2 Sørøst-Europa – politisk utvikling og betydning for europeisk stabilitet

2.1 Utviklingen på Vest-Balkan

Til tross for en positiv utvikling i regionen, er fremgangen ulik i de enkelte landene. Særlig for Bosnia-Hercegovina, Kosovo og til en viss grad Makedonia finnes det utestående grunnleggende utviklingsutfordringer. Serbia har en viktig strategisk rolle i regionen.

Uten vedvarende politisk oppmerksomhet og fremdrift i den euroatlantiske integrasjonsprosess i regionen kan man oppleve stillstand eller sågar en tilbakegang i utviklingen i flere av landene. Regjeringen mener at Norge, med sitt langvarige engasjement, brede kontaktnett og gode kunnskaper, fortsatt kan og bør bidra som del av den internasjonale innsatsen for regionen i årene fremover.

2.1.1 Serbia

Serbia spiller en nøkkelrolle i regionen når det gjelder politisk stabilitet og utvikling. Et Serbia som prioriterer fortsatt integrasjon i europeiske strukturer, som opptrer konstruktivt overfor sine naboland og som bidrar til å opprettholde og videreutvikle demokratiske institusjoner, er viktig for en positiv utvikling i regionen. Serbia kan fungere som en stabiliserende faktor.

Serbias rolle i krigene i Kroatia, Bosnia-Hercegovina og Kosovo har preget omverdenens vurdering av landet og serbernes vurdering av omverdenen. Blant annet på grunn av NATOs rolle i Kosovo-konflikten og angrepene på serbiske mål i Serbia er den folkelige oppslutningen om NATO-medlemskap lav. Serbia er det eneste i regionen som ikke har NATO-medlemskap som mål, men landet ønsker et tettest mulig samarbeid med alliansen.

Serbia har foreløpig ikke arrestert de krigsforbrytertiltalte Ratko Mladic og Goran Hadzic, som begge er ettersøkt av Jugoslavia-tribunalet i Haag (ICTY). Progresjonen i Serbias EU-integrasjon er fortsatt avhengig av at landet samarbeider fullt ut med ICTY.

Utviklingen i Kosovo-spørsmålet vil også ha betydning for Serbias videre vei mot EU. Serbia ser fremdeles på Kosovo som en del av Serbia, midlertidig styrt av FN i henhold til Sikkerhetsrådsresolusjon 1244. Befolkningen i Kosovo regnes som borgere av Serbia uavhengig av etnisitet. Det er imidlertid heller ikke alle EU-land som anerkjenner Kosovos selvstendighet. Et nytt momentum i Kosovo-spørsmålet ble skapt i september 2010 da FNs generalforsamling, med Serbias stemme, vedtok en kompromissresolusjon hvor det åpnes for dialog mellom Beograd og Prishtina. Dette er en mulighet for å finne tekniske løsninger på en rekke praktiske problemstillinger, og kan forhåpentligvis i fremtiden regulere forholdet mellom de to landene.

Reformarbeidet i Serbia er omfattende. Innen offentlig forvaltning går arbeidet sakte, men sikkert fremover. EU-kommisjonen vurderer i sin fremdriftsrapport fra november 2010 at landet har gjort fremskritt på de fleste områder, om enn med noe varierende hastighet

Serbia har fortsatt utfordringer knyttet til etniske spenninger og rettigheter for minoriteter. En lov om nasjonale minoritetsråd er vedtatt, og i juni 2010 ble det avholdt valg til 19 minoritetsråd.

Kontaktene mellom Norge og Jugoslavia, og senere Serbia, var mange og sterke. Én av årsakene var de tette båndene som oppstod gjennom de mange jugoslaviske krigsfangene i Norge under andre verdenskrig. Kontakten ble i etterkrigstiden videreutviklet gjennom vennskapsforeninger og myndighetssamarbeid. Folk-til-folk-kontakten mellom Norge og Serbia har vært en viktig forutsetning for bredden og engasjementet i norsk innsats i landet. Norsk bistand til den demokratiske opposisjonen mot Milosevic-regimet har bidratt ytterligere til å befeste bildet av Norge som en pålitelig partner for Serbia. Telenor er den største utenlandske investoren i landet.

Regjeringen ønsker å utvikle det sterke samarbeidet med Serbia for å bistå i reformarbeidet i landet og samtidig bidra til økt samarbeid i regionen. Samarbeidet mellom Norge og Serbia i FNs fredsbevarende operasjon i Tsjad (MINURCAT) viser at det bilaterale samarbeidet kan utvikles til nye områder.

Regjeringen støtter en konstruktiv dialog mellom Beograd og Prishtina med sikte på å finne gode praktiske løsninger for sameksistens og på sikt også serbisk anerkjennelse av Kosovo som selvstendig stat. Regjeringen vil i det bilaterale samarbeidet legge vekt på forsvars- og sikkerhetssektorsamarbeid og tettest mulig integrasjon av Serbia i euroatlantiske og regionale samarbeidsfora. Regjeringen vil fortsette oppfordringene til Serbia om å undertegne og ratifisere Klasevåpenkonvensjonen.

2.1.2 Bosnia-Hercegovina

Krigene på Balkan mellom 1991 og 1995 har preget den politiske utviklingen i Bosnia-Hercegovina de siste femten årene, og vil etter alt å dømme fortsatt prege situasjonen i årene som kommer.

Dagens statsstruktur er komplisert og kostbar. De iboende kontrollmekanismene mellom de to entitetene og mellom de tre konstituerende folkegruppene gjør lovvedtak og viktige reformer vanskelige å drive gjennom. Dayton-avtalens statsstruktur har bidratt til en institusjonalisering av etniske forskjeller og det politiske systemet er oppdelt langs etniske skillelinjer. En fremtidsrettet politikk for Bosnia-Hercegovina må ha som utgangspunkt at staten ikke fungerer tilfredsstillende i sin nåværende form. Politiske reformer er nødvendig for å sikre en funksjonell stat. Samtidig må den politiske tilnærmingen være realistisk. Endringer i statsstrukturen forutsetter enighet mellom de ulike gruppene, og kan ikke ta utgangspunkt i det internasjonale samfunns idealmål for landet.

Utfordringene ligger ikke bare på statsnivå. Det er betydelige styringsproblemer også på entitetsnivå, og da særlig i Føderasjonen. Fragmenteringen av makt nedover i systemet er en betydelig utfordring, og skaper en skjev politisk balanse i landet. Reformer må, for å lykkes, initieres og gjennomføres av bosnisk-hercegovinske politikere. Små reformer skritt for skritt, basert på felles interesse fra de ulike partene, er trolig den mest realistiske tilnærmingen. Det internasjonale samfunn har en viktig rolle å spille i reformprosessene, men denne rollen må utøves nennsomt.

En rekke internasjonale aktører har imidlertid viktige virkemidler å benytte seg av i sin assistanse til landet. Europarådet stilte betingelser til grunnlovsendringer for å få den bosnisk-hercegovinske grunnloven i tråd med Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Manglende implementering av disse kravene gjorde at staten tapte en sak for domstolen i Strasbourg etter at to av landets egne borgere (en jøde og en rom) hadde gått til sak fordi de ikke var valgbare til sentrale politiske verv i landet. Gjennom Venezia-kommisjonen legger Europarådet ned et betydelig arbeid for å få gjennomført de nødvendige endringer.

Gjennom EU-tilnærmingsprosessen, som har hatt bred oppslutning i landet, ligger det også viktige virkemidler (økonomiske, politiske og kompetansemessige) som vil kunne bidra til avgjørende reformprosesser. Justissektoren, hvor man har fått til betydelige reformer på statsnivå, er ett vesentlig eksempel. EU vurderer imidlertid at Bosnia-Hercegovina har hatt begrenset fremgang når det gjelder innfrielse av de politiske kriteriene for medlemskap.

NATO-integrasjonsprosessen er tilsvarende viktig, og har hatt betydning for den vellykkede reformen av forsvarssektoren. Det har ført til at man nå har fått etablert et felles forsvar på statsnivå, noe som har avgjørende betydning for den politiske stabiliteten i landet. En utfordring med EU- og NATO-prosessene er imidlertid at de tar vesentlig lenger tid enn forventet. Dette har svekket euroatlantisk integrasjon som virkemiddel for fremme av reformer.

Regjeringen mener en avvikling av Høyrepresentantens kontor er nødvendig. Fredsimplementeringsrådet har satt opp kriterier for hvordan dette kan skje. En internasjonalt utpekt høyrepresentant med vide fullmakter er ikke i tråd med de demokratiske standarder som forventes av potensielle medlemmer i EU og NATO. Det finnes pragmatiske grunner for videreføring av Høyrepresentanten, blant annet tiltakende separatisme i Republika Srpska, men over tid er ikke systemet bærekraftig. Regjeringen vil derfor støtte oppfyllelse av kriteriene som muliggjør en avvikling av Høyrepresentantens kontor. Regjeringen understreker Bosnia-Hercegovinas territorielle integritet.

2.1.3 Kosovo

Som et resultat av Kosovo-konflikten i 1999, ble Kosovo i ni år administrert av FNs midlertidige sendelag (The United Nations Interim Mission in Kosovo - UNMIK), etter mandat fra FNs Sikkerhetsråd (resolusjon 1244). Resolusjonen la det folkerettslige grunnlaget for etablering av Kosovos institusjoner, herunder parlament og regjering. Kosovos endelige status var ment å skulle avgjøres når man hadde demokratiske institusjoner på plass og et system for å ivareta minoritetenes interesser.

I 2005 la den norske diplomaten Kai Eide frem en rapport for FNs generalsekretær der han anbefalte at tiden var moden for å starte en prosess for å avgjøre Kosovos status. Demokratiske standarder var ikke fullt ut oppnådd, men Eide mente begge sider i konflikten nå hadde behov for klarhet. I 2007 la Martti Ahtisaari frem et omfattende forslag til løsning på statusspørsmålet (Comprehensive Settlement Agreement). Ahtisaari-planen la opp til en overvåket uavhengighet for Kosovo frem til planens vilkår for bl.a. etablering av minoritetsrettigheter og beskyttelse av serbisk-ortodokse minnesmerker var oppfylt. Serbia motsatte seg sterkt planen og den ble heller ikke vedtatt av FNs sikkerhetsråd. Da et nytt forsøk på å oppnå enighet mellom Serbia og Kosovo feilet, erklærte Kosovo sin uavhengighet fra Serbia 17. februar 2008.

Kosovos uavhengighet er blitt anerkjent av mer enn 70 land. De fleste av disse landene, deriblant Norge, forutsetter at Kosovos myndigheter gjennomfører Ahtisaari-planen. Ahtisaari la opp til at gjennomføringen av planen skulle overvåkes av det internasjonale samfunn. Dette har ført til opprettelsen av Den internasjonale sivile representantens kontor (ICO) som har sitt mandat fra en internasjonal styringsgruppe (ISG), opprettet av landene som har anerkjent Kosovo. Norge deltar aktivt i ISG. UNMIK har som konsekvens trappet kraftig ned sin tilstedeværelse og vil fases ut i takt med at landet selv overtar ansvaret for landets institusjoner og demokratibygging.

Ahtisaari-planen definerte også en rolle for EU, OSSE og NATO i Kosovo. EULEX (EUs sendelag til justissektoren), er blitt EUs største sivile operasjon noensinne. EULEX har som mandat å overvåke, veilede og gi råd innenfor rettssikkerhetsområdene politi-, toll- og rettsapparat. Norge bidrar med personell (politi og dommere) til EULEX.

Etter selvstendighetserklæringen er sikkerhetssituasjonen i Kosovo blitt stabil. I de serbiskdominerte områdene nord for elven Ibar eksisterer det imidlertid et maktvakuum. Sentralmyndigheten har ikke reell makt, og perspektivene for fremtidig myndighetsutøvelse fra Prishtina er dårlige. Dette er en stor utfordring for landets videre utvikling. Politiske, kulturelle og språklige ulikheter vanskeliggjør denne regionens integrasjon i Kosovo.

I serbiske enklaver sør for Ibar er situasjonen mer normalisert og folkegruppene mer integrert i storsamfunnet, selv om det fortsatt er store utfordringer. Situasjonen anses som trygg nok til at serbiske og andre flyktninger kan vende tilbake til landet. Økonomisk og politisk er situasjonen imidlertid fortsatt vanskelig. Det er viktig at de serbiske minoritetspartiene i større grad deltar i de politiske beslutningsorganene og i det politiske ordskiftet. Det er fremskritt i det omfattende reformarbeidet både innenfor justissektoren og innen desentraliseringsprosessen, men arbeidet går sakte og det er mangel på kapasitet i administrasjonen til å gjennomføre myndighetenes politikk. Myndighetene har også store utfordringer med korrupsjon. Det statlige antikorrupsjonsbyrået har styrket sin kapasitet, men har begrensete fullmakter. En rekke sentrale politikere og myndighetspersoner er under etterforskning for korrupsjon. Til tross for flere arrestasjoner har hittil ingen sentrale personer blitt stilt for retten. Påtalemyndigheten og domstolenes kapasitet og uavhengighet må styrkes.

I juli 2010 avga Den internasjonale domstolen i Haag en rådgivende uttalelse om at Kosovos uavhengighetserklæring ikke var i strid med folkeretten. FNs generalforsamlings spørsmål til domstolen kom i stand på serbisk initiativ, og Norge deltok aktivt i denne prosessen. Domstolens uttalelse er på linje med norsk syn slik det er formidlet i skriftlig og muntlig innlegg til domstolen. I september vedtok FNs hovedforsamling en resolusjonstekst som tok domstolens uttalelse til etterretning. Resolusjonen la utgangspunktet for åpning av dialog om utestående praktiske spørsmål mellom Beograd og Prishtina. For begge landene vil utviklingen av en slik dialog ha betydning for videre fremdrift i integrasjonen mot EU.

Norge må politisk og gjennom bistanden arbeide for konsolidering av Kosovo som selvstendig og bærekraftig stat. Respekt for minoritetenes rettigheter må fortsatt tillegges avgjørende vekt, og da særlig kosovo-serbernes mulighet for et trygt og bærekraftig liv. Det er viktig at Kosovo inkluderes i internasjonale organisasjoner og samarbeidsfora, for å sikre landets muligheter for økonomisk utvikling og handel. Tettere integrasjon til EU vil være en viktig del av dette.

Det er regjeringens syn at den internasjonale tilstedeværelsen må tilpasse seg de endrede og reduserte behov man ser på bakken i Kosovo. Regjeringen støtter derfor konkrete avviklingsstrategier for de ulike internasjonale aktørene. ICO legger fra 2011 opp til en vesentlig reduksjon i sin tilstedeværelse, og gradvis overføring av oppgaver til myndighetene. Norge samarbeider nært med allierte land om gradvis nedtrapping av antall KFOR-styrker i Kosovo. Det er nå 5,000 soldater i KFOR, og det planlegges for en ytterligere reduksjon ned mot 2,500 mann, forutsatt at den positive sikkerhetsmessige utviklingen fortsetter. En mindre kontingent norske offiserer inngår i KFORs stab ved hovedkvarteret.

2.1.4 Makedonia

Den politiske utviklingen i Makedonia preges fortsatt av spenning mellom de to største etniske folkegruppene, albansk-makedonere og slavisk-makedonere. Implementering av Ohrid-avtalen er et sentralt element i forsoningspolitikken. Det har vært fremgang i dette arbeidet. Brede regjeringskoalisjoner sikrer også et minimum av etnisk balanse. Det er likevel mye gjensidig mistro mellom folkegruppene, og tidvis kommer etniske konflikter til overflaten også i rikspolitikken. Det uttrykkes stadig oftere bekymring for sikkerhetssituasjonen og den politiske stabiliteten i landet. Det er viktig å sikre en best mulig interetnisk dialog, noe som er ett av hovedmålene for det norske utviklingssamarbeidet med Makedonia. Den nasjonale strategien for et integrert, multietnisk undervisningssystem er en viktig del av dette arbeidet.

Navnespørsmålet og den tilhørende konflikten med Hellas, dominerer makedonsk utenrikspolitikk. Den makedonske regjeringens sterke forsvar av landets konstitusjonelle navn har bred støtte blant den slavisk-makedonske befolkningen. Hellas har akseptert at Makedonia kan inngå i et kompromissforslag om landets navn dersom det gis en geografisk kvalifisering (for eksempel Nord-Makedonia), men det er likevel lite som tyder på en snarlig enighet. Makedonia var nær ved å bli medlem i NATO samtidig med Albania og Kroatia, men navnesaken blokkerer for NATO-medlemskapet og i praksis også for videre EU-integrasjon.

Norge støttet aktivt makedonsk medlemskap i NATO. Regjeringen mener at Makedonia bør kunne bli medlem av NATO uten en forutgående løsning av navnesaken, og er bekymret for konsekvensene av Hellas’ blokkering. Det er en stigende frustrasjon blant albansk-makedonske partier og velgere, som anser euroatlantisk integrasjon som viktigere enn navnespørsmålet. Striden har potensial til å virke destabiliserende innenrikspolitisk.

Siden interimsavtalen1 i 1995 har navnespørsmålet ligget til forhandlinger i FN-systemet. I november 2008 brakte Makedonia saken inn for Den internasjonale domstolen i Haag med anklage om at Hellas’ blokkering av makedonsk NATO-medlemskap er et brudd på interimsavtalen.

Norsk holdning har vært at en løsning må finnes innenfor rammen av bilaterale forhandlinger i regi av FN. Dette er også blitt fremholdt overfor partene. Norge anerkjenner derfor ikke landet under dets konstitusjonelle navn Republikken Makedonia. I praksis har man imidlertid fra norsk side benyttet det konstitusjonelle navnet i bilaterale sammenhenger, dog uten noen formell noteveksling.

Makedonia gjorde inntil 2009 vesentlige fremskritt i etterlevelse av kravene for EU-medlemskap. I Kommisjonens siste fremdriftsrapport fra november 2010 opprettholdes anbefalingen fra forrige rapport i 2009 om å sette en dato for medlemskapsforhandlinger med EU. Det ble imidlertid påpekt at reformprosessen i landet hadde blitt forsinket på viktige punkter. EU-systemet praktiserer konsensus i vedtak om medlemskapsforhandlinger og så lenge Hellas motsetter seg dette vil ikke forhandlinger med Makedonia bli innledet.

Norge og Makedonia har allerede et fruktbart forsvarssamarbeid, særlig innen sanitet. Den makedonske sanitetsenheten i den norske stabiliseringsstyrken i Afghanistan fra 2009 er et eksempel på samarbeid med gjensidig nytteeffekt.

Regjeringen støtter opp under Makedonias euroatlantiske integrasjon, ut fra erkjennelsen av at medlemskap i EU og NATO er det eneste utviklingsperspektivet som kan sikre stabilitet, demokrati og økonomisk utvikling i landet. Hellas og Makedonia oppfordres til å finne en gjensidig akseptabel løsning på navnekonflikten. Regjeringen vil fortsatt støtte gjennomføringen av Ohrid-avtalen og sikring av minoritetenes rettigheter og mulighet for politisk og økonomisk deltakelse.

2.1.5 Albania, Kroatia, Montenegro

Albania har oppnådd store fremskritt mot innføring av demokrati og markedsøkonomi, noe medlemskapet i NATO er et synlig bevis for. Samtidig er det fortsatt store utfordringer knyttet til godt styresett og justissektorreform. Myndighetene har kampen mot korrupsjon som uttrykt mål. Korrupsjonsnivået er likevel høyt. De demokratiske institusjonene står også overfor utfordringer. Resultatene fra parlamentsvalget i 2009 bestrides fortsatt av opposisjonen, og den politisk vanskelige situasjonen skaper utfordringer på veien mot ytterligere EU-integrasjon. Samtidig er hovedbildet et land som tar skritt på vei mot EU, og får god støtte fra EU i prosessen. Landets økonomiske utvikling har også vært positiv og gjennom tunge norske investeringer er det bilaterale forholdet mellom Norge og Albania i ferd med å skifte karakter.

Kroatia har gradvis bygget opp bærekraftige demokratiske institusjoner, og har et stabilt styresett. Landet ble medlem av NATO i 2008 og vil trolig kunne sluttføre medlemskapsforhandlingene med EU mot slutten av 2011. Kroatia har i løpet av få år gått fra å være en betydelig bistandsmottaker til å bli en alliert og en potensiell partner i EUs indre marked.

Samtidig gjenstår utfordringer innenfor rettsvesenet, arbeidet med administrativ reform og korrupsjonsbekjempelse. EU krever dessuten ytterligere tiltak for retur av flyktninger, forbedring av forholdene for minoriteter og fullt samarbeid med ICTY. Institusjonell treghet og strukturelle problemer innen økonomi og byråkrati hindrer politikerne i å gjennomføre nødvendige reformer i ønsket tempo.

Montenegro ble selvstendig i 2006. Den montenegrinske regjeringen har to klare utenrikspolitiske målsetninger: EU- og NATO-medlemskap så snart som mulig. I henhold til EUs siste fremdriftsrapport har Montenegro gjort fremskritt i innfrielsen av de politiske kriteriene for medlemskap. I november 2010 fremla Kommisjonen sin vurdering av Montenegros søknad om medlemskap i EU. I den fremlagte vurderingen anbefalte Kommisjonen kandidatstatus for Montenegro. I desember 2010 bekreftet Det europeiske råd Montenegro som kandidatland. Dato for oppstart av forhandlinger fastsettes først når Montenegro har dokumentert fremgang på 7 angitte områder, sannsynligvis i løpet av 2011.

Oppløsningen av Statsunionen Serbia og Montenegro foregikk på en fredelig måte. Forholdet til Serbia er likevel Montenegros største utenrikspolitiske og innenrikspolitiske utfordring. Montenegros anerkjennelse av Kosovo i 2008, begrunnet med at det var nødvendig for Montenegros fortsatte EU- og NATO-integrasjon, utløste voldelige protester i Montenegros hovedstad Podgorica, samtidig som Serbia erklærte den montenegrinske ambassadøren i Beograd som persona non grata. Forholdet til Serbia er et kompliserende element i nasjonsbyggingsprosessen gitt at nesten en tredjedel av landets innbyggere definerer seg som serbere. Etablering av en nasjonal montenegrinsk språknorm, forskjellig fra serbisk, er et sensitivt spørsmål. Det samme er spørsmålet om dobbelt statsborgerskap for dem som definerer seg som serbere.

Regjeringen vil videreutvikle Norges bilaterale forbindelser med Albania, Kroatia og Montenegro, med vekt på økonomisk samarbeid, sikkerhetspolitisk samarbeid i NATO og arbeidet for stabilisering av situasjonen i regionen.

2.2 Regionale utfordringer for stabilitet og sikkerhet

Jugoslavias oppløsning bidro til å gjenåpne diskusjonen om hva som er en nasjon og hvor de naturlige grensene på Balkan går. Etnisk homogene stater er imidlertid en demografisk umulighet på Balkan, noe den etniske rensingens uhyrlige logikk demonstrerer.

Det er fortsatt over 500 000 flyktninger/internt fordrevne2 på Vest-Balkan. Av disse bor vel halvparten i Serbia. Antallet flyktninger/IDP har gått noe ned i løpet av de siste ti årene, først og fremst på grunn av permanent bosetting i landet de har flyktet til. Retur av flyktninger er således en av de største utfordringene for samarbeidet i regionen.

Det er ingen sikre tall for antall savnede personer etter krigene på 1990-tallet. Antallet er betydelig. Uklarhetene rundt savnede personer utgjør et betydelig hinder når det gjelder samarbeid og forsoning på Vest-Balkan .

Det internasjonale samfunn må bidra til fredelig sameksistens mellom ulike etniske grupper innenfor samme stat.

2.2.1 Bosnia-Hercegovinas betydning for regional stabilitet

Politiske og etniske motsetninger i Bosnia-Hercegovina er den viktigste utfordringen for stabilitet på den nordlige delen av Balkan-halvøya. Landet overlapper kulturelt og historisk med Kroatia og Serbia. Bosnia-Hercegovina består av tre såkalte konstituerende folk, hvorav to, bosniske kroater og bosniske serbere, har sterke tilknytningsbånd til nabolandene. Krigen på 1990-tallet dreide seg til dels om disse befolkningenes ønske om tilslutning med sine respektive grupper i nabolandene.

Den politiske utviklingen i nabolandene har stor innflytelse på politiske strømninger i Bosnia-Hercegovina. Likeledes kan det antas at visse utviklingstrekk i Bosnia-Hercegovina vil kunne påvirke politiske forhold i både Serbia og Kroatia. I den senere tid har det kommet tydelige markeringer fra særlig Zagreb, men også Beograd, om at disse landene respekterer Bosnia-Hercegovinas territorielle grenser og suverenitet, samt at kroater og serbere i landet må se til Sarajevo som sin hovedstad og ikke til nabolandene.

Serbia og Kroatias økende konstruktive tilnærming til utviklingen i Bosnia-Hercegovina bunner i en erkjennelse av at deres egne nasjonale interesser best ivaretas gjennom en tydelig støtte til Bosnia-Hercegovinas territorielle integritet. Prosessen frem mot EU-medlemskap er en hovedprioritet og av avgjørende strategisk betydning både i Zagreb og Beograd. Politiske eksperimenter som setter denne prosessen på prøve er ikke ønskelig.

Kroatia har vært opptatt av å støtte den kroatiske minoriteten i Bosnia-Hercegovina, og har tidvis intervenert i bosnisk innenrikspolitikk ved å hevde kroatenes sak. Over tid er Kroatia blitt adskillig mer forsiktig når det gjelder å blande seg inn i de bosnisk-kroatiske spørsmål, men det er store forventninger fra bosnisk-kroatisk side. Politikken balanseres ut fra hensynet til den bosnisk-kroatiske minoritet og til målsetningen om konsolidering av Bosnia-Hercegovina som stat. Tilsvarende vurderinger vil også gjøre seg gjeldende i Beograd. Den politiske stabiliteten i Bosnia-Hercegovina vil kunne spille over på situasjonen i Sandzak i Serbia, hvor muslimer utgjør rundt halvparten av befolkningen. De politiske båndene mellom Serbia og de bosniske serberne er både omfattende og viktige, men ikke uten friksjoner.

Regjeringen ser det som viktig å føre en politikk som bidrar til å redusere Bosnia-Hercegovinas potensial som destabiliserende faktor i regionen gjennom tydelig støtte til landets enhet, som del av en helhetlig internasjonal innsats. Norge vil bidra til å støtte opp under konstruktiv dialog mellom Sarajevo, Beograd og Zagreb. Tettest mulig integrasjon av Kroatia, Bosnia-Hercegovina og Serbia i EU og NATO er viktig for å redusere bilaterale og interne spenninger. Gjennom et omfattende bistandsengasjement bidrar Regjeringen til konsolidering av staten innenfor de rammer Dayton-avtalen setter.

2.2.2 Kosovo og Makedonias betydning for regional stabilitet

Et av de mest etnisk homogene landene i regionen er Albania, ettersom storparten av de etnisk blandete områdene ble liggende utenfor den albanske staten som ble etablert i 1913. Av anslåtte syv millioner albanere, bor ca. halvparten i Albania. Resten bor hovedsakelig i Kosovo, Makedonia, Montenegro, Serbia og Hellas. Til tross for at albanerne har ulik religiøs tilknytning, har levd under ulike politiske regimer og ikke har noen enhetlig nasjonalstatstradisjon, eksisterer det en sterk felles nasjonalitetsfølelse, og det albanske flagget er symbol på nasjonen uavhengig av hvilket land man bor i.

Under andre verdenskrig ble også de albanske områdene på Balkan forent i en kortlivet stat. For noen er derfor «Stor-Albania» blitt sett på som en reell trussel for regional stabilitet. Kosovas frigjøringshær (UCK) kjempet imidlertid ikke for «Stor-Albania», men for Kosovos frigjøring. «Stor-Albania» står heller ikke i dag på agendaen hos myndighetene, verken i Tirana eller Prishtina.

Inspirert av UCK og med en klarere storalbansk agenda har imidlertid ekstreme grupper i Vest-Makedonia og i Sør-Serbia vist evne til å destabilisere regionen og sette den politiske agendaen. I 2001 kom det til væpnede trefninger i begge land, og i Makedonia førte dette til Ohrid-avtalen som skulle sikre minoritetenes deltakelse i landets politiske liv og offentlig sektor. Selv om Ohrid-avtalen på mange felt er blitt gjennomført, har avstanden mellom slavisk-makedonere og albansk-makedonere økt. Manglende politisk og økonomisk utvikling for albansk-makedonere koblet med nasjonalistisk og diskriminerende politikk fra majoritetsbefolkningen, vil kunne øke spenningsnivået og true stabiliteten i området.

Navnespørsmålet med Hellas er for slaviske makedonere et spørsmål om nasjonal identitet. Verken Bulgaria eller Hellas anerkjenner at det eksisterer en makedonsk nasjon og aksepterer heller ikke at det finnes makedonske minoriteter i Bulgaria og Hellas. Makedonia eller makedonske grupperinger i nabolandene fremstår imidlertid ikke som noen trussel for regional stabilitet. Utfordringen ligger snarere i de negative politiske konsekvenser dette kan få for oppnåelse av Makedonias ambisjon om EU-medlemskap, og for landets politiske og økonomiske utvikling.

Både Albania og Makedonia har etterkommere fra fordrevne etter tidligere kriger som mener å ha legitime krav på eiendommer i Hellas. Dette bidrar til å komplisere bildet ytterligere. Hellas er også bekymret for situasjonen for den greske minoriteten i det sørlige Albania.

Situasjonen i Kosovo er etter selvstendigheten forholdsvis stabil. Det er imidlertid langsiktige negative trender i landet. Spørsmålet knyttet til den serbiske minoritetens fremtid er en utfordring for politisk og sikkerhetsmessig stabilitet. Parallelle serbiske strukturer innen lokaladministrasjon, utdanning, helse og rettsvesen, i stor grad finansiert av Beograd, forhindrer den serbiske minoritetens integrasjon i Kosovo. Det mest problematiske området er fortsatt de tre serbisk-dominerte kommunene Zubin Potok, Zvecan og Leposavic, samt den nordlige delen av Mitrovica. Militante grupperinger forhindrer moderate serbere å samarbeide med Kosovos myndigheter og gjør det vanskelig for etniske albanere å returnere til sine hjem i nå serbisk-dominerte områder. Også mange kosovo-serbere er redde for å returnere til etnisk-albanske områder og blir heller i serbiske enklaver eller i flyktningsentre i Serbia.

Manglende internasjonal anerkjennelse av Kosovo er et betydelig usikkerhetsmoment, og er et potensielt hinder for en positiv politisk utvikling. Blant de landene som ikke har anerkjent er flere EU- og NATO-land, også land i regionen som Hellas og Romania. Det er imidlertid å håpe at den klare uttalelsen fra Den internasjonale domstolen i Haag og en konstruktiv dialog mellom Prishtina og Beograd kan bane veien for en full internasjonal anerkjennelse av Kosovo.

For å redusere konfliktpotensialet vil regjeringen bidra til en konsolidering av Kosovo som selvstendig og enhetlig stat. Endring av grenser på Balkan vil kunne gjenåpne en rekke vanskelige og potensielt voldelige konflikter. Regjeringen vil i internasjonale sammenhenger fremheve Norges syn på Kosovo som et spesielt tilfelle som ikke setter noen presedens når det gjelder andre utbryterregioner.

2.2.3 Grenseoverskridende minoritetspørsmål og EU-medlemskapets rolle

Grenseendringer vil ikke skape homogene stater i Sørøst-Europa. Man må finne måter å integrere minoriteter i majoritetssamfunnet. Alle landene i regionen synes å mene at EU-medlemskap vil være en god ramme for normalisering av forholdet mellom majoritet og minoritet. I tillegg håper man at EU-medlemskap vil føre til økonomisk utvikling for alle og dermed fjerne noe av den spenningen som fortsatt eksisterer.

Den største nasjonale minoriteten i regionen er etniske ungarere som utgjør ca, 1,5 millioner av befolkningen i Romania og vel 300 000 i den nordlige provinsen Vojvodina i Serbia. Ungarn gir utrykk for at de er tilfredse med forholdene for ungarerne i Serbia, noe som trolig har bakgrunn i at Vojvodina tradisjonelt har hatt en administrativ særstilling og at provinsen også er relativt velstående. Det er en rekke ulike etniske grupperinger i Serbia. De aller fleste av disse er meget godt integrert i det serbiske samfunn.

EU-landene i regionen er positive til medlemskap for landene på Vest-Balkan. Man ser dette som grunnleggende for regional stabilitet og en god ramme for løsning av regionale konflikter på mer konstruktivt vis enn gjennom kamper om territorier og definering av hva som utgjør en nasjon.

For å redusere spenninger basert på etnisitet og minoritetsspørsmål vil Regjeringen fortsatt bidra til innføring av internasjonale standarder for nasjonale minoriteters rettigheter og støtte tiltak som sikrer minoritetenes deltakelse i landenes politiske og økonomiske liv. Sentralt i dette står sekonderingen av ambassadør Knut Vollebæk som OSSEs høykommissær for nasjonale minoriteter.

2.2.4 Organisert kriminalitet

Krig, statssammenbrudd og internasjonal boikott skapte gode vekstvilkår for organisert kriminalitet på 1990-tallet. Fortsatte utfordringer når det gjelder politisk utstabilitet, svak økonomi, høy arbeidsledighet og et svakt rettsvesen bidrar til å opprettholde problemet. Korrupsjon og politisk nepotisme i statsadministrasjonen i flere land svekker kampen mot organisert kriminalitet. Samtidig forsinker omfanget av organisert kriminalitet landenes gjennomføring av demokratiske og markedsøkonomiske reformer; skremmer internasjonale investorer bort fra regionen; skader regionens omdømme og vanskeliggjør dermed prosessen mot europeisk integrasjon.

Det er lett å krysse grensene, og det finnes flere grenseoverskridende nettverk som legger forholdene til rette for smuglere. Disse nettverkene er delvis etnisk baserte, men organiserte kriminelle har få vanskeligheter med å samarbeide på tvers av etniske skillelinjer. Områder med uklar jurisdiksjon skaper også gode forhold for organiserte kriminelle. Beliggende mellom Europa og Midtøsten, er Balkan attraktiv som transittrute for illegal omsetning av narkotika, våpen, menneskehandel og menneskesmugling, samt illegal handel og allmenn smugling av forbruksvarer.

Nye utfordringer med å begrense organisert kriminalitet har oppstått gjennom visumfrihet for alle landene i regionen (med unntak for Kosovo) og Bulgaria og Romanias EU-medlemskap. Økt bevegelsesfrihet er et gode, men skaper også nye muligheter for organiserte kriminelle og for ulovlig innvandring. En stor andel av utstyret som benyttes til skimming i Norge produseres i Bulgaria.

Den vanligste ruten for smugling av heroin fra Afghanistan går gjennom Sørøst-Europa. Kosovo har vist seg å ha en stor betydning i denne trafikken. Som konsekvens av den store handelen med narkotika gjennom regionen er narkotikamisbruk et økende problem i landene i regionen.

Økonomisk kollaps, stor migrasjon og ødelagte sosiale nettverk etter krigene på Balkan førte til en sterk økning av forekomsten av menneskehandel. De viktigste ofrene for dette har vært kvinner for prostitusjonsformål og barn (særlig Rom-barn) for tigging. Første steg for å ta fatt i denne problemstillingen var Palermo-protokollen fra 2000. Etter denne har de fleste av landene fått på plass handlingsplaner og nødvendig lovgivning, i tillegg til at politisamarbeidet i regionen har hatt stort fokus på å bekjempe fenomenet. Tilgangen på bistandsfinansiering har også vært god og politisk og praktisk støtte både i og utenfor regionen har vært sterkt til stede. Antall rapporterte ofre for menneskehandel har derfor gått dramatisk ned, særlig tilfeller knyttet til prostitusjon. Det er imidlertid gjenstående arbeid knyttet til smugling av barn. Regionen er fremdeles viktig når det gjelder transitt av ofre for menneskehandel og menneskesmugling fra land lenger øst.

Erfaringen fra kampen mot menneskehandel viser at det er mulig å oppnå store fremskritt dersom den politiske viljen er sterk nok. Regjeringen mener organisert kriminalitet i Sørøst-Europa også kan bekjempes, men da må det internasjonale samarbeidet styrkes og landene i regionen få støtte til å gjennomføre nødvendige tiltak. Reform av sikkerhets- og justissektorene er viktig, samt teknisk bistand til å gjøre landene bedre i stand til å etterforske organisert kriminalitet. Det regionale samarbeidet mellom politi og påtalemyndigheter må styrkes, bl.a. gjennom konsolidering av regionale initiativer som Sørøst-Europa-initiativet for bekjemping av grenseoverskridende kriminalitet. Regjeringen mener at en konsolidering og styrking av Bosnia-Hercegovina og Kosovo som enhetlige stater med klare juridiske og politiske rammeverk vil bidra til en mer effektiv kamp mot organisert kriminalitet.

2.3 Regionalt samarbeid

Samarbeidet mellom Jugoslavia og de landene i Sørøst-Europa som var med i Warszawa-pakten var svært beskjedent. Albania levde i flere tiår i selvvalgt isolasjon. Slutten på den kalde krigen og det påfølgende forsterkede samarbeidet i Europa rundt EU og NATO åpnet nye muligheter for samarbeid internt i Sørøst-Europa og for tettere samarbeid mellom landene i regionen og resten av Europa.

Innenfor det tidligere Jugoslavia var det en utstrakt arbeidsdeling mellom republikkene. De var knyttet tett sammen i form av produksjon, infrastruktur og utdanning. For det store flertallet var det dessuten en språklig nærhet. Konfliktene på 90-tallet førte til at det integrerte Jugoslavia ble brutt opp og samarbeidet i regionen som helhet ble satt tilbake. Tross sammenbruddet og motsetningene så gjør det historiske fellesskapet og nærheten at det ligger vel til rette for et utstrakt samarbeid mellom de nye statene som har oppstått innenfor det tidligere Jugoslavia.

Deltakelsen i et videre europeisk samarbeid for landene i Sørøst Europa legger til rette for et tettere samarbeid innenfor regionen blant annet ved nedbygging av grenser, fjerning av handelshindre, utbygging av infrastruktur samt etablering av felles standarder og felles rammeverk. Det er et vilkår for medlemskap i EU at søkerlandene har et avklart forhold til nabolandene.

Etter Dayton-avtalen i 1995 og Kumanovo-avtalen i 19993 ble det tatt en rekke initiativer for å styrke samarbeidet i regionen. Stabilitetspakten for Sørøst-Europa var det mest omfattende regionale initiativet. Den ble etablert i juni 1999 og omfattet mer enn 40 partnerland. Det finnes i dag mer enn 50 regionale samarbeidsorganisasjoner og initiativer på myndighetsnivå i Sørøst-Europa der landene på Vest-Balkan er med.

Da Kosovo ble uavhengig i 2008 var landet allerede medlem av flere regionale organisasjoner. Kosovo var representert gjennom UNMIK i henhold til Sikkerhetsrådsresolusjon 1244. Regjeringen i Prishtina godtar ikke at de skal være representert gjennom UNMIK. Serbia og de landene som ikke har anerkjent Kosovo godtar ikke en direkte representasjon fra de nasjonale myndighetene i Prishtina. Dette betyr at Kosovo i praksis ikke deltar i det regionale samarbeidet. Problemet fikk en ekstra dimensjon da Kosovo overtok formannskapet i CEFTA i 2011. Regjeringen mener det er nødvendig å finne praktiske løsninger slik at også Kosovo blir en aktiv og integrert del av samarbeidet i regionen.

Det regionale samarbeidsrådet (RCC - The Regional Cooperation Council) ble etablert i 2008 som en oppfølger av Stabilitetspakten for SørøstEuropa. Sekretariatet til RCC har sete i Sarajevo. Alle landene i Sørøst-Europa4 er medlemmer i organisasjonen. I tillegg er EU, de fleste EU land, USA, Norge og internasjonale finansinstitusjoner som Verdensbanken og EBRD med i RCC. RCC samarbeider med Samarbeidsprosessen for Sørøst-Europa (SEECP)5, hvor landene møtes på ministernivå. Norge støtter RCC økonomisk og sitter i styret for organisasjonen.

Den viktigste rollen til RCC er å bidra til å samordne og effektivisere samarbeidet i regionen og være et kontaktpunkt for regionale spørsmål i den europeiske integrasjonsprosessen, men arbeidet kan så langt ikke sies å ha frembrakt store resultater.

CEFTA6 er en regional frihandelsorganisasjon. CEFTA bestod opprinnelig av flere land i Sentral-Europa, men disse forlot organisasjonen i det de gikk inn i EU. Romania og Bulgaria gikk ut av CEFTA i 2007 da de gikk inn i EU. CEFTA består i dag av Vest-Balkan samt Moldova. Dagens samarbeid i CEFTA bygger på en avtale fra 2006. Denne avtalen ble forhandlet fram ved hjelp av Stabilitetspakten og EU-kommisjonen.

Formålet med samarbeidet er blant annet å øke og forenkle handelen med varer og tjenester i regionen samt å legge til rette for økte investeringer. Vilkårene og forpliktelsene i CEFTA er i samsvar med kravene som gjelder i EU. I praksis vil derfor oppfyllelse av kravene i CEFTA-samarbeidet bety at landene oppfyller kravene for medlemskap i EU på de områdene som CEFTA dekker.

Energifellesskapet (Energy Community) har som formål å utvide det indre energimarkedet i EU til tredjeland. Alle landene i regionen er med i fellesskapet enten som medlemmer av EU eller som tilsluttede medlemmer. Norge er observatør.

Samarbeid på bilateralt nivå og samarbeid mellom grupper av stater innenfor regionen (subregionalt samarbeid) er i rask utvikling. Den største framgangen har kommet i samarbeidet mellom Kroatia og Serbia, ledet av presidentene Josipovic og Tadic. Dette er et samarbeid som vil få stor betydning for de to landene, men også for store deler av regionen. Samarbeidet har tatt utgangspunkt i en felles interesse for å bekjempe organisert kriminalitet og å lege sårene etter konfliktene på 1990-tallet. Partene har også et felles mål om å rydde av veien så mange som mulig av hindrene for medlemskap i EU.

I motsatt ende finner man forholdet mellom Kosovo og Serbia der det har vært liten framgang siden Kosovos uavhengighet i 2008. Stillstanden i dette forholdet påvirker samarbeidet i regionen negativt.

Det foregår også en rekke andre bilaterale tilnærminger mellom land på Vest-Balkan og land i det øvrige Sørøst-Europa. Ett eksempel på dette er Tyrkias økende engasjement. Landet engasjerer seg i økende grad økonomisk i de fleste landene. Tyrkia har dessuten drevet et utstrakt diplomati for å bringe ny dynamikk inn i den fastlåste situasjonen internt i Bosnia-Hercegovina og samtidig bidra til å bedre forholdene Sarajevo-Beograd og Sarajevo-Zagreb.

Igman-initiativet er en annen type samarbeid. Det representerer ikke myndighetene, snarere det sivile samfunn. Igman-initiativet er en paraply for en rekke organisasjoner. Sammenslutningen ble formelt dannet i 2001 som en overbygning for mer enn 140 organisasjoner fra landene i Dayton-triangelet som bestod av Bosnia-Hercegovina, Kroatia og Den føderale republikken Jugoslavia (nå Serbia og Montenegro). Under et møte i Sarajevo i mai 2010 deltok presidentene fra alle landene i området: Bosnia-Hercegovina, Kroatia, Montenegro og Serbia. Igman-initiativet er framhevet også i framdriftsrapportene fra EU. Målet for organisasjonen er å fremme lokal og regional dialog. Igman-initiativet kan komme til å spille en viktig rolle i tiden framover.