5 Demokratiutvikling og forsoning. Styrking av det sivile samfunn og minoriteters rettigheter

De fleste landene i Sørøst-Europa var for mindre enn 20 år siden autoritære ettpartistater med begrensete muligheter for fri meningsutøvelse og for borgerne til å påvirke samfunnsutviklingen. Flere av landene var på 90-tallet del av traumatiserende kriger og deler av regionen er fremdeles preget av dette.

For å utvikle stabile, demokratiske rettsstater i regionen må man sikre at alle lag av befolkningen inkluderes i prosessen. Dette er også en forutsetning for å sikre varig fred og forsoning. Man har oppnådd fred på Vest-Balkan, men forsoning er en langvarig prosess. Sluttføringen av forsoningsprosessen ligger utenfor det realistiske tidsperspektivet for norsk bistand til regionen. Regjeringen tror imidlertid at den samlede innsatsen for å bygge troverdige offentlige institusjoner og rettssystem, sikre borgernes og minoritetenes deltakelse i beslutningsprosessene og utvikle bærekraftige lokalsamfunn gjennom næringsutvikling og utdanning vil sikre rammene for at en slik forsoning kan finne sted. I tillegg bør Norge også støtte lokale miljøer som aktivt arbeider for forsoningsprosesser lokalt.

5.1 Utvikling av det sivile samfunn

Støtte til det sivile samfunn og lokale frivillige organisasjoner har vært en sentral del av norsk bistand til Vest-Balkan. Norske organisasjoner har vært viktige partnere i arbeidet med å identifisere troverdige lokale aktører, styrke deres kapasitet og bistå i gjennomføringen av konkrete prosjekter i felt. I tillegg har Norges ambassader hatt mulighet til å støtte mindre lokale initiativer direkte. Norsk støtte til det sivile samfunn har favnet bredt, og har i stor grad vært prosjektorientert. Viktige innsatsområder har vært utvikling av frie medier, fremme av likestilling, bedre kvaliteten og inkluderingen i grunnutdanningen, sosial inkludering av rom-folk, funksjonshemmede og andre marginaliserte grupper, tiltak mot menneskehandel, samt støtte til forsoningsprosesser.

Innsatsen så langt har skapt gode resultater. Man har også bygget kunnskap og operative evner hos organisasjoner og enkeltpersoner. Samtidig kan man stille spørsmål ved hvorvidt man har nådd målet om å utvikle et representativt og levedyktig sivilt samfunn. Norads evaluering av bistanden til Vest-Balkan fremholder at den store bruken av norske organisasjoner har svekket den lokale forankringen og bærekraften i sivilsamfunnsstøtten. Dette er en observasjon Regjeringen vil legge til grunn for det videre arbeidet med bygging av sivilt samfunn i regionen.

Til tross for finanskrise og store uløste utfordringer i offentlig sektor, tilsier landenes utviklingsnivå at tiden nå er inne for at myndighetene i landene selv tar mer ansvar for sine egne borgeres velferd. Norge vil fokusere på å gjøre det sivile samfunn i stand til å være i kontakt med og påvirke myndighetene, bidra til å utvikle lovverk, samt overvåke gjennomføringen av denne.

Majoriteten av lokale organisasjoner i Bosnia-Hercegovina, Kosovo og Serbia er tjenesteleverandører. I alle tre landene finnes det en relativt liten elite av profesjonelle organisasjoner i urbane sentra, og bare noen få driver effektivt kontroll- og påvirkningsarbeid på politisk nivå. Det finnes få multietniske, nasjonale nettverk og organisasjoner som kan forenes i påvirkningsarbeid opp mot myndighetene. Samtidig som en stor del av befolkningen på Vest-Balkan ikke føler seg tilstrekkelig ivaretatt av sine politikere, representerer mange organisasjoner kun i begrenset grad sin målgruppe, og mangler derfor troverdighet i bredere forstand. Det er derfor et behov for kapasitetsbygging av organisasjoner innen mobilisering, strategi, policy- og påvirkningsarbeid.

Dagens modell med en søknadsbasert ordning forvaltet av Utenriksdepartementet i Oslo vil neppe klare å møte alle disse utfordringene. Norsk bistand må komme nærmere lokale aktører og problemstillinger for å bli bedre i stand til å fange opp de initiativene som er basert på genuine lokale ønsker om å påvirke samfunnsutviklingen. Regjeringen vil derfor undersøke om det er mulig å inngå strategiske forvaltningsavtaler med én eller flere sentrale aktører lokalt i Bosnia-Hercegovina, Kosovo og Serbia. Ordningen må kunne bidra til økt medbestemmelse og inkludering av målgruppene. Alternativt kan man bidra til eksisterende tematiske fond, samfinansiere tiltak med andre givere, eller øke norske ambassaders handlingsrom til å støtte lokalt sivilt samfunn

En slik omlegging ville innebære at norske aktører ikke lenger vil ha mulighet til å søke direkte til Utenriksdepartementet om prosjektmidler omfattet av ordningen. Økt fokus på lokal forankring vil muligens innebære en viss nedbygging av norsk Balkan-kompetanse. Regjeringen mener allikevel at dette veies opp av at bistanden får økt relevans og bidrar til ansvarliggjøring av lokale aktører. Norske organisasjoner som er registrert lokalt vil på lik linje med lokale organisasjoner kunne søke direkte til de lokale fondene, eller inngå i partnerskap med lokale søkere. Fra å være Utenriksdepartementets gjennomførende partnere, vil merverdien til norske aktører gå mer over til å bestå av faglig kompetanse, nettverk og uavhengighet.

Det er viktig at Norges satsning innen sivilt samfunn blir konsentrert om noen få sektorer, både for å øke effektiviteten av innsatsen og for å bedre samordningen med andre givere. Regjeringen vil foreslå å fokusere innsatsen på sektorer der Norge har en klar internasjonal profil; likestilling og kvinners rettigheter, inkludert arbeid mot kjønnsbasert vold/LHBT1; minoritetsrettigheter; og støtte til forsoningsprosesser. Støtte til sivilt samfunns involvering i andre reformprosesser som Norge er engasjert i, som sikkerhets- og justissektorreform og uavhengige kontrollorganer, vil også kunne støttes.

5.2 Likestilling og kjønnsbasert vold

Som del av EU-tilnærmingen har lovverket i landene på Vest-Balkan blitt oppdatert på likestillingsfeltet og nærmer seg europeiske standarder. Flere land er innført strengere straffer for kjønnsbasert vold og menneskehandel, og kjønnsperspektivet har blitt integrert i overordnede landstrategier. Statlige kvinne- og likestillingsstrukturer er blitt etablert, samt kontorer for samordning av arbeidet mot menneskehandel.

På tross av dette arbeidet rapporteres det i flere land om økte forskjeller mellom kjønnene, om manglende implementering av lover og derfor en følelse av straffefrihet. Selv om det rapporteres om en reduksjon i tilfeller av internasjonal menneskehandel, fremholdes det at menneskehandel forblir en innenlandsk utfordring for landene. Ofre for menneskehandel har ofte en historie knyttet til vold i hjemmet. Sammenhengen mellom menneskehandel og kjønnsbasert vold må derfor løftes frem.

Selv om omfanget varierer fra land til land, fortsetter kjønnsbasert vold å være en stor utfordring i regionen. Det finnes fremdeles utfordringer knyttet til tradisjonelle, patriarkalske holdninger som undertrykker kvinner og seksuelle minoriteter, og legger til rette for mannlig dominans og maktbruk. Sterke tradisjonelle krefter bidrar til å befeste konservative holdninger og legitimere voldelige handlinger mot kvinner og seksuelle minoriteter.

Hat-grupper og radikale miljøer har gjennomført voldelige aksjoner mot ulike gay pride-arrangementer, blant annet i Beograd og Sarajevo. Diskriminering av lesbiske, homofile, bifile og transpersoner er et vedvarende problem i landene. Støtte til denne gruppens rettigheter er en viktig del av menneskerettighetsarbeidet i regionen.

Norads evaluering av bistanden til Vest-Balkan hevder at Norge ikke har fulgt opp kvinners rettigheter og likestilling på en systematisk og konsistent måte. Kvinneperspektivet har vært inkludert på aktivitetsnivå i prosjekter og programmer, men erfaringer har verken blitt trukket ut fra individuell innsats eller virksomheten oppskalert. Dette er et punkt regjeringen tar alvorlig. Norge skal være pådriver for og støttespiller i kampen mot alle former for diskriminering på grunnlag av kjønn, også der standpunktene kan være omstridte. Norge skal videre bidra til økt oppmerksomhet og aksept for kvinners rettigheter og likestilling, og til å styrke forståelsen for at dette også kan fremme økonomisk vekst og bærekraftig utvikling.2

Regjeringen vil øke fokuset på prosjekter og programmer som bidrar til likestilling og forbedring av kvinners og seksuelle minoriteters rettigheter, inkludert kampen mot kjønnsbasert vold. Regjeringen vil videre støtte opp om nasjonale og regionale tiltak som ivaretar implementeringen av FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1325 om kvinner og sikkerhet. Videre vil regjeringen se på hvordan man bedre kan ivareta likestilling som et generelt hensyn i all prosjekt- og programvirksomhet. Regjeringen vil velge ut en gruppe prosjekter som vil bli fulgt i gjennomføringsfasen for å vurdere hvordan likestillingskomponenten blir ivaretatt.

5.3 Fred og forsoning

Fred og forsoning har vært den overordnete målsetningen for Vest-Balkan-midlene siden tidlig 1990-tall. Virkemidlene man har brukt har variert, fra humanitær bistand og gjenoppbygging for å motvirke effektene av krigens etniske rensing; via støtte til rettsforfølgelse og dokumentering av krigsforbrytelser; til støtte til ulike dialogprosjekter. Fred og forsoning er også et tverrgående kriterium for bistanden, der relevansen av tiltaket for forsoning må vurderes. Fred og forsoning er også et vesentlig kriterium for de geografiske prioriteringene mellom landene i regionen, hvor de mest sårbare landene, Bosnia-Hercegovina og Kosovo, er gitt høyest prioritet.

Siden tidlig på 2000-tallet har Norge og de fleste andre internasjonale aktører forsøkt å utnytte den politiske drivkraften euroatlantisk integrasjon representerer til å fremme nasjonal og regional forsoning. Integrasjon i EU, og til en viss grad NATO, er en målsetning som alle grupper kan enes om. Ønsket om fremgang i denne prosessen har bidratt til å presse politikere og andre sentrale aktører til å ta vanskelige valg. Utlevering av krigsforbrytere, retur av interne flyktninger og inkludering av etniske minoriteter er eksempler på denne typen prosesser. I tillegg kan man si at den politiske stabiliteten euroatlantisk integrasjon bidrar til, reduserer potensialet for væpnet konflikt i regionen og skaper grobunn for bedre regionalt samarbeid.

Regjeringen vil fremover klarere fokusere på bygging av bærekraftige demokratiske rettstater som det viktigste bidraget til å sikre langvarig fred og forsoning i regionen. Det er imidlertid fremdeles behov for også å støtte lokale initiativer for forsoning, særlig i de fleretniske lokalsamfunnene som ble hardest rammet under konfliktene.

Det er fortsatt behov for økt kunnskap om krigsforbrytelser og folkemord begått under krigene i det tidligere Jugoslavia. Uten objektiv og troverdig kunnskap om hva som faktisk skjedde, er det ikke mulig å skape grunnlag for reell forsoning. Samtidig må denne kunnskapen også benyttes aktivt for å kunne bidra til normalisering av interetniske relasjoner. Straffeforfølgelse av krigsforbrytere og informasjon om rettsprosessene er et sentralt tiltak. Eksempler på denne typen prosjekter støttet så langt er Humanitarian Law Centres dokumentasjons- og informasjonsarbeid i Serbia og Kosovo, Institute for War and Peace Reporting og Balkan Investigative Reporting Networks informasjonsarbeid knyttet til krigsforbryterprosessene og International Commission on Missing Persons arbeid med identifisering av ofre fra massegraver i Bosnia-Hercegovina. En rekke milepæler er nådd i dokumentasjonsarbeidet, og avstanden i tid til krigene gjør det naturlig å starte utfasing av slike prosjekter. For enkelte av landene vil det imidlertid være naturlig å videreføre enkeltprosjekter, men i mindre omfang enn tidligere.

Norge har lenge, hovedsakelig gjennom norske organisasjoner, støttet dialog- og forsoningsprosjekter i etnisk sammensatte lokalsamfunn, sterkt rammet av krigene. Målsetningene har variert fra rene dialogsamlinger for å øke kunnskapen om «de andre» og deres perspektiver på den nære historien, til prosjekter for å gjenopprette multietniske samhandlingsforum innen idrett, utdanning, helse og lokalpolitikk. Nansen dialog-nettverket, i tilknytning til Nansenskolen på Lillehammer, har vært én viktig aktør i det norske forsoningsarbeidet.

Evalueringer har vist at det er vanskelig å måle konkrete resultater på forsoning av slike prosjekter. Reell forsoning på individnivå er vanskelig å oppnå og ikke lett å kreditere enkeltstående norskfinansierte prosjekter. Selv om det fremdeles er en lang vei å gå, mener Regjeringen at det er på tide at lokale aktører nå i større grad tar ansvaret for å drive forsoningsprosessen videre. Dette er ingen enkel prosess. Motstanden mot forsoning er sterk i mange miljøer. Ungdom ser ut til å videreføre foreldregenerasjonens hat og fordommer.

5.4 Nasjonale minoriteter

Etableringen av nye stater i Sørøst-Europa har gjort enkelte folkegrupper til minoriteter i stater dominert av en annen folkegruppe. Det er viktig å sikre at disse gruppene har samme muligheter til politisk og økonomisk deltakelse i de nye landene som majoritetsbefolkningen. I en situasjon der disse gruppene marginaliseres, stiger risikoen for interne og regionale konflikter. Uklarhet rundt maktforhold og juridiske rammeverk begrenser mulighetene for økonomisk utvikling og skaper et vakuum som kan utnyttes av organisert kriminalitet. Økt økonomisk ulikhet vil igjen kunne bidra til å skjerpe de etniske motsetningene.

Rom-folk og lignende etno-sosiale grupper utgjør en fortsatt integrasjon-utfordring i landene i regionen. Som en økonomisk og politisk marginal gruppe er rom-folk lettere utsatt for overgrep. I etniske-baserte interne konflikter kommer rom-folk lett i en vanskelig lojalitetskonflikt. I Kosovo ble rom-folket anklaget for å ha bistått serbiske paramilitære under den væpnede konflikten, og har derfor hatt problemer med å reintegreres i den nye staten. Norge har over tid bidratt til et bredt spekter av sosio-økonomiske tiltak for å bedre situasjonen for disse gruppene i regionen og regjeringen vil fortsatt ha noe fokus på dem i innsatsen for utvikling av det sivile samfunn (se 5.1.).

I Serbia har Norge støttet prosjekter i Presevo-dalen i grenseområdet mot Kosovo og Makedonia, hvor flertallet av befolkningen er etnisk albansk, og i Sørvest-Serbia/Nord-Montenegro (Sandzak) der muslimer utgjør en stor del av befolkningen Regjeringen mener Norge må fortsette å støtte tillitskapende tiltak i områder med potensielle etniske spenninger i det sørlige Serbia.

I Makedonia har norsk bistand aktivt søkt å støtte implementeringen av Ohrid-avtalen, som legger rammeverket for den albanske minoritetens integrering i det makedonske samfunn. Norge har valgt å konsentrere bistanden til Jegunovce-regionen hvor urolighetene i 2001 hadde sitt utspring. Prosjektene er rettet inn mot den lokale infrastrukturen, helsevesenet, utdanningssystemet og sysselsetting. Norge har særlig fokusert på etablering av integrerte skoler for å forhindre etnisk segregering. Det er også viktig at minoriteter har kjennskap til majoritetsspråket for å ha mulighet til full politisk og økonomisk deltakelse.

I Kosovo har Norge over lang tid bistått med tiltak for økonomisk utvikling i de serbiske minoritetsområdene, til bevaring av serbiske religiøse minnesmerker, i tillegg til bistand til utvikling av lokaldemokratiet og til dialog og forsoningstiltak mellom befolkningsgruppene. Norge støtter også reformer i justissektoren og utdanningssektoren for å gjøre myndighetene bedre i stand til å ivareta minoritetsinteressene i henhold til internasjonale standarder og Ahtisaari-planens bestemmelser.

Regjeringen mener Norge må bidra til målet om økt økonomisk og politisk deltakelse for den kosovo-serbiske minoriteten og andre nasjonale minoriteter i Kosovo. Det kan skje gjennom økt innsats for sysselsetting og næringsutvikling, og gjennom å bidra til å sikre like utdanningsmuligheter for alle. Norge bør også fortsette støtten til kapasitetsbygging innen justissektoren for å sikre minoritetenes rettigheter.