4 Samfunnets omsorgsressurser

«Det har jag aldrig provat förut, så det klarar jag säkert!»

Kilde: Pippi Langstrømpe

Samfunnet står overfor store omsorgsutfordringer i tiårene som kommer. Disse framtidsutfordringene kan ikke overlates til de kommunale helse- og omsorgstjenestene alene, men vil kreve at vi leter fram, mobiliserer og kan ta i bruk samfunnets samlede omsorgsressurser på nye måter. Derfor må vi forsøke å få en oversikt over disse ressursene, utforske hvilket potensial de har, og se på de muligheter som ligger i å tenke nytt om oppgaveløsning og trekke flere aktører inn i tjenesteytingen. Først settes brukernes egne ressurser i fokus, og deretter utvides sirklene til en ressursorientert gjennomgang av brukernes sosiale og fysiske omgivelser. Hvilke konsekvenser dette ressursperspektivet har for de offentlige tjenestenes innretning når det gjelder kompetanse, organisering og faglig virksomhet, vurderes nærmere i kapittel 5.

4.1 Brukerne som ressurs

Et levende velferdssamfunn skal hjelpe innbyggerne til å utnytte sine egne ressurser best mulig, og ikke gjøre dem til passive tjenestemottakere. Den største omsorgsressursen ligger derfor ofte hos brukerne selv. Aktivisering og hjelp til selvhjelp kan bidra til kvalitativt bedre resultater for brukerne og bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser. Utviklingen i helse- og omsorgstjenestene har i for liten grad lagt vekt på hvilke muligheter brukerne selv har til å delta i planlegging og produksjon av tjenesteytingen og aktivt bidra til å gjenopprette eller forbedre sitt funksjonsnivå. Regjeringen vil vektlegge aktivitet, deltakelse og mestring som helt sentrale elementer i utviklingen av framtidas helse- og omsorgstjenester. Det er derfor viktig å fremme og forsterke brukernes medborger- og medvirkningsansvar og den enkeltes muligheter og ressurser til selv å påvirke eget liv og egen helse. Skal velferdssamfunnet virkeliggjøre verdier som deltakelse, uavhengighet, selvstendighet, verdighet og normalisering, forutsetter det sterk brukerinnflytelse og kontroll over egen livssituasjon.

4.1.1 Medborgerskap

Et sterkt velferdssamfunn kan bare skapes sammen med innbyggerne. Det må bygges på medborgerskap og tillit til at folk vil ta ansvar og delta aktivt i fellesskapet, ikke bare gjennom offentlige ordninger, men ved å stille opp og utgjøre en forskjell for hverandre i det daglige. Slikt ansvar gir seg uttrykk både i organisert deltakelse i frivillige organisasjoner, samvirketiltak, velforeninger, brukerorganisasjoner og i mer uformell innsats i lokalsamfunnet, familie og sosialt nettverk.

Medborgerskapet er den moderne måten å skape ansvarsrelasjoner mellom velferdssamfunnet og den enkelte på. Medborgerskap sier også noe om forholdet til andre medborgere og det fellesskapet vi er en del av.

Framtidas velferdssamfunn krever en ny, dynamisk og mangesidig forståelse av sosialt medborgerskap. Forholdet mellom innbyggerne og velferdsstaten innebærer i større grad enn tidligere, at rettigheter og plikter, personlig ansvar og valg, deltakelse og selvstendighet blir satt i fokus på samme tid (Hvinden og Johansson 2007). Utfordringen ligger i å gjøre systemene bærekraftige og samtidig fremme individuelt ansvar og valgfrihet.

Et levende demokrati forutsetter at vi legger til rette for samarbeid og mobilisering av innbyggerne generelt, og av mottakerne av velferdstjenester spesielt.

Medborgerskap innbærer mer enn forbruk av offentlige ytelser. Samfunnets fellesskapsløsninger forutsetter at vi også tar ansvar for oppbygging og utforming av tjenestetilbudet og har en rolle både som aktive produsenter og konsumenter. Folk må ikke bare bli sett på som en del av problemet, men også som en del av løsningen. Medborgerskap innebærer samproduksjon og samarbeid om å vedlikeholde og videreutvikle velferdssamfunnet.

4.1.2 Mangfold og likestilling

Et rikere mangfold vil prege framtidssamfunnet og omsorgstjenestens mange arenaer: på sykehjem, dagaktivitetstilbud, omsorgsbolig eller i eget hjem. Å fremme likestilling og motarbeide diskriminering vil derfor være grunnleggende i helse- og omsorgstjenestenes møte med ulike menneskers bakgrunn og behov.

Det er flest kvinner i omsorgsfeltet, både blant de som mottar og de som yter tjenester. Menn utfører bare i overkant av ti prosent av årsverkene i sektoren. Likestillingen ser ut til å ha kommet lengre i familieomsorgen enn i den offentlige helse- og omsorgstjenesten. Likestilling og ikke-diskriminering vil være helt fundamentale verdier i helse- og omsorgsarbeidet og regjeringen er opptatt av å ha et likestillingsperspektiv på utviklingen av helse- og omsorgsektoren.

Morgendagens omsorgstjeneste skal hindre segregering og særordninger for grupper, og bygge på individuell tilnærming og tilpasning av tjenestetilbudet til den enkeltes bakgrunn, enten det handler om språk, kultur, tro, livssyn eller det handler om alder, kjønn, seksuell legning eller det handler om diagnose, funksjonsnedsettelse eller problem. Noen vil ha særlige utfordringer, blant annet knyttet til språk, kulturell bakgrunn eller livshistorie. Dette må møtes gjennom å tilpasse tjenestene, både kompetansemessig, organisatorisk og innholdsmessig.

Samene har rettigheter regulert i norsk lov og i internasjonale konvensjoner, og samiske tjenestemottakere har behov for å bli møtt av en tjeneste som har kompetanse på samisk språk og kultur. Spesielt eldre samiske pasienter kan ha vanskeligheter med å uttrykke seg på majoritetsspråket, det gjelder ikke minst personer med demens. Innenfor rammene av universelle helse- og omsorgstjenester må det også være rom for at brukere med sammenfallende preferanser og behov på eget initiativ går sammen om å utvikle fellesskapsløsninger, som for eksempel ulike bolig- og driftsløsninger, aktivitets- og dagtilbud eller andre tjenestetilbud. En undersøkelse fra Sverige om lesbiske, homofile, bifile og transpersoners preferanser med tanke på framtidige boformer, viser at mange ønsker muligheten for ulike boformer som er for eksempel kollektive boligløsninger (Aase m.fl. 2012).

Et levende mangfold, likestilling og likeverdighet kan sikres på ulike måter. Dette kan gjøres gjennom ledelse og god etisk praksis på alle nivåer, gjennom lover og regler og økonomiske og faglige prioriteringer. I denne sammenheng er det også av stor betydning at Likestillings- og diskrimineringsombudet, pasient- og brukerombudene, Statens Seniorråd og Statens råd for likestilling av funksjonshemmede følger med på helse- og omsorgstjenestenes virksomhet, og sikrer likestilling og rom for mangfold.

Norske kommuner må forberede seg på større etterspørsel etter omsorgstjenester fra eldre innvandrere (Nergård 2009). Innvandrernes innstilling til å bruke offentlige tjenester blir stadig mer lik holdningen til resten av befolkningen, samtidig som det er knyttet særskilte utfordringer til gruppen med hensyn til sykdomsbilde. En undersøkelse tyder på at det er et forholdsvis stort opplæringsbehov blant ansatte i ulike deler av omsorgstjenesten, for å møte behovet for omsorgstjenester blant innvandrerbefolkningen og minoriteter (Ingebretsen 2011). Regjeringen vil i det videre arbeidet med Kompetanseløftet 2015 ha økt fokus på mangfold og likestilling, og utvikle tiltak for å øke ansattes kunnskap om ulike kulturer, legge til rette for bedre språkopplæring og bidra til økt rekruttering av ansatte med minoritetsbakgrunn.

4.1.3 Framtidas brukere – en mer aktiv rolle

Brukerundersøkelser viser at norske brukere i all hovedsak er tilfredse med tjenestene de mottar. Men undersøkelsene viser også at det er behov for forbedring, blant annet når det gjelder kontinuitet i tjenestene, informasjon og samarbeid mellom ulike aktører (Meld. St. 10 (2012–2013)). Fortsatt opplever enkelte at de ikke møtes med nødvendig respekt for sine verdier og preferanser, eller at de ikke får informasjon i en form eller på et språk som gjør det mulig å delta aktivt i utformingen av eget tjenestetilbud. Dette gjelder i særlig grad for den samiske befolkningen og innvandrerbefolkningen.

Det norske lovverket støtter i stor grad opp om en brukerorientert helse- og omsorgstjeneste. Pasient- og brukerrettighetsloven gir brukere rett til å medvirke i utforming av tilbudet og i valg mellom tilgjengelige og forsvarlige behandlingsmetoder, og stiller krav om at det kommunale tjenestetilbudet så langt som mulig skal utformes i samarbeid med brukeren. Den kommunale helse- og omsorgstjenesteloven pålegger kommunen å sørge for at brukere blir hørt ved utformingen av kommunens helse- og omsorgstjeneste. Kommunen skal også sørge for at helse- og omsorgstjenestene etablerer systemer for innhenting av brukererfaringer.

Den tradisjonelle brukerrollen er i endring, og det er grunn til å tro at den utviklingen vil forsterkes i årene som kommer. Framtidas eldre og yngre brukere vil utgjøre en mer differensiert gruppe med ulike muligheter og behov. Mange vil ha god helse, god personlig økonomi og høyt utdanningsnivå, i tillegg til gode kunnskaper om digitale produkter og tjenester.

Framtidige omsorgstjenester må samtidig ta høyde for at ikke alle grupper i samfunnet har like god kompetanse når det gjelder IKT-verktøy eller andre teknologiske løsninger. Mye kan tyde på at morgendagens brukere vil ha høyere forventninger og krav til offentlige tjenester, samtidig som de vil ha større evne og vilje til selv å ta ansvar og være selvstendige og selvhjulpne. Den nye brukerrollen forutsetter en omsorgstjeneste som i større grad enn tidligere kartlegger og forstår brukerens behov, gir brukerne informasjon og støtte slik at de kan delta aktivt i beslutninger som angår dem og som setter befolkningen i stand til å ta et større ansvar for egen framtid. Dette kan også innbære språklig tilrettelegging, slik at brukere som ikke behersker norsk kan ta tjenestetilbudet i bruk.

4.1.4 Samskaping

Tradisjonelt har kommunene dekket brukernes behov ved i hovedsak å utnytte ressurser innenfor egen organisasjon. Framtidas utfordringer skaper et åpenbart behov for å bringe sammen grupper på tvers av organisatoriske skillelinjer og på tvers av skillet mellom offentlig sektor og sivilsamfunnet. Kjernen er nye relasjoner mellom brukere, pårørende, ansatte i den berørte sektoren, eksperter og andre relevante aktører.

Samskaping eller co-creation er en slik metode som ikke handler for, men sammen med folk:

«Co-creation changes the game of innovation from designing FOR people to designing WITH people.» (Copenhagen co‘creation 2009)

Metoden har lenge vært benyttet i privat sektor for å utvikle nye produkter og konsepter. Ved å trekke kunder og eksperter langt inn i bedriftens utviklingsprosesser åpnes det opp for samhandling og innovasjon.

I kommunal sektor er samskaping blant annet tatt i bruk i England, der lokale myndigheter ser på dette som en metode som kan endre de begrensningene som ligger i dagens organisering og produksjon av velferdstjenester. Samskaping har et innovativt potensial til å fornye strukturene og endre tjenestenes kvalitet og innhold. En lang rekke utfordringer, som miljøspørsmål, kriminalitet, sosiale problemer og helse, kan ikke løses av offentlig sektor alene. Dette har skapt behov for å utløse andre sosiale krefter i samfunnet og utvikle tilnærminger til kommunal tjenesteproduksjon der de som blir direkte berørt av tjenestene involveres på en mer konkret måte i tjenestenes utforming og implementering.

Samskaping blir en metode for å aktivere ressurser på tvers av samfunnet. Dette krever interaksjon, deltakelse og felles problemløsning mellom brukere, pårørende, ansatte i førstelinjen og fra eksperter. For å samskape tjenester bør ansatte innenfor systemet ha en tverrfaglig tilnærming og søke nye måter å jobbe sammen med andre på. Dette er kompetanse som bør læres og utvikles allerede i utdanningen.

Samskaping er en kreativ og interaktiv prosess som utfordrer alle aktørenes oppfatninger og forsøker å kombinere faglig og lokal ekspertise på nye måter. For å få dette til er det også nødvendig med nye organisatoriske løsninger med åpne systemer og verktøy som oppmuntrer folk til å bidra. Det krever også bygging av tillit og deling av den informasjon og innsikt som fagfolk og spesialister sitter på.

Samskaping blir i denne sammenheng en bevegelse bort fra et mottaker- og konsumentperspektiv til et medborgerperspektiv, der folks dagligliv og egne ønsker, behov og mål blir tatt på alvor og lagt til grunn for tjenesteutformingen. Det innebærer gjennomsiktige systemer som deler kunnskap og innsikt på tvers av rollene som bruker og ansatt, og som skaper bevissthet og bedre samsvar mellom behov og forventninger.

4.1.5 Egenomsorg og mestring

Brukere skal få informasjon og støtte til egenomsorg og mestring. Større grad av egenomsorg er viktig for å gi den enkelte bedre helse og livskvalitet, men også av stor betydning for en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste.

Forutsetningene er at den enkelte har kunnskap om de viktigste årsaker til egen sykdom og funksjonssvikt og vet når det er riktig å be om råd eller oppsøke profesjonell hjelp. Det er avgjørende at brukere ikke bare er passive mottakere av andres råd og anbefalinger, men oppfordres til å sette sine egne mål for funksjonsnivå og helse.

For mennesker med kroniske lidelser og nedsatt funksjonsevne er det spesielt viktig å få støtte til mestring og egenomsorg og til å leve et aktivt og meningsfylt liv i fellesskap med andre. Målet for den enkelte bruker vil som regel være å opprettholde eller forbedre funksjonsnivå og livskvalitet. For at mennesker med kroniske lidelser skal kunne ta en mer aktiv rolle i egen behandling og omsorg, må det satses betydelig på brukeropplæring. Som oppfølging av Meld. St. 10 (2012–2013) God kvalitet – trygge tjenester, skal det videreutvikles verktøy for beslutningsstøtte for å hjelpe pasienter og brukere til aktiv medbestemmelse.

Lærings- og mestringssentre har primært vært utviklet i sykehusene og har hatt som formål å fremme likemannsarbeid og mestring hos pasienter med kroniske sykdommer. Et lærings- og mestringssenter er en tilgjengelig møteplass for personer med kronisk sykdom og/eller funksjonshemning, familie, venner og fagpersonell. Lærings- og mestringssentrene driver også opplæring av pasienter og pårørende. Lærings- og mestringstilbud i kommunene vil kunne sikre tidlig innsats mot sykdomsutvikling, en bredere tilnærming til mestring av sykdom eller funksjonssvikt, og sikre at brukere over tid og gjennom tettere oppfølging i sitt nærmiljø får muligheten til å tilegne seg verktøy og kunnskap til å håndtere hverdagen på en bedre måte.

4.1.6 Selvhjelpsgrupper og likemannsarbeid

Brukerne kan både være en ressurs for seg selv og for andre brukere. Mange har gode erfaringer med selvhjelpsgrupper, og i dag finnes det slike grupper på en rekke områder, alt fra barselgrupper til selvhjelpsgrupper for seniorer, og fra rusproblemer til pårørendegrupper til mennesker med demens.

Selvhjelpsgrupper gjør det mulig å bruke egne ressurser sammen med andre i samme situasjon. I kraft av egne erfaringer bringer deltakerne med seg kunnskap om eget problem inn i gruppen. Målsettingen er å fremme innsikt, mestringsevne og bedre livskvalitet hos den enkelte gjennom samspillet som oppstår mellom deltakerne. Selvhjelpsgrupper har brukernes egne erfaringer som ressurs og kompetanse.

Den samiske befolkning har lange tradisjoner for selvhjelp gjennom bruk av personlige nettverk for å motvirke helseplager og løse personlige problemer. Det kan ofte være en utfordring å få helse- og omsorgtjenesten til å spille på lag med disse ressursene, slik at de utfyller hverandre. Særlig kan folkemedisin og alternativ behandling bli sett på med skepsis av helse- og omsorgspersonell. Dette er imidlertid en problemstilling helse- og omsorgstjenestens fagfolk møter i de fleste sammenhenger, og som kan ses på både som dilemma og mulighet.

Mange brukerorganisasjoner har et organisert likemannsarbeid, og driver skolering av likemenn. Dette er deres egen omsorgsarena. Likemannsarbeid skal gi brukere og deres pårørende et annet tilbud og dekke et annet behov enn det fagpersonell kan bidra med. Det er en sentral idé at likemannsrelasjonen skal være basert på et likeverdig forhold partene imellom. Likemannens kompetanse er hverdagslivets kompetanse, ut fra egenerfaring med sykdom, funksjonshemning og allmenn livserfaring. Tanken er at den som har en bearbeidet erfaring, kan være til hjelp, støtte og veiledning for andre. Den som har levd med utfordringene sykdom og funksjonshemning innebærer, har en kompetanse som andre kan dra nytte av i sin egen prosess. Først og fremst er likemannsarbeid basert på det mellommenneskelige møtet og samtalen om de følelsesmessige sidene ved det å leve med en funksjonshemning eller en kronisk sykdom. Målet er at brukeren gradvis skal mestre egen situasjon.

Det er en egen tilskuddsordning til likemannsarbeid som forvaltes av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Formålet med tilskuddsordningen er å styrke funksjonshemmedes organisasjoners arbeid med å stimulere medlemmenes innsats overfor hverandre. Likemannsarbeidet skal være til hjelp, støtte og veiledning partene imellom.

Dagens og morgendagens teknologi og kommunikasjonsmidler åpner muligheter for å utvikle nye virtuelle møteplasser og opplæringsressurser. Dette kan spesielt være til glede for brukere som vanskelig kan møte andre i samme situasjon, på grunn av geografisk avstand eller redusert funksjonsnivå. Mange finner også nytte i å utveksle informasjon om livssituasjon og behandling gjennom egne sosiale møteplasser på internett.

4.1.7 Fra brukemedvirkning til brukerstyring

Brukermedvirkning innebærer først og fremst at tjenesten benytter brukerens erfaringer for å kunne yte best mulig hjelp. Et viktig mål er at brukermedvirkning skal bidra til bedre kvalitet på tjenestene, men også at brukeren får økt innflytelse. Brukermedvirkning betyr imidlertid ikke at behandleren fratas eller kan frasi seg sitt faglige ansvar. Det er derfor en grense for hvor langt brukernes innflytelse går. Tjenestekvaliteten skapes gjennom dialogen mellom bruker og tjenesteutøver ved at erfaringskunnskap balanserer opp for ekspertkunnskapen.

Brukerstyring går imidlertid lenger i å overføre makt og styringsmuligheter til brukerne enten i form av institusjonelle ordninger eller på tjenestenivå:

«Brukerstyring kan forstås som en generell modell for organisering av offentlig sektor, der formelle brukerorgan gis makt og ansvar på institusjonsnivå.» (NOU 2001: 3)

Begrepet vil derfor kunne overlappe brukermedvirkning. Men mens brukerstyring innbefatter elementer av reell innflytelse eller styringsmuligheter, er ikke dette nødvendigvis tilfelle når vi snakker om brukermedvirkning.

Brukerstyrte ordninger eller virksomheter etableres i mange land, og blir ofte drevet fram av unge mennesker med funksjonsnedsettelse som vil ha styring med tjenestetilbudet og tar eierskap til både botilbud, driftsorganisasjon og arbeidsplass. Det er grunn til å anta at de etter hvert vil få følge av den nye eldregenerasjonen som har andre ressurser å møte alderdommen med og ikke vil finne seg i å bli satt på sidelinjen.

Denne utviklingen kan også stimuleres gjennom en tjenesteutøvelse som baseres på empowerment eller myndiggjøring. Da handler det om å mobilisere og styrke folks egne krefter, og å nøytralisere de kreftene i systemet som skaper avmakt. Slik egenkraftmobilisering skal styrke enkeltindivider og grupper slik at de selv kan endre den situasjonen de befinner seg i, og bidra til at de kan komme i posisjon til å ta styring og delta i beslutninger som berører egen livssituasjon og egne levekår.

Gode kommunikasjonsferdigheter blant helse- og omsorgspersonell har stor betydning for brukermedvirkning og mobilisering av brukernes egne krefter. God kommunikasjon er en praktisk ferdighet som det tar tid å utvikle. Det er behov for å styrke kommunikasjonskulturen og -kompetansen hos ansatte i tjenestene. For å sikre en reell dialog mellom ansatte og brukere, for eksempel ulike deler av innvandrerbefolkningen og den samiske befolkning, kan det også være nødvendig med bruk av tolketjeneste. Helsedirektoratet har utarbeidet en Veileder om kommunikasjon via tolk – for ledere og personell i helse- og omsorgsektoren (Helsedirektoratet 2011a). Som en oppfølging av denne gjennomførte Helsedirektoratet i 2012 en tolkekampanje. Helsedirektoratet skal i 2013 kartlegge bruk av tolk for innvandrerbefolkningen i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Videre har Helse Nord satt i verk et arbeid for å forbedre tolketjenesten til den samiske befolkningen.

Brukerstyrt personlig assistanse

Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er et tjenestetilbud som omfatter praktisk bistand både i og utenfor hjemmet. Brukeren av BPA har arbeidslederansvar for egne assistenter. Målet for tjenesten er at brukerne skal ha et aktivt og mest mulig uavhengig liv, tross funksjonsnedsettelsen.

BPA gir mange personer med nedsatt funksjonsevne større selvstendighet og et enklere liv. Antall personer med BPA har økt jevnt og ved utgangen av 2011 var 2904 personer med i ordningen. Kommunene har i dag plikt til å tilby ordningen, men de står relativt fritt til å bestemme hvem som skal få BPA og i hvilket omfang.

Regjeringen har sendt på høring et forslag om at personer med varig og stort behov for praktisk bistand og opplæring får rett til å få slike tjenester organisert som BPA, med samme brukerrettet tid som ved tilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven om praktisk bistand og opplæring.

Med brukerrettet tid menes den tid tjenesteyter er sammen med og gir praktisk bistand til bruker. «Stort behov» defineres som et tjenestebehov på minst 32 timer per uke. Brukere med timebehov svarende til 25- 32 timer per uke har rett til å få tjenesten organisert som BPA med mindre kommunen kan dokumentere at slik organisering av tjenesten vil medføre vesentlig økt kostnad for kommunen. Rettigheten er avgrenset til praktisk bistand og opplæring til personer under 67 år. Den omfatter ikke støttekontakt, og som hovedregel heller ikke tjenester som krever mer enn én tjenesteyter til stede eller nattjenester. Rettigheten omfatter brukere med varig behov ut over 2 år.

Dagens pliktbestemmelse for kommunene til å kunne tilby BPA videreføres for de som faller utenfor rettigheten. Bestemmelsen om rett til BPA foreslås plassert som ny § 2-1 d i pasient- og brukerrettighetsloven.

4.1.8 Brukererfaringer som grunnlag for forskning, utvikling og innovasjon

En brukerorientert helse- og omsorgstjeneste skal kunne svare på brukeres og pårørendes ønsker og behov. Det er derfor nødvendig å ha et system for å håndtere tilbakemeldinger fra brukere og pårørende og benytte disse i planlegging og utvikling av tjenestene. Kommunene skal i tråd med regelverket ha et system for å innhente og benytte pasienter og brukeres erfaringer og synspunkter. Kommunene har egne eldreråd og råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne som skal sikre åpen, bred og tilgjengelig medvirkning og representasjon.

For å oppnå målet om mer brukerorientering, har formell brukerrepresentasjon i tjenestene vært et viktig tiltak. Det kreves imidlertid en kulturendring for å sikre at brukerne får reell innflytelse. Det er krevende å endre etablerte organisasjonskulturer. Forutsetninger for å få dette til er godt lederskap, forankring av prinsippene for brukerorientering i alle ledd, oppfølging av resultater og aktiv involvering av brukere og pårørende i alle plan- og endringsprosesser.

Brukere bør tas inn i råd og utvalg slik at de sikres reell innflytelse. Alternativer til egne brukerråd kan være å ta brukerrepresentanter inn i fag- og kvalitetsutvalg eller inn i ledelsesfora. Det viktigste er imidlertid å engasjere brukere i å utvikle de tjenestene de selv har synspunkter på og erfaring med. Pasient- og brukerorganisasjoner spiller en viktig rolle i dette arbeidet, og er avgjørende for å bygge partnerskap og sikre at brukererfaringene blir representert i beslutningsprosessene. Slik representasjon må også sikre at de særlige erfaringene ulike brukergrupper har blir tatt på alvor, enten de kommer fra innvandrerbefolkningen, fra ulike kommuner og lokalsamfunn, eller fra den samiske befolkning.

I arbeidet med utforming av framtidige helse- og omsorgstjenester legger Helse- og omsorgsdepartementet stor vekt på dialog og informasjonsutveksling med brukere av tjenestene. For å bidra til dette har departementet opprettet Kontaktforum for brukere av helse- og omsorgstjenesten. Forumet skal gjennom rådgivning og dialog med myndighetene gi innspill om forhold som berører tjenestene og bidra til å utvikle en bedre helse- og omsorgstjeneste.

En mer brukerorientert omsorgstjeneste vil kreve omstilling og nytenkning. Skal tjenesten lykkes med en slik omstilling, er det nødvendig med opplæring i nye arbeidsformer og kultur- og holdningsendringer. Det vil bli viktig med kompetanse på å kartlegge og forstå brukernes behov, og å bruke den kunnskapen som grunnlag for utvikling av nye produkter, tjenester og organisasjonsformer. Når brukeren blir involvert i hele forløpet, øker sannsynligheten for at tjenestene svarer til brukernes reelle behov. Dette er brukerdrevet innovasjon.

4.2 En ny ressurssterk seniorgenerasjon

Den nye seniorgenerasjonen vil være stor og ha bedre utdanning, bedre helse, lengre levealder, bedre boforhold, bedre økonomi og mer ressurser å møte alderdommen med enn tidligere eldregenerasjoner. Mer enn noen gang tidligere i historien, vil en ressurssterk eldre befolkning med god kjøpekraft sette sitt preg på alle samfunnets markeder og institusjoner, og påvirke etterspørsel og forbruk. På den ene siden vil de ha bedre forutsetninger for å klare seg selv enn noen annen generasjon før dem. På den andre siden vil de opptre med større kraft og forventninger overfor velferdssamfunnet. I en rapport om morgendagens eldre basert på Den norske studien om livsløp, aldring og generasjon, peker resultatene i retning av at morgendagens eldre vil være «mindre beskjedne, stille større krav og vil bestemme mer selv» (Slagsvold og Solem 2005). Framtidas eldre vil sannsynligvis også utgjøre en langt mer heterogen gruppe med større innbyrdes forskjeller i ressurser, interesser og preferanser enn dagens eldre.

Framskrivninger av tallet på sykehjemsplasser og omsorgstilbud basert på enkle demografiske forutsetninger om veksten i tallet på eldre, vil derfor ha begrenset verdi i planleggingen av framtidas helse- og omsorgstjenester. Like viktig vil det være å legge samfunnet til rette slik at den nye seniorbefolkningen kan utnytte sine ressurser. Da kan vi ikke akseptere tilbaketrekning, men begynne å forvente sterkere deltakelse både i politikk, kulturliv, samfunnsliv og kanskje også i arbeidsliv for de som ønsker det.

«Det har vært mindre oppmerksomhet omkring alle de positive konsekvensene av en stadig friskere befolkning, og hvordan eldre selv kan være løsningen på mange seniorpolitiske utfordringer, om forholdene legges til rette for det.» (Statens Seniorråd 2012)

4.2.1 Morgendagens eldre

De nye eldre vil sannsynligvis bli annerledes. Hvordan de blir annerledes er imidlertid ikke lett å forutsi. Størst spenning knytter det seg kanskje til etterkrigskullet som vil passere 80 år fra 2025 og framover. Denne generasjonen har vært i fronten for sosiale forandringer på hvert trinn av livsløpet. Det er derfor ikke usannsynlig at de også vil opptre annerledes enn tidligere generasjoner i møte med alderdommen, og bidra til å redefinere eldrerollen og betydningen og meningen med det å bli gammel.

Undersøkelser konkluderer med at det i denne generasjonen er store forskjeller både i velstand, levealder, utdanning og bakgrunn. Men kulturelt går det an å snakke om en viss homogenitet. De ser på seniortilværelsen som en aktiv periode med mulighet til å leve og oppleve, og få oppfylt sine personlige ønsker og ambisjoner (Harkin and Huber 2004). Fortsatt vil de prege populærkulturen når det gjelder musikk, underholdning, moter og design. Det har ingen eldregenerasjon gjort før dem. Mens de er åpne og liberale til det meste ellers, framstår sykdom, skrøpelighet og død som et mer uuttalt tema. Slik kan kanskje sunnhet, vitalitet og helse bli denne generasjons svøpe, når det kommer til sykdom, funksjonshemning og død. Det nye synet på alderdommen som en sunn og rik fase av livet, må ikke føre til at vi fornekter og avviser aldringen som en naturlig prosess som uunngåelig ender med døden.

Til tross for at det har vært en sterk vekst i aldersgruppen over 80 år de to siste tiårene, har ikke tallet på eldre brukere økt i de kommunale omsorgstjenestene. Med små svingninger har tallet holdt seg på samme nivå de siste 20 år, og samlet sett faktisk hatt en mindre nedgang. Kanskje er det slik at eldre blir dårligere lenger, men klarer seg selv bedre når levealderen øker, fordi de har mer ressurser å møte sykdom og funksjonstap med.

4.2.2 Seniormakt

Den sterke veksten i seniorbefolkningen kan komme til å omforme samfunnet. De fleste bransjer, markeder, sektorer og samfunnsområder blir påvirket. Denne gerontofiseringsprosessen er global, men slår samtidig inn over hvert eneste lille lokalsamfunn, og bærer i seg både muligheter og utfordringer verden aldri tidligere har stått overfor (Barstad 2007).

Om framtidas mange seniorer slår seg sammen, vil de kunne skaffe seg stor makt enten de opptrer i markedet, i det sivile samfunn eller på den politiske arena. Velger de å delta i kultur- og samfunnsliv og ikke trekke seg tilbake, kan de også komme til å prege samfunnets institusjoner og organisasjoner med en helt annen tyngde enn i dag. Knapt noen del av samfunnet vil da være uberørt. Begrepet eldrebølge kan på den måten få ny mening, som uttrykk for den sosiale styrke nye seniorgenerasjoner kan komme til å representere, om de finner nye former for samhandling og fellesskap. Hvilke former denne prosessen vil ta, vil i stor grad avhenge av hvordan framtidas seniorer selv vil opptre.

På den annen side vil samfunnets svar på nye seniorgenerasjoners opptreden bli av avgjørende betydning for utformingen av framtidas aldrende samfunn. Da er det behov for en seniorpolitikk som ikke bare har pensjonsspørsmål og eldreomsorg på dagsorden, men som forholder seg til alle livsområder og samfunnsfelt, enten det handler om utdanning, samferdsel og boligpolitikk eller moter, design og kulturliv. Sentrale tema for en slik politikk vil være å unngå alderssegregering i by- og arealplanlegging og ved utforming av sosiale og kulturelle arenaer, og ikke akseptere at seniortilværelsen skal leves tilbaketrukket fra samfunnsmessige forpliktelser og ansvar.

4.2.3 Det aldrende Europa

Lengre levetid og reduserte fødselstall bidrar sammen til en økning av andelen eldre i Europa. Hvor lenge vi beholder helsa når levealderen øker, har stor betydning for etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester. Antallet forventede leveår med god helse (healthy life years) ved 65 år er gjennomsnittlig 8,4 år for menn og 8,6 år for kvinner i Europa. Det er store forskjeller mellom landene. Menn og kvinner i Sverige kan vente å leve lengst i Europa med god helse etter fylte 65 år, i gjennomsnitt nesten 15 år. I Slovakia har de lavest antall leveår foran seg med god helse etter fylte 65 år, gjennomsnittlig rundt tre år (OECD 2012).

Også mellom helse- og velferdssystemene i Europa er det store forskjeller mellom landene i tjenestetilbud, dekningsgrad, kvalitet og kostnader. Siden fattigdom gjerne følges av dårligere helse, anses størrelsen på kontantoverføringer og tilgangen til gode helse- og omsorgstjenester å være av stor betydning for helse og selvhjulpenhet hos eldre. Helsesystemene i Europa er sterkt presset av den økonomiske krisen, og svært mange land har måttet redusere helsebudsjettet betydelig de siste tre årene.

I Europa prøver en å møte utfordringene med politikk som kan sammenfattes i slagordet Aktiv aldring. For å fremme bedre helse, mer deltakelse og større selvhjulpenhet hos eldre må en endre samfunnet så det blir mer aldersvennlig. Helsesystemet må omformes slik at eldre får mer målrettet hjelp til å klare seg selv lenger. Mange land gjør positive erfaringer med at sunn aldring har sterk sammenheng med effektivt helsefremmende arbeid og tiltak som forebygger sykdom, identifiserer og behandler kronisk sykdom tidlig i forløpet. De fleste land i Europa forsøker å reformere helsesystemet i tråd med den tenkningen som ligger til grunn også for den norske samhandlingsreformen. Økt vekt på helsefremmende tjenester og sunnere livsstil, god dekning av effektiv primærhelsetjeneste og mer selektiv bruk av sykehus er framtredende trekk ved mange lands helsereformer.

Landene oppfordrer hverandre til å øke innovasjonstakten i helse- og omsorgssektoren. Mer systematisk og aktiv deling av kunnskaper og erfaringer ved bruk av ny, elektronisk kommunikasjon både innad i helsetjenesten og mellom bruker og helsetjenesten vil bidra til raskere utrulling av ny teknologi. De oppfordres også til å dele mer data om forekomst og utvikling av kroniske sykdommer og om utkommet av ulike innsatser for å forebygge og behandle.

Som del av EUs globale strategi EU 2020 står mer innovasjon og raskere gjennomføringstakt for ny teknologi høyt på agendaen i Europa, herunder gjennom en sterkere satsing på dette i forslaget til nytt rammeprogram i EU på forskning og innovasjon, Horisont 2020. Ettersom helse- og omsorgssektoren utgjør et stort marked for varer og tjenester argumenterer helseministrene for at økt innovasjon i sektoren vil bidra til vekst og utvikling, samtidig som det skapes trygghet for gode, moderne og bærekraftige helse- og omsorgstjenester til innbyggerne i framtida.

Den europeiske politikken for aktiv aldring fremmer innflytelse, aktivitet og deltakelse, respekterer kulturell ulikhet og gjelder all aktivitet som gir mening og velvære både for den enkelte, familien, lokalsamfunnet og storsamfunnet. Den er også i sitt vesen tverrgenerasjonell. Å opprettholde solidariteten på tvers av generasjonene er derfor et helt grunnleggende trekk ved aktiv aldring. Aktiv aldring omfatter eldre menneskers deltakelse som medborgere både i sosiale, økonomiske, politiske og kulturelle sammenhenger og i arbeidslivet.

Ved slutten av 2012 oppsummerte Rådet for den europeiske union 19 ledende prinsipper for det videre arbeidet etter det europeiske året for aktiv aldring og solidaritet mellom generasjonene. Hovedbudskapet var at:

«Aktiv aldring og solidaritet mellom generasjonene er avgjørende for å kunne etablere et Europa for alle aldersgrupper – et konkurransedyktig, velstående og samarbeidsvillig Europa kjennetegnet av innovasjon, kreativitet, sosial inkludering og samhørighet.»

Prinsippene er knyttet til tre fokusområder (Rådet for den europeiske union 2012):

1. Arbeidsliv

   Motarbeide diskriminering, tilbud om utdanning, sunne arbeidsforhold, tilpasning til den enkelte og ordninger som gjør det mulig å kombinere arbeid og omsorg.

2. Samfunnsdeltakelse

   Økonomisk uavhengighet, fjerne barrierer og bekjempe utstøtelse og isolering, deltakelse i beslutningsprosesser, livslang læring og profesjonell støtte og avlastning til uformelle omsorgspersoner.

3. Independent living

   Forebyggende og helsefremmende arbeid, tilpasning av boliger, tilgjengelighet til transport, aldersvennlige miljøer, varer og tjenester, og størst mulig selvstendighet ved langtidspleie.

4.2.4 På tvers av sektorgrenser

En rekke seniorpolitiske utfordringer er sektorovergripende og kan bare løses ved at tiltak innen flere sektorer og forvaltningsnivåer ses i en sammenheng. Sosiale forhold og levekår og utviklingen på arbeidsmarked, boligmarked og i næringslivet vil være av avgjørende betydning for hvor store framtidas omsorgsutfordringer vil bli, og for hvordan de kan løses. For helse- og omsorgssektoren vil en aktiv seniorpolitikk som omfatter de fleste samfunnsområder ha god forebyggende effekt, og legge til rette for å ta i bruk de ressurser nye store eldregenerasjoner representerer.

Selv om levealderen øker for hele befolkningen, er det fortsatt store forskjeller i forventet levealder. Grupper med lav utdanning og inntekt har fortsatt større andel uføre og dør tidligere enn befolkningen for øvrig. En aktiv seniorpolitikk må ha som mål å redusere sosiale helseforskjeller. Gode tiltak kan påvirke den enkeltes livskvalitet og muligheten for å oppnå overordnede seniorpolitiske mål. Dårlig helse medfører redusert livskvalitet og høy etterspørsel etter kostbare helse- og omsorgstjenester.

De fleste eldre er friske. Alder er ingen sykdom, men den øker risikoen for å få sykdommer. Både for den enkelte og for samfunnet er det viktig at eldre holder seg friske så lenge som mulig. Forebyggende tiltak er derfor god seniorpolitikk. Hagen-utvalget advarer i sin utredning mot å sykeliggjøre aldringen:

«Eldre blir riktignok oftere syke enn andre, og skal ha behandling for det. Men aldring må også få være en naturlig del av livet, både for det enkelte mennesket og i samfunnsmessig sammenheng. Aldringen er både biologisk, sosial og psykologisk, og det er god grunn til å gjennomgå og vurdere aldringens kulturelle og samfunnmessige sider, ikke minst i forhold til den rolle eldre bør tildeles i framtidssamfunnet. På samme måte bør en unngå å sykeliggjøre mennesker med nedsatt funksjonsevne, og heller bidra til å fjerne fysiske, sosiale og kulturelle barrierer for deltakelse i arbeidsliv og samfunnsliv.»

Eldre må sikres tilgjengelighet til sentrale samfunnsarenaer. Tilgjengelighet omfatter både fysisk tilgang og kognitive forutsetninger for å ta i bruk dataverktøy og automatiserte løsninger. Universelt utformede arealer og teknologiske løsninger er sentrale midler for å nå seniorpolitiske mål. Opplæring i bruk av elektroniske møteplasser og sosiale medier kan også bidra til å motvirke isolasjon og ensomhet.

En aktiv seniorpolitikk må ha et livsløpsperspektiv og bygge bro mellom generasjonene. En rekke seniorpolitiske utfordringer er konsekvenser av levekår og forhold tidligere i de eldres liv. Å styrke kontakten og solidariteten mellom generasjonene er en grunnleggende forutsetning for det seniorpolitiske arbeidet. De er gjensidig avhengige av hverandre. Spesielt kommer dette til uttrykk i relasjonene mellom besteforeldre og barnebarn i det moderne samfunnet (Hagestad 2006). Paradoksalt nok vil derfor også en av hovedsakene for det nye seniorsamfunnet kunne bli å legge forholdene enda bedre til rette for barn og barnefamilier. I ren egeninteresse.

4.3 Familien og de nærmeste som ressurs

Familieomsorgen er den usynlige omsorgen. Den registreres knapt i saksbehandling, statistikk eller utredninger om helse- og omsorgstjenestene. Forskning anslår at det i dag utføres om lag 100 000 årsverk i den uformelle, og i all hovedsak familiebaserte omsorgen (Rønning m.fl. 2009). Denne innsatsen er fortsatt nesten på størrelse med den offentlige omsorgstjenesten, som utgjør om lag 130 000 årsverk. Gitt dens størrelse og betydning har den uformelle omsorgsinnsatsen fått liten oppmerksomhet og anerkjennelse. Nå er det tid for å løfte fram, synliggjøre og verdsette omsorgen fra familie, venner og naboer. Da må vi utvikle tiltak for å støtte, veilede og avlaste pårørende med omfattende omsorgsoppgaver og finne gode og mer systematiske måter å samhandle med pårørende på.

De neste tiårene er det grunn til å forvente at det blir knapphet på både fagutdannet personell og frivillige omsorgsytere i møtet med økte omsorgsbehov. Tiltak for å styrke og bevare pårørendeomsorgen vil derfor kunne få stor samfunnsmessig betydning. For å opprettholde pårørendeomsorgen på dagens nivå og hindre at innsatsen minsker og forvitrer, er det behov for å ta vare på og avlaste pårørende med krevende omsorgsoppgaver og legge forholdene bedre til rette for at det er mulig å kombinere arbeid og omsorg. Regjeringen legger i denne meldingen fram et program for en aktiv og framtidsrettet pårørendepolitikk.

4.3.1 Pårørendes innsats og dagens velferdsordninger

De senere års utvikling har medført økte rettigheter for de som har behov for helse- og omsorgstjenester, betydelige endringer i pårørendes situasjon og et mer likestilt samfunn. Generelle velferdsordninger med barnehagetilbud, permisjons- og trygdeordninger samt kortere og mer fleksible arbeidstidsordninger, gir et nytt grunnlag for et bedre samspill mellom den døgnbaserte offentlige omsorgstjenesten og pårørendeomsorgen.

Erfaringer fra de nordiske landene viser at en relativt omfattende offentlig omsorg ikke utkonkurrerer den uformelle omsorgen, men at de støtter og utfyller hverandre. Det er dette omfattende samspillet mellom pårørendeomsorg og offentlige omsorgstjenester som kjennetegner den nordiske modellen. En god og bærekraftig omsorgstjeneste krever at vi utvikler en pårørendepolitikk som styrker samarbeidet mellom offentlig og uformell sektor og som støtter og avlaster pårørende. Det er avgjørende at en ny pårørendepolitikk bygger på likestilling mellom menn og kvinner, og utvikler fleksible løsninger for å kombinere arbeid og omsorg på en annen måte enn i dag.

4.3.2 De pårørende

Pårørende til brukere i de kommunale tjenestene er mange og har ulike livssituasjoner og behov. Pårørende til eldre brukere av den kommunale omsorgstjenesten er den største gruppen og vil øke i årene som kommer. De siste ti årene har imidlertid andelen tjenestemottakere under 67 år blitt mer enn fordoblet. Den kommunale helse- og omsorgstjenesten må derfor forholde seg til pårørende eller nærpersoner til brukere i alle aldersgrupper, og som har ulike relasjoner til den eller de som har behov for hjelp.

Pårørende til barn, unge voksne og voksne

Velferdsstaten har hovedansvaret for å være et sikkerhetsnett for den enkelte, både økonomisk og når det gjelder å yte helse- og omsorgstjenester. Den eneste gruppen pårørende som fortsatt har et lovpålagt ansvar for å yte omsorg er foreldre til barn under 18 år. Det offentlige hjelpeapparatets dreining bort fra institusjonsomsorg og mot hjemmetjenester, har ført til at noen foreldre har fått et større omsorgsansvar for barn med nedsatt funksjonsevne både når de er barn og etter at de har blitt voksne. Samtidig har svært mange som før hadde familien som nesten eneste hjelpekilde, de siste årene fått omfattende bistand og assistanse fra den kommunale omsorgstjenesten. Dette har bidratt til å lette byrdene for mange pårørende.

En ny utvalgsundersøkelse blant mødre med barn med alvorlige funksjonshemninger (Finnvold 2011), viser at mange har en mer negativ vurdering av sin egen helsetilstand enn det som er gjennomsnittet for norske kvinner. Deltakelse i arbeidslivet er lavere hos mødre til barn med store tilsynsbehov. Samtidig viser undersøkelsen at mødre til barn med relativt alvorlige funksjonshemninger ønsker velferdsordninger som legger til rette for yrkesdeltakelse (Finnvold 2011). Jo mer krevende omsorgsoppgavene er, jo mer øker behovet for samfunnsdeltakelse gjennom yrkesaktivitet. Likevel er det sosiale variasjoner. Mødre med lav utdanning og mødre med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn hadde i større grad enn det øvrige utvalget ønsker om kontantytelser for å være hjemme med barnet.

Pårørende til eldre

Pårørende til eldre består i all hovedsak av ektefeller, barn og barnebarn. Forskning viser at voksne barn sjelden er hovedomsorgskilde for eldre foreldre. De fleste eldre med hjelpebehov får både hjelp av en partner når de har det, og fra offentlige tjenester.

Nyere undersøkelser tyder på at familieomsorg til eldre ikke gir svekket livskvalitet for de som gir omsorg, med unntak av kvinner med lav utdanning (Hansen, Slagsvold, og Ingebretsen 2012). Generelt synes ikke dagens omsorgssystem, hvor det offentlige er hovedaktør og familien spiller en komplementær rolle i omsorgen av de eldre, å gå på bekostning av selvbilde, trivsel og velvære blant omsorgsgivere. Det er likevel slik at omsorg for eldre foreldre gjør at særlig kvinner deltar mindre i arbeidslivet.

Familiens betydning for den samiske befolkningen

I den samiske befolkningen opplever mange at de ikke møter en omsorgstjeneste som er tilpasset deres språk og kultur. De blir dermed mer avhengig av hjelp fra pårørende både for å klare seg i hverdagen og for å kunne hevde sine behov og rettigheter. I utviklingen av en moderne pårørendepolitikk skal derfor samiske pasienter og brukeres rettigheter og behov vektlegges. Pårørendestemmen bør komme tydeligere fram i utforming av framtidas omsorgstjeneste. Slekt har hatt en spesiell plass i det samiske samfunnet. Slektskap er fremdeles en viktig faktor i det sosiale livet og utgjør en vesentlig del av samers identitet. Den yngre generasjon har tradisjonelt tatt seg av sine eldre, og ytt omsorg og hjelp i tillegg til å ivareta egen familie. Med dagens flyttemønster og økt yrkesaktivitet kan det være en utfordring å ta seg av den eldre generasjon. Flere og flere står lenger i arbeidslivet, og det kan bli vanskelig å kombinere omsorgsarbeid med eget arbeid.

4.3.3 Utfordringer – synliggjøring, støtte og samspill

De fleste ønsker å gjøre en innsats når deres nærmeste får behov for bistand. Framtidas omsorgstjenester må samhandle med pårørende slik at de opplever at det er behov for dem, men uten at de blir utnyttet. For kommunene handler dette om en tilnærming som kan utløse det ressurspotensialet som pårørende representerer. Pårørende skal ikke oppleve seg tvunget inn i en rolle som omsorgsperson eller til å påta seg omfattende omsorgsoppgaver fordi det offentlige tjenestetilbudet blir utilstrekkelig. Det offentlige tjenesteapparatet må støtte og stimulere familieomsorgen, og sørge for at de som påtar seg krevende omsorgsoppgaver ikke pådrar seg store helsemessige belastninger eller kommer i økonomiske vanskeligheter.

Langvarig og omfattende omsorgsinnsats kan øke risikoen for helseskader. En pårørendepolitikk må ha øye for dette, og blant annet se på avlastningsordninger som en nødvendig investering slik at pårørende ikke blir utbrent og selv får behov for hjelp. Statens helsetilsyn fant i sin landsomfattende undersøkelse i 2010 at kommunene gjennomgående «ikke kartla og vurderte pårørendes omsorgsbyrde, situasjon og behov for avlastning», og at saksbehandlingen ved søknader om avlastning var mangelfull (Statens helsetilsyn 2011).

Det er et stort potensial for bedre samhandling mellom de offentlige tjenestene og pårørende. Både Hagen-utvalget og Kaasa-utvalget påpekte at samspillet med pårørende er mangelfullt og ofte tilfeldig. Utvalgene mener det er påkrevd med tiltak som anerkjenner og verdsetter pårørendes kompetanse og innsats, og som støttes av kommunene gjennom avlastning, opplærings- og veiledningstilbud. En del pårørende har omfattende kompetanse gjennom sin omsorgsinnsats og sin samhandling med ulike instanser, gjennom at de har deltatt i likemannsarbeid og kurs og veiledning for pårørende. Ikke minst har disse pårørende også lang erfaring med hvordan ulike tjenestetilbud virker inn på den som har tjenestebehovet. Dette er en kompetanse tjenesteapparatet må vite å verdsette og benytte.

«Pårørende er i dag et usynlig pleiekorps, de utfører omtrent halvparten av all omsorg i hjemmet, men de er i liten grad inkludert i det øvrige hjelpeapparatet. Det er en ensom situasjon mange pårørende har.» (NOU 2011: 17)

Det er en utfordring å utvikle ansattes holdninger og kompetanse, slik at samarbeid med brukere og pårørende blir en naturlig og integrert del av tjenestetilbudet. Samarbeidskompetanse bør få en viktigere plass i utdanningene og i det lokale fag- og kompetanseutviklingsarbeidet. I krevende situasjoner kan de være vanskelig å kommunisere åpent og godt med brukere og deres pårørende. Det kan også være at faglig sett gode tiltak blir gjennomført på en måte som skyver pårørende til side. Det er behov for å forske mer på effekten av ulike tiltak for å bedre kommunikasjonen mellom ansatte, bruker og pårørende. Vi trenger også mer kunnskap om de motiverende og belastende sider ved rollen som pårørende og om effekter av tiltak og metoder for samspill mellom det offentlige og pårørende.

For pårørende kan det være vanskelig å orientere seg om helse- og omsorgstjenestens tilbud og den enkeltes rettigheter. Det er en stor utfordring å sikre tilstrekkelig, god og tilpasset informasjon og kunnskap til pårørende. Dette krever varierte virkemidler og et nært samarbeid med representanter for brukere og pårørende, frivillige organisasjoner og kompetansemiljøer.

Manglende samordning og målrettethet

Mange brukere og pårørende opplever manglende samordning og målrettethet i dagens stønadsordninger og i det kommunale tjenestetilbudet. I Kaasa-utvalgets utredning omtales den kommunale omsorgstjenesten, omsorgslønnsordningen og økonomiske stønadsordninger i folketrygden. Utvalget legger vekt på at ytelser og støtte til pårørende må sikre forsvarlige tjenester for omsorgsmottaker og en forsvarlig totalsituasjon for omsorgsyter, og anbefaler en modell som omfatter tre tiltak:

• Utvidet pleiepengeordning til foreldre med barn som har alvorlige varige lidelser.

• Ny og forsterket kommunal omsorgsstønad med nasjonale satser som skal erstatte dagens hjelpestønad og omsorgslønn.

• Lovfestet pårørendestøtte i kommunene med tiltak som verdsetter og inkluderer de pårørende og kvalitetssikrer tjenestene.

Modellen innebærer omlegging av delvis overlappende økonomiske ytelser og en plikt for kommunene til å gi støtte i form av veiledning og opplæring.

Arbeidsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har hatt utvalgets forslag på høring. Høringen viser bred oppslutning om tydelig og forutsigbar støtte til pårørende som har omfattende omsorgsoppgaver og endring av omsorgslønnsordningen gjennom klarere kriterier og satser. Videre mener de fleste høringsinstansene at det er behov for å forenkle det administrative systemet. Det er uenighet om forslaget om å samordne hjelpestønaden med omsorgslønn til en ny omsorgsstønad. Flere høringsinstanser mener utvalget ikke har gått langt nok i forslaget til endringer i pleiepengeordningen. Kommunesektoren støtter utvalgets intensjoner om å utløse nye ressurser i familieomsorgen, men peker samtidig på likestillingsutfordringene ved dette.

Tidsklemma

Mange opplever lite fleksibilitet i samspillet mellom arbeid og omsorgsoppgaver. Tidsklemmer oppstår ofte som gnisning mellom et arbeidsliv som er velregulert, og omsorgsbehov som i sin natur ikke følger arbeidslivets rytmer. Det er indikasjoner på at sykelønnsordningen i en del tilfeller brukes som permisjonsordning for å hjelpe nære familiemedlemmer som står i denne tidsklemma. En undersøkelse om sosiale årsaker til sykefravær peker på at det for kvinner ofte er totalbelastningen med lønnsarbeid og store omsorgsbelastninger overfor barn og syke familiemedlemmer, som kan forklare hvorfor de blir sykmeldt (Batt-Rawden og Solheim 2011). Det er viktig at arbeidsgivere og bedrifter øker sin oppmerksomhet på hvordan de bør tilpasse seg en framtid med mange flere ansatte som har eldre foreldre eller andre pårørende med omsorgsbehov. Både Kaasa-utvalget og Hagen-utvalget mener at det er behov for å vurdere nærmere hvordan man kan utvikle fleksible og gode permisjonsordninger, som gir mulighet for å opprettholde yrkesaktivitet og få folk tilbake i jobb etter at omsorgsperioden er over. En god og moderne likestillingspolitikk innebærer å se nærmere på ordninger som gjør det mulig å kombinere arbeid og omsorgsoppgaver på en bedre måte enn i dag.

4.3.4 Program for en aktiv og framtidsrettet pårørendepolitikk 2014–2020

I tråd med anbefalinger i Hagen-utvalgets og Kaasa-utvalgets utredninger vil regjeringen utforme en politikk som skal bidra til at pårørende blir verdsatt og synliggjort, og som gir økt likestilling og mer fleksibilitet. Regjeringen legger i denne meldingen fram et program for en aktiv og framtidsrettet pårørendepolitikk som:

• synliggjør, anerkjenner og støtter pårørende som står i krevende omsorgsoppgaver

• bedrer samspillet mellom den offentlige og den uformelle omsorgen, og styrker kvaliteten på det samlede tjenestetilbudet

• legger til rette for å opprettholde pårørendeomsorgen på dagens nivå, og gjør det enklere å kombinere yrkesaktivitet med omsorg for barn og unge, voksne og eldre med alvorlig sykdom, funksjonsnedsettelse eller psykiske og sosiale problemer

I første fase av programperioden legges det vekt på tiltak som støtter pårørende og styrker samspillet mellom helse- og omsorgstjenestene og pårørende:

• fleksible avlastningsordninger

• pårørendestøtte, informasjon, opplæring og veiledning

• samspill og samarbeid

• forbedring av omsorgslønnsordningen

• forskning og utvikling

I neste fase av programmet utredes spørsmål om endringer i de økonomiske kompensasjonsordningene og permisjonsbestemmelsene i samarbeid med Arbeidsdepartementet.

Fleksible avlastningsordninger

Mange vil i løpet av livet komme i situasjoner der en stiller opp og gir bistand til sine nærmeste, uten at det i nevneverdig grad går ut over arbeid eller inntekt. For noen vil imidlertid rollen som pårørende være et fulldøgns ansvar som kan strekke seg over måneder og flere år. Andre har omfattende omsorgsoppgaver gjennom hele barnets oppvekst og betydelig innsats resten av livet. Omfattende omsorgsoppgaver kan øke risikoen for helseskader og sosial tilbaketrekning. For å forebygge helseskader, stress og overbelastning, legge til rette for fritid og meningsfulle opplevelser og bidra til deltakelse i arbeidsliv og sosiale aktiviteter, skal det utvikles bedre og mer fleksible avlastningsordninger for pårørende. Suksesskriteriet er ikke antall korttidsplasser i institusjon, men effektiv utnytting av ressurser, samtidig som individuelle behov blir møtt. For pårørende og tjenestemottaker skal det være et trygt og forutsigbart tilbud og godt koordinert med det øvrige tjenestetilbudet. Avlastning kan skje i eller utenfor hjemmet, i tilknytning til aktivitetstiltak og frivillig sektor samt ha ulik varighetsgrad fra en kveldsstund til flere uker.

Den vanligste formen for avlastning er at tjenestemottaker får et tilbud om korttidsopphold på sykehjem eller i avlastningsbolig for barn/unge. Flere kommuner prøver imidlertid ut nye løsninger særlig overfor pårørende til yngre tjenestemottakere (Sosial- og helsedirektoratet 2006). Lovverket gir også mulighet til å sette inn avlastningstiltak i hjemmet deler av døgnet eller uken, en mulighet som i for liten grad benyttes. Det gir pårørende fri til å hente seg inn, ta ferie, besøke venner, ivareta personlige behov eller delta i samfunnslivet. Det gis også avlastning til pårørende gjennom å tilby dagtilbud til brukere. Undersøkelser viser at tilrettelagt dagaktivitetstilbud for personer med demens kan redusere belastning og stress for pårørende, samtidig som det gir meningsfulle opplevelser for den enkelte bruker. For å bygge ut dagtilbud til personer med demens, har regjeringen etablert et øremerket tilskudd til dette formålet.

Regjeringen vil bidra til utbygging av fleksible avlastningsordninger som er forutsigbare og gir pårørende fri til å ivareta personlige behov, sosiale aktiviteter, hente seg inn eller delta i arbeidsliv og samfunnsliv.

Pårørendestøtte, informasjon, opplæring og veiledning

Innenfor flere områder er det lang tradisjon for å engasjere, informere og skolere pårørende. Dette gjøres både for at de pårørende selv skal kunne mestre sin egen situasjon, og for at de skal kunne spille konstruktivt sammen med det profesjonelle hjelpeapparatet.

En del pårørende har omfattende kompetanse og lang erfaring. Det er viktig at omsorgstjenesten samarbeider med dem om hva slags støtte og informasjon de har behov for og hva kommunen selv kan lære av pårørende. For å forebygge helseskader og bidra til trygghet i omsorgssituasjonen, bør kommunen tilby differensierte informasjons- og støttetiltak.

Som et ledd i Omsorgsplan 2015, er det etablert en egen satsing på pårørendeskoler og samtalegrupper for pårørende til personer med demens. I dag har mer enn 300 kommuner tilbud om pårørendeskoler og samtalegrupper. Gjennom samlinger og kurskvelder får pårørende informasjon og kunnskap om sykdommen og om hvordan de kan møte praktiske og følelsesmessige utfordringer. Samtidig får deltakerne mulighet til å utveksle erfaringer med andre i samme situasjon.

Kommunene oppfordres til å samarbeide med frivillige og brukerorganisasjoner om utvikling av samtalegrupper, pårørendeskoler og andre tiltak for pårørende. Den nasjonale frivillighetsstrategien skal vektlegge utvikling av nettverks- og nærmiljøarbeid som metode for å fremme frivillig innsats i omsorgstjenestene og skape gode og fellesskapsorienterte lokalsamfunn. Netteverksmetodikk er særlig viktig i møte med pårørende og brukeres øvrige nettverk, og gir en særskilt etterspørsel etter yrkesgrupper med bakgrunn i blant annet sosialt arbeid og pedagogikk.

Pårørende bør også få opplæring og kunnskap om sykdommer, aktuelle behandlings- og støttetiltak og den enkeltes rettigheter. Opplæring kan gis gjennom tilbud i Lærings- og mestringssenter, etablering av nettverk for kunnskaps- og erfaringsutveksling, opplæringspakker og gjennom pårørendeskoler. Kompetansetiltak skal omfatte opplæringstilbud i tilknytning til omsorgsoppgavene og veiledning med hensyn til oppgavefordeling mellom kommunen og pårørende for å bidra til bærekraftige løsninger over tid. Kunnskapssenteret for helsetjenesten tilbyr helsefaglig informasjon til pasienter og pårørende gjennom Helsebiblioteket.

For at samarbeidet med brukere og pårørende skal bli en naturlig og integrert del av det daglige arbeidet, skal ansatte få økt kompetanse i å samarbeide og kommunisere med pårørende. Regjeringen ønsker å videreutvikle et opplæringsprogram for personell i kommunene. Programmet skal bygge videre på opplæringspakken som er utviklet av Helsedirektoratet.

Samspill og samarbeid

Det er et stort potensial for bedre samhandling mellom de offentlige tjenestene og brukerne og deres pårørende. Som del av en aktiv og tydelig pårørendepolitikk, skal det legges til rette for et mer omforent samspill mellom tjenesteapparatet, pårørende og tjenestemottaker, hvor ansatte og pårørende kjenner innhold, muligheter og grenser for sin og de andre partenes rolle, behov og innsats.

Pårørendes innsats bør være gjenstand for en økt oppmerksomhet fra kommunale myndigheters side. Plan for samarbeid med pårørende og andre frivillige omsorgsytere bør inngå i det helhetlige kommuneplanarbeidet. Videre bør samarbeid med pårørende og frivillige, nedfelles i saksutredninger og i individuell plan. Målet er å få til bedre samordning av innsatsen og et godt utgangspunkt for tilbud overfor pårørende i form av opplæring, veiledning, avlastning og eventuelt stønad.

Ofte er det mangel på samhandling mellom skolen, den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten som sliter mest på familier med barn eller unge med omfattende funksjonsnedsettelse. Pårørende opplever at de selv må koordinere hverdagen for sitt barn (Helsedirektoratet 2011b).

Det finnes flere verktøy for å strukturere og systematisere samarbeidet mellom det offentlige tjenesteapparatet, brukerne og deres pårørende, herunder koordinator og individuell plan. Disse lovfestede tiltakene er verktøy for samarbeid og samhandling mellom ulike tjenesteytere, tjenestemottaker og deres pårørende når det er ønsket av tjenestemottaker.

Pårørende som yter omsorgstjenester, har behov for forutsigbarhet i kommunens tjenestetilbud. De bør få vite hvordan samspillet kan bli mest mulig forpliktende fra kommunens side og ha definerte grenser for sin rolle. Hagen-utvalget og Kaasa-utvalget foreslår hhv. lovpålagt pårørendestøtte og omsorgsavtale. I programmet vil regjeringen kartlegge nærmere juridiske, organisatoriske og faglige barrierer for samspill med pårørende. Målet skal være et mer omforent og synliggjort samspill mellom tjenesteapparatet, pårørende og tjenestemottaker, hvor ansatte og pårørende kjenner innhold, muligheter og grenser for sin og de andres roller, behov og innsats.

For å bidra til økt systematikk og forankring av frivillig arbeid i omsorgstjenesten, ønsker regjeringen, som del av den nasjonale strategien for frivillighet, å videreutvikle satsingen på opplæring av frivillighetskoordinatorer i regi av Verdighetssenteret i Bergen. Den frivillige, ubetalte omsorgen, omfatter i all hovedsak innsats fra familie og pårørende. Opplæring av frivillighetskoordinatorer vil derfor også være et sentralt tiltak for samarbeid med og oppfølging av pårørende.

Forbedring av omsorgslønnsordningen

Det er et overordnet mål at pårørende til både eldre og yngre med langvarige bistandsbehov skal oppleve at de blir mer verdsatt. I første fase av programmet skal det iverksettes et videre utviklingsarbeid med tanke på å forbedre omsorgslønnsordningen. Målet er en forenklet stønadsordning, som er bedre integrert med det offentlige tjenestetilbudet og har større grad av forutsigbarhet i tildeling og utmåling av ytelser innenfor rammen av det kommunale selvstyret. For å oppnå bedre integrering med det kommunale tjenestetilbudet, skal videre utviklingstiltak ta for seg hvordan kommunene kan gi et tilbud som er mer samordnet med pårørendes innsats, og blant annet tilby nødvendig veiledning og avlastning for å forbedre pårørendes situasjon. Tilbudet skal baseres på individuell vurdering av samlet omsorgsbehov. Utviklingsarbeidet skal legge til rette for en rettferdig og forutsigbar ordning for brukerne av omsorgslønnsordningen. Helse- og omsorgsdepartementet har bedt Helsedirektoratet iverksette utviklingsarbeidet. Det skal foreligge et forslag i løpet av 2014.

Forskning og utvikling

En pårørendepolitikk bør bygge på kunnskap som kan bidra til at pårørendes roller og samhandlingen med tjenesteapparatet blir konstruktiv, forutsigbar og god. Vi trenger mer kunnskap om de motiverende og belastende sider ved rollen som pårørende og om effekter av tiltak og metoder for avlastning, støtte, veiledning av pårørende og for samspillet mellom det offentlige og pårørende.

Som del av Omsorgsplan 2015 er omsorgsforskningsinnsatsen styrket de senere årene, primært gjennom midler til helse- og omsorgstjenesteprogrammet i Norges forskningsråd og til opprettelse av fem sentre for omsorgsforskning. Et av temaene i programplanen til helse- og omsorgstjenesteprogrammet for perioden 2011–2015 er samarbeid og samspill blant annet med pårørende.

Det er viktig å spre ny kunnskap, slik at det danner grunnlag for mer kunnskapsbasert praksis. Spredning og implementering av kunnskap kan skje på ulike måter, både ved at pårørende i samme situasjon danner nettverk for kunnskaps- og erfaringsutveksling, og gjennom innhold i opplæringspakker og pårørendeskoler. Videre har utviklingssentrene for sykehjem og hjemmetjenester et særlig ansvar for å sikre fag- og kompetanseutvikling til ansatte i sitt fylke. Flere sentre har utviklingsprosjekter om samarbeid med pårørende og andre frivillige omsorgsytere.

4.4 Menn som mulighet

Menn representerer kanskje den største unyttede ressursen i omsorgstjenesten. Det er urealistisk å tenke seg at framtidas omfattende omsorgsoppgaver vil kunne løses uten at den mannlige halvpart av befolkningen i større grad lar seg rekruttere til helse- og omsorgsyrkene og inntar omsorgsarenaen.

4.4.1 Menn i omsorg – en skjult omsorgsressurs

Studier viser at bedre kjønnsbalanse vil øke trivselen på arbeidsplassene i helse- og omsorgssektoren (Svare 2009), og dermed kunne bidra til å gjøre det mer attraktivt både for menn og kvinner å ta seg utdanning og arbeid innenfor helse- og omsorgtjenestene.

Helse- og omsorgtjenesten er en arena som i all hovedsak har vært og er dominert av kvinner. Kvinner har gjennom årtier bygget opp omsorgstjenesten i den form vi kjenner det i dag, og vært helt avgjørende for dagens velferdsordninger og de fellskapsverdier våre tjenester er tuftet på.

Vi lever i et samfunn i endring. Den tradisjonelle manns- og kvinnerollen er i endring. Det er en utfordring for rekrutteringen at helse- og omsorgssektoren har gjort seg avhengig av en kvinnerolle som er i ferd med å gå ut på dato. Frafallet i kvinnelig omsorgsyting har både kulturelle årsaker og skyldes nye kvinnegenerasjoners yrkesvalg (Bakken 2009). Mange kvinner tar nå helt andre utdanningsveier og velger andre fag og yrker. Vil vi ha likestilling i samfunnet, må vi også legge til rette for bedre likestilling når det kommer til omsorgsyting.

Vi må derfor se på menn som mulighet, og finne ut hva som må til for at menn går inn i omsorgsoppgaver. «Dette er et av flere områder der menn er gjort usynlige» (Andersen 2011).

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Tidsbruksundersøkelsen 2010

4.4.2 Menn i familieomsorgen

Overraskende for mange er det at dette ser annerledes ut i den uformelle og mer familiebaserte omsorgen. Der er menn på vei inn i betydelig større omfang enn før, og dekker opp den reduksjon som skjer i kvinners omsorgsyting. I enkelte aldersgrupper har menn nå passert kvinner både i andel og tidsbruk til omsorg når det gjelder pleie og hjelp til voksne i egen husholdning, eller hjelp til andre husholdninger. I følge Statistisk sentralbyrås tidsnytteundersøkelse bruker menn i aldersgruppen 67–74 år gjennomsnittlig 50 prosent mer tid på slik omsorgsyting enn kvinner. For 30 år siden brukte kvinner i samme aldersgruppe mer enn dobbelt så mye tid som menn på omsorgsarbeid. For alle aldersgrupper sett under ett er det imidlertid fortsatt kvinnene som bruker mest tid på omsorgsarbeid, og enkelte undersøkelser kan tyde på at det fortsatt er et godt stykke igjen før det er full likestilling på dette området (T. Hansen 2012, Herlofson 2012).

Kilde: Knudsen 2012

Internasjonal forskning konkluderer med at andelen menn som er primære omsorgspersoner, er økende:

«Det eksisterer en realitet som ikke lenger kan ignoreres, nemlig den at ca. 1/3 av de personene som har betydelig uformelt omsorgsansvar for nære andre, er menn. Det kan spores en gryende interesse for dette som forskningsfelt. Forståelsen av kjønn er i endring, og innenfor kjønnsforskningen er det en utvikling i retning av å utforske sider ved menn og mannlighet som så langt har vært oversett.» (Andersen 2011)

Stadig oftere vil vi også se bestefedre passe barnebarna. En større europeisk studie (Knudsen 2012) tyder på at bestefedrene nå bruker mer tid på barnebarn enn før. Blant yngre besteforeldre har bestemødrene fortsatt mer med barnebarna å gjøre enn bestefedrene. Men med årene endrer kjønnsmønsteret seg gradvis, slik at for de eldste aldersgruppene deltar bestefedrene heller mer, og når besteforeldrene passerer 70 år er det bestefar som tilbringer mest tid med barnebarna sine.

Besteforeldre står sentralt i mange barns nettverk, og utgjør en form for heimevern, som står parat til å hjelpe når det trengs. De deltar i aktiviteter med barnebarna og gir støtte, både materielt og emosjonelt. Videre støtter de opp om barnas foreldre. Blant kvinner sier 76 prosent at deres mødre støtter dem i foreldreoppgaven, mens 66 prosent også ser fedre som en støtte. Tilsvarende ser 67 prosent av mennene mødre og 57 prosent fedre som slik støtte (Hagestad 2006).

Likestillingen ser altså ut til å ha kommet lenger i familieomsorgen enn i den offentlige helse- og omsorgstjenesten, ikke minst blant seniorbefolkningen. Det bør gi grunnlag for optimisme med tanke på de muligheter som kan ligge i å rekruttere menn inn i offentlig omsorgsarbeid i årene som kommer.

4.4.3 Rekruttering av menn

I 2011 utførte menn 11,6 prosent av alle årsverk i brukerrettet pleie- og omsorgstjeneste. Det er en økning på 1,3 prosent fra 2007 og på 0,3 prosent sammenlignet med året før. Økningen fra 2007 til 2011 er liten, og det er heller ikke noe som tyder på at denne situasjonen vil endre seg uten at det skjer grunnleggende endringer i utdanning og arbeidsmarked.

Andelen menn er høyest blant leger, miljøterapeuter, sosionomer, fysioterapeuter, vernepleiere og pleieassistenter, mens den er lavest for aktivitører, sykepleiere, hjelpepleiere og omsorgsarbeidere. Blant de nye helsefagarbeiderene som er rekruttert inn i årene fra 2009 til 2011 er mannsandelen på rundt 12 prosent, og vesentlig høyere enn for hjelpepleiere og omsorgsarbeidere. I en ny doktorgradsstudie tas det et oppgjør med stereotype oppfatninger av hva slags menn som velger sykepleieyrket. Undersøkelsene viser at det er vanlige menn som i stor grad ser ut til å ha gjort et bevisst valg. De er engasjerte og motiverte, og later til å være klar over karrieremulighetene yrket gir (Karlsen 2013).

Forskning viser at menn som går inn i omsorgsyrker, kan oppleve seg fremmed i møtet med kulturen på de kvinnedominerte arbeidsplassene. Både samtaleformen og husmorstandarden til rydding og vasking og orden i lintøyskapet kan være en utfordring (Svare 2009, Bakken 2009). Dette endrer seg imidlertid raskt der menn har kommet inn og gjort ting på sin måte, og det ser ut til at bedre kjønnsbalanse bidrar til økt trivsel på arbeidsplassen for begge kjønn.

Dersom menn skal bryte gjennom på omsorgsarenaen, må en derfor sannsynligvis først passere en terskel, der det er nok menn i systemet til at det ikke lenger oppleves som en kvinneverden. Da først kan ting begynne å skje av seg selv. Inntil dette er det nødvendig med særlige tiltak.

4.4.4 Menn i omsorg

Trondheim kommune har gjort et av de mest vellykkede forsøk på å rekruttere menn til omsorgssektoren. Der står menn nå i kø for å prøve ut helse- og omsorgsarbeid i hjemmetjenester og sykehjem som framtidig arbeidsplass og levevei, jf. omtale i egen boks.

Regjeringen ønsker å bygge videre på erfaringene fra Trondheim kommune og gjøre Menn i helse og omsorg til et landsomfattende prosjekt, i første omgang som en del av Kompetanseløftet i Omsorgsplan 2015. Samtidig inviteres kommuner, utdanningsinstitusjoner og organisasjoner til å sette rekruttering av menn høyt på sin dagsorden og komme opp med tiltak som kan bidra til bedre kjønnsbalanse på arbeidsplassene i helse- og omsorgssektoren.

4.5 Frivillige som ressurs

Deltakelse i det sivile samfunnet er like mye en væremåte som en handlingsmåte, og utgjør noe av fundamentet for et demokratisk samfunn. Mange deltar i frivillig arbeid i Norge. Det ligger store muligheter i å engasjere flere i frivillig arbeid på helse- og omsorgssektorens område. Deltakelse i frivillig arbeid skjer imidlertid ikke av seg selv, men må framelskes, dyrkes og vedlikeholdes gjennom systematisk rekruttering, organisering, koordinering, opplæring, motivasjon og veiledning. Dersom de kommunale tjenestene setter av egnet fagpersonell eller samarbeider med ideelle organisasjoner om dette, viser erfaring at en slik investering gir en betydelig frivillig innsats. Forskning viser at norske kommuner ser et stort behov for frivillig innsats som et supplement til å utvikle kvalitativt gode omsorgstjenester, men har mangelfull kompetanse i å etablere, utvikle og følge opp et samarbeid med frivillige organisasjoner og enkeltpersoner (Disch og Vetvik 2009).

Folk søker ikke i samme omfang livslange medlemskap i frivillige og humanitære organisasjoner, men tar gjerne del i mer intense og kortvarige prosjekter i regi av de samme organisasjonene. Mange og sterke brukerorganisasjoner er en del av den nye utviklingen, der likemannsarbeid erstatter veldedighet. Et særtrekk ved det nye som skjer, er veksten i deltakelse i organisasjoner som ivaretar medlemmenes behov og interesser både gjennom interne aktiviteter og utadrettet virksomhet (Gulbrandsen og Ødegård 2011).

Frivillighet ser ut til å gi økt tilfredshet med livet og økt mestringsfølelse (Selle og Wollebæk 2012). Organisasjonsaktive eldre har bedre helse og livskvalitet. For enkeltpersoner bidrar organisasjonsaktivitet blant annet til å skape sosiale nettverk, identitet og tilhørighet. Frivillig aktivitet gir mulighet for personlig utfoldelse og kreativitet, og er gode arenaer for læring og mestring. For samfunnet som helhet betyr et høyt nivå av frivillig aktivitet også et høyt tillitsnivå med sterke sosiale bånd.

Frivilligheten skaper store verdier. I følge SSBs årlige satelittregnskap for frivillig sektor (Statistisk sentralbyrå 2012) har verdiskapingen i sektoren i perioden 2008–2010 økt fra 92 mrd. kroner til 101 mrd. kroner. Regnskapet viser også at det utføres 1,4 frivillig årsverk for hvert betalte årsverk i frivillig sektor.

Målet for regjeringens frivillighetspolitikk er å støtte aktivt opp under et levende sivilsamfunn og legge til rette for deltakelse som faller utenfor organisasjonslivet, gjennom å forbedre rammevilkårene for frivillig sektor, øke fokus på lokal virksomhet og lavterskelaktivitet, oppmerksomhet på mangfold og inkludering, og mer kunnskap og forskning. Regjeringen vil utvikle en nasjonal strategi for frivillig arbeid på helse- og omsorgsfeltet. Strategien skal angi tiltak for å bidra til å rekruttere og beholde frivillige i omsorgstjenesten, og for å sikre økt frivillig aktivitet og dermed styrke enkeltpersoners sosiale nettverk og redusere ensomhet. Strategien skal bygge på de gode erfaringene som allerede finnes og støtte Plattform for samspill og samarbeid mellom frivillig og kommunal sektor som allerede er utarbeidet av KS og Frivillighet Norge. Strategien skal ferdigutvikles og konkretiseres i dialog med kommunesektoren og i samarbeid med Frivillighet Norge.

4.5.1 Frivillighetspotensialet

Frivillig sektor er i forandring. Det betyr ikke at den forvitrer, den finner bare nye former. Det er i disse nye formene framtidas muligheter ligger. Den nasjonale strategien for frivillig arbeid på helse- og omsorgsfeltet vil støtte opp under og stimulere til nye frivillighetsformer, der brukerne selv spiller en sterkere rolle. Utviklingen av strategier og tiltak som omhandler frivillighetsfeltet vil skje i dialog med brukerne og deres organisasjoner.

Om lag halvparten av befolkningen deltar i frivillig arbeid i løpet av et år. Den frivillige arbeidsinnsatsen i de frivillige organisasjonene i Norge tilsvarer 115 000 årsverk. Dette plasserer Norge på verdenstoppen i frivillighet. Hovedinnsatsen foregår i kultur- og idrettssektoren (55 prosent). Bare ti prosent av det frivillige arbeidet i Norge skjer innenfor omsorgssektoren (Wollebæk og Sivesind 2010).

Eldres frivillige bidrag har økt i perioden 1997–2009. I 1997 var ungdom mer aktive enn pensjonister, mens i 2009 er dette omvendt. Hovedmønsteret er at yngre kvinner deltar mer enn yngre menn, mens eldre menn deltar mer enn eldre kvinner. Det er et potensial for å få flere til å delta i og utføre frivillig arbeid (Respons Analyse 2012). Personer med innvandrerbakgrunn og unge voksne i aldersgruppen 18–25 år er de som er mest positive til å gjøre mer frivillig arbeid.

I en videre forskningsinnsats på sivilsamfunnet og frivillig sektor vil det være hensiktsmessig å få mer kunnskap om rekrutteringspotensialet og motiver for deltakelse. Kulturdepartementet har et særlig ansvar for forskning på sivilsamfunnet og frivillig sektor, og vil videreføre forskningsinnsatsen på området.

4.5.2 Samspill og samarbeid

En undersøkelse gjennomført av KS viser at det er et stort omfang av samarbeid mellom kommunen og frivillige organisasjoner innenfor kommunale tjenesteområder. Det er imidlertid bare 20 prosent av kommunene som har utviklet en lokal frivillighetspolitikk. Et stort flertall mener at det vil være behov for tettere samarbeid med frivillig sektor i framtida (KS 2010).

Frivillighet Norge og KS har nylig inngått en avtale om samspill og samarbeid om utvikling av frivillighetspolitikken. Avtalen skal være en plattform for bedre samhandling, slik at både kommunene og organisasjonene kan videreutvikle samarbeidet på lokalt nivå. Avtalen anerkjenner at sektorene har ulike roller i samfunnet. Samarbeidet bygger på et prinsipp om at frivillig sektor skal supplere og ikke erstatte offentlige tjenester.

Som oppfølging av avtalen skal KS videreutvikle nettverk for kommuner som jobber aktivt med frivillighetspolitikk og oppdatere veileder for utvikling av lokal frivillighetspolitikk. Veilederen er ment å være til inspirasjon og et hjelpemiddel for kommuner som vil utvikle en lokal frivillighetspolitikk. Det er også igangsatt et prosjekt for å utvikle og styrke innovative frivillighetstiltak i kommunene. Frivillighet Norge skal i tillegg utvikle et informasjonsopplegg som skal motivere kommuner til å igangsette politiske prosesser som fører fram til en helhetlig frivillighetspolitikk. En tett dialog med lokale organisasjoner vil være et viktig grunnprinsipp. På Frivillighet Norges nettside oppdateres informasjon om gode eksempler på lokalt samarbeid mellom kommuner og frivillig sektor. Hensikten er å formidle verdien av en god og helhetlig frivillighetspolitikk.

I frivillighetsmeldingen understreker regjeringen behovet for samarbeid mellom kommunal og frivillig sektor, og kommunene oppfordres til å utvikle lokal frivillighetspolitikk (St.meld. nr. 39 (2006–2007)). I lov om folkehelsearbeid har kommunene fått et ansvar for å samarbeide med frivillig sektor. Den varslede folkehelsemeldinga vil tydeliggjøre betydningen av sivilsamfunnet og frivillighet som en viktig arena for folkehelse og forebyggende arbeid.

Erfaringer fra de nordiske landene viser videre at en relativt omfattende offentlig organisert og finansiert omsorg ikke utkonkurrerer frivillighet. Tvert imot kan erfaringene tyde på at redusert offentlig omsorg også reduserer frivillig innsats. Frivilligheten tilfører samfunnet store økonomiske verdier.

En gjennomtenkt og kompetent organisering er en av suksessfaktorene for å sikre økt frivillighet i omsorgstjenesten. Frivillige må rekrutteres, motiveres, opplæres, følges opp og ivaretas. Som alle andre aktører i den offentlige oppgaveløsningen, har også frivillige behov for styring og ledelse. Ledelse av frivillige er nødvendig og ofte tidkrevende, og det er behov for ledelse med gode kommunikasjonsferdigheter, utholdenhet og høy sosial kompetanse.

Systematisk nettverksarbeid kan være viktig for å rekruttere og beholde frivillige, kartlegge og koble brukerens nettverksressurser, samt drive veiledning og undervisning. Undersøkelser viser at brukeres sosiale nettverk ofte forsvinner når en person flytter inn på sykehjem. Samtidig gir beboere uttrykk for at de savner sitt gamle nettverk. Gjennom systematisk nettverksarbeid kan brukeres sosiale nettverk revitaliseres, slik at beboere kan opprettholde kontakten med det sosiale livet de tidligere har vært en del av.

Det er viktig å utvikle arenaer for frivillighet. Erfaringer viser at frivillig arbeid blant eldre utløses av aktivitet ved lokale eldresentra.

4.5.3 Nasjonal strategi for frivillig arbeid på helse- og omsorgsfeltet

For å utnytte potensialet som ligger i frivillig arbeid skal det utarbeides en nasjonal strategi for frivillig arbeid på helse- og omsorgsfeltet. Strategien skal bygge på erfaringene som allerede finnes, og på plattformen som er utarbeidet for samhandlingen mellom kommunene og Frivillighet Norge. Strategien skal ta utgangspunkt i følgende elementer:

• mobilisering, organisering og koordinering

• nettverksarbeid

• arenaer for frivillighet

• livsgledesykehjem

• kunnskap og forskning

Mobilisering, organisering og koordinering

Frivillige må rekrutteres, motiveres, opplæres, følges opp og ivaretas. Den nasjonale frivillighetsstrategien skal inneholde tiltak for økt kompetanse i å drive rekruttering, koordinering, opplæring og veiledning av frivillige.

I en undersøkelse fra 2009 om erfaringer med frivillighetstjenester på sykehjem (Abrahamsen 2009) svarte så godt som alle kommuner at de ønsket seg en egen, organisert frivillighetstjeneste med en koordinator. Videre viser en kartlegging at under halvparten av kommunene har frivillighetskoordinator, eller driver veiledning for ansatte i hvordan de skal følge opp frivillige. Middels store og store kommuner er mer aktive enn små kommuner med å rekruttere og lære opp individuelle frivillige (Johansen og Lofthus 2011).

For å bidra til økt systematikk og forankring av frivillig arbeid i omsorgstjenesten ønsker regjeringen å videreutvikle satsingen på opplæring av frivillighetskoordinatorer i regi av Verdighetssenteret i Bergen.

Ideelle organisasjoner som driver tjenester på oppdrag fra kommuner eller spesialisthelsetjenesten, har ofte et systematisk frivillighetsarbeid (Rønning 2011). Mange organisasjoner har egne frivillighetsledere, og arbeidet er i all hovedsak en integrert del av virksomhetens arbeid. Det er viktig å samle og spre de gode erfaringene fra organisering av frivillig arbeid. Kirkens Bymisjon er i ferd med å utvikle en håndbok for systematisk frivillig arbeid i sykehjem. Håndboken skal sendes til alle landets kommuner.

Nettverksarbeid

Det sosiale nettverket forsvinner ofte når en person flytter inn på sykehjem. Samtidig gir beboere uttrykk for at de savner sitt gamle nettverk. Gjennom systematisk nettverksarbeid kan brukeres sosiale nettverk revitaliseres, slik at de kan opprettholde kontakten med det sosiale livet de tidligere har vært en del av.

Nettverksutvikling, organisering og koordinering blir viktig både som oppgave og arbeidsmetode i framtidas omsorgstjenester. Arbeidet med nettverk og frivillige gir en særskilt etterspørsel etter yrkesgrupper med bakgrunn i blant annet sosialt arbeid og pedagogikk. Frivillige rekrutteres primært fra nærmiljøet, og det vil derfor være av avgjørende betydning å være synlig i nærmiljøet og åpne opp virksomhetene mot nærmiljøet.

I forslag til nye læreplaner i valgfag for ungdomstrinnet foreslås det også å etablere valgfaget Innsats for andre. Opplæringen skal gjøre elevene i stand til å identifisere behov for frivillig arbeid i lokalmiljøet, og elevene skal kunne bruke egne ressurser og kunnskaper til å planlegge, iverksette og sluttføre tiltak som imøtekommer behovene.

I en nasjonal frivillighetsstrategi vektlegges utvikling av nettverks- og nærmiljøarbeid som metode for å fremme frivilllig innsats i omsorgstjenestene og skape gode og fellesskapsorienterte lokalsamfunn.

Arenaer for frivillighet

Det er mange mulige arenaer for frivillighet i omsorgssektoren:

Ideelle organisasjoner som tjenesteleverandører

Ideelle organisasjoner har ofte et systematisk frivillighetsarbeid. Mange organisasjoner har egne frivillighetsledere, og arbeidet er i all hovedsak en integrert del av virksomhetens arbeid. Gjennom deres formålsmessige egenart har ideelle organisasjoner ofte evne og vilje til å rekruttere frivillige, til å ta vare på og styrke brukernes nettverk og på andre måter samspille med lokalsamfunnet.

Frivillige organisasjoner

Frivillige gjør i hovedsak frivillig innsats i regi av en frivillig organisasjon. Mobilisering av frivillige bør derfor sees i sammenheng med de frivillige organisasjonene. Det er viktig at kommunene får en mer bevisst rolle overfor frivillige organisasjoner, og at de frivillige aktivitetene forankres som del av de lokale ressursene og lokalsamfunnsutviklingen. Det foreslås videre å stimulere til samarbeidsprosjekter mellom offentlige instanser og frivillig organisasjonsliv for å bedre kunne møte framtidas omsorgsbehov.

Eldre- og seniorsentra

Eldresenter er et godt eksempel på et allmennforebyggende tiltak som motvirker ensomhet, passivitet og sosial tilbaketrekning, og som skaper aktivitet og sosialt fellesskap. Eldresentrene når svært mange, og utløser en betydelig frivillig innsats på lokalt plan. Betydningen av kontakt på tvers av generasjoner tilsier at eldresentra bør lokaliseres sammen med, eller i tilknytning til andre aktiviteter, som for eksempel kulturhus.

Det ser ut til at videre utbygging av eldresentra er avhengig av tiltak som kan stimulere kommuner, pensjonistforeninger, frivillige organisasjoner eller andre til å etablere og drive slike tilbud.

I arbeidet med en nasjonal strategi ønsker regjeringen derfor å se nærmere på utvikling av ulike former for eldre- og seniorsentra.

Frivilligsentraler

Frivilligsentralene i kommunene har i løpet av de siste 20 årene vokst fram til å bli viktige aktører i samhandlingen mellom offentlig sektor og sivilsamfunnet. Mange har engasjert seg gjennom sentralenes virksomhet, der pensjonistene utgjør den største gruppen frivillige.

Frivilligsentralene rekrutterer og organiserer folk som vanligvis ikke deltar i det tradisjonelle organisasjonslivet (Lorentzen 2012). Videre har frivilligsentralene erfaring og kompetanse knyttet til å være et bindeledd og kontaktpunkt mellom det offentlig og frivillige lag og foreninger, og mellom frivillige og de som har behov for frivillig innsats.

Åpne sykehjem

Det åpne sykehjemmet er en driftsmodell som optimaliserer det frivillige engasjementet. Sykehjem bør tilrettelegges for familie og nære pårørende slik at en omfattende omsorgsinnsats ikke plutselig tar slutt, men kan videreføres innenfor sykehjemmets rammer. Åpne sykehjem bidrar til å sikre kontinuiteten i kontakten mellom familiemedlemmer, og bidrar til aktivitet og trivsel.

Elementene i et åpent sykehjem forebygger at livet på institusjonen blir en lukket verden, avsondret fra det øvrige livet i lokalsamfunnet. Dette bidrar til en sterkere integrasjon av sykehjemmet i nærmiljøet, hvor majoriteten av de frivillige rekrutteres fra. Et aktivt, attraktivt og profesjonelt kulturarbeid bidrar også til at man får noe ekstra som frivillig, utover det selve oppgaven som frivillig gir.

Livsgledesykehjem

Stiftelsen Livsglede for eldre ble etablert i 2005 av sykepleierstudenter som så behov for å skape mer aktivitet og glede i eldreomsorgen. Gjennom etablering av lokalforeninger dannet stiftelsen arenaer for frivillig arbeid over hele landet. I dag er det 30 slike virksomheter i sving, og videre er om lag 80 videregående skoler involvert i livsgledearbeid som aktivitet i helsefag. Typiske arrangementer for det frivillige arbeidet er å ta med hjemmeboende eldre og sykehjemspasienter på tilrettelagte aktiviteter i trygge omgivelser. Dette bidrar til at eldre kommer ut i frisk luft og treffer andre mennesker, noe som forebygger ensomhet. Det frivillige engasjementet utløste i 2012 om lag 400 000 dugnadstimer, som tilsvarer om lag 220 årsverk.

Gjennom det frivillige arbeidet så stiftelsen store muligheter i å få satt de gode opplevelsene i system på sykehjemmene. I 2007 ble pilotprosjektet Livsgledesykehjem etablert, og det er i dag igangsatt arbeid med å sertifisere 20 livsgledesykehjem. Erfaringene fra dagens livsgledesykehjem viser at ordningen styrker relasjonene mellom sykehjemmene og lokale skoler, barnehager, organisasjoner og andre ressurser i omgivelsene. Gjennom ulike aktiviteter får ansatte og frivillige konkrete muligheter til å skape gode opplevelser og gode hverdager for beboerne på sykehjemmene.

For å styrke den aktive omsorgen og sette brukeres sosiale og kulturelle behov i sentrum, ønsker regjeringen å etablere en nasjonal sertifiseringsordning for livsgledesykehjem i regi av Stiftelsen Livsglede for eldre. Sertifiseringen skal gjennomføres i et tett samarbeid med lokalforeningene, videregående skoler og andre frivillige.

Kunnskap og forskning

Styrket kunnskap og forskning skal være sentralt i den nasjonale strategien for frivillig arbeid på helse- og omsorgsfeltet. For langsiktig planlegging og systematisk samarbeid mellom det offentlige og frivillig er det viktig å styrke kunnskapsgrunnlaget om frivillig sektor. Kunnskapsbehovet på området må derfor synliggjøres. Det skal bygges videre på de forskningsprogrammer og satsinger som finnes på feltet.

Forskningsprogrammet om sivilsamfunn og frivillig sektor i regi av Kulturdepartementet, er et viktig virkemiddel i denne sammenheng. Programmet har som mål å øke og utvikle kunnskapen om frivillig sektors betydning og rolle i samfunnet, bidra til å videreutvikle en helhetlig frivillighetspolitikk og styrke frivillig sektor gjennom økt forskningsbasert kunnskap. Hovedtemaer i programmet er ulike perspektiver på deltakelse, endringer i frivillig sektor og påvirkningsfaktorer knyttet til finansieringsformer og andre rammevilkår. Institutt for samfunnsforskning har ansvar for etablering og drift av forskningsprogrammet i perioden 2008–2013. Det arbeides nå med videreføring av programmet fra og med sommeren 2013, der økt kunnskap om frivillig arbeid i omsorgssektoren også blir et tema.

4.6 Ideelle tjenesteleverandører som ressurs

Ideelle organisasjoner er betydelige tjenesteleverandører på oppdrag eller avtaler med kommunene. Ideelle organisasjoner driver blant annet sykehjem, hjemmetjenester og tilbud innenfor psykisk helse, rehabilitering, rus og barnevern.

Historisk har ideelle organisasjoner vært velferdsstatens fortropp. De har bygd ut tjenestetilbud til svake grupper som det offentlige seinere har tatt ansvar for, og de har utviklet nye arbeidsmetoder ofte med stor vekt på brukerinnflytelse og deltakelse fra lokalsamfunnet.

Behovet for slike pionérer er like stort i dag. Ideelle organisasjoner vil fortsatt være viktige medspillere for å møte de utfordringer og muligheter som følger av en aldrende befolkning, en friskere eldrebefolkning, økende kulturelt mangfold og en rivende teknologisk utvikling.

Vi trenger ideelle tjenesteleverandører med et bevisst samfunnsmessig verdigrunnlag og tradisjoner for å drive med innovasjon og nyskaping. For at ideelle organisasjoner skal kunne virke på denne måten bør de være godt forankret i lokalsamfunnet, i organisasjoner med et uttalt helse- og sosialpolitisk formål og drevet eller støttet av frivillige og samfunnsengasjerte borgere.

Ideelle tjenesteleverandører kan ikke på samme måte som kommersielle aktører hente ut overskudd fra driften. Gjennom sin formålsmessige egenart har de evne og vilje til å rekruttere frivillige, til å ta vare på og styrke brukernes sosiale nettverk, og på andre måter samspille med lokalsamfunnet. De er attraktive arbeidsgivere for fagfolk med sterk egenmotivasjon og sosialt engasjement, og fordi de er formålsorienterte, har de også gjerne et annet rekrutteringsgrunnlag.

Rammevilkårene for ideelle organisasjoner har imidlertid endret seg. Et forhold er at frivillig innsats er i endring, der frivillighet tar dels andre former nå enn tidligere. Et annet forhold er avtale- og samarbeidsformene mellom ideelle tjenesteleverandører og offentlige oppdragsgivere. Fra tidligere å være langsiktige samarbeidspartnere med direkte framforhandlede driftsavtaler, er ideelles leveranser til kommunene nå underlagt lov om offentlige anskaffelser. Ideelle organisasjoner opplever denne omleggingen som utfordrende. Ved å bli sidestilt med kommersielle markedsaktører opplever mange ideelle tjenesteleverandører at de blir tildelt en rolle som er i strid med deres egenart. En del ideelle aktører har også av historiske årsaker høyere pensjonskostnader en kommersielle. Hovedorganisasjonen Virke har uttrykt bekymring for at de ideelle tjenesteleverandørene i helse- og sosialsektoren er borte i løpet av en periode på 5–10 år om det ikke tas nye politiske grep.

De ideelle organisasjonenes andel av tjenesteytingen har gått ned i senere år. Ved årtusenskiftet eide ideelle organisasjoner om lag ti prosent av sykehjemmene og kommersielle selskaper om lag tre prosent (NOU 2005: 3). De ideelle organisasjonenes andel av institusjonsplasser (syke- og aldershjem) har sunket og var 5,3 prosent i 2011, mens de kommersielle markedsaktørenes andel har steget til 4,1 prosent. Omfanget av private aktører (kommersielle og ideelle) er mindre i hjemmetjenestene, men andelen er økende. Det skyldes økte leveranser fra kommersielle bedrifter. Hjemmetjenestene representerer om lag halvparten av omsorgstjenestene. I 2011 utgjorde kjøp fra private tjenesteleverandører knapt seks prosent av kommunenes utgifter til hjemmetjenester, og om lag ti prosent av kommunenes samlede utgifter til institusjon.

I internasjonal sammenheng er andelen ideelle tjenesteleverandører på velferdsfeltet relativt lav i Norge. Både i Norge og Sverige har ideelle organisasjoner stått for om lag fem prosent av årsverkene innenfor helse-, sosial- og utdanningssektoren. I mange land i Vest-Europa er denne andelen 20 prosent eller mer (bl.a. store EU-land som Tyskland, Frankrike, Storbritannia og Spania). Dette gjelder også Australia og USA (Selle og Sivesind 2009).

Regjeringens politikk for å styrke ideell sektor har flere elementer. Et element er avtaler for å styrke samarbeidet mellom offentlig og ideell sektor, slik som regjeringens samarbeidsavtale med ideell sektor om statlige helse- og sosialtjenester, og den videre oppfølgingen av samarbeidsavtalen som er inngått mellom ideell sektor og KS. Et annet element er de juridiske rammevilkårene for ideell sektor.

Regjeringen ønsker å bidra til å snu utviklingen der ideelle aktørers andel av tjenesteytingen er synkende. Framtidas utfordringer forutsetter en økt satsing på ideelle. Ideelle driftere som tenker innovativt, rekrutterer frivillige og er meningsbærere i det offentlige rom, vil kunne bidra til å utvikle helse- og omsorgstjenester i de fleste kommuner. Da må de ideelle de lykkes med å presentere seg som et godt supplement og en god samarbeidspartner for kommunene. De blir ikke gode driftere av offentlige velferd bare ved å være ideelle aktører, men gjennom å synliggjøre sin merverdi.

4.6.1 Partnerskapsavtaler internasjonalt

I mange land i og utenfor Europa har myndighetene og ideell eller frivillig sektor (civil society) framforhandlet overordnete avtaler om partnerskap. Først ute var England i 1998 med The Compact on relations between Government and Third Sector in England. Avtalen omfatter hele den frivillige sektor og fungerer også som et rammeverk for å løse saker og gjøre partnerskapsavtaler på lokalt nivå, såkalte Local Compacts. Den nasjonale avtalen har seinere blitt revidert og fornyet, siste gang i 2010.

I Sverige har den svenske regjeringen inngått en overenskomst med ideelle organisasjoner og Sveriges Kommuner og Landsting for helse- og sosialområdet. Overenskomsten formulerer en felles visjon og prinsipper som skal ligge til grunn for samarbeidet om å utvikle «en strategisk samverkan» mellom sivilsamfunnet og kommuner, landsting og regioner (Integrations- och jämställdhetsdepartementet 2008). Andre land som har etablert slike overenskomster er blant annet øvrige deler av Storbritannia, Danmark, Frankrike, Spania, land i Øst- og sentral-Europa, Australia og New Zealand (Lasky 2011).

De mange nasjonale overenskomstene har også initiert initiativ på europeisk nivå. Europarådet er i ferd med å vedta retningslinjer for samvirket mellom frivillige og ideelle organisasjoner og det offentlige (Council of Europe 2009). Retningslinjene tar utgangspunkt i felles trekk ved de mange nasjonale avtalene og erfaringene man har høstet.

4.6.2 Norske samarbeidsavtaler

I Norge gikk Regjeringen og ideell sektor høsten 2012 sammen om en samarbeidsavtale som omfatter statlige helse- og sosialtjenester. Som i den svenske overenskomsten gir avtalen seks overordnede prinsipper for god samhandling: Kvalitet, god bruk av offentlig midler, langsiktighet og forutsigbarhet, uavhengighet, mangfold og dialog. Denne avtalen omfatter ikke kommunal sektor, som betyr at det meste av omsorgstjenestene ikke er omfattet.

Innenfor det kommunale tjenesteområdet har KS og Frivillighet Norge utarbeidet en plattform for samarbeid mellom frivillig og kommunal sektor, og anbefaler organisasjoner og kommuner å inngå tilsvarende samarbeidsavtaler på lokalt nivå. Regjeringen vil bruke kvalitetsavtalen og konsultasjonsordningen med KS som et verktøy for å følge opp denne samarbeidsplattformen, og vil legge opp til videre dialog med kommunesektoren og frivillighets-Norge om hvordan rammevilkårene for ideell sektor kan styrkes og deres rolle som innovatører videreutvikles på vårt område.

4.6.3 Juridiske rammevilkår

Offentlige kjøp av helse- og sosialtjenester er underlagt lov om offentlige anskaffelser. Denne loven er utformet med EØS-regelverket som ramme, og skal bidra til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Et grunnleggende prinsipp i loven er at effektiv ressursbruk sikres ved at offentlige anskaffelser skjer gjennom konkurranse, basert på gjennomsiktighet og likebehandling.

De ideelle aktørene ønsker seg bedre og mer stabile rammevilkår som leverandører av helse- og sosialtjenester. Dette finnes det juridisk handlingsrom for. Et problem som ideelle aktører har pekt på er uhensiktsmessig korte kontraktsperioder. Regelverket gir imidlertid adgang til å fastsette kontraktens varighet ut fra tjenestens karakter. For tjenester på helse- og omsorgsfeltet kan det være et velbegrunnet behov for kontinuitet i ytelsene, ikke minst av hensyn til brukere som har behov for trygghet og stabilitet. Lengre kontraktsperioder vil også i større grad gi insentiver til, og mulighet for, å bygge opp og vedlikeholde gode fagmiljøer. Med lange kontrakter er det samtidig viktig å sikre kvalitet gjennom god kontraktsoppfølging fra oppdragsgivers side.

Kvalitetskriterier og vektlegging av disse er en annen utfordring som ideelle organisasjoner har pekt på. Effektiv ressursbruk forutsetter at oppdragsgiver i tilstrekkelig grad vektlegger kvalitet. Det betyr også at kontrakter må baseres på kvalitetskriterier som er pålitelige og dekkende for alle viktige sider ved tjenestekvalitet, ikke minst brukererfart kvalitet. Dette kan være krevende å få til bare gjennom bruk av kvalitetsindikatorer.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) vil denne våren ferdigstille en veileder for offentlige anskaffelser av helse- og sosialtjenester. Veilederen drøfter problemstillinger som brukerne av regelverket finner særlig utfordrende og skal legge til rette for gode offentlige innkjøpsprosesser, oppfølging av og samarbeid med tjenesteleverandører.

Anskaffelsesregelverket gir adgang til å reservere anbudskonkurranser innenfor helse- og sosialfeltet til ideelle organisasjoner. Dette styrker ideelle aktørers stilling. Helse Sør-øst RHF inngikk i 2012 løpende avtaler med private ideelle institusjoner som gir tilbud til rusmiddelmisbrukere. De løpende avtalene er basert på tett samarbeid mellom tjenesteyter og oppdragsgiver og har som formål å sikre forutsigbarhet for leverandørene samtidig som de gir fleksibilitet til å videreutvikle tjenestetilbudet.

Helse- og omsorgstjenestene er kanskje det tjenesteområdet der anvendelsen av anskaffelsesregelverket er mest utfordrende. Samtidig har innkjøp av helse- og omsorgstjenester et betydelig økonomisk omfang; i 2011 utgjorde offentlige innkjøp godt over 100 mrd. kroner. EU-kommisjonen har nylig foreslått et nytt anskaffelsesdirektiv som også omfatter helse- og sosialtjenester. I følge forslaget må nasjonale myndigheter fastsette passende nasjonale prosedyreregler for anskaffelser. Blant annet på denne bakgrunn har Regjeringen høsten 2012 nedsatt et offentlig utredningsutvalg for å gjennomgå den særnorske delen av anskaffelsesregelverket. Utvalget skal blant annet vurdere hvilke særlige regler som skal gjelde for tjenester som helse- og sosialtjenester. Utvalgets vurderinger skal her ta hensyn til de særegne forholdene som gjelder disse tjenestene og viktigheten av at tjenesteleverandører med særlig kompetanse og integritet finner det attraktivt å levere sine tjenester til det offentlige.

4.6.4 Innovatører

For regjeringen er samspillet med ideell sektor viktig i utviklingen av velferdsstaten. Ideelle organisasjoner er motivert av andre drivere enn kommersielle aktører og har en egenart som ofte skiller dem fra offentlig virksomhet. Regjeringen har forventninger til ideelle aktørers innovative tilnærming til helse- og omsorgssektoren, og ser dette samarbeidet som en av flere muligheter til å mobilisere frivillige og nærmiljøet.

EØS-regelverket legger noen rammer for hvordan offentlige myndigheter kan kjøpe tjenester av ideelle. Regjeringen er opptatt av å utnytte det handlingsrommet som i dag eksisterer ved kjøp av denne type tjenester. Egne anskaffelsesprosesser for ideelle, langsiktige avtaler og et samarbeid om utvikling og innovasjon i forkant av anskaffelsen er mulige handlingsalternativ for de kommunene som ønsker å videreutvikle et slikt samarbeid.

Ideelle leverandørers plass og høye legitimitet på helse- og omsorgsfeltet vil i framtida være nært knyttet til at de fortsatt kan være innovatører, gå nye veier, involvere frivillige og ta fatt der velferdssamfunnet svikter. Dette krever at de kan holde fast på sin verdibaserte forankring og egenart, og blir etterspurt på grunn av det. På den annen side krever det at de finner nye eierformer og driftsmodeller, som involverer brukerne og deres representanter på andre måter enn tidligere.

4.7 Samvirke som mulighet

I Norge utvikles stadig nye eier- og driftsformer, blant annet som samvirkeforetak. Disse kan være av både ideell og kommersiell karakter. Som regel er samvirkeforetakene et sted mellom kommersielle og ideelle aktører ved at de ikke har profitt som mål, men at virksomheten skal fremme medlemmenes økonomiske interesser eller tilgang på tjenester.

Et samvirkeforetak er kjennetegnet ved å være brukereid, brukerstyrt og ha brukernytte som formål. En samvirkeorganisasjon er en selvstendig forening av personer som frivillig har sluttet seg sammen for å møte felles økonomiske, sosiale og kulturelle behov og ønsker, gjennom en demokratisk styrt virksomhet som de eier i fellesskap. Samvirkemodellen er basert på stor grad av likhet mellom medlemmene.

4.7.1 Nye samvirkeformer og samvirkemodeller

Samvirke er som selskapsform godt egnet til å bli benyttet på velferdsområdet og i samhandling med kommunene om utvikling av omsorgstjenestene. Samvirke er en organisasjonsform som ligger godt til rette for sterkere brukerinnflytelse, eierskap og brukerstyring. Samtidig inviterer selskapsformen tjenestemottakere og innbyggerne til å være mer enn forbrukere og konsumenter, ved å utfordre til å ta ansvar og delta i utformingen og produksjonen av tjenestetilbudet.

Deltakelse i samvirke kan motvirke isolasjon og bidra til å utsette bruk av kommunalt organiserte tjenestetilbud. Dagens fellesskapsløsninger kan styrkes ved å utvide organisasjonsformene til også å omfatte ulike former for samvirkeforetak. Lokaldemokratiet i kommunene styrkes gjennom sterkere direkte brukerdemokrati.

I internasjonal sammenheng er samvirkeforetak svært utbredt. Over 1 milliard mennesker er medlem i et samvirkeforetak. I Norge er vel 2,5 millioner mennesker medlem i et eller flere samvirkeforetak. I Norge har samvirke som eier- og driftsform generelt vært lite utbredt innenfor områder der offentlig sektor har ansvaret. Dette gjelder også for omsorgstjenestene.

En undersøkelse utført av Norges Vel viser at av om lag 700 samvirkeforetak knyttet til velferdsproduksjon var de fleste barnehager. Bare fem var innenfor omsorgssektoren. I tillegg til Uloba SA, fant de to eldresenter med boliger i Narvik og Rana, et dagsenter for eldre på Stovner i Oslo og Aurora Verksted i Bærum (Breen m.fl. 2008). I andre deler av nærings- og samfunnslivet har denne eier- og driftsformen lenge hatt en helt annen dominerende plass.

I omsorgssektoren kan det være rom for helt nye typer samvirkeforetak med ulike anvendelsesområder:

• Brukersamvirke, der medlemmene er de som faktisk bruker tjenestene. Utøverne av tjenestene er enten ansatt i foretaket, eller tjenestene kjøpes inn fra eksterne leverandører.

• Personalsamvirke, der medlemmene er profesjonsutøvere (f.eks. sykepleiere og hjelpepleiere) som har etablert sin egen arbeidsplass i form av et samvirkeforetak og tilbyr tjenester til andre. Fra Sverige er denne modellen utbredt innen f.eks. hjemmetjenester og drift av bofellesskap for eldre eller personer med demens.

• Tilbydersamvirke, der flere selvstendig næringsdrivende går sammen for i fellesskap å tilby et større og mer variert tilbud av varer og tjenester enn det den enkelte kan framskaffe. I Sverige benyttes denne modellen blant annet i hjemmetjenester, og bidrar til ny næringsutvikling og jobbskaping for blant annet kvinner i distriktene. Et norsk eksempel er Inn på tunet-satsingen.

• Pårørendesamvirke, der medlemmene er pårørende som går sammen for i fellesskap å kjøpe inn f.eks. hjemmetjenester til egne foreldre.

• Blandede samvirkeforetak, f.eks. brukere og pårørende, der begge grupper har felles interesser i å framskaffe tjenestene, men der bare den ene er aktiv mottaker av dem. Det kan være foreldre til mennesker med nedsatt funksjonsevne som sammen med barna etablerer boliger og drifter servicetjenester.

Brukere kan f.eks. etablere et samvirkeforetak for i fellesskap å skaffe seg assistanse til rengjøring, hagearbeid, matlaging, snømåking, handling og legebesøk mv. Men et brukersamvirke kan også være større virksomheter eid og drevet av de som mottar tjenester. Uloba er et slikt samvirke som eies av 800 funksjonshemmede, har 5000 assistenter ansatt og leverer tjenester i samarbeid med 150 kommuner og bydeler.

Personalsamvirke og tilbydersamvirke vil være aktuelt for omsorgtjenester. Medlemmer i eksisterende samvirkeforetak, f.eks. innen landbruk, forbruker, bolig og fiskeri, sitter på kunnskap om samvirke som organisasjonsform som også kan mobiliseres for nye løsninger innen omsorgssektoren. Erfaringene fra slike samvirkeforetak kan overføres til omsorgsområdet dersom medlemmene motiveres til å bidra med sin kunnskap og erfaring. Personal- og tilbydersamvirke vil kunne bidra til å øke statusen i helse- og omsorgsyrkene ved at eierskap, deltakelse og medbestemmelse fører til økt stolthet, motivasjon og engasjement.

Morgendagens helse- og omsorgstjenester må utformes og utføres i et samspill mellom kommunale og ikke-kommunale aktører med fotfeste i det sivile samfunnet. Gjennom økt bruk av samvirkemodeller vil større deler av samfunnets samlede omsorgsressurser kunne tas i bruk. Samvirkeforetakets særpreg åpner for lokale løsninger på lokale behov og gir den enkelte borger rolle både som forbruker og produsent gjennom deltakelse, brukerstyring og medproduksjon av tjenestene.

4.7.2 Sosiale entreprenørskap

Sosialt entreprenørskap er entreprenørskap anvendt på sosiale eller samfunnsmessige utfordringer og problemer. Dette innbærer å løse utfordringer og problemer på nye måter, som kan skape varige forbedringer på viktige områder i samfunnet. Det primære målet er sosial verdiskaping, ikke profittmaksimering.

Det finnes mange ulike former for sosialt entreprenørskap. Sosialt entreprenørskap kan ikke kategoriseres etter valgt selskapsform eller finansieringsmodell, og faller ofte mellom to stoler, da det verken er rene kommersielle eller ideelle virksomheter. Natteravnenes innsats for ro og trygghet der ungdom vanker nattestider, er et eksempel på sosialt entreprenørskap. Gatemagasinene =Norge og Asfalt, som gir rusavhengige mulighet til å jobbe og tjene penger, er andre eksempler.

Sosiale entreprenører kan på lik linje med andre entreprenører søke på de ulike ordningene i det offentlige virkemiddelapparatet. Vinneren av årets sosiale entreprenør i 2011, Noen AS, er for eksempel blant de som har fått støtte fra Innovasjon Norge. Selv om det i dag ikke planlegges en egen støtteordning for sosialt entreprenørskap, så skal virkemiddelaktører som Innovasjon Norge ha tilstrekkelig kompetanse til å kunne gjøre en god vurdering av prosjektene og kunne bistå med kvalifisert rådgivning.

Nærings- og handelsdepartementet har utredet innovasjonspotensialet i sosialt entreprenørskap. Utredningen konkluderer med at potensialet i de sosiale virksomhetene særlig ligger i deres evne til å innovere og forbedre velferdstjenester. Utviklingen av nye velferdsløsninger kan bidra til å redusere offentlige utgifter samtidig med at det skapes aktivitet og vekst i næringslivet.

Ungt Entreprenørskap er en viktig samarbeidspartner for regjeringen i arbeidet for å fremme entreprenørskap i utdanningssystemet. Flere av ungdomsbedriftene og studentbedriftene som startes opp i regi av Ungt entreprenørskap er sosiale entreprenører.

4.8 Næringslivet som ressurs

Norsk næringsliv har mangfold og spisskompetanse som kan bidra til å utvikle omsorgssektoren. Ved å samarbeide om å utvikle tjenester og produkter kan det offentlige og private aktører skape nye løsninger til det beste for brukerne. Det ligger et betydelig innovasjonspotensial i offentlige anskaffelser. Anskaffelser som et strategisk virkemiddel for innovasjon vil ikke bare gi bedre utnyttelse av samfunnets ressurser, men også skape bedre og nye tjenester til det beste for brukerne. Et aktivt næringsliv som deltar i utformingen av løsningene på kommunenes utviklingsbehov vil bidra til bedre, tryggere og mer effektive tjenester, og gi positive ringvirkninger i næringslivet.

Å føre en politikk som tar i bruk næringslivet som ressurs i helse- og omsorgssektoren, vil her som i andre sektorer si å skape gode og forutsigbare rammebetingelser. Gode rammebetingelser er en viktig forutsetning for å oppnå og opprettholde en høy evne til verdiskaping og omstilling, og er avgjørende for de beslutningene som tas i bedriftene hver dag.

Regjeringen vil legge til rette for en politikk som:

• utvikler nye tilbud i grenseflaten mellom omsorgstjenesten og næringslivet

• styrker omsorgssektorens rolle som en kompetent og krevende bestiller

• utvikler omsorgstjenesten som eksportartikkel

• bidrar til utvikling av seniormarkedet

4.8.1 INN-ordningen

I samhandling med andre næringer kan omsorgstjenestene finne nye svar på utfordringer og utvikle løsninger som i større grad treffer brukernes behov. Flere av omsorgstjenestenes oppgaver kan løses på andre arenaer og av andre aktører enn det offentlige selv.

Et godt eksempel på utvikling og utprøving av nye arenaer er landbrukets tilbud om velferdstjenester med gården som arena, Inn på tunet. For mange av omsorgstjenestens brukere kan gården være et godt sted for mestring. For landbruket betyr ordningen at kommunen blir en forutsigbar og naturlig kjøpegruppe for tjenester fra Inn på tunet. Dette bidrar til økt næringsutvikling i landbruket.

Innen psykisk helse og rusbehandling har man i flere år hatt arbeid og aktiviteter som en integrert del av behandlingen. Samtidig behandling og arbeid gir ofte raskere bedring og er egnet for å forebygge utvikling av psykiske og somatiske problemer. Arbeid og aktiviteter skaper tilhørighet og økt selvfølelse for den enkelte, og mulighet til å delta i et større sosialt fellesskap. Å få delta i arbeid eller være knyttet til en arbeidsplass kan være en viktig del av behandlingen for mennesker som ellers ville stått utenfor arbeidslivet.

Tjenestetilbudene i ordningen er utviklet i nært samarbeid med de ulike sektorene i kommunen. Kommunen er ansvarlig for kvalitetssikringen av tilbudene. Landbrukssektoren bidrar til utvikling og kvalitetssikring av gården som arena gjennom dialog med sektorene og ved å bidra til dokumentasjon og forskning. I den 3-årige kommunerettede satsingen gjennom Inn på tunet-løftet satser hele 20 av de 77 deltagerkommunene på aktivitetstilbud på gård til personer med demens.

Helse- og omsorgsdepartementet vil i samarbeid med berørte departementer vurdere mulighetene for å utvide INN-ordningen til andre næringer, arbeidsplasser og virksomheter som kan gi spennende omgivelser og miljø for dagtilbud tilrettelagt for aktivitet, læring og mestring. På den måten kan den enkelte bruker finne aktiviteter som er tilpasset egen livshistorie, bakgrunn og interesser, og bedrifter og virksomheter utnytter sine spesielle omgivelser og kompetanse til å utvikle et tilleggsprodukt det er stor mangel på i dagens helse- og omsorgstjeneste.

4.8.2 Innovasjon gjennom innkjøp

I 2011 kjøpte det offentlige varer og tjenester for om lag 400 mrd. kroner, inkludert olje- og gassektoren. Dette utgjør 14,5 prosent av brutto nasjonalprodukt (BNP). Kommuneforvaltningens anskaffelser anslås til drøyt 145 mrd. kroner. Det å fremme innovasjon gjennom offentlige anskaffelser kan gi bedre oppgaveløsning i tjenestene. Kjente varer og tjenester kan tas i bruk på nye måter eller det kan utvikles nye produkter. Omsorgstjenesten som krevende kunde vil bidra til å utvikle norsk næringsliv og skape nye muligheter for små og store bedrifter.

For at anskaffelser skal bidra til bedre oppgaveløsning i helse- og omsorgstjenestene må kommunene kartlegge langsiktige utviklingstrender i brukernes behov. Næringslivet må delta aktivt i utformingen av løsninger på kommunenes utviklingsbehov. En av de store utfordringene i offentlig sektor er imidlertid at innkjøpernes og virksomhetsledelsens hovedfokus er på etterlevelse av lover og regler, og i for liten grad på hvordan ny oppgaveløsing kan bidra til bedre og mer effektive tjenester. Flere undersøkelser viser dette. Statistisk sentralbyrå gjennomførte høsten 2010 en pilotundersøkelse om innovasjon i offentlig sektor, der det framgår at det er organisasjonsinnovasjon som er mest utbredt i offentlig virksomhet (Statistisk sentralbyrå 2011). Undersøkelsen viser videre at bare 16 prosent av etatene hadde gjennomført anskaffelser som medførte at det ble utviklet nye produkter eller prosesser.

Funnene bekreftes av en basisundersøkelse om innovative offentlige innkjøp, gjennomført sommeren 2010 av Nasjonalt program for leverandørutvikling, KS og Difi. Undersøkelsen viser at bare fem prosent av kommunale aktører i utvalget har søkt innovative løsninger de siste to til tre årene. To av tre kommuner gir uttrykk for at mangel på plan- og ledelsesforankring er en begrensning for evnen til å foreta innovative innkjøp. Fire av fem opplever at mangel på kunnskap og opplæring begrenser innovative innkjøp.

Alle innkjøp en kommune foretar er underlagt lov om offentlige anskaffelser, som igjen korresponderer med det europeiske regelverket Norge er bundet av gjennom EØS-avtalen. Hovedformålet med det norske regelverket er å fremme god bruk av offentlige ressurser. Verken lov eller forskrift pålegger oppdragsgiver å legge vekt på innovasjon eller produktutvikling, men regelverket skal heller ikke være til hinder for dette. Forutsatt at hensynet til likebehandling ivaretas, er ikke regelverket til hinder for kontakt mellom innkjøper og aktuelle leverandører før den formelle innkjøpsprosessen.

Fra bestilling til innovasjon

Muligheten for dialog mellom innkjøper og leverandør i planleggingsfasen bør utnyttes for å identifisere nye alternative produkter og løsninger. Når leverandører har god kunnskap om det offentliges behov, er de i bedre stand til å tilby innovative løsninger. Når det offentlige opptrer som krevende kunde, får næringslivet noe å strekke seg etter, og bidrar til å styrke næringslivets konkurransekraft.

Ved å øke kunnskapen og forståelsen om regelverk, metodikk og måter å organisere offentlige innkjøp på, vil kommunene i større grad kunne bruke anskaffelser som et virkemiddel for å utvikle nye løsninger. Det er nødvendig at erfaringer og kunnskap fra innovative anskaffelser og pilotprosjekter formidles mellom kommuner, slik Nasjonalt program for leverandørutvikling i regi av KS og Næringslivets Hovedorganisasjon bidrar til i dag. Kunnskapsgenerering og spredning av velferdsteknologiske løsninger er også sentralt i Nasjonalt program for utvikling og innføring av velferdsteknologi.

En offentlig forsknings- og utviklingskontrakt (OFU) er en kontrakt som gjør det mulig for kommunen å bruke innkjøpsrollen til å la næringslivet utvikle nye og skreddersydde tjenester og produkter. OFU-ordningen som forvaltes av Innovasjon Norge legger til rette for at en offentlig virksomhet kan utvikle nye løsninger sammen med en leverandør. For kommunen vil dette innebære bedre produkter og tjenester samtidig som det fungerer som en effektiv risikoavlastning for bedriftenes innovasjonsprosjekter.

4.8.3 Strategi for økt innovasjonseffekt av offentlige anskaffelser

Regjeringen la i 2013 fram Strategi for økt innovasjonseffekt av offentlige anskaffelser. Fem departementer står bak en strategi som tar fatt i tverrgående utfordringer i hvordan offentlige virksomheter arbeider med anskaffelser i for- og etterkant av sine utlysninger. Hovedtilnærmingen er bedre behovsforankring, mer effektiv markedsdialog og økt vekt på livssykluskostnader. Økt vektlegging av disse faktorene vil være positivt for de fleste anskaffelser. Det kommunale selvstyret tilsier at kommunesektoren selv finner fram til gode løsninger, men flere av tiltakene i strategien vil også være relevante på kommunalt nivå og strategien retter seg mot hele offentlig sektor.

Offentlige virksomheter har et klart definert handlingsrom for markedskontakt, så lenge virksomheten likebehandler leverandørene. Formålet med markedskontakt før en konkurranse kunngjøres, er å øke kunnskapen hos innkjøper om hva som finnes i markedet, og hva som eventuelt kan utvikles.

Det vises også til regjeringens kommunale innovasjonsstrategi, der det planlegges en egen innovasjonsenhet som skal formidle kunnskap om nye innovative løsninger og dekke noe av behovet for konkret informasjon som trengs for at kommunene kan være en tydelig, kompetent og krevende kunde.

Forenkling

Regelverket for offentlige anskaffelser kan være komplisert og ressurskrevende både for bedrifter og offentlige virksomheter. Regjeringen har oppnevnt et offentlig utredningsutvalg som skal foreta en gjennomgang av den særnorske delen av regelverket. Et viktig mål med utvalgets arbeid er å forenkle regelverket. Utvalget skal også vurdere hvilke regler som skal gjelde for bl.a. helse- og omsorgstjenester som i EU-kommisjonens forslag til nytt anskaffelsesdirektiv foreslås omfattet av et særlig anskaffelsesregime. Utvalget skal levere sin rapport til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet innen 1. mars 2014.

Forenkling av regler og administrative oppgaver knyttet til anbud vil frigjøre ressurser både i offentlige virksomheter og i bedriftene. Det vil redusere byråkratiet og bidra til mer effektiv ressursbruk i kommuner og næringslivet.

4.8.4 Omsorg som eksport

Omsorgssektoren betraktes i all hovedsak som en nasjonal sektor. Samtidig krysser pasienter, personell og tjenester i økende grad nasjonalstatens grenser. Omsorgstjenestene er nok i sin natur mer stedbundne, men det er all grunn til å forvente en økende internasjonalisering også av omsorgstjenesten.

I mange land er det familien som har hovedansvaret for å yte omsorg, supplert med mindre bidrag fra andre aktører. Den nordiske modellen kjennetegnes av godt utbygde offentlige velferdsordninger, likestilling og høy yrkesaktivitet. Mange land viser interesse for den nordiske modellen, og det ligger et potensial i å fremme den norske modellen som merkevare i utlandet. Med 50 års tradisjon på omsorg som fag og en gunstigere demografisk utvikling enn resten av Europa, bør det være grunnlag for å vurdere omsorg som et norsk eksportprodukt (NOU 2011: 11). Å betrakte helse- og omsorgstjenestene eller andre offentlige tjenester som et konsept egnet for eksport, er ikke nytt i internasjonal sammenheng. Sverige har over flere år markedsført den svenske modellen gjennom eksportstiftelsen Swecare.

Omsorgstjenesten i Norge har gode systemer som kan eksporteres. En vellykket satsing på innovasjon i omsorgstjenesten vil kunne bidra til å skape etterspørsel i andre land som står overfor beslektede utfordringer. Norge har allerede kompetansemiljøer og bedrifter som har gode forutsetninger for å utvikle konkurransekraft i større markeder.

Eksport fra norsk omsorgssektor er per i dag lavere enn i våre naboland. Dette er ikke i seg selv problematisk. Det er naturlig at de nordiske land har eksportfortrinn innenfor forskjellige næringer. Eksport på omsorg kan imidlertid stimulere til kompetanseutvikling og innovasjon i norsk omsorgssektor.

Hagen-utvalget foreslo å etablere en egen eksportstiftelse etter modell av den svenske stiftelsen Swecare og på den måten legge til rette for et nordisk samarbeid om omsorgstjenesten som eksportområde. Helse- og omsorgsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet vil i samarbeid med Innovasjon Norge utrede hvordan eksport av varer og tjenester fra norsk omsorgssektor best kan organiseres, i nært samarbeid med sektoren og det næringsrettede virkemiddelapparatet. Det skal i utgangspunktet ikke opprettes nye organisasjoner for å ivareta eksporthensyn. Det er også ønskelig å etablere et sterkere nordisk samarbeid på feltet.

4.8.5 Seniormarkedet

Innenfor flere sektorer utvikles det i dag produkter som er tilrettelagt for spesielle grupper, for eksempel innen reiseliv, der det er spesifikke tilbud rettet mot familier og eldre og enslige. Andre eksempler finner vi i byggebransjen, der bolig pluss konsepter gir tilgang til en rekke tjenester og produkter.

«Det er en ganske sikker gjetning om framtida at flere, kjøpekraftige eldre og deres pårørende i årene som kommer vil etterspørre bedre og mer funksjonelle boligløsninger. De vil ha stor kompetanse i å bruke teknologiske løsninger til kommunikasjon med andre og til utføring av dagliglivets gjøremål. De vil være nysgjerrige på velferdsteknologiske muligheter, men også sette store krav til funksjonalitet og driftssikkerhet». (NOU 2011: 11)

Et stort og voksende seniormarked vil utgjøre en større del av morgendagens marked, både nasjonalt og internasjonalt. En kjøpekraftig seniorgenerasjon kan påvirke alle bransjer. Framtidas seniorer vil gjennom sine ressurser og sin etterspørsel bidra til å generere et marked av varer og tjenester, og organiseringen av tilbudet av varer og tjenester vil endres. Innenfor helse- og omsorgssektoren ligger det et potensial til å utvikle skreddersydde produkter til den enkelte. Mange tjenester og produkter som tidligere ble kanalisert gjennom behovsprøvde offentlige ordninger vil bli hyllevare i framtida.

Framtidas brukere av omsorgstjenester vil ha et annet forhold til å ta i bruk nye teknologier enn dagens brukere. Vi vil få brukere som i større grad inntar rollen som bestiller eller medprodusent av tjenester og produkter. Samtidig er det også en forventning til at den enkelte vil ta et større ansvar for å tilrettelegge for egen alderdom og drive fram produkter som er tilpasset deres behov, herunder individuelt tilpassede boligløsninger.

Tiltak som bidrar til å bevisstgjøre og styrke den enkelte forbruker i markedene for tilrettelagte boliger, er sentralt. Den nylig framlagte boligmeldingen ivaretar dette (Meld. St. 17 (2012– 2013)), blant annet gjennom å utvikle og spre kunnskap til boligeiere om tiltak for bedre tilgjengelighet og bruk av velferdsteknologi.

En ny arbeidsdeling

Private aktører har i alle år samarbeidet med det offentlige om å løse samfunnsoppgaver. Samtidig som det offentlige beholder ansvaret for helse- og omsorgstjenestene, dekkes etter hvert deler av servicetjenester som catering, renhold og vaktmestertjenester av andre. Det vokser fram private botilbud med hotellservice. En del av det som tidligere var offentlig tildelte hjelpemidler og produkter blir også hyllevare i butikkene, rett og slett fordi teknologien utvikler seg, etterspørselen vokser og kostnadene reduseres.

Regjeringen er opptatt av at dette ikke skal føre til økt skjevfordeling i befolkningens tilgang til helse- og velferdstjenester. Helse- og velferdstjenester skal være et offentlig ansvar, men en økende levestandard og økning i tilgjengelig teknologi og servicetilbud vil gjøre at enkeltpersoner på eget initiativ kan tilpasse boligen sin, kjøpe teknologiske løsninger og i noen tilfeller kjøpe seg inn i bofellesskap der en gjennom boligen får dekket en rekke servicefunksjoner. Dette må ikke føre til at velferdsstatens ansvar for gode helse- og omsorgstjenester finansiert av fellesskapet fortrenges, men at en finner den gode balansen mellom individets ansvar for tilrettelegging i eget liv og samfunnets ansvar for at de som har behov får gode tjenester. Kommunene vil også i ulik grad benytte seg av kommersielle eller ideelle underleverandører for å anskaffe blant annet bygningsmasse, teknologi og boliger.

Regjeringen ønsker at driften av helse- og omsorgstjenester i kommunene primært skal skje i regi av kommunen selv eller av ideelle. Etter regjeringens syn er dette den modellen som best ivaretar brukere, mangfold, samarbeid om innovative løsninger og gode lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte. Hvorvidt kommersielle driftere skal ha en plass i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, er et spørsmål der ulike politiske flertall i ulike kommuner vil ha forskjellig oppfatning. Kommunene skal også i framtida ha ansvaret for helse- og omsorgstjenestene, og må selv velge om de vil legge sine tjenester ut på anbud der også kommersielle aktører kan konkurrere om driften av tjenestene.

4.9 Omsorgsfellesskapet

I de fleste land er familien fortsatt den viktigste del av omsorgssystemet. Overgangen fra familieomsorg til andre omsorgsaktører er samtidig uttrykk for en historisk utvikling der kirke og frivillige organisasjoner la grunnlaget for det som etter hvert er blitt en del av velferdsstatens ansvar i vår del av Europa (Sivesind 2007; Daatland og Veenstra 2012).

Det norske omsorgsfeltet er kjennetegnet av en arbeidsdeling og et tett samspill mellom det offentlige og det uformelle omsorgssystemet, der i hovedsak familien og de kommunale omsorgstjenestene i stor grad utfyller og forsterker hverandre. I tillegg er det noen få kommuner som kjøper tjenester eller inngår avtaler med ideelle organisasjoner eller private bedrifter om drift av sykehjem, hjemmetjenester eller dagtilbud (Sivesind 2008).

Den ubetalte frivillige og hovedsakelig familiebaserte omsorgsinnsatsen har holdt seg på om lag samme nivå de siste tiårene. Det er den kommunale omsorgstjenesten som har vært i sterk vekst og tatt av for økningen i behovet for omsorgstjenester som demografiske og samfunnsmessige endringer har skapt. Samtidig har arbeidsdelingen mellom familie og offentlig omsorg endret seg og samspillet blitt tettere etter hvert som hjemmetjenestene er bygd ut. Det ser også ut som omsorgsoppgavene i noen grad er omfordelt i det uformelle omsorgssystemet, ettersom menn i økende grad tar over for kvinnene, venner trekkes inn og omsorgssystemet dekker flere generasjoner.

I møte med morgendagens omsorgsutfordringer blir det nødvendig å mobilisere samfunnets samlede omsorgsressurser, og se nærmere på blandingsforholdet mellom omsorgsaktørene. Det vil kreve omstilling av den faglige virksomheten med større vekt på nettverksarbeid, tverrfaglig samarbeid, forebygging, tidlig innsats og rehabilitering. Det forutsetter også at folk tar ansvar for best mulig tilrettlegging av egen bolig og at vi i fellesskap legger til rette de fysiske omgivelser slik at de blir tilgjengelige for alle og for alle generasjoner.

Om familieomsorgen fortsatt skal opprettholdes på dagens nivå, kreves det en ny pårørendepolitikk som gjør det lettere å kombinere arbeid og omsorg, som bygger på likestilling mellom kjønn, som anerkjenner og verdsetter pårørendes kompetanse og innsats, og støttes faglig gjennom opplæring og veiledning.

Det ligger videre gode muligheter i å engasjere flere i frivillig omsorgsarbeid. Dette kommer imidlertid ikke av seg selv, men krever nitidig arbeid og systematisk oppfølging med rekruttering, organisering, koordinering, opplæring, motivasjon og veiledning. Dersom de kommunale tjenestene setter av fagpersonell eller samarbeider med ideelle og frivillige organisasjoner om dette, viser erfaring at slik investering gir mangfold igjen.

På omsorgssektorens område ligger det også et stort potensial i å utfordre de ideelle organisasjonene til fortsatt å gå foran og finne nye veier, aktivt involvere nye generasjoner frivillige og utvikle nye former for ideelle tiltak og samvirkeløsninger der brukerne og deres organisasjoner er mer aktivt inne på eiersiden.

Samtidig vil næringslivet stå for en rekke underleveranser til kommunene. Dette kan for eksempel gjelde både boliger, teknologi og bygningsmasse.

Slik vil omsorgsoppgavene kunne fordeles på flere aktører i framtida innenfor rammen av velferdsstatens fellesskapsløsninger.