1 Norges innsats i Sørøst-Europa som del av regjeringens Europa-politikk

1.1 Meldingens formål

Europas «urolige hjørne» har gjennomgått store endringer siden sist det ble skrevet en Stortingsmelding om regionen1. Regionen er i fred og alle land har demokratisk valgte regjeringer. I løpet av de siste ti årene har Montenegro og Kosovo blitt selvstendige, Slovenia, Bulgaria og Romania er blitt medlemmer av EU og NATO, og Kroatia og Albania har nylig også sluttet seg til alliansen.

Det finnes ingen enhetlig definisjon av Balkan eller Sørøst-Europa som geografisk eller politisk region. I denne meldingen brukes betegnelsen Vest-Balkan om landene Albania, Bosnia-Hercegovina, Kosovo, Kroatia, Makedonia, Montenegro og Serbia. Hovedfokuset vil ligge på disse landene. Sørøst-Europa brukes om den bredere regionen, som også inkluderer Romania, Bulgaria, Hellas og Slovenia. Disse landene vil tas med i analysene i den grad de er viktige som aktører på Vest-Balkan og som sammenligningsgrunnlag for landene på Vest-Balkan.

Under den kalde krigen hadde landene i Sørøst-Europa ulik alliansetilhørighet. Bulgaria og Romania var en del av Warszawa-pakten, Jugoslavia var ledende blant de alliansefrie stater, Hellas en del av NATO, mens Albania førte en strikt isolasjonspolitikk. Jugoslavias oppløsning og kommunismens endelikt i Albania og Warszawa-pakt-landene, skapte politiske og økonomiske utfordringer i regionen som i varierende grad utgjorde en potensiell trussel for regional og europeisk stabilitet.

Norge har på ulikt vis engasjert seg politisk, militært og finansielt i denne regionen for å bidra til fred, stabilitet og demokratisk og økonomisk utvikling. Etter hvert som landene har overkommet overgangen fra diktatur til demokrati og er blitt tettere integrert i det europeiske og euroatlantiske samarbeidet, har Norges forhold til regionen endret karakter. For landene som er blitt medlemmer av EU, er nå EØS-finansieringsordningene blitt det viktigste finansielle virkemiddelet. EØS-finansieringsordningene skal bidra til sosial og økonomisk utjevning i Europa og er gjenstand for egen sak til Stortinget. Disse ordningene, og utviklingen i de landene de omfatter, vil kun omtales kort i denne meldingen.

Bistanden til landene på Vest-Balkan er ett av Norges viktigste bidrag til fred og stabilitet i denne delen av Europa. Meldingen vil skissere en strategi for videre bruk av bistandsmidler i regionen.

Samtidig blir det stadig tydeligere at «Vest-Balkan» ikke er en entydig geografisk eller politisk region. Regionalt samarbeid i Sørøst-Europa går på de fleste områder på tvers av skillet mellom landene som er innenfor og utenfor EU. Den økonomiske integrasjonen i et utvidet Sørøst-Europa er i ferd med å skyte fart. Landene i det tidligere Jugoslavia har utviklet seg i ulikt tempo og på ulikt vis de siste 15 år, og kan ikke ses som en gruppe ensartede land. Albania har utviklet seg fra å være regionens fattigste og mest isolerte land, til å nærme seg mange av nabolandene økonomisk, bli medlem av NATO og til å bli en stabiliserende faktor i det regionale samarbeidet.

Meldingen vil derfor til en viss grad se på utviklingen og utfordringene i Sørøst Europa bredere enn kun i snever Vest-Balkan-forstand. Utviklingen på Vest-Balkan og utfordringene for regional stabilitet kan best forstås ved å se på bredere regionale utviklingstrekk, blant annet når det gjelder økonomisk utvikling, regionalt samarbeid og regionale utfordringer knyttet til minoriteter og organisert kriminalitet. Norges forhold til Vest-Balkan har også utviklet seg fra å være konsentrert om utviklingsbistand og deltakelse i fredsbevarende operasjoner til å omfatte et bredt samarbeid knyttet til handel, investeringer og turisme, forsvars- og sikkerhetssamarbeid og utvikling av tettere bilaterale forbindelser på alle nivåer.

Regjeringen ønsker med meldingen å legge et strategisk rammeverk for Norges videre innsats på Vest-Balkan. Meldingen vil vise hvilke store endringer regionen har vært gjennom og hvilke konsekvenser dette har, og må få, for Norges innsats. Selv om krigene i det tidligere Jugoslavia fremdeles preger utviklingen i noen av landene, er hovedutfordringene deres i økende grad de samme som for post-kommunistiske samfunn i Sentral- og Øst-Europa. Det internasjonale samfunn har derfor fortsatt viktige oppgaver på Vest-Balkan knyttet til konsolidering av demokratiske rettstater, bidrag til økonomisk utvikling og regionalt samarbeid. Rammen for samarbeidet vil i økende grad være EU og NATO.

Regjeringen mener det har vært riktig og viktig å gradvis endre innretningen på Norges innsats i regionen fra å fokusere på fred og forsoning til å fokusere på etablering av godt styresett, økonomisk utvikling og integrasjon i europeisk og euroatlantisk samarbeid. Regjeringens ambisjon er, i tråd med den positive utviklingen i landene, å gradvis trappe ned utviklingsbistanden og normalisere vårt forhold til regionen.

1.2 Norske interesser og Norges evne til å utgjøre en forskjell

Innsatsen overfor land på Vest-Balkan og i Sørøst-Europa har vært en viktig del av Norges utenrikspolitikk. I henhold til St. meld nr. 15 (2008-2009), Interesser, ansvar og muligheter foreligger det to hovedprioriteringsprinsipper for ressursbruk og innsats i utenrikspolitikken: (i) graden av viktighet og relevans for det norske samfunnet, og (ii) Norges mulighet og evne til å gjøre en forskjell.2

Regjeringen mener at fortsatt norsk engasjement på Vest-Balkan og den samlede norske innsatsen i Sørøst-Europa tilfredsstiller begge de to kriteriene. En bevegelse mot ytterligere demokrati, politisk stabilitet, trygghet og samarbeid i hele Europa, også i verdensdelens tidvis urolige sørøstlige hjørne, er en klar norsk egeninteresse. En fortsatt positiv utvikling gjør at økonomisk partnerskap gjennom EØS og alliansefellesskap gjennom NATO er innenfor rekkevidde for alle landene i regionen. En slik utvikling vil muliggjøre en avvikling av det norske bistandsengasjementet, og åpner nye muligheter for økonomisk og politisk samarbeid.

En negativ utvikling i regionen eller i enkeltland vil også berøre norske interesser. Svake stater med dårlig utviklet justissystem gir rom for organisert kriminalitet med rekkevidde langt utenfor regionen. Politisk og religiøs radikalisering vil kunne være en sikkerhetsutfordring også i et europeisk perspektiv. Gjennom krigene på 1990-tallet kom et stort antall flyktninger fra regionen til Norge. De store diasporamiljøene gjør at et stort antall norske borgere er direkte berørt av utviklingen i regionen.

Norges evne til å utgjøre en forskjell er klart tilstede i Sørøst-Europa. Norsk bistand er relevant, effektiv og av et betydelig omfang. De politiske resultatene er gode og det norske fotavtrykket er tydelig. Sikkerhetssektoren i Serbia og justissektoren i Bosnia-Hercegovina er eksempler på det. Regjeringen mener at Norge, med langvarig engasjement, betydelig bistand, bredt kontaktnett og gode kunnskaper, kan spille en rolle i området også i årene fremover.

Regjeringen støtter søkerlandenes arbeid for å forberede medlemskap i EU fordi dette er et bidrag til et mer samarbeidende Europa, og dermed også i norsk interesse. Norge bidrar til å utvikle landenes kapasitet til å forberede og gjennomføre forhandlinger med EU, innføre felles EU-regelverk samt styrke institusjoner og prosesser som sikrer demokrati og rettsstat. Det siste er en grunnleggende forutsetning ikke bare for medlemskap, men også for en fredelig og stabil utvikling i landene og i regionen. Norske bidrag til nyskaping og økonomisk utvikling må ses på samme måten.

De fleste landene i Sørøst-Europa er enten medlemmer av NATO, har søkt om medlemskap eller ønsker et tett samarbeid med NATO. Regjeringen har lagt vekt på at Norge skal bidra til NATO-integrasjon enten i form av medlemskap eller i form av tett samarbeid, avhengig av landenes egne prioriteringer. Norsk støtte til NATO-integrasjon for landene på Vest-Balkan er en del av norsk NATO-politikk. Et sterkt engasjement over tid, kombinert med godt samarbeid med NATO og NATO-landene i regionen, har gitt vesentlige resultater. Norge har kombinert bilateralt forsvarssamarbeid med samarbeid gjennom NATO. Disse bidragene har klart vært med på å øke sikkerheten i regionen og i Europa som helhet. Samarbeidet om sikkerhets- og forsvarssektor er derfor også en del av Regjeringens aktive Europapolitikk.

1.3 Norges innsats så langt

Norge har i hele perioden siden 1991 vist et betydelig engasjement for regionen. Norske politikere og diplomater har gitt viktige bidrag i den internasjonale innsatsen for stabilisering. Thorvald Stoltenberg, Kai Eide og Knut Vollebæk er navn som har skrevet seg inn i regionens historie. Som formannskapsland i OSSE var Norge en sentral aktør i håndteringen av Kosovo-konflikten i 1999. Norge var en viktig støttespiller for den demokratiske opposisjonen i Serbia og bidro med det til regimeendringen i 2000. Vårt politiske engasjement har i hele perioden blitt forsterket gjennom bruk av norske bistandsmidler.

Gjennom sitt direkte engasjement har Stortinget og internasjonale parlamentarikerforsamlinger spilt en viktig rolle både i form av direkte bidrag til reformer i landene og i form av reintegrering av regionen i det internasjonale samarbeid. Erfaringene fra nordisk parlamentikersamarbeid følges med stor interesse på Vest Balkan.

Norge har hatt en lederrolle i arbeidet for NATO-integrasjon for regionen. Dette har vært vist gjennom tydelig holdning og initiativer ved viktige skilleveier, både alene og i samarbeid med NATO og NATO-land. Gjennom rollen som NATOs kontaktpunktambassade gjennom fire år i Beograd og fire år i Sarajevo har Norge også bistått landene praktisk i nødvendige reformprosesser for å sikre videre euroatlantisk integrasjon. Bistandspenger har vært aktivt brukt for å bistå i reformprosessene.

Norge har gitt mer enn 11 milliarder kroner i bistand til Vest-Balkan fra 1991 til i dag. Hovedsiktemålet har siden starten vært å bidra til fred og stabilitet, med utgangspunkt i krigene som fulgte av Jugoslavias oppløsning i 1991-92. Gitt den uforutsigbare og politisk betente utviklingen ble det lagt mye vekt på fleksibilitet og kortsiktige innsatser i de første ti årene. Humanitær bistand, gjenoppbygging og bidrag til sivile fredsoperasjoner tok mye av bistanden frem til 2000. Norsk bistand varierte også i volum i henhold til behovene i regionen og har vist seg i stand til å være relevant og tilpasningsdyktig.

Bosnia-Hercegovina var viktigste mottaker av norsk bistand frem til Kosovo-konflikten i 1999. I 1999 økte bistanden til en milliard kroner på grunn av denne konflikten, som også hadde store konsekvenser for nabolandene gjennom flyktningestrømmene den skapte. Etter Milosevic-regimets fall i 2000 har Serbia vært den viktigste mottaker av norsk bistand, med en målsetning om å sikre demokratiet i denne nøkkelstaten i regionen. Regionen har unngått større militære konflikter de siste ti årene. Norsk bistand har i tråd med dette i økende grad fokusert på demokratiutvikling, statsbygging og støtte til landenes euroatlantiske integrasjonsprosess. En betydelig del av denne bistanden har vært kanalisert gjennom OSSE og andre internasjonale organisasjoner. Norske sekonderinger har vært ett sentralt element.

Ved siden av den sivile bistanden, har Norge vært en aktiv bidragsyter til den internasjonale militære innsatsen for fredsbevaring i regionen. Mer enn 18.000 norske tjenestemenn har deltatt i operasjoner på Balkan, med en kostnad på nærmere 11 milliarder kroner. (Dette beløpet kommer i tillegg til bistanden på mer enn 11 milliarder kroner.) I de første årene var FN den viktigste aktør gjennom operasjonen UN Protection Force (UNPROFOR). UNPROFOR ble opprettet for å legge til rette for fredssamtaler i Kroatia og beskytte områder i landet som hovedsaklig hadde serbisk befolkning. Mandatet ble senere utvidet til å beskytte sivilbefolkningen i Bosnia-Hercegovina under krigen. UNPROFOR nedla et betydelig arbeid med å sikre at humanitær bistand nådde frem til sivilbefolkningen. Styrken hadde imidlertid verken mandat eller ressurser til å forhindre en fortsettelse av krigen i Bosnia-Hercegovina og angrep på de såkalte sikre områdene. I Kroatia bidro UNPROFOR sterkt til at en våpenhvile ble inngått, respektert frem til sommeren 1995.

NATOs første militære operasjon på Vest-Balkan var Operation Deliberate Force i sluttfasen av krigen i Bosnia-Hercegovina. Etter Dayton-avtalen tok NATOs Implementation Force (IFOR) over etter UNPROFOR. IFOR hadde et ettårig mandat fra FNs sikkerhetsråd (resolusjon 1031), og hadde til oppgave å gjennomføre de militære anneksene i Dayton-avtalen. Styrken utgjorde nærmere 60 000 soldater.

Mot slutten av 1996 ble IFOR erstattet av Stabilisation Force (SFOR), også den med mandat fra FN og under NATO-kommando. Ansvaret ble overdratt til EU og EUFOR Althea i 2004. NATO er fremdeles til stede i Sarajevo gjennom NATO HQ på Camp Butmir, en enhet som har til oppgave å bistå bosnisk-hercegovinske myndigheters anstrengelser for forsvarsreform og NATO-integrasjon. Norge har deltatt i alle de NATO-ledede operasjonene i Bosnia-Hercegovina og har fremdeles én stabsoffiser ved NATO-hovedkvarteret i Sarajevo.

For å stanse angrepene mot folkegrupper i Kosovo og legge grunnlaget for en fredsløsning, gjennomførte NATO i 1999 en 11 ukers bombekampanje mot Milosevic’ Jugoslavia. Operasjonen skulle stoppe overgrepene inne i selve Kosovo, men ble etter hvert trappet opp til å innebære angrep på strategiske mål i selve Serbia. Kamphandlingene opphørte i juni 1999 etter internasjonal mekling. Operasjonen var kontroversiell. Den påfølgende sikkerhetsrådsresolusjonen 1244 la grunnlaget for stabiliseringsstyrken KFOR, også denne ledet av NATO, men nå på oppdrag fra FN.

NATO bidro også til den humanitære innsatsen i Albania som følge av konflikten. I 2001 bisto NATO Makedonia med avvæpning av etnisk albanske opprørere i Den nasjonale frigjøringshær (NLA) som følge av inngåelsen av Ohrid-avtalen.

Gjennom handlingsplanen for Sentral- og Øst-Europa bidro Norge i årene 2001 til 2003 med nesten 300 millioner kroner til å støtte søkerlandenes prosess frem mot EU-medlemskap. Av disse gikk mer enn 32 millioner til tiltak i Bulgaria og Romania som var blant de prioriterte seks landene. Ca. 25 % av midlene ble brukt til forskning og utdanning og 20 % til demokratiutvikling. Helse, miljø, offentlig administrasjonsreform og økonomisk utvikling var andre viktige satsningsområder for innsatsen.

Norge har bidratt med midler til sosial og økonomisk utjevning i EØS-området siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994. Hellas har vært en mottaker fra starten. Store midler ble gjort tilgjengelige etter EU-utvidelsen i 2004, en utvidelse som blant andre omfattet Slovenia. En egen ordning ble opprettet i forbindelse med utvidelsen med Romania og Bulgaria i 2007. Alle de fire landene er inkludert i programperioden 2009-2014.