting av programadministrasjonen. I virkeligheten er det svært kompliserte og foreløpig ikke velidenitifiserte mekanismer som bidrar til å oppfylle målsettingen. Med andre ord er det slett ikke enkelt å vise sammenhengen mellom de enkelte tiltak og de samfunnsmessige resultatene, noe alle evalueringer av forskningsrådssystemet hittil har poengtert. Ergo er det vanskelig å se at kontrollfunksjoner kan utføres gjennom et kontraktsmessig forhold. Dette er viktig også av den grunn at en stor del av midlene i Forskningsrådssystemet er blitt forvaltet, om ikke formelt, så reelt, av de enkelte fagkomiteene, programstyrene, prosjektstyrene og liknende. Med andre ord vil denne oppbyggingen også gjenspeiles i hvilke kriterier som har vært utgangspunktet for å støtte industriell FoU. Det vil si at det er grupper som komiteer, prosjekt- og programstyrer, seksjoner som har fått ansvar for den praktiske gjennomføringen av NTNFs/NFRs arbeid. Bruken av slike grupper er følgelig ingen ny praksis uansett om man kaller de fagkomiteer eller programstyrer. Graden av autonomi har variert over tid, men det er likevel ikke de store prinsipielle forskjeller. Det som har endret seg er de overordnede prioriteringer. Det er dette som også gjenspeiles i de organisatoriske endringene. Utviklingen har gått fra 1960-tallets fagkomiteer og fagutvalg, via de problemorienterte planene rundt 1980 og hovedsatsingsområdene på 1980-tallet til dagens brukerstyrte programmer. Dette kan man si også gjenspeiler den politiske og økonomiske dagsordenen. Fasene kan beskrives som 1) fri forskning som administrerte seg selv med tanke på generell vekst og fremskritt, 2) forskning som middel til omstilling og nyskapning, 3) politisk prioritering av fremtidens teknologi og forskningsoppgaver og 4) brukeren som den rettmessige prioriteringsgiver. Brukerstyringen vil derfor være avhengig av hvilke brukere som sitter i hvilke programstyrer, hva slags argumenter som vil få gjennomslag når det gjelder disse styrenes prioritering av prosjekter og i hvilken grad brukerne er representert i Områdestyret. Med andre ord så ligger det strategiske element i valg av programområder, mens programstyrene har stor autonomitet på det gjennomførende plan. Dette betyr at nøytralitet ovenfor brukere ofte må vurderes opp mot "faglig kvalitet". Forskningsrådet skal være en nøytral instans, men norske fag- eller industrielle miljøer er i en del tilfeller så små at det er vanskelig å finne et nøytralt miljø som kan organisere programmene og vurdere søknader som ikke samtidig har innbefatninger med brukerne av de samme programmene.

De siste 30 årene har Rådets organisasjon og oppgaver endret seg. Disse endringene gjenspeiler både Rådets eget syn på forskningsadministrasjon og omverdenens syn på forholdet mellom forskning og industriutvikling. Fag- og sektorinndeling, arbeidsoppgaver og satsningsområder gjenspeiler de prioriteter som har hersket i Forskningssystemet.

Gjennom hele Forskningsrådets levetid og i ulike former er denne type støtte ansett for å skulle vurderes av enten brukere eller "peers". Det har vært igangsatt en rekke forskjellige ordninger i løpet av de siste tretti årene. Felles for dem alle er deres tilknytning til sin egen tid. På sekstitallet skulle industrien "planstyres". Den skulle engasjere seg i forskning på de områdene NTNFs "Embedsmenn" anså ville være fremtiden. FoU skulle integreres i bedriftskulturen. På begynnelsen av 70-tallet fikk dette utslag i langtidsplanleggingen. Rundt 1980 krevde omstillingsprosessen slagord som Nyskapning og Innovasjon. Thulinutvalget var første skritt på veien mot markedet som høyeste sanksjonsmyndighet. Politikere innførte satsningsområder og syntesen av denne utviklingen er blitt brukerstyrte programmer. Det interessante er at evalueringene av ordningene har undersøkt om de har virket, ikke hvorfor de har virket eller slått feil eller hvordan de virket eller mislyktes. Slik har ingen av ordningene blitt knyttet opp mot utgangspunktet for at de ble innført: å utvikle et system for kunnskapsoverføring, ikke bare mellom samfunnssektorer, men også mellom tidsepoker. Det er her snakk om en overføring som også burde ha innbefattet kunnskap om kunnskapsoverføringen selv, men som fortsatt er komplisert og utydelig. Ingen evalueringer av brukerstyrte prosjekter i forskningsrådsregi har hittil identifisert noe direkte sammenheng mellom prosjektdeltagelse og økonomisk utbytte. I for eksempel Herviks evaluering sies det at den økonomiske avkastningen ikke i seg selv er høy nok til å forsvare innsatsen, og at den manglende avkastningen utfylles gjennom kompetanseoppbygging.

Dermed er det vanskelig umiddelbart å se for seg hvilken del av apparatet som egner seg for konkurranseutsetting, om administrative oppgaver kan løsrives fra virkemidlene eller om virkemidlene i seg selv kan utsettes. Slik NFR fungerer i dag, blir jo en del av virkemidlene koordinert og administrert utenfor Forskningsrådet. Hovedfunksjonene er initiering, utforming og administrasjon av forskningsprogrammer basert på rådets tolkning av de politiske signaler. En eventuell utsetting av disse funksjonene synes umiddelbart å kreve et relativt stort apparat for å kunne vurdere egnethet av potensielle søkere og dermed er man muligens like langt. Med tanke på at en begrenset tilgang på kompetent nøkkelpersonell ofte gjør det vanskelig å rekruttere for eksempel komite- og programstyremedlemmer er det et åpent spørsmål om markedet for potensielle administratorer er stort nok til at man skal få et særlig annerledes tilbud i det private markedet.

En privatisering av arbeidet med NHDs midler til næringsrettet forskning må derfor primært knyttes til diskusjonen av nye former for partnerskap mellom offentlige og private aktører i organiseringen av forskning. Dette gjelder særlig de kortsiktige og resultatorienterte virkemidlene, der indikatorstyring av private operatører er et mer nærliggende alternativ enn innenfor mer grunnforskningsorientert forskning, som i større grad skaper kollektive goder med en lang og usikker kausalkjede til målbare næringspolitiske resultat.

Eksportfinans

Etablert: 1962

Antall ansatte: 95

Virkemiddel

Eksportkredittordningen for kapitalvarer og skip (108-ordningen).

Øvrige virkemidler underlagt Eksportfinans er under avvikling.

Målsetting

1. Fremme norsk eksport
2. Sikre kontrakter for norske bedrifter i konkurranse med andre lands offentlig støttede ordninger

Operasjonalisert

Eksportfinansiering omfatter eksport av:

1. Kapitalvarer: Maskiner, utstyr og teknologi til landbasert industri, maritim sektor og offshorenæringen. Det gis kreditter til kjøpere ved eksport av norske kapitalvarer. Kredittene gis i samsvar med vilkår fastsatt under OECDs ’Arrangement on guidelines for officially supported export credits’ (Consensusavtalen). Renten som tilbys fastsettes av OECD hver måned som et uttrykk for markedsrenten.
2. Skip: Skip over 100 bruttotonn som bygges ved norske verft, samt ombygginger av skip over 1.000 bruttotonn
3. Skipsutstyr: Alle typer norsk utstyr til skip som bygges ved internasjonale skipsverft.
4. Tjenester: Norske konsulenttjenester i forbindelse med planlegging og gjennomføring av internasjonale prosjekter. Skipsfinansiering omfatter skip som bygges ved norske skipsverft for norske og internasjonale rederier.

Indikatorer:

Ingen. Bør ta utgangspunkt i antall/størrelse på utlån, bransjefordeling, regional/ nasjonal fordeling av midler.

Organisering:

1. NHD har ansvaret for ordningen. Eksportfinans eies av de større norske bankene og den norske stat (15%).
2. 108-ordningen komplementerer GIEKs garantiordninger.

Resultater:

1. Brukerundersøkelser i 1997 og 1998 som viser stor grad av tilfredshet mht. stabens kompetanse og serviceinnstilling, og effektiv saksbehandling.
2. St.meld.nr.41 (97-98) ga uttrykk for at regjeringen anså at 108-ordningen stadig var en effektiv metode for å gi eksportkreditter til støtte for norske eksportører og at den ønsket å opprettholde og fortsette ordningen.
3. Resultatet før skatt var i 2001 på 343 millioner kroner.
4. Forvaltningskapital ved årsskiftet 2001/02: 85,1 mrd. kroner/ 95 ansatte.
5. Samlet utlån 2001: 51,5 mrd. Kroner: 26,8 mrd. til eksportnæringen og 24,7 mrd til kommunesektoren.

Argumenter for og mot utsetting:

1. (Kollektivt gode?) Forvalteren forvalter en støtteordning (et eksklusivt gode) til norske bedrifter som eksporterer. Fordelingen av dette godet går ikke på bekostning av noen offentlig begrenset ressursbase. Dette innebærer at oppgaven prinsipielt kan settes ut.

1. (Kompetanse) Den direkte kompetansen som kreves for å administrere og forvalte virkemidlet vil kunne fremskaffes uten store vanskeligheter. En eventuell ny privat forvalter vil kunne settes inn i de retningslinjer og de avtaler som ligger til grunn for tildelingen av eksportkredittene. Konkurransen som en utsetting av forvaltningen av virkemiddelet innebærer kan bidra til å utvikle ny og god kompetanse i ulike miljøer i Norge. Dersom ordningen skulle tillegges en utenlandsk institusjon, ville dette imidlertid kunne medføre at ekspertise ble flyttet til utlandet. Erfaringsbasert kompetanse gjennom 40 års samarbeid med norsk eksportnæring, utenlandske kjøpere og diverse offentlige organer og instanser impliserer verdifulle nettverk, tillitsforhold, kompetanse og personlige kontakter som ikke uten videre kan erstattes av en ny aktør.

1. (Nær jobbskapingsprosessen?) Virkemidlet ligger et stykke fra jobbskapingsprosessen, men desto nærmere eksportmengden til utlandet. Det vil sannsynligvis ikke være mulig å la en eventuell sysselsettingsøkning i hjemmebedriften være resultatet av en økning av eksportmengden til utlandet. Derimot vil det la seg gjøre å måle kundebedriftenes eksportmengde fra et år til det neste, og la dette være et avgjørende resultatmål for en eventuell privat forvalter av virkemiddelet.

1. (Marked) Eksportfinans’ virkemiddel har et stort marked, i prinsippet alle eksporterende bedrifter, og det vil dermed sannsynligvis være mulig å etablere et marked med flere konkurrerende og kompetente tilbydere. Privatisering av forvaltningen av virkemiddelet kan (i teorien) føre til en mer kostnadseffektiv drifting av virkemiddelet. Privat forvaltning av virkemiddelet kan også, dersom det viser seg å fungere, i seg selv bli en næring og tjenester som kan eksporteres til andre land. En utsetting av virkemiddelet sikrer at det offentlige ikke bruker ressurser på virkemiddelet dersom det ikke er tilstrekkelig etterspørsel etter det. En privat aktør vil kunne skape større etterspørsel etter ordningen, og dermed bidra til å øke norsk eksport til utlandet. En privat aktør vil i prinsippet også kunne markedsføre ordningen bedre og i større grad være en innovatør og en entreprenør i sin forvaltning av virkemiddelet enn en offentlig instans.

1. (Operasjonaliserbar kvantitativ indikator) Eksportfinans’ målsetting kan operasjonaliseres i form av antall kontrakter inngått med norske bedrifter og omfang/utviklingen av norsk eksport til utlandet. Kredittene gis i samsvar med vilkår fastsatt under OECDs Consensus-avtale. Disse vil antakelig kunne utgjøre operasjonaliserte retningslinjer for en privat forvalter. En privat eller utenlandsk aktør står imidlertid i fare for å nedprioritere små- og mellomstore bedrifters eksportforretninger ettersom disse er små, mer arbeidskrevende og gir begrensede inntekter. En utsetting av 108-ordningen kan dermed innebære en orientering av ordningen på bekostning av SMB’er. En indikator ved kontraktsfesting av ordningen bør eventuelt ta høyde for dette ved å inkludere SMB-andel i et resultatmål. En privat aktør kan, dersom kontraktsforholdet til det offentlige ikke er klart nok spesifisert, la egne interesser gå foran hensynet til samfunnets beste når det gjelder tildeling av midler. Dette kan for eksempel skje i form av en dreining av virksomheten mot å innfri krav som ligger i resultatmål og indikatorer for disse istedenfor å fokusere på det egentlige målet for virkemiddelet.

1. (Indikatoren er avhengig av operatørens innsats?) Ja, en indikator, som eksportmengde (antall kontrakter, størrelse på kontrakten) vil eventuelt styres av operatørens innsats.

1. (Koordinering av virkemiddelet) Å forvalte 108-ordningen innebærer samarbeid med en rekke offentlige organer og instanser, spesielt GIEK, men også NHD, NE, SND, NFR, SIVA, NORAD, NORFUND, OECD, KRD, DU, MD og FIN. Dette impliserer at koordineringen av virkemiddelet kan være for kompleks for en privat forvalter, med mindre man rydder opp i denne kompleksiteten gjennom eventuelle sammenslåinger og/eller forenklinger i måten virkemiddelet fungerer på. Det kan bl.a. virke veldig nærliggende å slå sammen GIEK med Eksportkreditt. Flere brukerundersøkelser (1997, 99, 01) understreker et slikt ønske. Dersom dagens funksjonalitet og avhengighet av flere øvrige offentlige instanser legges til grunn for videre drift av virkemiddelet, taler dette imidlertid mot å privatisere 108-ordningen.

1. (Annet) Den norske offentlige forvalteren kan privatiseres, og på den måten sikre at kompetansen forblir i systemet inntil det viser seg at en annen aktør eventuelt kan gjøre jobben bedre og/eller mer kostnadseffektivt.
2. (Annet) Kostnader ved offentlig etterprøving og kontroll av tilsagnene.

1. (Annet) 108-ordningen må være i samsvar med internasjonale regler i OECD og WTO. Dette krever kunnskap og oppfølging.

1. (Annet) Dersom forvaltningen av et virkemiddel går på omgang mellom ulike private aktører i markedet, vil dette føre til lav kontinuitet i driften av virkemiddelet for den private forvalteren, og det vil samtidig kunne føre til dårlige og mer uoversiktlighet og utilgjengelighet for brukerne av virkemiddelet.

NTR – Norges Turistråd

Norges Turistråd er en selveiende, næringsdrivende stiftelse som er etablert i fellesskap av staten og reiselivsnæringen i Norge

Formål

Stiftelsen skal være et nasjonalt faglig markedsføringsorgan for norsk reiseliv, og har med dette utgangspunkt både et allmennyttig og samfunnsgagnlig formål. Norges Turistråd skal gjennom sin virksomhet bidra til å stimulere og styrke den samlede reiselivsnærings lønnsomhet og konkurranseevne

Virkemidler

Kampanjer og markedsføringstiltak er de viktigste virkemidlene, i tillegg til kompetanseoppbyggende og nettverksbyggende tiltak. 70% av midlene kommer fra private aktører.

Indikatorer

Indikatorer her er selvsagt forbundet med statistikk som utferdiges jevnlig, slik som utenlandske gjestedøgn ved hoteller, turister, anlegg ved norske havner og lignende.

Organisasjon

Norges Turistråds virksomhet ledes fra hovedkontoret i Oslo. Den videre organisasjonen er bygget opp rundt regionene Norden, Sentral-Europa, Sør-Europa og Storbritannia/ USA med sikte på å kunne operere med faglig tyngde internasjonalt i de tilhørende markeder.

Norges Turistråds utenlandskontorer er fordelt på Danmark (København), Frankrike (Paris), Italia (Milano), Japan (Tokyo), Spania (Madrid), Storbritannia (London), Sverige/Finland (Stockholm), Tyskland/Nederland (Hamburg), USA/Canada (New York og informasjonstjeneste i EPCOT).

Argumenter for og mot utsetting

Ettersom aktiviteten hovedsakelig er basert på å være koordinator og videreformidler av turistrettede tiltak er det i praksis mulig å sette virksomheten ut på anbud. Ankepunktet vil hovedsakelig være at det muligens ikke er effektivt om operatøren til stadighet endres, eller om en privat operatør vil ha en slik posisjon i forhold til deltagende bedrifter at de vil forplikte seg til å benytte ressurser til aktiviteter som kan være samfunnsmessig gagnlige, men som en privat aktør vil benytte til egne profittfremmende aktiviteter. Med andre ord er det mulig at dagens organisasjon med en non-profit stiftelse som eksekutør garanterer at midlene brukes til å fremme næringen og ikke operatøren.

GIEK - Garanti-Instituttet for Eksportkreditt

Etablert:

Ansatte: 48

I tillegg: GIEK Kredittforsikring AS er et heleid datterselskap av Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK). Selskapet har overtatt den tidligere Forretningsdelens tilbud for kortsiktig kredittforsikring. Selskapet er solid kapitalisert. GIEK Kredittforsikring AS har i dag 10 ansatte. Den daglige ledelse forestås av administrerende direktør og et styre på syv personer. Styret i GIEK er selskapets generalforsamling

Formål

Vår hovedmålsetting er å fremme norsk eksport av varer og tjenester og norske investeringer i utlandet.

Virkemidler

GIEK gir avdekning av risiko i forbindelse med kredittsalg til utlandet. Det vil si ulike garantiordninger og kredittforsikringer som sikrer deltagere mot tap påført gjennom eksportrettet virksomhet.

Operasjonalisert

Generalgaranti

Sikrer eksportøren mot tap på kortsiktige eksportkreditter (inntil 360 dager).

Kontraktsgaranti

Sikrer eksportøren mot tap som kan oppstå i produksjonstiden før levering.

Investeringsgaranti

Avdekker politisk risiko forbundet med investeringer i utlandet.

Bondgaranti

Hjelper eksportøren å stille anbuds- forskudds- eller fullføringsgaranti(bonds).

Individualgaranti - leverandørkreditt

Avdekker risiko i forbindelse med enkeltleveranser av varer og tjenester, og stilles vanligvis for lengre kreditter. Vi garanterer for det lån leverandøren tar opp for å finansiere eksporten.

Individualgaranti - långivergaranti

Avdekker risiko forbundet med enkeltleveranser av varer og tjenester, og stilles vanligvis for lengre kreditter(over 2 år). Utformet som en långivergaranti, garanterer GIEK for kjøperens nedbetaling av kreditten.

Indikatorer

Antall bedrifter som har søkt ordningen, beløp som er innvilget, økonomiske resultater av de ulike virkemidlene, eksportandel i mottagerbedriftene.

Organisasjon

Garantiavdelingen behandler søknader om garantier. Vurdering av risiko ved leveranser innebærer eksempelvis vurdering av kjøpers kredittverdighet, eksportørens gjennomføringsevne, markedsmessige og teknologiske forhold og verdien av eventuelle sikkerheter.

Juridisk avdeling vedlikeholder poliser og vilkår, gir råd overfor de andre avdelingene og følger opp mislighold, erstatnings- og gjenvinningssaker.

Økonomi/administrasjonsavdelingen er ansvarlig for regnskap, budsjett, personalpolitikk samt rapportering til overordnet myndighet. Avdelingen har videre ansvar for oppbygging og vedlikehold av GIEKs saksbehandlingssystem samt øvrige programvare. Arbeidet med moratorieavtaler er tillagt avdelingen.

Avdeling for internasjonale saker, strategi og utvikling (ISU) har ansvar for bl.a. ledelsesinformasjon, bank- og landvurderinger, eksterninformasjon og samarbeidet med internasjonale organisasjoner.

Kommentar

GIEK Kredittforsikring as, som er GIEKs datterselskap, tilbyr korte kreditter på det private marked til markedspriser. Denne delen av virkemiddelet må derfor kunne sies å falle utenfor denne vurderingen. Den er for så vidt privatisert i og med at det er opp til hvem som helst å etablere en tjeneste som konkurrerer med denne.

Når det gjelder garantigivning er det i dette tilfelle tvilsomt om man kan anse det for å være et kollektivt gode, ettersom det stort sett er bedrifter, hvis resultat tilfaller eiere, som nyter godt av ordningen. Det kan tenkes at det delvis er effekter som er av kollektiv natur, som kompetanse og kunnskap om internasjonal handel, men spørsmålet er hvorvidt dette systemet like godt kunne opprettholdes gjennom bruk av private aktører. Her må det dog sies at det ikke er sikkert at oppgaven vil kunne utføres mer effektivt av andre institusjoner, ettersom private institusjoner gjennom eierskap i aktuelle søkere lett vil havne i habilitets- eller interessekonfliktsituasjoner er det ikke usannsynlig at en gevinst kan spises opp av behovet for et økt kontrollapparat.

Norges Eksportråd

Formål

1. Norges Eksportråd skal være det nasjonale, faglige serviceorgan for alle eksportører av norske varer og tjenester.
2. Norges Eksportråd skal bidra til bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom eksport og internasjonalisering gjennom å tilrettelegge og gjennomføre informasjons- og markedstiltak på oppdrag fra bedrifter, sammenslutninger og myndigheter. Norges Eksportråd kan herunder bistå datterselskaper av norske selskaper i utlandet.
3. Norges Eksportråd skal drive sin virksomhet i samsvar med de gjeldende utenrikspolitiske og næringspolitiske retningslinjer og målsettinger.
4. Norges Eksportråd kan ta initiativ til å delta i annen virksomhet som er forenlig med stiftelsens formål.

Virkemidler

1. Eksportinformasjon
2. Eksportutvikling
3. Eksportrådgivning

1. Eksportinformasjon

1. Informasjon om internasjonale forretningsmuligheter (landanalyser/ anbudsinformasjon, markeds- og prosjektinformasjon)
2. Bistand til utenlandske selskaper som potensielle kjøpere av norske varer og tjenester.
3. Næringslivsprofilering:
4. 15. Næringslivsdelegasjoner
   16. Messevirksomheten
   17. Presentasjon av norsk næringsliv overfor utlandet gjennom publikasjoner og nettjenester
   18. Andre store profileringstiltak i utlandet etter nærmere avtale

2. Eksportutvikling

(Finansieres delvis av bedriftene selv og delvis av offentlige midler)

1. SMB-programmet/Entreprenørskapsprogrammet
2. Program for Internasjonalisering av norsk næringsliv
3. Regionale eksportutviklingstiltak i samarbeid med fylkene og SND
4. Nettverkstiltak med bedrifter
5. IFU-tiltak i samarbeid med SND og Forskningsrådet
6. Samarbeid med NORAD og DU for privat sektor
7. Samarbeid med Landbruksdepartementet og SND om landbruksprodukter
8. Kurs i regi av Norges Eksportskole
9. Internasjonalt Forsknings- og Teknologisamarbeid
10. Gjenkjøp ved forsvarets store materialanskaffelser i samarbeid med Forskningsrådet, SND og Norsk Romsenter
11. Fungere som nasjonalt senter for internasjonal nettverksbygging innen forskning og teknologi:
12. 15. Teknologioverføring til norsk næringsliv fra utlandet
    16. Kartlegging av markedsmuligheter for norskutviklet teknologi og spredning av informasjon og kunnskap om norsk FoU-virksomhet
    17. Etablering av nettverk og allianser mellom norske og internasjonale bedrifter og FoU-miljøer

3. Eksportrådgivning

1. Konsulentoppdrag for enkeltbedrifter:
2. 15. Markedsundersøkelser
   16. Teknologiovervåking
   17. Valg av inngangsstrategi
   18. Partnersøk
   19. Etableringsbistand
   20. Gjennomføring av markedstiltak
   21. Handelsteknisk rådgivning

Operasjonalisert

1. Bistå bedrifter og myndigheter når det gjelder Norges internasjonale teknologisamarbeid.
2. Veiledning og rådgivning av næringslivet og offentlige institusjoner.

Organisering

1. Eksportrådets viktigste kunderettede virksomhet foregår på 39 utekontorer i 32 land.
2. NE er organisert som en stiftelse.
3. Eksportrådet er deleier i selskapet Index Publishing AS, som er en samarbeidspartner for videreutvikling av norsk næringslivspresentasjon internasjonalt.

Argumenter for og mot utsetting

(Kollektivt gode?) Nei. Eksklusivt gode for private tilbydere. Dette innebærer at hensynet til en nøytral instans ikke er like sterkt som i de tilfeller hvor en operatør forvalter et kollektivt gode, og at dette taler for at virkemiddelet kan settes ut.

(Kompetanse) Kompetansen som NE besitter antas å eksistere andre steder i markedet, og at dette kan representere et grunnlag for konkurranse mellom ulike private operatører.

(Nær jobbskapingsprosessen?) Ja. Økt eksport gir behov for økt produksjon og økt sysselsetting.

(Marked) Ja. Det antas at oppgaven som eventuelt settes ut er så omfattende at det vil være mulig å etablere et marked med flere konkurrerende og kompetente tilbydere.

(Operasjonaliserbar kvantitativ indikator?) Foreligger ikke. Elementer som bør inkluderes i en indikator er eksempel vis eksportvolum/ eksportøkning/ antall kontrakter/ (bedriftsstørrelse).

(Indikatoren er avhengig av operatørens innsats?) Delvis. En aktiv og pågående operatør vil kunne generere gode resultater, men det vil samtidig eksistere eksterne forhold i markedet, både nasjonalt og internasjonalt som ligger utenfor operatørens kontroll.

(Koordinering av virkemidlet) Samarbeider med flere offentlige instanser og departementer. En slik kompleks koordinering av virkemiddelet er et argument for ikke å sette ut virkemiddelet, men man kan tenke seg forenklinger og eventuelt sammenslåinger, samt en innsikt om at privat-offentlig samarbeid kan være fruktbart, og ikke bare komplisert.

(Annet) Fordel med ’one stop shop’ for eksporterende bedrifter.

(Annet) Flere av NE’s funksjoner er allerede satt ut til private aktører, som kurs etc.

Prinsipielle/ generelle argumenter

1. Privatisering av forvaltningen av virkemiddelet kan føre til en mer kostnadseffektiv drifting av virkemiddelet.
2. Konkurransen som en utsetting av forvaltningen av virkemiddelet innebærer kan bidra til å utvikle ny og god kompetanse i ulike miljøer i Norge.
3. Privat forvaltning av virkemidler kan, dersom det viser seg å fungere, i seg selv bli en næring og tjenester som kan eksporteres til andre land.
4. En utsetting av virkemiddelet sikrer at det offentlige ikke bruker ressurser på virkemiddelet dersom det ikke er tilstrekkelig etterspørsel etter det.

1. Utenlandske aktører kan bidra til ny kompetanse og ny konkurranse i Norge.
2. Den norske offentlige forvalteren kan privatiseres, og på den måten sikre at kompetansen forblir i systemet (inntil det viser seg at en annen aktør eventuelt kan gjøre jobben bedre).
3. I de tilfellene hvor det foreligger klare formuleringer på hvilke regler som skal gjelde for tildelingen av offentlige midler (alternativt hvor resultatmålene for ordningen er spesifisert) kan en privat aktør forvalte virkemiddelet på en ansvarlig måte.
4. En privat forvalter vil inneha en rasjonalitet som ligger nærmere opp mot markedet enn en offentlig aktør. Dette kan innebære at disse vil kunne ha en bedre kommunikasjon og forståelse seg i mellom, og at dette igjen kan føre til at virkemiddelet blir ettertraktet og flittig brukt.
5. En privat aktør vil kunne markedsføre ordningen bedre og i større grad være en innovatør og en entreprenør i sin forvaltning av virkemiddelet enn en offentlig instans.

1. Den offentlige forvalteren besitter viktig kompetanse og personlige kontakter som innebærer en langsiktig oppbygging av tillit mellom de involverte personer og institusjoner.
2. Forvaltningsoppgaven innebærer forvaltning av fellesgoder, som best ivaretas av en nøytral offentlig instans.
3. Den offentlige forvalteren besitter gjerne solid erfaring i å forvalte virkemiddelet og med bedriftene i markedet.
4. Dersom forvaltningen av et virkemiddel går på omgang mellom ulike private aktører i markedet, vil dette føre til lav kontinuitet i driften av virkemiddelet for den private forvalteren, og det vil samtidig kunne føre til dårlige og mer uoversiktlig tilgjengelighet for brukerne av virkemiddelet.
5. En privat aktør kan, dersom kontraktsforholdet til det offentlige ikke er klart nok spesifisert, la egne interesser gå foran hensynet til samfunnets beste når det gjelder tildeling av midler. Dette kan for eksempel skje i form av en dreining av virksomheten mot å innfri krav som ligger i resultatmål og indikatorer for disse istedenfor å fokusere på det egentlige målet for virkemiddelet.

SND Invest

Formål

SND Invests overordnede mål er å bidra til langsiktig verdiskaping og konkurransedyktighet i en stadig mer internasjonal økonomi.

Operasjonalisert

SND Invests forretningsidé er å investere i bedrifter med potensial og ambisjoner og gjennom aktivt eierskap øke bedriftenes gjennomføringsevne.

SND Invests avkastning skal stå i forhold til risikoen i investeringene.

Virkemidler

SND Invest går inn med egenkapital og tar aktive eierposisjoner

Indikatorer

Hovedindikator er økonomisk avkastning. I tillegg kan det tenkes å måle ulike karakteristika som overlevelsesrate og verdi, sammenliknet med bedrifter som SND Invest ikke har vært involvert i.

Organisasjon

Avdelingene er inndelt etter bransjer. (Sjømat, Olje & Maritim, Kapitalforvaltning -som også dekker andre sektorer, Service, Teknologi). I tillegg er det en avdeling for forretningsutvikling.

Argumenter for og mot utsetting

SND Invest er basert på spesialkompetanse blant personell som ønsker å gå inn som aktive eiere i bedrifter med behov for denne kunnskapen. De er derfor i en særstilling i forhold til SND ettersom de ikke er del av et forvaltningssystem. Effektiviseringsgevinst av utsettelse avhenger av et fungerende marked for denne type investerings-, nettverks- og styrekompetanse. Ettersom SND Invest konkurrerer på det private markedet på like vilkår med andre aktører er det grunn til å tro at det er reelle behov som dekkes gjennom selskapets aktiviteter.

SND – Statens Nærings og Distriktsutbyggingsfond

Formål

SND har to hovedmålsettinger, nemlig å fremme innovasjonsorientert næringsutvikling, samt å opptre som en næringspolitisk rådgiver for departementer og for myndighetene generelt. I tillegg er det

1. at verdiskapning i det fastlandsbaserte næringslivet over hele landet styrkes
2. videreutvikling av internasjonalt regelverk som regulerer næringslivets konkurransevilkår
3. styrke forsknings- og utviklingsinnsats i næringslivet
4. videreutvikle IT-miljøer
5. balansert eierstruktur i næringslivet der en beholder et betydelig nasjonalt eierskap

I følge STEP gruppens evaluering av SND, er det tydelig at det er uttrykt en rekke målsettinger og siktepunkter på ulike nivåer og med ulike problemtyper som utgangspunkt. Som eksempel kan nevnes målformuleringene " SND skal være statens pådriver i næringspolitikken og den næringsrettede distriktspolitikken" og " SNDs distriktskontorer skal være regionale kraftsentra for lønnsom næringsutvikling" gjengitt i Evalueringen som utdyper formålene gjengitt over.

Operasjonalisert

I 1998 utarbeidet SND en ny strategi, der det ble fokusert på fem nye satsingsområder tilpasset de tillagte målene, nemlig a) kompetanseutvikling i SMB, b) nyskaping, omstilling og etablering, c) distriktsutvikling, d) kvinner og e) miljø.

Virkemidler

De viktigste virkemidlene er såkalte satsninger og tjenester

Satsinger er hovedsakelig organisert som programmer med distinkte funksjoner og formål knyttet opp til SNDs fortolkning av målsettingene. Det vil si tiltak rettet mot innovasjon og kompetanseutvikling. Som eksempel kan nevnes "Fyrtårnprogrammet" og "Design". Fyrtårnprogrammet støtter prosjekter "som skal bringe frem vellykkede bedrifter, eid og drevet av kvinner" mens Design er en tilskuddsordning for SMBer som ønsker å benytte seg av design tjenester i deres utviklingsarbeid.

I tillegg administrerer SND det som kalles for tjenester, hovedsakelig stipend, tilskudds- og låneordninger som bedrifter kan søke om deltagelse i. Med andre ord er det snakk om finansieringsløsninger av ulike formater.

"SND har en kompleks virkemiddelstruktur. Det finnes tre grunnleggende typer virkemidler: finansielle instrumenter, programmer og andre virkemidler. Hver av disse har en rekke undergrupper. Det finansielle området kan deles opp i 12 spesifikke instrumenter fordelt på fem generelle grupper; lån, tilskudd, garantier, etablererstipend og egenkapital. Siden 1993 har det vært 22 programmer som hver er karakterisert ved relativt spesifikke mål (som for eksempel opprettelse av bedrifter i spesielle regioner, eller samarbeid mellom infrastrukturinstitusjoner og bedrifter)."

Indikatorer
I forhold til de enkelte programmer er det mulig å utvikle indikatorer, mens det i forhold til de overordnede målsettinger er noe mer komplisert å måle virkemiddelets bidrag til disse.

Organisasjon

Fra SNDs årsrapport 2000: "SND er en desentralisert organisasjon med kontorer i alle fylker. Distriktskontorene er våre lokale kraftsentra for næringslivet, og 95 prosent av alle saker behandles og avgjøres her".

Kommentar

FRA STEPs evaluering:

"I noen få tilfelle har det vært tatt initiativ på politisk side som indikerer en viss bevissthet om disse utviklingstrekkene; i norsk sammenheng er det naturlig å tenke på. BUNT-programmet og dets ulike avleggere. I dag er det ikke uvanlig for offentlige institusjoner som SND å vise søkerbedrifter til private konsulentbedrifter. Slike eksplisitte markedsbyggende innovasjonspolitiske tiltakene kan være spesielt viktige som del av SMB-orienterte støttetiltak.

I forlengelsen av trenden fra 1980-tallet, med økt tiltro til et markedsbasert tilbud også av sosiale tjenester, vil en mulig konsekvens være en nærmest privatisert innovasjonspolitikk; en politikk begrenset til å gi et tilbud om "nøytral" støtte, og med en fullt privatisert teknologisk infrastruktur. Er bedriftene i stand til selv å uttrykke sine forventninger til og etterspørsel etter innovasjonsrelaterte tjenester, så er det ikke offentlige institusjoner og organers funksjon å utforme og tilby denne type tjenester. Den form for private gode som produktiv kompetanse og innsikt utvikles best i et direkte samspill mellom leverandør og klient.

Utviklingstrekk som disse reiser umiddelbare spørsmål om asymmetrisk informasjon på slike kunnskapsmarkeder, spesielt på markeder hvor en stor andel av kundene er SMB-bedrifter. I slike situasjoner er det blitt påpekt et det kan være et betydelig behov for offentlig regulering, for eksempel gjennom former for sertifisering av ekspertise eller veiledningskompetanse (Hauknes (1998)) 5Hauknes (1998); Services in innovation - Innovation in services: SI4S Final Report, SI4S Synthesis Report 1, STEP 1998.

Hovedlitteraturen rundt markedssvikt fokuserer på å korrigere for markedssvikt på en slik måte at en form for optimal situasjon gjenopprettes. Vi har fremhevet at en slik tilnærming i tilknytning til politikkutforming har store begrensninger, ikke minst fordi man svært sjelden har noen ide om hvordan denne optimale situasjonen faktisk ville vært. Man har rett og slett ikke total informasjon og den rasjonelle kalkuleringsevnen som kreves for å identifisere optimale situasjoner, langt mindre det å utforme politikk for å nå dette målet. Et hovedproblem i forbindelse med det å forstå innovasjon, slik vi har fremhevet over, er at det nesten alltid er snakk om situasjoner preget av stor usikkerhet, der erfaringsbaserte vurderinger er viktigere enn optimale kalkuleringer."

Med andre ord, på samme måte som for Norges Forskningsråd vil vi mene at innovasjons- og kompetanseutviklingsdelen bærer i seg et stort element av kollektive goder. Følgelig er det viktig at utførende enhet er en institusjon uten for sterke koplinger til andre aktører eller bedrifter. Oppgaven dreier seg om kunnskapsgenerering og bør derfor gjennomføres av organer som kan planlegge over en lengre tidshorisont og som kundene vet vil levere tjenester uavhengig av konjunkturer eller andre kortsiktige svingninger.

Finansieringsdelen er ikke på samme måte som kunnskap et kollektivt gode som må tilrettelegges gjennom offentlig innsats. Isteden er det snakk om en, i Norge, følt og opplevd mangel på kapital og finansiell kompetanse. En rekke evalueringer og utredninger peker på 1) risikovillig kapitals rolle som innovasjonsutvikler og nyetablering og 2) mangelen på slik privat kapital i Norge 6Se for eksempel </P> <P>Kvinge T., Lindholt L., and Støle L., Nyskapning i norsk næringsliv, FAFO - report 191, FAFO, Oslo, 1996</P> <P>Gjærum P.I., and Johnsen T., Venturekapital, institusjonelle investorer og fou i SMB, SNF-rapport 95/96, Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning, Bergen, 1997 </P> <P>Christensen J.L., TSER Project: Innovations systems and European Integration (ISE), Financing Innovation - ISE Subproject 3.2.3, IKE-group, Aalborg University, Denmark, 1997. Selv om denne typen tjenester i prinsipp skulle kunne settes ut, er jo nettopp denne mangelen en indikator på at det kan være problematisk å la private aktører forvalte virkemiddelet. Ettersom dette er områder de private (for eksempel banker og forsikringsselskap) har ansett for å ligge langt utenfor deres kjernevirksomhet og inneha for høy risiko, er det nok grunn til å anta at kompetansen og innstillingen i disse enhetene i stor grad er rettet mot å unngå risiko. Da blir spørsmålet om det er naturlig å forvente kompetanse på området som disse virkemidlene ble opprettet for å dekke i de institusjonene som ikke tilbyr de tjenestene som er etterspurt.

SVO – Statens Veiledningskontor for Oppfinnere

Målsetting

1. Bidra til verdiskaping gjennom fødselshjelp til oppfinnelser for å oppnå lønnsomme produkter, bedrifter og arbeidsplasser. Målgruppen er frittstående oppfinnere og mindre bedrifter med en ny teknisk idé eller oppfinnelse.

Indikatorer

Nei. SVO gir kunden en ekstern vurdering om det er verdt å gå videre med prosjektet, om produktet eksisterer og en generell mulighetsvurdering.

Organisering

SVO er primært et veiledningskontor, men har midler tilgjengelig til å støtte opp om de rådene som gis til prosjektene. Totalt budsjett for virksomheten har de siste årene ligget på ca 15 millioner pr år.

Virkemidler

Forvalter to hovedtyper av virkemidler:

1. Rådgivning
2. Økonomisk støtte

Det kan gis tilskudd til:

1. Nyhetsgranskning
2. Patentsøknad
3. Søknad om mønster beskyttelse
4. Varemerke søknad
5. Advokatbistand
6. Designbistand
7. Produktutvikling
8. 0. Prototype
   1. Uttesting
9. Kostnader forbundet med lisensforhandlinger
10. Markedssondering
11. Fagvurderinger av teknikk og marked

Resultater

Kundetilfredshetsundersøkelse i 2001. Utvalg på 301 søkere i perioden 1999-2000.

Argumenter for og mot utsetting:

(Kollektivt gode?) Delvis. En nøytral vurdering av hvordan en ide antas å bli mottatt i markedet. Men det kan være at en privat aktør kan ivareta denne funksjonen på en tilfredsstillende måte, dersom det utarbeides resultatmål som operatøren lett kan forholde seg til og jobbe mot. Dersom det ikke foreligger gode nok indikatorer kan en privat aktør gi villedende informasjon for å påvirke ideens sjanser i markedet. Det kan tilsvarende lett oppstå vanskelige situasjoner hvor en privat aktør har eierinteresser som berøres av nye ideer. Dette bør eventuelt avklares i en kontrakt. På denne måten representerer en garantert nøytral vurdering et klart kollektivt gode. Det kan på den annen side godt tenkes at dersom en privat operatør får en form for ’eierforhold’ til ideen, vil den kunne yte en bedre hjelp enn en offentlig aktør.

(Kompetanse) SVO forvalter en nasjonal database som inneholder 13.000 oppfinnelser. Denne basen representerer per i dag en unik kompetanse, men den kan lett gjøres tilgjengelig for andre aktører. Annen kvalitativ opparbeidet erfaring og kompetanse i SVO kan ikke like lett erstattes.

(Nær jobbskapingsprosessen?) Ja. Tjenestene som SVO gir til oppfinnere er ment å skulle være en hjelp for å oppnå lønnsomme produkter, bedrifter og arbeidsplasser. På denne måten er virkemiddelet direkte orientert mot jobbskaping, men tidshorisonten for de ulike prosjektene kan selvsagt variere. Dette må det eventuelt tas høyde for i kvantifiserte indikatorer.

(Marked) Ja. SVO får omkring 1000 henvendelser i året fra aktører med nye ideer. Det finnes allerede andre private aktører/patentbyråer på markedet som opererer innenfor samme virkefelt.

(Operasjonaliserbar kvantitativ indikator?) Nei. Må eventuelt utvikles. For eksempel antall nye ideer/prosjekter som har blitt til et vellykket produkt/antall nye ideer/prosjekter som har skapt (antall) nye arbeidsplasser/antall nye ideer/prosjekter. Dersom man ikke har en tilfredsstillende målbar indikator vil en privat aktør kunne sette i gang samtlige ideer som kommer inn uavhengig av om de representerer noen reell sjanse for å lykkes i markedet. Det er derfor viktig å ikke fokusere på middelet (antall nye ideer), men målet (nye arbeidsplasser/lønnsomhet) når man utvikler indikatorer for virkemiddelet.

(Indikatoren er avhengig av operatørens innsats?) Delvis. Oppfinneren selv vil også ha innflytelse, og usikkerhetsmomenter i markedet. Det gjelder for operatøren å veilede oppfinneren og velge ut de prosjektene som har størst sjanse i markedet, men det vil alltid være usikkerhetsmomenter i markedet som gjør at man ikke kan vite med sikkerhet om et produkt kommer til å slå an eller ikke.

(Koordinering av virkemidlet) Tilgrensende virksomhet med SND – Etablering med ny teknologi (ENT), FORNY, NT-programmet i Nord-Norge. Kompletterende virkemidler er bl.a. IFU/OFU (SND), NFR, EU.

(Annet) SVO opererer i en tidlig fase av produktutvikling. Høy risiko. Kommersielle aktører vil ikke kunne gi en nøytral og uavhengig vurdering?

VINN

Virkemidler

1. Program for design og produktutvikling.
2. Strategisk kompetanseutvikling og e-læring
3. Narviktelefonene og Bedin

1. Program for design og produktutvikling

SMB og gründere tilbys profesjonell bistand innen design og produktutvikling med ny teknologi. Tilbudet er rettet mot gründere og mindre bedrifter, primært i Nord-Norge.

Formål: Å øke bedriftenes andel av FoU internt og eksternt.

Operasjonalisert:

Etter prosjektgjennomføringen skal deltakerne ha:

1. Etablert en systematisk produktutviklingsfunksjon i bedriften
2. Tilegnet seg relevant og oppdatert kompetanse på design- og produktutvikling
3. Gjennomført innovative prosesser rettet mot fremskaffing av nye eller forbedrede produkt

Indikatorer

Resultater måles på følgende måte:

1. Antall gjennomførte oppdrag/prosjekt mot relevant målgruppe
2. Beskrivelse av noen gjennomførte prosjekt og hvilke resultater de har gitt
3. Evaluering og kvalitetsmålinger utfylt av den enkelte deltakende bedrift/gründer

2. Strategisk kompetanseutvikling og e-læring

Støtte til etablerere av ny virksomhet. Nasjonalt tilbud til alle potensielle etablerere, gründere og innovatører som har tilgang til internett, og til småbedrifter som har behov for opprusting av egne forretningsplaner, markedsplaner og budsjettsystem.

Operasjonalisert

Forelesninger, læremateriell, oppgaver og elektronisk verktøy

3. Narviktelefonene og Bedin (bedriftsinformasjon på internett)

Narviktelefonene gir gratis informasjon til næringslivet og publikum om etablerer, -bedrifts- og europaspørsmål.

Hovedmålsetting: Gi bedre og lettere tilgjengelighet til offentlig informasjon for næringsliv og etablerere.

Operasjonalisert

Narviktelefonene: 15.000 henvendelser årlig / Bedin: Min. 2 mill sidevisninger.

Argumenter for og mot utsetting

(Kollektivt gode?) VINN forvalter ulike bedriftsrettede tjenester, som i dette henseende er å regne som eksklusive goder for bedriftene som mottar denne støtten. Det er m.a.o. ikke et kollektivt gode som forvaltes. Dette kan være et argument for at utsetting vil la seg gjøre.

(Kompetanse) Ifølge VINN finnes det ingen andre private eller offentlige kompetansemiljø eller tilbud innen dette feltet i landsdelen. Det kan imidlertid være nødvendig kompetanse i andre deler av landet som kan flyttes, dersom virkemiddelet skulle bli satt ut. Kompetansen VINN besitter er i seg selv ikke unik, men muligens geografisk begrenset innenfor dagens virkeområde.

(Nær jobbskapingsprosessen?) Ja og nei. Program for design og produktutvikling er orientert forholdsvis direkte mot jobbgenerering, mens Strategisk kompetanseutvikling og e-læring og Narviktelefonene / Bedin begge er kompetansefremmende tiltak som har en mer indirekte forbindelse til jobbskaping. Graden av vellykkethet kan således måles mot antall jobber generert (og dermed eventuelt settes ut) i Program for design og produktutvikling, men ikke i de resterende to virkemidlene.

(Marked) Dersom kun deler av virkemiddelporteføljen vurderes satt ut, vil dette muligens medføre at det ikke eksisterer et potensielt stort nok marked for at det skal kunne være grunnlag for konkurranse mellom private operatører.

(Operasjonaliserbar kvantitativ indikator?) Ingen av de tre virkemidlene lar seg kvantifisere tilfredsstillende. Det er vanskelig å måle virkemidlenes vellykkethet i forhold til jobbgenerering og lønnsomhet for bedriftene, ettersom de alle omfatter kompetanseelementer og vage indikatorer som gjerne henspiller på kortsiktige effekter som for eksempel ’antall gjennomførte oppdrag/prosjekt mot relevant målgruppe’. Med mindre man foretar noen grep for å klargjøre mål og operasjonaliserte kvantifiserte indikatorer for disse, taler målbarheten av disse virkemidlene for at ordningen ikke bør settes ut.

(Indikatoren er avhengig av operatørens innsats) Ja, men indikatoren i seg selv er ikke godt nok operasjonalisert for en eventuell privat operatør.

(Koordinering av virkemiddelet) Samarbeid med SND og NT-programmet i Nord-Norge. Overlappende funksjon med Norsk Designråd.

Teknologisk Institutt

Formål

Fremme SMBs lønnsomhet og produktivitet.

Virkemidler

1. Teknologiformidling til SMB med sikte på å fremme deres lønnsomhet og produktivitet, innovasjon og internasjonalisering.

Operasjonalisert

Opplæring, rådgivning, måling, sertifisering og nasjonale programmer for spredning av kompetanse innen utvalgte satsingsområder

Organisasjon

Institutt fristilt fra virkemiddelapparatet. NHD kjøper tjenester av TI på prioriterte næringspolitiske satsingsområder.

Argumenter for og mot utsetting

(Kollektivt gode?) TI forvalter kompetanse, som i og for seg er et kollektivt gode. Bedrifter betaler imidlertid for kompetanse, og det blir således å regne som et eksklusivt gode.

(Kompetanse) TI besitter kompetanse som vil være utilgjengelig i andre miljøer. Dette taler for at det kan være begrenset hvor stort grunnlag det er for konkurranse om forvaltningen av dette virkemiddelet i markedet. (TI har spisskompetanse innen produktutvikling, produksjon og materialteknologi, bygg og innemiljø, miljø og sikkerhet, ledelse, møbeltesting, totalproduktivitet, produktutvikling, e-læring og internasjonale prosjekter.)

(Nær jobbskapingsprosessen?) Nei. Må først og fremst forstås som et kompetansefremmende tiltak, som SMBs vil nyte godt av indirekte/ på lengre sikt.

(Marked) Ja. Dersom det er andre aktører med kompetanse til å operere dette virkemiddelet, vil det helt klart være et marked for flere konkurrerende tilbydere.

(Operasjonaliserbar kvantitativ indikator?) Lønnsomheten og produktiviteten i TIs kundebedrifter. Vanskelig å si hvorvidt en eventuell økning i lønnsomheten skyldes ny kunnskap eller om det kan tilskrives andre forhold. Denne indikatoren er dermed ikke god nok ift den kompetansen som TI formidler. Med mindre bedriftene som bruker TIs tjenester får brukt kompetansen direkte til jobbskaping eller til økt lønnsomhet , er det vanskelig å måle og etterprøve en privat aktørs drift av virkemiddelet. Og selv da er det vanskelig å vite om sysselsettingsøkningen/økningen i lønnsomhet skyldes ny kunnskap.

(Indikatoren er avhengig av operatørens innsats) Indikator foreligger ikke.

(Koordinering av virkemiddelet) Samarbeider bl.a. med Pera (UK), EU, TBL.

(Annet) TI er fristilt fra det offentlige virkemiddelapparatet, og Staten, ved NHD, kjøper tjenester av TI. TI fungerer derfor delvis som en privat aktør.

Såkornkapitalordningen

Formål

Såkornkapitalordningen er også lagt ut i et desentralisert privat system. Såkornkapitalordningen består av 100 % privat eide selskaper hvor kapitalbasisen er 50 % ansvarlig lån fra SND. SNDs rolle er oppfølging av de ansvarlige lånene, og fungere som koordinator og nettverksbygger. SND har også styrerepresentanter i Såkornfondene.

Argumenter for og mot utsetting

Så vidt vi kan se er dette i grunnen satt ut slik det fungerer i dag.

Statens Investeringsselskap

Statens investeringsselskap har også skiftet navn til Argentum Fondsinvesteringer. Det drives på forretningsmessige vilkår og er ikke vurdert i denne oppstillingen.