8 Innovasjon i omsorgsfeltet

«Det er bedre å innovere selv, enn å bli innovert.»

Kilde: Rolf Rønning

Innovasjon er å skape nytt. Da handler det om å åpne framtida og utvide handlingsrommet gjennom å identifisere flere utveier, vise fram alternativer og finne nye spor og løsninger.

Morgendagens omsorg er et innovasjonsprogram som tar sikte på å utforme nye løsninger for framtidas omsorg sammen med brukere, pårørende, kommuner, ideelle organisasjoner, forskningsmiljøer og næringslivet. Innovasjonsprogrammet skal bidra til utvikling og innføring av velferdsteknologi, nye arbeidsmetoder, nye organisasjonsløsninger og boformer som er tilpasset morgendagen.

I regjeringens innovasjonsmelding St.meld. nr. 7 (2008–2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge, ble helse- og omsorgssektoren trukket fram som et prioritert område med stort innovasjonspotensial. Helse- og omsorgstjenestene står overfor store oppgaver framover. Befolkningens alderssammensetning endres. Kompleksiteten i oppgaveløsningen har økt, og befolkningen har forventninger om mer sammensatte og differensierte tilbud.

Regjeringens hovedstrategi for å møte framtidas omsorgsutfordringer har vært å utnytte de nærmeste årene med små demografiske endringer til en gradvis utbygging av tjenestetilbudet, og til å forberede den raske veksten i omsorgsbehov som vil komme om 10–15 år gjennom å investere i utdanning av fagpersonell og fornyelse av bygningsmasse (St. meld. nr. 25 (2005–2006)). Med denne meldingen settes det også fokus på å finne nye løsninger ved å mobilisere samfunnets samlede omsorgsressurser, ta i bruk ny teknologi og nye faglige metoder og støtte lokalt innovasjonsarbeid i kommunene.

Det er først og fremst i kommunene innovasjonsarbeidet må foregå. Det viktigste statlige myndigheter kan bidra med, er å støtte kommunenes egen innovasjonsevne og muligheter, enten ved å fjerne barrierer eller innrette lovgivning og finansieringsordninger slik at de aktivt understøtter nødvendig innovasjons- og endringsarbeid. Enhver framtidsrettet virksomhet har satt av ressurser og fagpersonell til å drive innovasjon og produktutvikling.

Mange av innovasjonsmulighetene denne meldingen peker på vil oppstå i et samarbeid mellom kommuner, kunnskaps- og forskningsmiljøer og sivilsamfunnet, organisasjoner eller næringslivet. Næringslivsinnovasjon støttes gjennom Innovasjon Norge, forprosjekter gjennom InnoMed, og mer forskningsbasert innovasjon gjennom Norges forskningsråd. Det er imidlertid få ordninger som er rettet mot omsorgssektoren og kommunene. Derfor er det behov for et rammeverk og virkemidler som legitimerer innovasjon i kommunene, og som gjør at de i større grad kan prøve ut nye løsninger når de står overfor komplekse utfordringer.

I en undersøkelse Østlandsforskning har gjort for KS dokumenteres det at innovasjonsvirkemidlene i Innovasjon Norge og Norges forskningsråd bare i begrenset grad blir tatt i bruk i kommunene (Teigen m.fl. 2010). Majoriteten av kommunene som har svart oppfatter fylkesmannen og regional statsforvaltning som den viktigste samarbeidspartner for innovasjon og utvikling. På omsorgssektorens område har fylkesmennene hatt en sentral rolle i arbeidet med gjennomføring av ulike reformer og handlingsplaner de siste 25 årene.

Det vil derfor være naturlig å satse videre på fylkesmannen som en av kommunenes statlige samarbeidspartnere i innovasjonsarbeidet, med støtte fra ulike fagmiljøer og instanser på nasjonalt og regionalt nivå. På noen områder er det også nødvendig å ta nasjonale grep, blant annet for å sikre dokumentasjon og spredning av nye felles løsninger, gi innovasjonsarbeidet tydelig retning og skape felles bevegelse på områder av nytte for hele landet.

8.1 Nytt, nyttig og nyttiggjort

Det finnes mange definisjoner på innovasjon, og det er ikke alle som er like godt tilpasset offentlig sektor og den virksomheten som foregår i helse- og omsorgstjenestene. Men innovasjon betegner i hvert fall noe som både er nytt, nyttig og nyttiggjort. Det nyskapte skal ikke bare være nyttig, men også være tatt i bruk.

En måte å beskrive begrepet på kan være å si at innovasjon er (Jensen m.fl. 2008):

• kjent eller ny viten kombinert på en ny måte eller brukt i en ny sammenheng

• ideer omsatt til en bedre praksis som skaper merverdi

• driftig, dristig og eksperimenterende i formen

• en måte å forholde seg til oppgaver på – en kultur

• en prosess der resultatet ikke er kjent på forhånd

Innovasjon er ikke å lete etter beste praksis, men hele tiden lete etter det som kan bli en bedre neste praksis. Det er et begrep for forandring, men bare forandring som skaper merverdi ut fra det virksomheten har som formål. Innovasjon er ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å øke kvaliteten i tjenestene, og en systematisk tilnærming for å være med på å skape morgendagens løsninger. Innovasjonsprosesser er alltid forbundet med usikkerhet og forutsetter derfor risikovillighet. Dette er nok en av de største barrierene for den kommunale omsorgssektoren. En viktig oppgave for staten er å bidra til å legitimere innovasjonsprosesser i omsorgstjenestene og ta grep som fungerer koordinerende og gir retning til det lokale arbeidet.

8.1.1 I mellomrommene

Den kommunale helse- og omsorgstjenesten har brede vekslingsfelt både med spesialisthelsetjenesten, øvrige kommunale virksomhetsområder (skole, barnehage, kultur, teknisk, bolig, arbeids- og velferdsforvaltningen mv.) og med familier, lokalsamfunnet, organisasjoner og næringslivet. Hagen-utvalget påpeker at det er i mellomrommene vi bør lete etter de nye løsningene:

«Det er i disse mellomrommene mye av det nye vil skje, det er her innovasjonene vil komme.»

Det mange oppfatter som gråsoner, uklare grenseområder og ingenmannsland, ses som interessante leteområder for nye løsninger når det kommer til innovasjon. Da gjelder det å ha fokus på samspillet i vekslingsfeltene, på overgangene mellom ansvarsområdene til ulike organisasjonsenheter, og mellom de formelle og uformelle systemene. Da gjelder det å finne løsninger på tvers av resultatenheter og etatsgrenser, og på tvers av faglige skillelinjer. Det gjelder å tenke nytt om oppgaveløsning i helse- og omsorgstjenestene, og om hvilke aktører som skal være involvert.

Samhandlingsreformen har satt søkelyset på å finne nye løsninger i mellomrommet mellom forvaltningsnivåene i helse- og omsorgstjenestene. Hagen-utvalget har i sin utredning fokusert på mellomrommene mellom omsorgstjenestene og øvrige kommunale sektorer, og mellom kommunen og sivilsamfunnet. Hagen-utvalget mener omsorgstjenestene er strategisk godt plassert i kommunen, og i større grad bør utnytte det potensialet som ligger rett foran dem til innovasjoner på tvers:

• Omsorgstjenestene har behov for teknisk basiskompetanse for å kunne ta i bruk velferdsteknologi og utvikle boligløsningene. Da trenger de ikke å gå så langt. Kommunen har en egen teknisk sektor der de kan hente inn ingeniører, arkitekter og personell med teknisk bakgrunn.

• Omsorgstjenestene trenger mer pedagogisk kompetanse til å utvikle opplærings- og veiledningsprogram for brukere, pårørende og ansatte i arbeidet med rehabilitering. Da trenger de ikke å gå så langt. Kommunen har en egen undervisningssektor, der de kan hente lærere, barnehagelærere og andre med pedagogisk bakgrunn.

• Omsorgstjenestene trenger mer kulturell kompetanse. Da trenger de ikke å gå så langt. De har en egen kultursektor. Gjennom å styrke den og stille omsorgstjenestens organisasjon og bygninger til disposisjon som kulturarena, kan kultursektoren bli en kultursektor for alle.

• Omsorgstjenestene trenger flere frivillige. Da trenger de heller ikke å gå så langt. De er selv en del av nærmiljøet og samarbeider tett med brukere, familie og lokalsamfunnet. Dette arbeidet må imidlertid settes mer i system, og stadig finne nye former tilpasset nye generasjoner.

Omsorgstjenestene utgjør nesten en tredel av kommunens samlede virksomhet, og må ses i sammenheng med behov og ressurser i hele kommunesektoren. Innovasjonsarbeidet i omsorgssektoren bør derfor skje som en del av en helhetlig innovasjonssatsing, der en finner løsninger i mellomrommene mellom helse- og omsorgstjenestene og de øvrige kommunale sektorene, mellom kommunen som forvaltning og kommunen som lokalsamfunn, mellom kommuner og helseforetak, og mellom kommuner, næringsliv, forsknings- og utdanningsmiljøer.

8.1.2 Innovasjon langs to akser

Den kommunale helse- og omsorgssektoren må arbeide med innovasjon langs to akser: Vertikalt må det skje på tvers av forvaltningsnivåer mellom spesialisthelsetjenesten og de kommunale helse- og omsorgstjenestene slik vi ser det i samhandlingsreformen. Horisontalt må det foregå i mellomrommene mellom kommunale virksomhetsområder, og mellom kommunen som forvaltning og kommunen som lokalsamfunn.

8.1.3 Vertikal innovasjon i helse og omsorg

Vertikal innovasjon beskriver det innovasjonsarbeidet som foregår innenfor fagområdet, på tvers av forvaltningsnivåene i helse- og omsorgstjenesten, og i samarbeid med forskningsmiljøer og næringslivet. Helse- og omsorgsdepartementets og Nærings- og handelsdepartementets felles satsing på behovsdrevet innovasjon og næringsutvikling i helsesektoren ble lansert i 2007 og er utvidet til 2017. Helsedirektoratet, InnoMed, de regionale helseforetakene, Norges Forskningsråd og Innovasjon Norge har vært sentrale aktører fra oppstarten i 2007. Satsingen er nå utvidet til å gjelde hele helse- og omsorgstjenesten og inkludere forskningsdrevet innovasjon og innovasjon i offentlige anskaffelser. KS er en ny partner inn i samarbeidet. Partene skal sammen bidra til betydelig økt fokus og satsing på innovasjon og næringsutvikling i helse- og omsorgssektoren, og utnytte offentlige ressurser best mulig.

For å skape en bred arena for dialog mellom helse- og omsorgstjenestene, akademia, næringslivet og profesjonsforeningene vil Helse- og omsorgsdepartementet etablere et dialogforum, HelseOmsorg21. Målet er å skape en helhetlig tenkning rundt satsingen på helse- og omsorgskunnskap og teknologi. Forumet skal koble myndigheter, tjenestene, næringslivet og forskningsmiljøer nærmere sammen, og foreslå tiltak til utviklingen av en bred og samlet strategi for forskning og innovasjon innenfor helse- og omsorgsfeltet.

Samhandlingsreformen er i stor grad uttrykk for det som kan kalles innovasjonsarbeid langs den vertikale aksen, ettersom hovedfokuset har vært å finne sømløse overganger og god flyt mellom forvaltningsnivåer og virksomheter innenfor helse- og omsorgssystemet. Samhandlingsreformen har satt søkelyset på å finne nye løsninger i mellomrommet mellom forvaltningsnivåene i helse- og omsorgstjenestene.

Samtidig forutsetter samhandlingsreformen at de kommunale helse- og omsorgstjenestene beveger seg ut langs den horisontale aksen mot andre sektorer og lokalsamfunnet, der siktemålet er å komme tidligere inn og drive forebygging og rehabilitering. Slik sett kan denne meldingen forstås som en videreføring og konkretisering av samhandlingsreformens mål og intensjoner på lokalt nivå.

8.1.4 Horisontal innovasjon i kommunene

Kommunesektoren har ansvaret for å yte en rekke velferdstjenester. Kommunene er derfor helt sentrale aktører i et innovasjonssystem som skal gå på tvers av alle velferdssamfunnets formelle og uformelle aktører. Historisk sett har kommunene vært innovative. Siden Formannskapslovene av 1837 har kommunene hatt anledning til å initiere og utvikle tjenester på områder som ikke er tillagt andre offentlige organer, og brukt dette handlingsrommet de til enhver tid har hatt til å finne løsninger på lokale problemer og behov. Slike lokale initiativ ble forløperne til nasjonale løsninger som for eksempel sparebanker og forsikringsselskap.

Utfordringer i lokalsamfunnet har også vært forløpere til mange av tilbudene som etter hvert er blitt velferdskommunens kjerneområder. Rommet for entreprenørskap og innovasjon har imidlertid blitt mindre på de områdene der kommunene nå mer er iverksettere av regulerte og lovpålagte tjenester (Teigen m.fl. 2010, NOU 2003: 19). Dette er samtidig blitt en større og større andel av den kommunale virksomhet. Behovet for å sikre innbyggerne i alle landets kommuner likeverdige velferdsordninger gjennom rettighetsfesting, forskrifter, retningslinjer og veiledere, kan derfor på den annen side oppleves som barrierer for lokal kreativitet og nyskaping.

Rammefinansiering og rammelovgivning skal sikre lokalt selvstyre slik at kommunene kan løse sine velferdsoppgaver tilpasset lokale forhold og behov, og slippe løs de demokratiske krefter som må til for å utforme morgendagens løsninger. Ledere og medarbeidere i samspill med brukerne er de beste til å vurdere hvilken innsats og metode som trengs for å løse oppgavene.

8.1.5 Innovasjonskultur og kultur for innovasjon

En åpen og anerkjennende organisasjonskultur er viktig for å fremme refleksjon, nytenking og innovasjon. Det å utvikle en innovativ organisasjonskultur er et langsiktig og kontinuerlig arbeid. Det sterkeste virkemiddelet er å framelske og premiere den atferden som ønskes. Dette gjelder både gode forbedringsaktiviteter og nytenkning, samt rapportering om feil og mangler ved tjenestene.

Virksomheter som lykkes i å endre tjenesten kjennetegnes ved stor grad av åpenhet. De deler med andre og lærer av andres erfaringer. De er tydelige på mål og visjoner, stimulerer til kreativ tenkning og involverer medarbeidere og brukere aktivt i innovasjonsarbeidet. Skal ledere oppnå forbedring og endring av virksomheten, må de i tillegg til fokus på strukturer og prosesser, arbeide systematisk for å skape en kultur som bidrar til nytenkning og innovasjon. Å arbeide med endring av kulturelle mønstre krever kompetanse og vilje til å kartlegge og endre handlingsmønstre og verdier i organisasjonen. Kommunikasjons- og relasjonskompetanse er viktig for å lede kulturendringsarbeid.

En kultur preget av regelstyring og profesjonstenkning kan hindre utvikling av en innovasjonskultur. Innovasjon har en driftig, dristig og eksperimenterende form, og kan lett oppfattes som et lite egnet virkemiddel i en kommune som først og fremst fokuserer på forvaltning og myndighetsutøvelse. Å skape en kultur som gir rom for prøving og feiling kan være en utfordring for enhver organisasjon, og oppleves som særlig risikabelt når oppgavene er å gi sikre helse- og omsorgstjenester med dokumenterbar kvalitet.

For å iverksette og lykkes med innovasjonsarbeid er det helt sentralt at kommunen har en politisk og administrativ ledelse som vet at kreativitet og innovasjon ikke kan detaljstyres, og som tør å bruke tid på å omsette nye idéer til praksis.

8.2 Drivere for innovasjon i kommunene

Flere studier viser at ledere og de ansatte er de viktigste pådriverne for innovasjon i offentlig sektor. En svensk studie (Hovlin 2011) viser at særlig viktige forutsetninger for offentlig innovasjon er lederskap, medarbeiderskap og god organisering av innovasjonsarbeidet.

En undersøkelse av innovasjonsprosesser i sju norske kommuner avdekker tilsvarende interne faktorer som viktige for å lykkes med kommunale innovasjoner (Ringholm m.fl. 2011). Blant de faktorene som trekkes spesielt fram er at organisasjonen er åpen for nye idéer, at ledere på ulike nivå støtter opp under innovasjonsprosessene, at det er risikovilje til stede, og at det er høy grad av tillit mellom kollegaer.

Betydningen av lederskap trer tydelig fram. Administrativt er både mellomledere og toppledere viktige initiativtakere, og særlig framheves mellomledernes nærhet til brukerne. Nærhet til brukeren gjør at mellomlederne både ser problemer og har klare oppfatninger om mulige løsninger.

8.2.1 Ledelse for innovasjon

Ledelse er avgjørende for å skape innovasjonskultur i omsorgstjenesten. Lederskap innebærer å gå foran, lede an og vise vei. Ledere må være bevisst sin rolle i organisasjonen, både som fanebærer for nye idéer og utvikling av dem, og som den som gir mandat for at organisasjonen arbeider systematisk med innovasjon (Gjeldsvik 2007). Lederskap er slik sett noe annet enn å administrere og organisere en virksomhet. Lederskap innebærer å ha en overordnet idé med det man gjør, og å kunne formidle denne på måter som skaper motivasjon og entusiasme for å gjøre en god jobb og oppnå overordnede mål. Det kan være behov for nye typer ledere i omsorgstjenesten, med økt oppmerksomhet på innovasjonsledelse.

En ledelse som viser interesse, anerkjenner og ser ansatte betyr mye for kvaliteten på tjenestene og ansattes engasjement for å delta i innovasjonsprosesser. Innovasjons- og forbedringsarbeid handler om å utvise og skape klima for tillit og trygghet. God innovasjonsledelse og innovasjonskompetanse vil ikke bare kunne redusere motstand mot nye løsninger og endrede arbeidsrutiner, men bidra til at de ansatte er med på å utforme nye løsninger.

De kommunale omsorgstjenestene har få ledere sammenlignet med annen virksomhet. I gjennomsnitt kan det være mer enn 30 årsverk per leder i omsorgstjenesten. I enkelte kommuner kan det være over 50 ansatte per leder på grunn av mange deltidsstillinger. Til sammenligning er ledertettheten for eksempel fire ganger høyere i skoleverket (RO 2004). I følge opplysninger fra fylkesmennene har denne utviklingen akselerert de senere årene. Lav ledertetthet kan by på utfordringer i utøvelsen av ledelse, følge opp ansatte og drive et systematisk fornyings- og innovasjonsarbeid.

Innovationsrådet i Danmark har utarbeidet kjennetegn for god politisk innovasjonsledelse og sier at godt politisk lederskap:

• skaper dialog og er lydhør overfor synspunkter fra innbyggere og andre interessenter

• avklarer samspillet og rollefordelingen mellom politikere og administrasjon

• utviser risikovillighet og sikrer at innovasjon i det offentlige sees som en lærende prosess

• kan vurdere på hvilke områder det er hensiktsmessig å prøve ut nye metoder

• påtar seg ansvaret for å utvikle sterke visjoner og visjonære politiske mål

• sikrer optimale rammer for innovasjon politisk og administrativt

• utviser innovativt og personlig lederskap, har mot og evne til å tenke annerledes, innovativt og ut av boksen

8.2.2 Lokaldemokrati som innovasjonsdriver

Lokaldemokratiet har historisk sett vært en viktig innovasjonsdriver. Kommunene har lang tradisjon for å finne nye løsinger på lokale behov og etablerte i sin tid sparebanker, forsikringsselskap, energiselskap, bygde veier, drev fergetrafikk, sikret vannforsyning og tok ansvaret for den lokale samfunnsutviklingen. Kommunene har en lang historie på å drive både næringsutvikling og lokalsamfunnsutvikling ved hjelp av innovative prosesser (Rønning og Teigen 2007).

Kommunene har også spilt en helt sentral rolle i utbyggingen av dagens velferdsordninger, som knapt kunne tenkes uten kommuneinstitusjonen. En av de største samfunnsmessige innovasjoner i nyere tid er nettopp den kommunale helse- og omsorgstjenesten (NOU 2011: 11). Velferdsstaten ville ikke eksistert uten velferdskommunen, som har sin styrke i lokaldemokrati og fellesskapsløsninger, og som på sitt beste fortsatt mobiliserer lokalsamfunnet og skaper samspill mellom offentlige tjenestetilbud, familie og lokalmiljøet.

Lokal tilhørighet, fellesskapsfølelse og medansvar blir ofte undervurdert i diskusjonen om den moderne kommune som effektiv og kompetent velferdsprodusent. Når morgendagens tjenestetilbud skal utformes, berører det ikke bare kommunen som forvaltning, men også kommunen som lokalsamfunn.

Et slikt perspektiv kan også innebære en fornyelse av lokaldemokratiet, der kommunalpolitikk ikke bare handler om å lede kommuneforvaltningen og få budsjettene for de kommunale virksomhetsområdene til å gå i hop, men om å være samfunnsbyggere, drive nyskaping og involvere hele lokalsamfunnet i prosesser for å møte framtidsutfordringene.

«Dette kan vi ikke spare oss ut av – dette må vi utvikle oss ut av», var det politiske startsignalet for den omstillings- og innovasjonsprosessen Fredericia kommune i Danmark ga seg i kast med for noen år siden.

8.2.3 Etikk for innovasjon

Etikk i helse- og omsorgstjenesten handler blant annet om å reflektere over egen praksis, og systematisk lete etter andre og bedre handlingsalternativer – sammen med kolleger, samarbeidspartnere, brukere og pårørende. Etisk refleksjon kan derfor inngå som en delmetode i innovasjonsarbeidet og bidra til at helse- og omsorgstjenesten finner nye og bedre løsninger. Det ser også ut til at denne type refleksjon gjør de ansatte mer innovative (Børslett m.fl. 2011). Systematisk etikkarbeid er med andre ord kanskje mest effektivt nettopp når mange føler at de ikke har tid til å reflektere sammen. I møte med framtidas omsorgsutfordringer blir det viktig å identifisere nye og smartere måter å arbeide på.

Samarbeid for etisk kompetanseheving er et samarbeidsprosjekt mellom Helse- og omsorgsdepartementet, KS, arbeidstakerorganisasjonene og Helsedirektoratet som en del av Omsorgsplan 2015. Hovedmålet er å bidra til at kommunene styrker den etiske kompetansen i helse-, sosial- og omsorgstjenestene og gjennomfører systematisk etisk refleksjon i tjenestene. Senter for medisinsk etikk ved Universitetet i Oslo er tildelt et spesielt ansvar for å sikre langsiktig oppbygging og forankring av kompetanse blant annet gjennom veiledning, undervisning, utvikling av læremateriell, forskning og formidling. Prosjektet startet opp i 2007, og fra januar 2013 har prosjektet 208 deltakerkommuner fra hele landet.

Etisk refleksjon og gjennomtenkning er en nødvendig del av arbeidet med utvikling og utprøving av nye arbeidsmetoder og teknologiske løsninger.

8.2.4 Planlegging for innovasjon

Kommunenes arbeid med kommunebudsjettet og kommuneplanen kan være egnede verktøy for politisk og administrativ forankring av gode innovasjonsprosesser. Innovasjon i kommunen må bygges på systematisk arbeid, og det er en fordel om det utarbeides en overordnet strategi for kommunen som identifiserer problemer og behov som må løses, som prioriterer, og som angir retning for innovasjonsarbeidet.

I kommuneplanens samfunnsdel skal det beskrives i hvilken retning kommunen skal gå, hvilke områder det skal satses på, hvilke problemområder som er kritiske for kommunen og det skal utarbeides strategier for kommunens langsiktige arbeid. Plan- og bygningsloven pålegger kommunene å involvere innbyggere, frivillige organisasjoner, sivilsamfunnet og næringslivet i kommuneplanarbeidet. Kommuneplanen skal etterfølges av kommunedelplaner, temaplaner og handlingsprogram. En konkretisering av områder som egner seg for innovasjon bør legges inn i disse planene. Slik kan kommuneplanlegging bli et viktig verktøy både i arbeidet med å kartlegge og analysere framtidsutfordringene og utvikle nye løsninger på kommunale oppgaver.

8.2.5 Brukere og sivilsamfunnet som drivkraft for innovasjon

Brukerdrevet innovasjon handler om å ta utgangspunkt i brukernes behov og utfordringer når nye løsninger skal utvikles. Som metode bidrar brukerdrevet innovasjon til bedre forståelse av brukerbehov og en mer systematisk involvering av brukerne i utformingen av tjenestene. I kommunal forvaltning vil dette handle om å både få innsikt i den enkeltes behov og gi ledere og ansatte redskaper til å forholde seg til brukerens ønsker og ambisjoner. InnoMed er helse- og omsorgssektorens pådrivermiljø og kompetansenettverk på brukerdrevet innovasjon. InnoMeds hovedaktiviteter er utprøving av metoder og utvikling av verktøy, kompetanseoppbygging, nettverksbygging og kunnskapsformidling.

Samskaping med brukeren og andre aktører i sivilsamfunnet vil være en viktig kilde til utvikling og innovasjon i omsorgstjenestene. Tradisjonelt har kommunene dekket brukernes behov ved å utnytte ressurser innenfor egen organisasjon. Framtidige løsninger skapes ved å bringe sammen helt nye grupper på tvers av organisatoriske skillelinjer, og på tvers av skillet mellom offentlig sektor og sivilsamfunnet. Komplekse problemer kan møtes ved å involvere grupper som blir direkte berørt av tiltakene i utformingen og implementeringen av tjenestene.

En innovasjonsprosess kan være drevet av og involvere mange ulike aktører. Medarbeiderdrevet innovasjon defineres som innovasjoner som er frembrakt gjennom en åpen og inkluderende prosess, basert på systematisk bruk av medarbeideres erfaring, idéer og kunnskap (Moland m.fl. 2012). Medarbeiderdrevet innovasjon handler både om å utvikle en innovasjonskultur, der ansatte deltar i samtaler og refleksjonsgrupper om utvikling av tjenestene i sin alminnelighet, og om å trekke de ansatte med i konkrete innovasjonsprosesser.

Ansatte har unik kunnskap om tjenestenes utfordringer og aktuelle problemstillinger, og vil sammen med brukere være viktige informanter og drivere i innovasjonsarbeidet. Bruker- og medarbeiderdrevet innovasjon fordrer god ledelse som involverer, lytter og skaper rom for nytenking og kreativitet. Denne tilnærmingen til innovasjon utvider innovasjonsevnen og innovasjonsmulighetene, og er i tråd med sentrale verdier i den norske fellesskapsmodellen.

Forskjellen som gjør en forskjell

All offentlig tjenesteyting handler om å skape verdi for brukerne (Bason m.fl. 2009). Ved å involvere brukerne systematisk i utformingen av nye løsninger får kommunene innsikt i hvordan brukerne selv oppfatter omsorgstjenestene, og om de dekker deres faktiske behov. Offentlig sektor har tradisjonelt vært gode på å gjennomføre brukerundersøkelser eller meningsmålinger for å få tilbakemeldinger på eksisterende tjenester, men spør sjeldnere brukerne om i hvilken grad tjenestene løser de utfordringer de har. Slike undersøkelser kan gi viktige innspill til innovasjonsprosesser, men de gir få svar på hvordan tjenestene kan endres eller gjøres annerledes.

Systematisk brukerinvolvering og samskaping gir ansatte i helse- og omsorgssektoren mulighet til å se utover sitt eget faglige perspektiv. Når nye løsninger skal utformes og det er behov for å endre tradisjonelle oppfatninger, er det nødvendig å la seg forstyrre av andre. Vi trenger kunnskap om noe vi ikke har sett eller kan fra før. Det er forskjellen som gjør en forskjell.

Danske KL (tilsvarende KS) har utviklet en kommunal modell for bruker- og medarbeiderdrevet innovasjon. Den ble laget i samarbeid med tre kommuner i Danmark og er siden testet ut i ulike kommuner og på tvers av sektorer.

Kilde: http://www.klk.kl.dk/innovationsmodel

I noen tilfeller vil det være slik at brukerne selv driver fram innovasjonsprosesser, og tar eierskap og ansvar for videre utforming og drift av tjenestetilbudet. Brukerstyrt personlig assistanse er et godt eksempel på det. Brukerdrevet innovasjon i kommunal kontekst vil alltid måtte ses i sammenheng med lokaldemokratiske prosesser og de folkevalgtes beslutningsansvar. Før ledere og ansatte i omsorgstjenestene går i gang med å involvere brukere i utformingen og eventuelt leveransen av tjenestene, må det avklares hvilken rolle henholdsvis politikere, ledere og de ansatte skal ha i de brukerdrevne innovasjonsprosessene.

8.2.6 Hverdagsinnovasjoner

Innovasjon trenger ikke være nye og gjennomgripende løsninger på omfattende og store spørsmål. Det kan også være nye og viktige endringer som skjer i den daglige virksomhet, som radikalt endrer tidligere praksis. Hverdagsinnovasjon finner oftest sted i det personlige møtet mellom offentlig sektor og brukerne, der de i fellesskap oppdager nye måter å løse oppgaver på. Typisk for slike hverdagsinnovasjoner er at de har et lokalt preg med utspring nedenfra i organisasjonen eller virksomheten, og at de vanligvis ikke brer seg som politikk, men som praksis (Haarr og Folkman 2013; Digmann et al 2012).

8.3 Kunnskap og forskning for innovasjon

Kunnskap og kompetanse bidrar til å opprettholde en god og omstillingsdyktig offentlig sektor. I forskningsmeldingen (Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer – kunnskap gir muligheter) vektlegges utdanning, kompetansetiltak, forskning og utvikling som hovedvirkemiddel i regjeringens politikk for utvikling av framtidas offentlige sektor. Forskning skaper ny kunnskap som kan utvikle praksis. Forskning på innovasjonsprosesser i omsorgstjenestene er nødvendig for å lete fram, støtte opp under og kvalitetssikre nye løsninger framover. I årene som kommer må det tenkes nytt om oppgaveløsning og arbeids- og samarbeidsformer, og legges til rette for at tjenestene i større grad kan inngå i samspill med brukernes familie og annet sosialt nettverk, ideelle virksomheter og frivillige organisasjoner. Omsorgstjenestene må styrke sitt eget kunnskapsgrunnlag og utvikle kunnskap basert på tjenestenes egenart. For at kommunene selv skal være en sentral aktør i utviklingen av tjenestene, er de avhengig av mer kunnskap om hvilke effekter ulike løsninger, tiltak og virkemidler har.

Forskermedvirkning kan gi kommunene verdifull drahjelp i innovasjonsprosessene, men det krever at kommunene utvikler sin rolle som deltaker i og eier av forskningsprosjekter, og som kompetent bestiller og bruker av både nasjonal og internasjonal forskning.

8.3.1 Forskermedvirkning

Det foreligger lite forskningsbasert kunnskap om innovasjon i kommunal sektor, og behovet for praksisnær forskning er stort. Norges forskningsråd skriver i sin Policy for innovasjon i offentlig sektor, at forskningen bør spille en sentral rolle i offentlige innovasjonsprosesser. Forskningen må «fange opp og kvalitetssikre ekstern kunnskap og idéer, løse problemer og støtte beslutninger, dokumentere effekter og risiko, spre kunnskap, utnytte internasjonale nettverk og kompetanse for å endre». Norges forskningsråd kaller dette innovasjon med forskermedvirkning.

Forskermedvirkning i innovasjonsprosessene kan også bidra til at ny kunnskap utvikles i samarbeid med sektoren. Som det pekes på i forskningsmeldingen er det særlig viktig med et godt samspill mellom forskning, utdanning og praksis. Ved å koble forskningsmiljøene tett på innovasjonsprosessene i kommunene gjøres viktig kunnskap tilgjengelig for ansatte og sluttbrukere underveis. Samtidig gjøres kunnskapsbehov i offentlige sektor til mer aktuelle temaer for forskning og utvikling (FoU). Mer brukernær FoU gjør utdanningen mer relevant, og gode løsninger fra innovativ praksis spres. (Meld. St. 18 (2012–2013)).

Framtidige omsorgsutfordringer vil kreve et tett samarbeid mellom kommuner og FoU-miljøer, der sektoren selv er med både før, under og etter forskningsprosessen. Følgeforskning og evaluering av prosessene kan danne grunnlaget for forskningsbasert kunnskap som senere får følger for beslutninger og praksis.

8.3.2 Utfordringer for forskningsmiljøer og kommunene

Forskning og kunnskapsutvikling på kommunale innovasjonsprosesser bidrar til at det genereres ny og relevant kunnskap som kan gi bedre beslutningsgrunnlag for både nasjonale og lokale myndigheter. Når forskningen danner grunnlag for ny praksis eller forbedrer kvaliteten på de endringene som skjer så kalles det forskningsdrevet innovasjon. Både forskningsdrevet innovasjon og innovasjon med forskermedvirkning kan bli viktige drivere for innovasjon i helse- og omsorgstjenestene framover.

Utfordringene ved innovasjonsprosesser i kommunal sektor er at forskningsressursene er knappe og at insentivsystemet ikke legger til rette for praksisnær forskning. Norges forskningsråd skriver i sin Policy for innovasjon i offentlig sektor at dagens meritteringssystemer ikke stimulerer godt nok til anvendt forskning. Systemet fører til en viss grad forskerne vekk fra praksis, og forskerne er i liten grad med på å utvikle nye løsninger på problemer kommunene står overfor. Utfordringen framover blir å knytte forskningen tett opp mot innovasjonsprosessene som foregår i kommunene, og finne gode metoder som bidrar til spredning, anvendelse og implementering av forskningsresultatene i praksis. Det er behov for virkemidler og tiltak som kan styrke omsorgstjenestenes kunnskapsgrunnlag. Andre forskningssatsinger må ses mer i sammenheng med omsorgssektoren, og det må utvikles tiltak som kan styrke omsorgsfaglige forskningsmiljøer.

Mange av utfordringene omsorgssektoren står overfor er globale og må løses internasjonalt. Det er derfor behov for å styrke det internasjonale forskningssamarbeidet. Forskningsmiljøene ved høgskoler, universiteter og institutter må tenke både lokalt og internasjonalt.

8.4 Morgendagens omsorg –Et innovasjonsprogram for 2013–2020

Denne meldingen peker på behovet for å utforme en ny politikk som kan bidra til å forebygge og redusere den forventede framtidige veksten i behovet for helse- og omsorgstjenester. Framtidige utfordringer krever at vi tar i bruk samfunnets samlede omsorgsressurser på nye måter og utvikler nye arbeidsmetoder og tjenesteformer. Dette er en nasjonal oppgave, der det viktigste arbeidet likevel må skje i den enkelte av landets 428 kommuner, i samarbeid mellom lokale folkevalgte, 270 000 brukere, over 170 000 ansatte, pårørende, lokalsamfunn, organisasjoner og næringslivet. Men da kreves det også at det tas grep på nasjonalt nivå, som gir retning til, understøtter, koordinerer og stimulerer det lokale arbeidet, og som samtidig kan bidra til kompetansebygging, forskning og kunnskapsutvikling, formidling, motivering, rådgivning, dokumentasjon og spredning av nye utprøvde løsninger.

Regjeringen har utformet en innovasjonsstrategi for kommunal sektor som gir bedre rammebetingelser for innovasjonsarbeid gjennom utdanning og prosjektstøtte. Tilbakemeldinger fra kommunene er at de først og fremst har behov for enkel tilgang til generell innovasjonskompetanse gjennom rådgivning, veiledning, kunnskap og erfaring, samt finansiell risikoavlastning til støtte for innovasjonsprosesser (Hoen og Tangen 2011). For å legge til rette for innovasjon i kommunal sektor er det viktig at det bygges opp et sterkt kompetansemiljø og målrettede virkemidler som kan bidra til nyskaping og innovasjon. På helse- og omsorgsfeltet må dette kombineres med tiltak som går på tvers av forvaltningsnivåene i helse- og omsorgstjenesten.

Morgendagens omsorg er et innovasjonsprogram som tar sikte på å utforme nye løsninger for framtidas omsorg, sammen med brukere, pårørende, kommuner, ideelle organisasjoner, forskningsmiljøer og næringslivet. Innovasjonsprogrammet skal bidra til utvikling og innføring av velferdsteknologi, nye arbeidsmetoder, nye organisasjonsløsninger og boformer som er tilpasset morgendagen. Det forutsettes at programmet legger grunnlag for statlig og kommunal planlegging på helse- og omsorgsområdet med særskilte virkemidler for perioden fram til 2020. En samlet innovasjonsordning skal støtte og stimulere kommunenes forsknings-, innovasjons- og utviklingsarbeid på helse- og omsorgsfeltet med følgende elementer:

1. Forsterke den regionale forsknings- og utviklingsstrukturen for omsorgstjenesten.

2. Involvere etablerte innovasjons- og forskningsinstitusjoner på nasjonalt nivå.

3. Styrke innsatsen for forsknings-, innovasjons- og utviklingsarbeid i kommunene, og relevante programmer i Norges Forskningsråd.

8.4.1 Grep 1: Forsterke omsorgstjenestenes regionale forsknings- og utviklingsstruktur

Regionalt bør det bygges videre på en struktur som allerede er etablert. De siste årene er én kommune i hvert fylke blitt utpekt til å ta ansvar for henholdsvis Utviklingssenter for sykehjem og Utviklingssenter for hjemmetjenester. Samtidig er det etablert fem regionale Senter for omsorgsforskning, som geografisk dekker de tidligere helseregionene. Disse sentrene er etablert ved høgskoler og universiteter som utdanner helse- og sosialpersonell, og er knyttet sammen i nettverk. De vil sammen med regional statsforvaltning og KS regionalt være viktige og kommunenære samarbeidspartnere i et forsknings-, utviklings- og innovasjonsarbeid i helse- og omsorgssektoren. Sentrene er imidlertid fortsatt små og lite robuste. Konkrete forslag for å styrke kunnskapstriangelet er:

• Forsterke utviklingssentrene for sykehjem og hjemmetjenester og de fem regionale sentrene for omsorgsforskning. Sentrene er knyttet sammen i nettverk, der Senter for omsorgsforskning Øst er tillagt koordineringsfunksjonen, og vil få en sentral oppgave som dokumentasjonssenter med følgeforskning, formidling og spredning. Dette vil samtidig bidra til å styrke helse- og sosialutdanningene ved de høgskoler eller universitet der omsorgsforskningssentrene er lokalisert.

• Knytte omsorgsforskningssentrene og utviklingssentrene opp mot de fagmiljøer som blir tillagt ansvaret for å gi utdanning i, og være kompetansesenter for, kommunalt innovasjonsarbeid, jf. regjeringens kommunale innovasjonsstrategi.

• Bygge videre på og benytte, den kompetanse som er bygd opp i fylkesmennenes forvaltning for å gjennomføre Handlingsplan for eldreomsorgen, Omsorgsplan 2015 og andre utviklingsorienterte statlige satsinger på helse- og omsorgsfeltet.

8.4.2 Grep 2: Involvere etablerte innovasjons- og forskningsinstitusjoner

Det er av stor betydning å involvere eksisterende institusjoner og fagmiljøer, styrke noen av de virkemidlene de disponerer, og sørge for at de får en innretning som fremmer de kommunale helse- og omsorgstjenestenes innovasjonsevne og innovasjonskraft. Det legges derfor opp til:

• å bygge ut InnoMed, slik at de i tillegg til spesialisthelsetjenesten også kan dekke de kommunale helse- og omsorgstjenestene og ivareta innovasjonsarbeidet på tvers av forvaltningsnivåene i helsetjenesten

• å benytte ordningen med offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU) gjennom Innovasjon Norge, og gjøre den lettere tilgjengelig og tilpasset innovasjonsbehovet i helse- og omsorgssektoren i både små og store kommuner. Dette er spesielt viktig der det er behov for næringslivssatsing, for eksempel når det gjelder utvikling av velferdsteknologiske løsninger og framtidige boligløsninger

• å utrede en ordning for å avsette midler til forskning, utvikling og innovasjon med sikte på utforming og utprøving av nye modeller for framtidas institusjons- og boligløsninger

• å styrke helse- og omsorgsforskningen gjennom Forskningsrådets programmer, med spesiell vekt på kunnskapsgrunnlaget for kommunal planlegging og utforming av framtidas omsorgsløsninger

• å benytte utdanningstilbudet i kommunalt innovasjonsarbeid som blir etablert som en del av regjeringens kommunale innovasjonsstrategi.

• å tilføre samhandlingsreformens utdanningstiltak Helse og omsorg i plan et klart innovasjonsperspektiv i samarbeid med KS og Samplan

InnoMed er etablert av Helsedirektoratet, som et nasjonalt kompetansenettverk for behovsdrevet innovasjon i helsesektoren, og finansieres av Helsedirektoratet og Innovasjon Norge. InnoMed har spesiell kompetanse på å ivareta innovasjonsarbeidet på tvers av forvaltningsnivåene i helsetjenesten (vertikal innovasjon).

Innovasjonsarbeidet i den horisontale aksen, mellom alle kommunale virksomhetsområder og mellom kommunen som forvaltning og lokalsamfunn, må knyttes til den innovasjonsenhet og de virkemidler som blir etablert i tråd med regjeringens kommunale innovasjonsstrategi. Samlet gir dette en helhetlig og målrettet innovasjonssatsing langs begge akser, med en nasjonal overbygning som må samordnes best mulig.

8.4.3 Grep 3: Styrke innsatsen til forsknings-, innovasjons- og utviklingsarbeid i kommunene

Hagen-utvalget påpeker at det er uforsvarlig å drive en offentlig omsorgssektor på 84 mrd. kroner og bare benytte promiller av budsjettet til forskning, utvikling og innovasjon. For å drive planlegging, organisering, tjenesteutøvelse, metodeutvikling og innovasjon har de kommunale helse- og omsorgstjenestene behov for et mer solid kunnskapsgrunnlag. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn en satsing fram mot 2020 på forskning, utvikling og innovasjon (FUI) på omsorgsfeltet.

En samlet innovasjonssatsing for utforming av morgendagens omsorg bør i tillegg til å styrke regionale og nasjonale institusjoner og eksisterende virkemidler, styrke innsatsen på forsknings-, innovasjons- og utviklingsarbeid i kommunene:

• ved utprøving av nye løsninger (faglige metoder, velferdsteknologi, boformer, organisasjon mv.) i trepartssamarbeid mellom kommune, forskningsmiljøer og næringslivet, eller mellom kommune, forskningsmiljøer og ideelle virksomheter, pårørende og frivillige

• ved å sikre kompetanse, dokumentasjon og forskning som grunnlag for spredning og implementering

• ved å forbedre kunnskapsgrunnlaget for planlegging, utvikling og innovasjon gjennom relevante programmer i Norges Forskningsråd

Forvaltningen av midler til den kommunale helse- og omsorgssektoren følger, som en del av omsorgsplanen, de vanlige kanaler ut til kommunene via Helsedirektorat og regional statsforvaltning. Det er først og fremst behov for å styrke kommunenes egen innovasjonsevne og innovasjonskraft på helse- og omsorgstjenestenes område. Omsorgstjenestene utgjør om lag en tredel av den kommunale virksomhet og er i hovedsak finansiert gjennom det kommunale inntektssystemet. De økonomiske virkemidlene må derfor ses i nær sammenheng med regjeringens innovasjonsstrategi for kommunene, der fylkesmannen også er satt til å forvalte statlige midler til formålet. Kommunal innovasjon bør foregå på tvers av sektorer og fagområder. I tråd med St. meld. nr. 7 (2008–2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge starter regjeringen med helse- og omsorgssektoren og målretter i første omgang virkemidlene mot dette feltet.