4 Redusere tilgjengeligheten til rusmidler

Omfanget av problemer og skader øker med det totale forbruket av rusmidler. Å begrense tilgjengeligheten til rusmidler har positiv effekt på totalforbruk og skadeomfang. Strategier for å regulere tilgjengeligheten til rusmidler omfatter reguleringer og restriksjoner på salg og skjenking av alkohol, alkoholavgifter, vinmonopolordningen, aldersgrenser, reseptordningen for legemidler, forbud mot narkotika og kontrolltiltak mot ulovlig omsetning av rusmidler. Dette er sentrale virkemidler i den norske rusmiddelpolitikken.

De fleste regulatoriske virkemidler har som mål å redusere tilgjengeligheten. Noen reguleringer har som hovedmål å påvirke holdninger og etterspørselen etter rusmidler, for eksempel forbudet mot alkoholreklame. Begge typer reguleringer omtales i dette kapitlet.

4.1 Alkohol

Norsk alkoholpolitikk er basert på universelle tiltak. De viktigste virkemidlene er bevillingssystemet, vinmonopolordningen, reklameforbudet, aldersgrenser og avgiftspolitikken.

En rekke av de skadene som følger av alkohol, rammer flertallet som drikker en gang i blant. Videre er det grovt sett slik at de mest effektive virkemidlene er de minst populære, mens de mindre effektive virkemidlene er mest populære. Dette er et viktig bakteppe for vurderingene av hvordan alkoholpolitikken skal utformes. Også drikkemønstre får betydning for hvordan alkoholpolitikken skal utformes. Drikkemønstre er med på å prege skadebildet og dermed vektingen av ulike tiltak. En betydelig del av skadebildet omfatter skader påført andre enn alkoholbrukeren selv i form av passiv drikking. Hensynet til de som blir utsatt for skadevirkninger som følge av andres alkoholbruk, må stå sentralt ved utformingen av de universelle forebyggende tiltakene.

Rammene for de nevnte virkemidlene er i stor grad fastsatt i alkohollovgivningen (med unntak for avgiftene). Alkohollovgivningen har dermed en sentral plass i det forebyggende arbeidet. Hovedvirkemidlene i norsk alkoholpolitikk er effektive og skal ligge fast. Rammene for de regulatoriske virkemidlene skal fortsatt fastsettes i alkoholloven, og kommunene skal fortsatt ha frihet til og ansvar for å utforme alkoholpolitikken lokalt. I dette kapitlet drøftes om disse virkemidlene er riktig utformet og om forholdet mellom statlig styring og lokalt selvstyre bør justeres på noen områder.

4.1.1 Produkter, drikkemønstre og skadepotensial

I Norge reguleres drikker med høyt alkoholinnhold strengere enn drikker med lavere alkoholinnhold. Regulering avhenger av skadepotensialet, som antas å være noe høyere for alkoholsterke drikker, særlig gjelder dette akutte skader.

Aldersgrensen er 18 år for drikk som innholder under 22 volumprosent alkohol, mens aldersgrensen for sterkere drikker er 20 år. Også avgiftene varierer med drikkens alkoholstyrke. I tillegg har alle brennevinsprodukter, uavhengig av alkoholstyrke, høyere særavgift enn annen alkoholholdig drikk. Begrunnelsen er at også alkoholsvake brennevinsprodukter antas å medføre en særlig skaderisiko. Alkoholsvake brennevinsprodukter, typisk såkalt rusbrus, har ofte høyt sukkerinnhold og et utseende som gjør drikken tiltalende for unge. Skadepotensialet er altså ikke bare avhengig av alkoholinnhold, men også av for eksempel drikkemønsteret knyttet til en drikk. Også målgruppen for en drikk kan være av betydning.

I løpet av de siste tre til fire år er det, særlig i USA, blitt markedsført ferdigblandede energidrikker med høyt koffein- og alkoholinnhold. Enkelte av disse produktene er blitt trukket fra markedet etter krav fra amerikanske kontrollmyndigheter fordi kombinasjonen kan være direkte helsefarlig, særlig for helt unge personer. Utviklingen er bekymringsfull, og det er grunn til å vurdere tiltak dersom slike produkter skulle bli aktuelle på det norske markedet. Slike tiltak kan være nødvendige av hensyn til folkehelsen.

Produktets størrelse og utforming kan også ha betydning for antatt skadepotensial. Regjeringen vil rette særskilt oppmerksomhet mot at omsetningen av vin er mer enn fordoblet de siste 20 årene, og at en betydelig og økende del av salget er knyttet til større forpakninger (pappvin). I 2009 sto slike forpakninger for 55 prosent av den solgte vinen i volum. Pappvin kan føre til økt forbruk fordi det gir anledning til å ta et glass vin eller flere oftere, fordi man ikke trenger å åpne en flaske. Kartongen gir heller ikke samme oversikt over hvor mye man faktisk drikker, som det en flaske gir.

4.1.2 Bevillingssystemet

Salg og skjenking av alkoholholdig drikk

Alkohollovgivningen befinner seg i skjæringspunktet mellom kryssende hensyn. Alkoholbruk følges av en rekke skadevirkninger, samtidig som alkohol er en lovlig vare. Dermed oppstår en spenning mellom behovet for å begrense og regulere omsetningen på den ene siden og næringsinteresser på den andre siden. Ansvaret for utforming av alkoholpolitikken er delt mellom stat og kommune, og reguleringen er i stadig tilpasning mellom statlig styring og kommunalt selvstyre. Det er behov for å vektlegge folkehelsehensyn framfor sterke næringsinteresser, samtidig som alkoholpolitikken må tilpasses lokale forhold. Dette innebærer en ansvarsfordeling hvor både stat, kommune og næring må bidra for at omsetningen skal skje på forsvarlig måte. Videre må reguleringen av alkoholholdig drikk balansere mellom hensynet til den private sfæren og det offentliges styring av samfunnet. Alkohollovgivningen kan heller ikke ses uavhengig av samfunnet for øvrig, og alkoholpolitikken vil påvirkes av samfunnsutviklingen generelt. Også internasjonale forpliktelser og internasjonalt samarbeid og utfordringer er viktige påvirkningsfaktorer.

Når det gjelder ansvarsfordelingen mellom stat og kommune, trekker staten opp rammene for omsetning av alkoholholdig drikk. Det skjer blant annet gjennom avgifter, gebyrer, rammene for bevillingsordningen, vinmonopolordningen, maksimaltider for salg og skjenking og aldersgrenser. Staten legger også til rette for at kommunene kan føre en forsvarlig alkoholpolitikk, gjennom utarbeidelse av verktøy, som veiledere og kurs. Kommunene har ansvar for å utforme en lokalt tilpasset alkoholpolitikk. Behandling av bevillingssøknader, fastsetting av salgs- og skjenketider og kontroll/sanksjoner står sentralt.

Undersøkelser viser at kommunene ikke tar ut potensialet av virkemidlene i alkoholloven.1 Forskning viser også at servering av alkohol til mindreårige og åpenbart berusede personer er nokså utbredt.2 Etter alkoholloven skal kommunens kontroll særskilt omfatte disse forholdene. En del kommuner bryter loven ved at det ikke gjennomføres det antall kontroller som loven krever. Videre er det kun et fåtall av de avdekkede overtredelsene som fører til inndragning av bevillingen.3

Det er grunn til å tro at kommunene er under direkte og indirekte press fra næringsinteresser, samt at sammenlikning med alkoholpolitikken i nabokommuner medfører ytterligere press om å føre en liberal alkoholpolitikk.4 Kommunens organisering av ansvaret for bevillingssystemet kan bidra til å flytte oppmerksomheten fra alkoholpolitikk til næringspolitikk. Utfordringsbildet varierer mye fra kommune til kommune.

På denne bakgrunn og sett i sammenheng med at alkoholkonsumet er økende, er det nødvendig å se på om ansvarsforholdet mellom stat og kommune i alkoholpolitikken er riktig vektet og fordelt.

Statens rolle i alkohol- og bevillingspolitiske spørsmål er endret de siste årene. Endringene i alkoholloven i 1998 hadde innslag av sterkere statlig styring, blant annet ved innføring av normal- og maksimaltider for salg og skjenking, mens endringene i alkoholloven i 2004 innebar større frihet til kommunene ved at de særskilte delegasjonsbegrensningene ble opphevet i bevillingssaker. De siste årene har staten inntatt en tydeligere holdning til hvordan kommunene bør utforme alkoholpolitikken. Endringen vises gjennom fastsetting av rammer, rådgivning, kursing og utarbeidelse av verktøy. Særlig tydelig er forventingen om at kommunen skal vektlegge folkehelse og ta i bruk kontroll for å begrense skadevirkningene.

En slik vridning kan ikke ses uavhengig av utviklingen på helsefeltet generelt. Vridningen er i tråd med intensjonene i samhandlingsreformen og formålet med folkehelseloven. Etter folkehelseloven har kommunene plikt til å handle dersom det er store utfordringer i kommunen knyttet til alkoholbruk. Plikten inntreffer uavhengig av hvor i kommunene ansvaret for bevillingsspørsmål ligger. Gjennom aktiv bruk av alkohollovens virkemidler, herunder bevillingsordningen, kan kommunen forebygge alkoholrelatert skade og spare samfunnet og enkeltpersoner for økonomiske, helsemessige og sosiale kostnader.

Regjeringen mener at kommunen er nærmest til å se de særskilte lokale utfordringene og tilpasse bruken av blant annet bevillingsinstituttet til lokale forhold. Det gjelder både overordnet alkoholpolitikk i kommunen og i enkeltsaker. Kommunenes frihet til og ansvar for å fastsette en lokalt tilpasset alkoholpolitikk har sterke historiske røtter. Det lokale ansvaret for alkoholpolitikken skal fortsatt ha en viktig plass i alkohollovgivningen. Kommunen må ta sin del av ansvaret for å forebygge rusrelatert skade. Regjeringen vil fortsatt legge til rette for at kommunene skal ha tilgjengelig verktøy og få bistand i utviklingen av en forsvarlig alkoholpolitikk. Det må imidlertid vurderes om det på enkelte områder også er behov for å stramme inn på de statlige rammene.

I det følgende drøftes og vurderes bevillingssystemet, med særlig oppmerksomhet på fordeling av ansvar mellom stat og kommune.

Virkemidlene knyttet til bevillingssystemet og selve salget og skjenkingen av alkoholholdig drikk opererer langs to akser. Vi har virkemidler knyttet til innvilgelse og fastsetting av rammene for den enkelte bevilling, og virkemidler knyttet til oppfølging av bevillingene, herunder kontroll og reaksjon. For å få en helhetlig og forsvarlig alkoholpolitikk, må virkemidlene langs begge akser tas i bruk. God kontroll og strenge reaksjoner kan ikke veie opp for en lite gjennomtenkt innvilgelsespolitikk og vice versa. En politikk som kun baserer seg på utsagnet «lett å få, lett å miste», vil være et godt eksempel på at bare én side av bevillingspolitikken vektlegges. Resultatet kan bli store utfordringer med å følge opp salget og skjenkingen. En velfundert innvilgelsespolitikk må på den annen side følges opp av god kontroll. Det anbefales at kommunene sikrer en god og riktig balanse i alkoholpolitikken i rusmiddelpolitisk handlingsplaner. Dette vil bidra til å ivareta kommunenes forpliktelser etter folkehelseloven.

Ansvarlig alkoholhåndtering

Med bakgrunn i Opptrappingsplanen for rusfeltet er det satt i gang en rekke tiltak for å heve kompetansen om alkoholloven og styrke kommunenes kontroll med salgs- og skjenkebevillinger. Det er utgitt en håndbok i alkoholloven. Det har vært avholdt en rekke seminarer for kommuner og politiråd om alkoholloven og viktigheten av å håndheve skjenkebestemmelsene. Det har vært lagt vekt på å redusere omfanget av overskjenking og voldsepisoder i tilknytning til skjenkestedene, jf. opplæringsprogrammet Ansvarlig vertskap. Det er også gjennomført et kontrollprosjekt i ni kommuner for å samle erfaringer om tiltak som kan bedre kommunenes kontroll. I det videre arbeidet for å øke overholdelsen av alkohollovgivningen skal det bygges på erfaringer fra det arbeidet som allerede er satt i gang.

Det blir ofte, noe feilaktig, henvist til STAD-prosjektet i den norske debatten om kontroll. Metoden heter egentlig Ansvarsfull alkoholservering, og den ble utviklet og utprøvd av den svenske organisasjonen STAD (Stockholm förebygger Alkohol och Drogproblem). Metoden har vist seg å ha svært godt potensial for å redusere vold, og det ble anslått at volden i Stockholm minsket med 29 prosent. De fleste kommuner i Sverige har tatt i bruk metoden Ansvarsfull alkoholservering. Metoden er basert på tre pilarer – opplæring, samarbeid og kontroll. Den er et trepartssamarbeid mellom kommune, politi og næring. Et sentralt moment for å få god effekt, er at alle tre pilarene tillegges tilstrekkelig vekt. En helhetlig tilnærming til bevillingspolitikken, som omfatter opplæring, samarbeid og kontroll, er viktig for å få til et velfungerende uteliv, og for å minske og unngå skjenking til mindreårige, overskjenking og vold.5

Det er mye å lære av Ansvarsfull alkoholservering. Samtidig er det viktig å bygge videre på de allerede igangsatte prosjektene i Norge. Ulikheter mellom Norge og Sverige kan begrunne en noe ulik tilnærming i de to landene.

SIRUS’ evaluering av det norske prosjektet Ansvarlig vertskap konkluderte med at opplæring av ansatte i bransjen må ledsages av gode kontrollrutiner og sanksjoner ved brudd på bestemmelsene, for å få god effekt. Det innebærer at både politi og kommunale tilsynsmyndigheter må involveres i planleggingen av mer målrettede innsatser mot skjenkestedene.6

Avdekkede overtredelser knyttet til skjenkebevillinger har økt fra 649 (125 kommuner) i 2006 til 1073 (134 kommuner) i 2010. For salgsbevillinger har antall avdekkede overtredelser økt fra 190 (55 kommuner) til 225 (70 kommuner) i samme tidsrom. Imidlertid har ikke dette ført til flere inndragninger av bevillinger (antall inndragninger av skjenkebevillinger var 128 i 2006 og 110 i 2010, mens antall inndragninger av salgsbevillinger var 22 i 2006 og 20 i 2010).7 Kommunene er altså tilbakeholdne med å bruke inndragninger som et preventivt tiltak for å hindre brudd på salgs- og skjenkebestemmelsene.8 Mye tyder på at kommunene ikke utnytter det forebyggingspotensialet som ligger i strenge og konsekvente sanksjoner. Særlig gjelder det skjenkebevillingene.9

Med utgangspunkt i disse erfaringene har Helsedirektoratet satt i gang et arbeid med en helhetlig tilnærming for å styrke kommunenes forvaltning av alkoholloven. Arbeidet har fått navnet Ansvarlig alkoholhåndtering. I tillegg til samarbeid, opplæring og kontroll legges det vekt på kunnskapsheving i alle ledd. Det er viktig at kommunene møter utfordringene helhetlig; fra utforming av planverk til innvilgelsespolitikk og kontroll. På denne bakgrunn vil regjeringen at kommunene skal legge sterkere vekt på ansvarlig alkoholhåndtering.

Ansvarlig alkoholhåndtering er inspirert av metoden bak Ansvarsfull alkoholservering fra Sverige. Den bygger videre på ansvarlig vertskap som opplæringsverktøy, samtidig som det rettes oppmerksomhet mot innvilgelsessiden av bevillingssystemet og dermed helheten i alkoholpolitikken. Helsedirektoratet har begynt å utforme den nye satsingen og vil bidra med faglig veiledningsmateriell for kommunene. Alle kommuner skal få tilbud om kurs og bistand til å sikre ansvarlig alkoholhåndtering. Det vil bli utarbeidet faglig veiledningsmateriell for kommunene. Også politiet og næringen vil få tilbud om kurs. Interkommunalt samarbeid bør vurderes der det anses hensiktsmessig.

Det siste året er det tildelt midler for å styrke Fylkesmannens rolle overfor kommunene når det gjelder alkoholloven. Fylkesmannen bidrar med kurs, nettverksbygging og kompetanseheving. En ytterligere styrking av fylkesmannsembetene vil være sentralt i arbeidet med ansvarlig alkoholhåndtering.

Rammene for salg og skjenking og innvilgelse

Når det gjelder bevillingssystemet og rammene for salg og skjenking, må man ta stilling til en rekke spørsmål.

For det første hvor det skal selges og skjenkes. Dette ansvaret er lagt til kommunene. For å oppnå formålet med alkoholloven er det svært viktig at kommunene tar i bruk mulighetene som ligger i innvilgelsesinstituttet til å føre en ansvarlig politikk. Kommunene kan velge å sette tak på hvor mange bevillinger som skal kunne gis. En slik regulering kan bidra til å begrense presset om å utvide antallet salgs- og skjenkesteder. Videre bør kommunen vurdere om salg og skjenking skal begrenses i enkelte områder, enten på generelt grunnlag (for eksempel at det ikke skal gis salgsbevilling i nærheten av ungdomsskoler) eller i områder med særskilte utfordringer, samt hva slags alkoholfrie soner kommunen ønsker. Alkoholloven gir kommunene anledning til å vektlegge en rekke hensyn ved vurdering av om bevilling skal gis. Kommunen bør ta stilling til hvilke hensyn som skal veie tungt for å få en forsvarlig alkoholpolitikk. I tillegg kan kommunen fastsette vilkår i vedtaket, for å sikre forsvarlig omsetning av alkoholholdig drikk. Krav om konseptbeskrivelse kan senere gi grunnlag for bortfall av bevilling dersom et sted endrer karakter på en måte som har uheldig alkoholpolitisk effekt.

Videre har staten sett behovet for å begrense omsetning av alkoholholdig drikk i enkelte typer utsalg. Det er ikke anledning til å gi salgsbevilling til kiosker og bensinstasjoner.

Kommunale salgs- og skjenkebevillinger kan gis for maksimalt fire år av gangen, og med opphør senest 30. juni året etter at nytt kommunestyre tiltrer. Slik settes en klar begrensning på varigheten en bevilling kan ha. Bestemmelsen skal først og fremst sikre at det til enhver tid sittende kommunestyret kan tilpasse alkoholpolitikken til lokale forhold. Ordningen innebærer en mulighet for å få en helhetlig gjennomgang av den kommunale alkoholpolitikken, og den sikrer handlingsrom til å møte utfordringer knyttet til rusproblematikk. En slik gjennomgang kan bidra til å begrense antallet bevillinger, luke ut useriøse aktører og sikre at vandelskravet er oppfylt.

For det andre må det vurderes når det skal være tillatt å selge og skjenke alkohol. Kommunene er gitt ansvaret for å fastsette salgs- og skjenketider i sin kommune innenfor maksimaltidene som er fastsatt i lov. Normaltiden for salg av alkoholholdig drikk som inneholder til og med 4,7 volumprosent alkohol er til kl. 18.00 på hverdager, men kommunen kan utvide til kl. 20.00 (maksimaltiden for salg).

Normaltiden for skjenking er kl. 01.00 for drikker som inneholder opp til 22 volumprosent alkohol, og kl. 24.00 for sterkere drikker. Også når det gjelder skjenking kan kommunen utvide tiden, men ikke utover maksimaltiden som er kl. 03.00.

Det har vært en betydelig økning i antall salgs- og skjenkesteder. Samtidig er det blitt mindre vanlig å gi bevilling som kun omfatter alkoholholdig drikk som inneholder under 22 volumprosent. Denne utviklingen har medført at alkoholholdig drikk er mer tilgjengelig enn noen gang. Dette er en utvikling kommunene må ta på alvor. Det er ingen tvil om at kommunenes alkoholpolitiske frihet følges av tilsvarende ansvar. Folkehelseloven pålegger kommunene å ha oversikt over utfordringene i sin kommune og å møte disse med tiltak. I den forbindelse kan begrensninger i antall skjenkesteder og kortere og/eller differensierte skjenketider være aktuelle tiltak. Samtidig står kommunene hvert fjerde år overfor en gjennomgang av bevillingspolitikken. Det gir samtidig anledning til å gjennomgå helheten i rusmiddelpolitikken og hvordan skjenketidene kan bidra til å begrense skadeomfanget. De alkoholpolitiske utfordringene må løses ved en helhetlig tilnærming til problemene, og kommunene må ta ansvar for å bruke virkemidlene i loven. Det er summen av lokalt iverksatte tiltak og virkemidler som avgjør om en kommune i tilstrekkelig grad vektlegger folkehelsehensyn i den lokale alkoholpolitikken.

Alkohol er ofte en medvirkende faktor når det utøves vold.10 En av fire personer med akutte hodeskader ved Haukeland Universitetssykehus var påvirket av rusmidler, oftest alkohol, viser en, foreløpig upublisert, studie gjort av Ingrid T. Nagell. Politirapporter fra Oslo og Trondheim viser at en betydelig andel av voldsepisoder som blir politianmeldt, finner sted på utesteder. Et økt antall skjenkesteder innen et definert geografisk område gir økt antall voldstilfeller. Det samme gjelder utvidelse av skjenketiden. En norsk analyse av skjenketidsendringer og vold i 18 norske byer på 2000-tallet viste at en utvidelse av skjenketiden med én time førte til en gjennomsnittlig økning på 17 prosent i sentrumsvolden nattestid i helgene.11 Innskrenking i skjenketiden gjorde at volden gikk ned. Dersom voldstilfeller henger sammen med konsumert alkohol på skjenkestedene, skulle det tilsi en reduksjon i omsetning ved skjenketidsinnskrenking.

En undersøkelse om hva slags effekt skjenketid har på utelivsbransjens omsetning i 48 kommuner, viste at én times reduksjon i skjenketiden reduserer gjennomsnittlig omsetning per skjenkested med 9 til 12 prosent.12 De fleste kommunene som innskrenket skjenketiden, opplevde et fall i omsetning som følge av innskrenkingen.

Ovennevnte viser at tilgjengelighet i form av åpningstider har betydning for alkoholskadene. Dette gir en viktig premiss når kommunene skal fastsette de konkrete salgs- og skjenketidene i sine kommuner.

Regjeringen mener at rammene for salgs- og skjenketider fortsatt skal fastsettes av staten, og vil opprettholde dagens normal- og maksimaltider.

Innenfor rammen av disse må hver enkelt kommune, ut fra lokale forhold og det kunnskapsgrunnlaget som foreligger, vurdere hvilke salgs- og skjenketider som skal gjelde i kommunen.

Utgangspunktet for kommunenes vurdering av hvilke skjenketider det skal være i kommunen, bør være lovens normaltider – kl. 24.00 for steder med fulle skjenkerettigheter, og kl. 01.00 for steder som kun har anledning til å skjenke drikk som inneholder under 22 volumprosent alkohol.

Etter regjeringens syn er det svært viktig at kommunene differensierer skjenketidene. Alkoholloven gir anledning til dette. Begrenset tilgjengelighet og aktiv bruk av skjenketid som virkemiddel kan bidra til å minske skadene og lette kontrollen.

Det kan tenkes mange måter å differensiere skjenketidene på. Som eksempler nevnes følgende:

• Kommunen kan bestemme at det skal være tak på antall bevillingsteder som får anledning til å skjenke til et klokkeslett utover normaltiden. Det kan i tillegg settes vilkår om hva som skal til for å kunne søke om å få innvilget søknad om slik utvidet skjenketid, for eksempel vilkår knyttet til ingen anmerkninger fra skjenkekontrollen og krav til ordensvakter.

• Kommunen kan bestemme at det for bestemte konsepter gis kortere skjenketid enn for andre.

• Kommunen kan bestemme at steder med lav aldersgrense får kortere skjenketid enn steder med høyere aldersgrense.

• Kommunen kan regulere tettheten av skjenkesteder med lang skjenketid i et visst område.

Kommunen må vurdere behovene i egen kommune, og bør innta retningslinjer for hvordan differensierte skjenketider skal brukes i sin rusmiddelpolitiske/alkoholpolitiske handlingsplan. For å ivareta det kriminalitetsforebyggende perspektivet, bør en slik handlingsplan drøftes med politiet og/eller aktørene i politirådet.

For det tredje må det vurderes hvem det skal kunne selges og skjenkes alkoholholdig drikk til. Det er i loven fastsatt aldersgrenser både for den som skal kjøpe og for den som skal selge. I tillegg kan kommunen fastsette aldersgrenser i bevillingsvedtaket, for eksempel for å begrense antallet skjenkesteder med svært unge gjester.

Til sist er hvordan bevillingen skal utøves et moment for vurderinger knyttet til innvilgelse av bevillingssøknad. Her har staten satt et minstevilkår om kunnskap. Det er et krav for å få bevilling at styrer og stedfortreder godkjennes av kommunen og består en kunnskapsprøve. Helsedirektoratet har videreutviklet kunnskapsprøven slik at den fra 2012 kan avlegges elektronisk. Videre må bevillingshaver og personer med vesentlig innflytelse ha uklanderlig vandel. Det vil bli vurdert å stille krav til opplæring av ansatte. Kommunen kan og bør bruke adgangen til å stille vilkår for å sikre at salg og skjenking foregår på en forsvarlig måte. For eksempel kan det stilles vilkår om vakter og kursing av alle ansatte.

Oppfølging av bevillinger

Ansvaret for alkoholpolitikken er delt mellom kommune, stat og næring, også når det gjelder oppfølging av bevillingene.

Kommunen har ansvar for å veilede bevillingshaver, styrer og stedfortreder. Bevillingshaver har på sin side ansvar for at bevillingsstedet har en velfungerende internkontroll. Disse to kravene skal, sammen med kunnskapsprøven, bidra til at kunnskapen om alkohollovgivningen på bevillingsstedet er tilfredsstillende.

Kommunen skal kontrollere utøvelsen av bevillingene, og kommunene har ansvar for at kontrollørene får tilstrekkelig opplæring. Det skal foretas minimum tre ganger så mange kontroller per år som det er bevillinger, og kontrollen skal særlig legge vekt på salgs- og skjenketidene, aldersgrensebestemmelsene og at det ikke selges eller skjenkes til personer som er åpenbart påvirket av rusmidler. Kommunen kan inndra en bevilling for inntil fire år (ut gjeldende bevillingsperiode) dersom det avdekkes brudd på regelverk eller vilkår for bevillingen.

Som nevnt tidligere, er det dokumentert store utfordringer knyttet til overskjenking og salg og skjenking til mindreårige, samtidig som bruk av reaksjoner ligger lavt.13 Dette er bakgrunnen for at regjeringen vil vurdere å innføre strengere krav til kontrollen av salgs- og skjenkebevillingene. Det vil bli vurdert å stille ytterligere krav til opplæring av kontrollørene, å styre når i åpningstiden kontrollene skal finne sted, å innføre pålegg om at kommunene skal innføre ansvarsfull alkoholhåndtering eller liknende programmer og/eller å øke antall kontroller. Økte krav til kontrollen vil ledsages av økte bevillingsgebyr, jf. prinsippet om at bevillingsgebyrene skal korrespondere med de kommunale kostnadene knyttet til drift av bevillingssystemet (søknadsbehandling og kontroll).

Videre kan det vurderes å fastsette minstekrav til reaksjon eller i større grad rette reaksjoner mot den ansatte som faktisk selger eller skjenker. I Stockholm har man i noen tilfeller tatt i bruk muligheten til å ilegge bøter til bartender i forbindelse med Ansvarsfull alkoholservering. Dette er et mulig tiltak også i Norge, og et virkemiddel kommunene kan ta i bruk. I forbindelse med SALUTT-prosjektet i Oslo, et samarbeidsprosjekt mellom kommune, politi og næring, vurderes dette som et aktuelt virkemiddel. Uansett er det bevillingshaver som har ansvaret for at utøvelse av bevillingen skjer på forsvarlig vis og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap om alkohollovgivningen til å ivareta dette. Dette ansvaret kan bevillingshaver ikke fraskrive seg, heller ikke om bøtelegging av ansatte tas i bruk.

Uavhengig av alle overordnede krav til oppfølging, er det til sist kommunen som står ansvarlig for å veilede de ansvarlige, utføre en god og hensiktsmessig kontroll og ta i bruk reaksjonsmuligheter som bidrar til økt overholdelse av regelverket.

Gjennom Ansvarlig alkoholhåndtering vil det legges til rette for at kommunene, i samarbeid med politi og næringsaktører, tar i bruk opplæring, samarbeid og kontroll for å unngå overskjenking og skjenking til mindreårige, og bidra til at øvrige deler av alkohollovgivningen etterleves. Man vil trekke på erfaringene fra Ansvarlig vertskap. Kommunene må gi tilstrekkelig opplæring til kontrollørene og stimulere til at ansatte ved skjenkestedene deltar på kurs.

Politidirektoratet vil tilby politidistriktene opplæring i hvordan politiet kan bidra til å begrense beruselsesnivået og skadeomfanget av alkohol, basert på den svenske metoden. Det skal legges større vekt på å forebygge for derved å begrense vold, skader og kostnader. Erfaringene fra Sverige viser at politiet ved å være proaktive og delta i skjenkekontroll, kan bidra til å begrense voldsomfanget kraftig. Metoden forutsetter ikke økt kapasitet, men fordrer at man arbeider på en annen måte. Samtlige politidistrikter skal tilstrebe bruk av den svenske metoden i sitt arbeid. Dersom beruselsesnivået på utesteder senkes gjennom forebyggende tilstedeværelse, vil dette lette politiets arbeid ved skjenketidens slutt.

For å styrke arbeidet med kontroll utarbeides det en veileder. Målet er å øke kompetansen til kommunen og kontrollørene og etablere en nasjonal norm/standard for god kontrollvirksomhet. Den skal også bidra til å klargjøre politiets rolle i samarbeidet med kommunene når det gjelder kontroller. Veilederen skal gjøre kommunene bedre i stand til å sikre gode anskaffelser, dersom de velger å engasjere andre til å gjennomføre kontrollene. Erfaringene fra Sverige14 og Ansvarlig vertskap15 tas med i arbeidet. Veilederen utarbeides i samarbeid med politiet.

Spørsmålet om nasjonale retningslinjer for inndragning av bevilling ble drøftet og avvist i Prop. 48 L (2010–2011) om endringer i alkoholloven. Regjeringen har vurdert spørsmålet på nytt, i lys av utviklingen i alkoholkonsum med påfølgende skader, økt antall avdekkede overtredelser og at det ikke har funnet sted en tilsvarende økning i bruk av inndragningsinstituttet. For å sikre at bevillinger ikke utøves i strid med de alkoholpolitiske forutsetningene, vil det bli utarbeidet en forskrift med nasjonale krav til kommunenes reaksjoner ved brudd på alkoholloven. Forskriften skal bidra til at faktiske regelbrudd som overskjenking og diskriminering i større grad møtes med en reaksjon, og at det blir større grad av likebehandling mellom kommunene og generelt høyere bevissthet rundt denne delen av alkohollovforvaltningen i kommunene. Det vil iverksettes forskning underveis for å vurdere effekten av forskriften og hvordan kommunene følger den opp.

I tillegg til overskjenking, skjenking til mindreårige og diskriminering, er også forekomst av til dels alvorlig økonomisk kriminalitet et problem for salgs- og skjenkenæringen. Alkoholloven inneholder krav til uklanderlig vandel, og bevilling kan inndras dersom vandelskravet ikke lenger er oppfylt. Kommunene melder om utfordringer knyttet til raske, antatt fiktive, eierskifter og ønsker seg bedre muligheter til å stoppe useriøse aktører. Denne utfordringen må tas på alvor. For å hindre muligheten til raske, fiktive eierskifter, vil det bli vurdert om inndragningsvedtak skal kunne knyttes til skjenkestedets adresse/lokale i tillegg til bevillingshaver.

4.1.3 Vinmonopolordningen

Vinmonopolet har eksistert i 90 år i 2012. Det har vært heleid av staten siden 1931 og er et av de viktigste alkoholpolitiske virkemidlene. Selskapet bidrar til begrenset omsetning av alkohol. Ordningen innebærer fravær av privatøkonomiske interesser som motiverende for salg og bidrar til omsetning i kontrollerte former. Det er omfattende dokumentasjon for at statlige detaljmonopol er svært effektive for å forebygge alkoholrelaterte skader og problemer.

I Sverige er det foretatt analyser av hva som ville bli konsekvensene dersom man opphevet detaljsalgsmonopolet.16 To ulike scenarioer er analysert: 1) å erstatte detaljmonopolet med bevillingspliktige spesialforretninger og 2) å gjøre all alkohol tilgjengelig i dagligvarebutikker.

Resultatene for scenario 1 viser 17 prosent økning i konsumet, og en årlig økning i skadeomfang på om lag 770 alkoholrelaterte dødsfall, 8500 voldsepisoder, 2700 promillekjøringstilfeller og 4,5 millioner sykedager. Tilsvarende tall for scenario 2 er 37,4 prosent økning i konsumet, og en årlig økning i skadeomfang på om lag 2000 alkoholrelaterte dødsfall, 20 000 voldsepisoder, 6600 promillekjøringstilfeller og 11,1 millioner sykedager. Det er grunn til å anta at en slik endring ville hatt tilsvarende effekt i Norge.

Vinmonopolet har gjennomgått store endringer. Selskapet har gått fra å ha omfattende eneretter til å bli et rent detaljhandelsmonopol. Videre har selskapet gått fra betjening bak disk til selvbetjening, samt at selskapet har utviklet nettbutikk og åpnet flere utsalg. Slik sett har Vinmonopolet bidratt til økt tilgjengelighet, men også – og det har vært formålet – til mer lik tilgjengelighet i alle deler av Norge. Selskapet er avhengig av å kunne levere til hele landet, enten ved utsalg eller via post.

Omleggingen må ses i en større sammenheng. Vinmonopolordningen er avhengig av tilstrekkelig legitimitet både i befolkningen og politisk. Dersom oppslutningen om og forståelsen for selskapets eksistens ikke er til stede, vil monopolet ikke kunne opprettholdes, og salget av alkoholholdig drikk over 4,7 volumprosent vil bli lagt til butikk – noe som det er sterk grunn til å tro vil føre til økt skadeomfang. En økning i antall polutsalg vil medføre en mindre økning i forbruket. Et tilstrekkelig antall utsalg vil likevel være å foretrekke framfor å risikere at salget overføres til private og potensielt langt flere utsalgssteder. Vinmonopolet har lagt til rette for at lokale produsenter, på lik linje med andre, skal ha mulighet til å få sine produkter inn i sortimentet. Herunder er det lagt vekt på å gi god og omfattende informasjon om innkjøpssystemer for å øke kunnskapen om og forståelsen for hvordan systemet fungerer. Norske varer blir merket med opprinnelsessted, på lik linje med produkter fra andre land.

Vinmonopolordningen er under stadig press. Det er viktig å holde fast ved at Vinmonopolets formål er å bidra til begrenset tilgjengelighet til alkoholholdig drikk, og at andre hensyn ikke kan gå foran dette. Økende taxfree-salg og grensehandel fører til stagnasjon og mulig nedgang i Vinmonopolets omsetning. Samtidig påvirker også økte lønns- og pensjonskostnader Vinmonopolets økonomi. Lavere salg er positivt i den grad det fører til nedgang i forbruket. Men dersom stagnasjonen skyldes at annen registrert og uregistrert omsetning øker, kan det medføre utfordringer både for selskapet og for politikken på området. Ønsket om et så godt utbygd salgsnett som mulig, påvirker også selskapets inntjening. Selskapet står overfor en krevende økonomisk periode. Dersom taxfree-salg og grensehandel øker ytterligere på bekostning av salg fra Vinmonopolet, kan det medføre en utfordring for selskapets legitimitet og dermed ytterligere øke presset på ordningen. Videre er det stadig press fra ulike aktører for å få spesielle produkter inn i sortimentet. Hensynet til likebehandling er helt sentralt og kan ikke utfordres.

4.1.4 Prisvirkemidler

I tillegg til virkemidler som reduserer tilgjengeligheten, er prisvirkemidler de mest effektive for å redusere forbruket av alkohol. Norsk alkoholpolitikk har tatt slike virkemidler i bruk gjennom alkoholavgifter. Videre er det forbudt å selge alkoholholdig drikk med rabatt. I tillegg reduserer reklameforbudet aktørenes muligheter til å bruke pris som lokkemiddel.

Nærmere om det generelle avgiftsnivået

For å redusere forbruket og dermed skadene av alkohol har Norge et høyt avgiftsnivå på alkoholholdig drikk. Særlig sårbare grupper som ungdom, eldre og alkoholavhengige responderer også på prisendringer og drikker mindre når prisene går opp og omvendt.17

Samlet sett har prisene på alkoholprodukter i hovedsak fulgt konsumprisindeksen de siste ti årene. Effekten av avgiftene har til tross for dette blitt svekket fordi kjøpekraften i den norske befolkningen har økt. Økningen i alkoholforbruk må ses i lys av den betydelig økte kjøpekraften som har gjort alkohol relativt billigere for forbrukerne. Andelen som synes alkohol er for dyrt, har sunket fra 75 til 59 prosent i perioden 2005–2009.18

Alkoholavgiftene ble vurdert i NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene. Utvalget konkluderte med at de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til alkoholbruk er høyere enn statens inntekter fra alkoholavgiftene. Dette er situasjonen til tross for at ikke alle alkoholrelaterte kostnader er med i beregningene, fordi skadene og kostnadene er så mange, ulike og omfattende og vanskelige å tallfeste (som for eksempel følgene av omsorgssvikt eller av arbeidsløshet). Utvalget påpekte at de samfunnsøkonomiske kostnadene og statens inntekter fra alkoholavgiftene ikke er direkte sammenliknbare, fordi en del av alkoholskadene er knyttet til bruk av alkohol som ikke er ilagt avgift (uregistrert omsetning).

Et flertall i utvalget foreslo å øke alkoholavgiftene med 10 prosent og mente at ytterligere økning burde vurderes etter en evaluering av effekten av økningen. Mindretallet gikk mot en økning da de mente at dette ville føre til økt uregistrert forbruk, tap av skatteinntekter, svekkelse av Vinmonopolets legitimitet og mindre aksept for en restriktiv alkoholpolitikk. I 2011 ble avgiftene økt med 5 prosent. Alkoholavgiftene gir inntekter til staten, som har store alkoholrelaterte utgifter, og bidrar til å redusere forbruket og derigjennom alkoholrelaterte skader og problemer.

Gjennomsnittlige samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til bruk av alkohol kan benyttes som en tilnærming for å fastsette det optimale avgiftsnivået (også anslag på gjennomsnittlige samfunnsøkonomiske kostnader vil imidlertid være beheftet med stor usikkerhet). Beregning av «korrekt» avgiftsnivå kompliseres ytterligere av at en del av de samfunnsøkonomiske kostnadene kommer som følge av bruk av alkohol som ikke er avgiftsbelagt. Videre må det vurderes om det skal justeres for andre forhold, deriblant at folk kan være mer kortsiktige i sine valg enn de selv ønsker. Det kan for eksempel tenkes at de som drikker, innser at det kan gi skader på lengre sikt, men at de likevel ikke motstår å drikke i dag. En del innser dette selv og ønsker å binde og kontrollere sin framtidige atferd. Særavgiften kan bidra til fordel for den langsiktige helsegevinsten i stedet for den kortsiktige her og nå. I tillegg til usikkerhet om hvordan man skal beregne «korrekt» avgiftsnivå, er det åpenbart at det kan være svært vanskelig å anslå kostnadene knyttet til alkoholskader. For nærmere beskrivelse av utforming av helse- og sosialrelaterte avgifter vises det til NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene.

Videre og like viktig må avgiftsnivået balanseres mot befolkningens oppslutning om de alkoholpolitiske virkemidlene, herunder avgiftsnivået. SIRUS-undersøkelsen som det er vist til over, tyder på at tendensen er økende aksept for alkoholavgifter og andre alkoholpolitiske virkemidler.19

Det må også tas hensyn til alkoholavgiftenes effekt på flytting av omsetning fra Vinmonopolet og norske dagligvarebutikker til såkalt uregistrert omsetning. Det vil si omsetning i form av grensehandel, taxfree-salg, privatimport, smugling og hjemmeproduksjon. Volumet av uregistrert omsetning påvirker alkoholavgiftenes reelle innvirkning på totalomsetningen og skadene av alkoholholdig drikk. Se nærmere omtale av uregistrert forbruk i kapittel 4.1.8.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

Regjeringen legger til grunn at bruken av alkoholavgifter må videreføres som et sentralt etterspørselsreduserende tiltak.

Nærmere om utformingen av alkoholavgiften

Siden 1998 har avgiftene på brennevin og vin reelt gått ned. Fra 2000 ble avgiften på sterkvin redusert til samme nivå som avgiften på svakvin. Den reelle avgiften på vin ble redusert med drøyt 6 prosent reelt fra 2001 til 2002 mens avgiften på brennevin ble redusert med noe over 25 prosent fra 2001 til 2003. I 2004 ble alkoholavgiftene lagt om slik at alle brennevinsbaserte drikkevarer blir behandlet avgiftsmessig likt. Dette førte til en avgiftsøkning for brennevinsbasert rusbrus og sterkvin. Vin, rusbrus og sterkvin som ikke er brennevinsbasert, var upåvirket av denne avgiftsendringen.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

Regjeringen vil opprettholde ordningen hvor avgiftsnivået er knyttet til alkoholinnholdet, og hvor brennevin har en høyere avgift enn andre alkoholholdige drikker.

4.1.5 Aldersgrenser

Aldersgrensene er et av de sentrale virkemidlene i alkoholpolitikken. I Norge er aldersgrensen 18 år for drikk som inneholder under 22 volumprosent alkohol og 20 år for sterkere drikk. Grensene gjelder både salg og skjenking av alkohol. Det er tilsvarende aldersgrenser for de som står for salget og skjenkingen.

De fleste europeiske land har særlige beskyttelsestiltak rettet mot ungdom. Det er gjennomgående strengere regler for de sterkeste alkoholsortene. Svært mange land har aldersgrenser for salg og skjenking av alkohol. Mange har også regler for å beskytte ungdom mot påvirkning fra alkoholreklame. Det er en rekke grunner til at slike regler er innført. Ulike deler av hjernen utvikles ikke samtidig, og hjernen er ikke ferdig utviklet før ved 20-årsalderen. De områdene av hjernen som styrer trang til utprøving og sensasjon, utvikles tidligere enn frontallappen som styrer selvregulering og impulskontroll. Det gjør at unge er særlig utsatt for risiko ved beruselse. Hertil kommer antakelser om varig påvirkning av læringsevne og hukommelse ved inntak av store mengder alkohol. Mange undersøkelser tyder på at tidlig alkoholdebut øker faren for å utvikle et høyt alkoholforbruk i voksen alder.20

Bestemmelser om aldersgrenser regnes som et effektivt forebyggende tiltak. Dette støttes av faglige erfaringer fra mange land, blant annet studier om effekt av aldersgrenser i USA på 1980-tallet. Særlig markert var nedgangen i antall trafikkulykker med alkoholpåvirket sjåfør. Mange land har strengere promillebestemmelser for helt ferske sjåfører enn for andre. Åtte land i EU-området har promillegrense på 0,2 eller lavere og 17 land har denne grensen for ferske sjåfører. Tyskland har en promillegrense på 0,0 for nye sjåfører.

Det er uakseptabelt at mindreårige får kjøpt alkohol. Som bevillingsmyndighet etter alkoholloven har kommunene ansvar for å håndheve aldersgrensene og de skal overholdes. Etter alkoholforskriften er aldersgrensene et av de områdene kommunen særlig skal føre kontroll med. Det er et mål å bidra til at kommunene får mer kunnskap om og en bevisst bruk av alkoholloven og bevillingssystemet i kommunene. Regjeringen vil arbeide for å sikre kvalitet i kommunenes arbeid med alkoholloven, herunder å legge til rette for mer effektiv kontroll og økt kompetanse på salgs- og skjenkestedene, se kapittel 4.1.2.

4.1.6 Merking av alkoholholdig drikk

Advarselsmerking

I opptrappingsplanen for rusfeltet er et av tiltakene å vurdere advarselsmerking på alkoholholdig drikk i Norge. På denne bakgrunn har Helsedirektoratet vurdert om advarselsmerking er et egnet tiltak generelt, og advarselsmerking rettet mot gravide har blitt særlig vurdert. Direktoratets konklusjon er at advarselsmerking kan være et egnet tiltak i en helhetlig informasjons- og tiltaksstrategi, for eksempel sammen med informasjonskampanjen om alkoholfritt svangerskap. Direktoratet peker på at advarselsmerking kan være en mulighet til å oppnå alkoholpolitikkens og alkohollovens formål om reduserte skader og forbruk. Det vil kunne gi forbrukerinformasjon og dermed beskytte forbrukerne mot skader. En juridisk vurdering direktoratet har fått utført, konkluderer med at krav om konkrete advarsler vil være forenlig med EØS-regelverket. Frankrike har blant annet krav om advarselsmerking rettet mot gravide på alkoholholdig drikk.

Selv om advarselsmerking kan utfylle den alkoholpolitiske virkemiddelpakken er det begrenset kunnskap om effektene advarselsmerking har på forbruk og skadevirkninger. Kunnskapen om effektene av et slikt tiltak synes foreløpig for svak til å begrunne innføringen av tiltaket nå. Videre er det forhold som tyder på at advarselsmerking er et virkemiddel som vil bli nærmere vurdert på EU-nivå i årene framover. Det vil være hensiktsmessig å avvente utviklingen på EU-nivå og ikke innføre egne nasjonale løsninger før dette er nærmere avklart. Regjeringen vil på denne bakgrunn ikke innføre advarselsmerking nå. Utviklingen i andre europeiske land og i EU vil følges fremover, med tanke på eventuelt å komme tilbake til spørsmålet om advarselsmerking senere.

Samtidig er det viktig med riktig og målrettet informasjon om alkoholens skadevirkninger. Helsedirektoratet gjennomfører informasjonskampanjer for å øke bevisstheten og kunnskapen om alkoholens skadevirkninger. Arenaer for informasjon kan blant annet være Vinmonopolet og helsestasjoner. Regjeringen vil fortsette arbeidet for å informere best mulig om alkoholens skadevirkninger. Se nærmere i kapittel 5.4.8.

Innholdsmerking

I løpet av de siste 10–15 årene er det utviklet felles krav til merking av innhold i næringsmidler i EU- og EØS-området. Det er forbrukerorganisasjonene og helsemyndighetene som har drevet fram merkeregler for næringsmidler. Innføring av merking av alkoholholdige drikkevarer er utsatt i EUs organer flere ganger. Det er derfor i dag ikke krav til merking av ingrediens- og energiinnhold av alkoholholdig drikk, slik det er for andre næringsmidler. Det er særlig vinprodusentene som ikke har ønsket slik merking. Vinmonopolet har registrert økende forespørsel fra kunder om innholdsinformasjon, særlig gjelder det for vin.

Forbrukerne bør kunne forvente informasjon om innholdet i alle varer, det gjelder også alkoholholdige drikkevarer. Innholdsmerking bør derfor vurderes som et forbrukerpolitisk tiltak. Innholdsmerking kan blant annet også vise at de alkoholholdige drikkene inneholder mye sukker. Regjeringen mener at det bør arbeides for å innføre krav til slik merking også av alkoholholdig drikk.

4.1.7 Forbudet mot alkoholreklame

Norge har et strengt og omfattende forbud mot alkoholreklame. Regjeringen vil arbeide for å opprettholde forbudet i størst mulig grad. Reklameforbudet er en viktig del av den helhetlige virkemiddelpakken som skal begrense skadene som følger av alkoholbruk. Forbudet har både en etterspørselsreduserende og en holdningsskapende begrunnelse. Det skal hindre påvirkning som fører til økt etterspørsel og opprettholde forståelse i befolkningen for at alkoholholdige drikkevarer er annerledes enn andre handelsvarer, og at det derfor er behov for særskilt regulering.

Reklameforbudet er under press fra kommersielle aktører som ønsker å spre informasjon om og fremme salg av alkoholprodukter. Det har vært reist spørsmål om reklameforbudet er i tråd med EØS-avtalen. Høyesterett har i den såkalte Pedicel-dommen fra 2009 slått fast at reklameforbudet er et egnet og nødvendig virkemiddel for å beskytte folkehelsen og at forbudet ikke strider mot EØS-avtalen. Det nasjonale reklameforbudet opprettholdes også ved implementeringen av direktivet om audiovisuelle medietjenester i EØS-avtalen.

Alkoholreklame er på agendaen i EU gjennom EUs alkoholstrategi. Medlemslandene ønsker fortsatt oppmerksomhet om alkoholreklame. Strengere tiltak mot alkoholreklame er på dagsorden i flere land. Frankrike og Sverige har allerede strenge forbud. Utviklingen kan tyde på en strengere regulering av alkoholreklame i EØS-området i framtiden. Regjeringen vil også være en pådriver for og arbeide internasjonalt for fortsatt oppmerksomhet om spørsmål som gjelder alkoholreklame.

Alkohol får mye positiv omtale i mediene, for eksempel vinomtaler og øltester. Slik informasjon påvirker handlingsmønstre og holdninger til alkoholholdige drikkevarer. Internasjonal påvirkning gjennom internett, TV-kanaler og reiseaktivitet bidrar ytterligere til dette. Reklameforbudet er viktig for å motarbeide inntrykket av at alkoholholdig drikk er en alminnelig vare som det er uproblematisk å forbruke så lenge den ikke «misbrukes» og fører til avhengighet. For å motvirke slik holdningspåvirkning er det viktig å redusere forbruksdrivende informasjon om alkoholprodukter.

Sosiale medier som Facebook, Twitter og blogger har skapt nye arenaer for spredning av alkoholomtale. Reklameforbudet er medienøytralt og omfatter også reklame i sosiale medier. Hva som er å anse som reklame, beror etter alkoholloven på en konkret vurdering av om det foreligger massekommunikasjon i markedsføringsøyemed. Det vil si at hensikten til den som avgir informasjonen, er avgjørende for om den er å anse reklame eller ikke.

Uavhengig redaksjonell omtale av alkoholholdig drikk anses ikke som reklame og rammes derfor ikke av reklameforbudet. Begrunnelsen er at dette ikke skjer i markedsføringsøyemed. Redaksjonell omtale er også sterkere vernet av ytringsfriheten enn alkoholomtale med kommersielt formål. Slik alkoholomtale kan likevel, uansett formålet med omtalen, ha uheldig effekt på holdninger, drikkemønster og forbruk.

Bransjeaktører har henvendt seg til Helse- og omsorgsdepartementet og bedt om klargjøring av hvordan regelverket skal fortolkes, særlig når det gjelder informasjon som alkoholbransjen legger ut på internett. Departementet vil gå gjennom reklameregelverket for å se på muligheten for å presisere nærmere hvordan det skal forstås, herunder se på grensesnittet mellom produktinformasjon og reklameforbudet. Målet er å sikre lik behandling av like aktører og gjøre det enklere for aktørene å forholde seg til regelverket, ikke å myke opp reklameforbudet. Så lenge reklameforbudet er basert på avsenders formål med informasjonen, vil det uansett ikke være mulig å unngå alle tvilstilfeller. En konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle vil alltid være nødvendig.

Reaksjonene ved brudd på reklameregelverket er krav om retting, tvangsmulkt eller straff i form av bøter eller fengsel. Disse reaksjonene er ikke alltid like hensiktsmessige. Tvangsmulktordningen innebærer at enkeltbrudd på reklameforbudet ofte ikke vil ha noen konsekvens for den som bryter forbudet, så lenge reklamen fjernes innen fristen for å rette forholdet. Regjeringen vil vurdere om det bør innføres mer hensiktsmessige reaksjonsalternativer ved brudd på regelverket, for eksempel overtredelsesgebyr.

4.1.8 Uregistrert alkoholkonsum

Alkoholkonsumet består av både registrert og uregistrert forbruk. Registrert forbruk er alkohol som omsettes innenfor det norske bevillingssystemet. I tillegg kommer taxfree-salg, grensehandel, smugling og hjemmeprodusert alkohol. Dette kalles med en samlebetegnelse for uregistrert forbruk, selv om deler av det, for eksempel taxfree-salget ved norske flyplasser, rent faktisk registreres.

Det er indikasjoner på at opp mot halvparten av brennevinskonsumet og 20 prosent av vinkonsumet kommer fra uregistrerte kilder, mens det antas at det uregistrerte forbruket av øl er ubetydelig.21

Mens forbruket av hjemmebrent, hjemmeprodusert vin og smuglersprit ser ut til å ha gått ned i perioden 1994–2004, ser forbruket av alkohol fra taxfree-salg og grensehandel ut til å ha gått opp.22 Dette skyldes blant annet at nordmenn reiser stadig mer. Man kan anta at den økte kjøpekraften bidrar til å gjøre smugling og hjemmebrent mindre attraktivt.

Det er stor usikkerhet når det gjelder omfang og utvikling i grensehandel. Grensehandelen avhenger ikke bare av avgiftene, men også av forhold som valutakurs og det generelle kostnads- og avgiftsnivået i andre land. Norge er et høykostland og det generelle pris- og inntektsnivået er høyere her enn i våre naboland. For eksempel vil kjøttprisen i Sverige være en viktig faktor for den totale grensehandelen. Alkoholavgiftene er derfor bare en del av det store bildet knyttet til grensehandel. Problematikken rundt grensehandel kan isolert sett ikke legitimere nasjonale lavere alkoholavgifter og dermed lavere priser.

Det er tillatt å ha med en viss mengde alkoholholdig drikk til Norge uten å betale avgifter. Kvoten for avgiftsfri innførsel utgjør 1 liter brennevin, 1,5 liter vin og 2 liter øl. Brennevinskvoten kan byttes i 1,5 liter av enten vin eller øl, mens vinkvoten kan byttes i øl, liter for liter. Vin og øl kan ikke byttes i sterkere drikke. Ved utenlandsopphold på mindre enn 24 timer, må man kunne dokumentere å ha betalt avgifter til et EØS-land (ikke taxfree-salg) for å ha med kvoten. En stor andel av den alkoholholdige drikken som konsumeres i Norge er kjøpt i utlandet eller i taxfree-butikker. Innenfor den avgiftsfrie kvoten betales det ikke norske avgifter på slik drikk. Nordmenn reiser mer enn tidligere og dermed øker volumet av taxfree-handel. Alkoholholdige drikker kjøpt i taxfree-utsalg utgjør en stadig større andel av totalkonsumet.

Taxfree-utsalg og avgiftsfrihet bidrar til å støtte opp om alkoholpolitikken ved at den fungerer som en ventil som bidrar til generell aksept av høye avgifter. Utleie av lokaler til taxfree-utsalgene er en viktig inntektskilde for flyplassene. På den annen side gir taxfree-ordningen tilgang på billigere alkohol som er omsatt utenfor den godt kontrollerte omsetningskanalen som vinmonopolordningen representerer. Vinmonopolet mister omsetning til taxfree-butikkene. Det er en økonomisk utfordring for Vinmonopolet, ikke minst dersom taxfree-salget fortsetter å øke.

Salg fra taxfree-butikkene på norske flyplasser utgjorde i 2010 henholdsvis 32, 27 og 7 prosent av Vinmonopolets salg av hetvin, sprit og svakvin, og 1 prosent av ølsalget i norske butikker.23 I tillegg kommer annet avgiftsfritt salg, for eksempel fergehandel.

Sommeren 2005 ble det tillatt å handle avgiftsfrie varer også ved innreise til norske flyplasser. Endringen har ført til økt avgiftsfritt salg på norske flyplasser.

SIRUS har beregnet at ordningen med taxfree-salg fører til et merforbruk av alkohol i Norge. Merforbruket er størst for hetvin og sprit (16 og 12 prosent økning). Merforbruket av vin og øl er anslått til ca. 3 prosent for vin og under 0,5 prosent for øl.

Særavgiftsutvalgets prinsipielle syn var at taxfree-kvoten burde fjernes. Flertallet foreslo at innførselskvoten burde fjernes og at taxfree-handel ved ankomst burde avvikles. Mindretallet mente at taxfree-ordningen ikke burde oppheves fordi den bidrar til at nordmenn aksepterer en restriktiv alkoholpolitikk. Dette til tross for at avgiftsunntaket ikke hadde noen økonomisk begrunnelse. Mindretallet la også vekt på at klarering av all alkoholholdig drikk ved grensepassering ville kreve økte ressurser til toll- og avgiftsetaten.

Regjeringen vil følge den videre utviklingen på taxfree-området nøye.

Smugling og hjemmebrent antas å utgjøre en svært liten del av alkoholkonsumet, men krever likevel oppmerksomhet. For det første unndras avgiftene. Minst like viktig er at smugling og hjemmebrent innebærer fravær av kontroll av produksjonsmetoder og innhold, noe som medfører risiko for helsefarlige produkter. I denne sammenheng kan det vises til metanolskandalen tidlig på 2000-tallet.

4.1.9 Norges internasjonale engasjement – alkohol

Det internasjonale samarbeidet for å begrense helseskader og sosiale problemer forårsaket av alkoholbruk skjer først og fremst i Verdens helseorganisasjon (WHO) og regionalt i EU. De nordiske helse- og sosialministrene vedtok i 2004 å etablere et koordinerende samarbeid om alkoholpolitikken i internasjonale organer. Hovedvekten er lagt på EU og Verdens helseorganisasjon. Målet er å påvirke internasjonale forhandlinger og prosesser ut fra en felles forståelse av at alkohol må betraktes som en handelsvare med særlige helsemessige og sosiale konsekvenser. Det nordiske samarbeidet skal også styrke forskning, forebygging og behandling og arbeide for videreutvikling av en effektiv alkoholpolitikk på nasjonalt plan. Det er etablert en tjenestemannsgruppe med medlemmer fra alle de nordiske landene som følger dette arbeidet.

Internasjonalt samarbeid om å bekjempe alkoholrelaterte skader er helt nødvendig av to grunner. Globaliseringen fører til økt behov for å samarbeide om å redusere alkoholrelaterte skader på tvers av landegrensene. Når det gjelder utfordringer knyttet til markedsføring og håndtering av nye produkter, er man i økende grad avhengig av aktiv deltakelse i internasjonalt samarbeid. Mange land som tradisjonelt har hatt et lavt alkoholforbruk, opplever en vekst i forbruket uten at det er etablert gode forebyggende tiltak.

Alkoholrelaterte problemer varierer i betydelig grad fra land til land og mellom ulike regioner. Vel halvdelen av verdens voksne befolkning bruker ikke alkohol i det hele tatt. Europa-regionen har tradisjonelt hatt det høyeste forbruksnivået innen Verdens helseorganisasjon. Denne regionen har hatt alkohol som prioritert arbeidsområde i over 20 år. Globaliseringen og den økonomiske framgangen i mange land i sør har ført til en økning i alkoholforbruket også der. Alkoholspørsmålet står derfor nå høyere på den internasjonale dagsorden.

Det er viktig å kunne bidra til en god sosial utvikling i land med store sosiale og økonomiske endringer. Ikke minst fører urbaniseringen til store endringer i levekår og livsmønstre. Det innebærer blant annet en betydelig økning i alkoholforbruket i mange utviklingsland. Styrket internasjonalt samarbeid om å redusere skadelig bruk av alkohol er også et bidrag til internasjonal solidaritet. Det er viktig at landene settes i stand til å håndtere problemene selv. På den måten kan vi få styring med problemene globalt. Norge vil bidra til en utvikling i positiv retning.

Norge vil gjennom deltakelse i Verdens helseorganisasjon arbeide for at lavinntektsland og mellominntektsland får faglig bistand til utvikling av regulatoriske virkemidler som skal begrense skadelig bruk av alkohol. Tiltak på alkoholområdet er nå kommet med i avtalen mellom Norge og Verdens helseorganisasjon for anvendelsen av de frivillige midlene til Verdens helseorganisasjon.

Verdens helseorganisasjon har de siste 15 årene, i nært samarbeid med Verdensbanken, hatt økt oppmerksomhet på å begrense risikofaktorer for sykdom og på å utvikle globale strategier med dette for øye. Tobakkskonvensjonen er et tydelig resultat av denne forebyggingsstrategien.

Verdens helseorganisasjon anslår at alkohol på verdensbasis er den tredje største risikofaktor for sykdom og for tidlig død. Det er anslått at skadelig bruk av alkohol er årsak til vel 2,5 millioner dødsfall hvert år. På nordisk initiativ vedtok Verdens helseforsamling i 2005 en resolusjon om «Public health problems caused by harmful use of alcohol». I 2007 ba helseforsamlingen om at det ble utarbeidet et forslag til global strategi om skadelig bruk av alkohol. Norge deltok aktivt i arbeidet for å få gjennom strategien, og den ble vedtatt i 2010.

Strategien skal settes ut i livet globalt og lokalt, og Norge deltar i et globalt koordinerende råd. Strategien har satt opp mulige tiltak som er faglig forankret i forskning. De sosiale, økonomiske og kulturelle forholdene varierer mye. Dette er derfor ikke noen strategi for en ensartet politikk. Samtidig er det høy grad av faglig enighet om hva problemene går ut på. De mest effektive tiltakene forutsetter ofte en velfungerende offentlig sektor og/eller kompetanse og kapasitet på statlig nivå til å igangsette slike tiltak. De samme utfordringer har man for tiltak som gjelder tobakk.

Alkohol er en risikofaktor for smittsomme sykdommer som tuberkulose og hiv. For ikke-smittsomme sykdommer er alkohol én av de fire store risikofaktorene. En viktig del av det internasjonale arbeidet på dette feltet er nært knyttet til den brede strategien for ikke-smittsomme sykdommer, non-communicable diseases, som FNs hovedforsamling vedtok en resolusjon om høsten 2011. Også Verdens helseorganisasjons styrking av arbeidet mot sosial ulikhet i helse er relevant i denne sammenheng.

Europa-regionen i Verdens helseorganisasjon vedtok sin første aksjonsplan om alkohol i 1992. Planen ble fornyet ved regionkomitémøtet i Baku høsten 2011. Norge har deltatt aktivt i forberedelsene til dette arbeidet, blant annet gjennom den regionale referansegruppen på ekspertnivå.

EU satte for alvor alkohol på dagsorden i 2001 etter en stor konferanse om ungdom og alkohol som det svenske formannskapet i EU arrangerte sammen med Verdens helseorganisasjon. Initiativer som ble tatt i EUs ministerråd i 2004 ledet fram til en egen alkoholpolitisk strategi i EU i 2006. Selv om EU har sterkere implementerende virkemidler enn Verdens helseorganisasjon, anses alkoholpolitikken i EU for å være underlagt subsidiaritetsprinsippet. Det betyr at ansvaret for politikken er på nasjonalstatsnivå. Derfor er dette arbeidet i stor grad rådgivende, med stor vekt på erfaringsutveksling – særlig formidling av etablert viten.

Det er opprettet tre organer for gjennomføringen av EU-strategien:

• Komitéen for nasjonal alkoholpolitikk og tiltak (Committee for National Alcohol Policy and Action) som er medlemslandenes organ. Norge og Sveits er observatører med talerett.

• Forum for alkohol og helse (Forum for Alcohol and Health) som er et dialog- og diskusjonsforum for økonomiske interessegrupper, uavhengige folkehelserelaterte organisasjoner, forskningsmiljøer og nasjonale myndighetsorganer. Det er også en vitenskapskomité under dette forumet.

• Komitéen for innsamling av alkoholdata, indikatorer og definisjoner.

Målet for norsk deltakelse i EUs alkoholpolitiske organer er å kunne påvirke drøftelsene i EU-området, men også å få innspill gjennom erfaringsutveksling. Det gis støtte til helsefaglige programmer gjennom EØS-finansieringsordningene til utviklings- og investeringsprosjekter i en del EU-land. Regjeringen vil arbeide for flere programmer som styrker den folkehelsefaglige kompetansen, herunder arbeidet med å redusere rusrelaterte problemer.

Det må sikres at internasjonale handelsavtaler under World Trade Organization (WTO) og bilaterale handelsavtaler ikke får negative konsekvenser for Norges alkoholpolitiske virkemidler. I forbindelse med WTO-forhandlinger skal alkoholpolitiske konsekvenser vurderes. Det skal arbeides for at det i tilstrekkelig grad tas folkehelsehensyn i internasjonale handelsavtaler. Norge skal ha god kompetanse på sammenhengen mellom EU-/EØS-rettslige spørsmål, WTO-spørsmål og helserelaterte spørsmål.

Også OECD er relevant for alkoholpolitikken. OECD arbeider for å forbedre helsesystemene, herunder også forebyggende arbeid rettet mot risikofaktorer for sykdom. Det organiseres regelmessige møter på ministernivå for helseområdet.

Norge deltar i flere regionale samarbeidsorganer i nordområdene. Alkoholrelaterte problemer er på dagsorden i flere av disse organene. Noen av landene har et høyt gjennomsnittlig alkoholforbruk med store helseproblemer og sosiale utfordringer. I og med at Norge har økte økonomiske og sosiale kontakter med disse landene, er det også i Norges interesse å bidra til å redusere rusrelaterte problemer.

I helsenettverket for den nordlige dimensjonen (NDPHS) er det et mål å begrense skadelig bruk av alkohol, narkotika og tobakk. Det er opprettet en ekspertgruppe som arbeider med disse spørsmålene. Norge leder denne gruppen i 2012.

Som en del av arbeidet under Barentsrådet (Barents Euro Arctic Council) er det etablert flere prosjekter innen forebygging og behandling. Flere av dem er finansiert innenfor rammen av norsk-russiske helsesamarbeidsprogrammer. Ikke-smittsomme sykdommer, inkludert alkohol og narkotika, diskuteres også i Østersjørådet og i Arktisk råd.

De etablerte samarbeidsorganene i den nordlige dimensjon og i EU har gjort bilateral kontakt enklere på ad hoc-basis i form av henvendelser om erfaringer med videre. Norge har hatt bilateral besøksutveksling med Frankrike på rusområdet gjennom en tidligere bilateral helseavtale.

Regjeringen vil:

• Opprettholde et differensiert system hvor alkoholsterke drikker og andre drikker med særlig skadepotensial, reguleres strengere enn andre produkter

• Opprettholde bevillingssystemet og sikre ansvarlig alkoholhåndtering i kommunene, herunder at beruselsesnivået senkes og overholdelse av aldersgrensene sikres

• Opprettholde de statlige normal- og maksimaltidene for salg og skjenking av alkoholholdig drikk

• Tydeliggjøre muligheten for, og stimulere til aktiv bruk av, differensierte skjenketider

• Øke kravene til kommunenes kontroll med bevillinger

• Utarbeide forskrift med nasjonale krav til kommunenes reaksjoner ved brudd på alkoholloven

• Etablere en nasjonal norm/standard for god kontrollvirksomhet

• Opprettholde vinmonopolordningen

• Fortsatt bruke alkoholavgifter som et virkemiddel for å redusere alkoholforbruket og dermed skadevirkningene av alkoholbruk

• Sikre overholdelse av aldersgrensene for alkoholholdig drikk

• Informere om alkoholens skadevirkninger og arbeide for at alkoholholdig drikk merkes med ingrediens- og energiinnhold

• Opprettholde og sikre etterlevelse av et strengt og medienøytralt reklameforbud

• Følge med på omfanget av den uregistrerte omsetningen og vurdere behovet for tiltak

• Fortsette arbeidet for at alkohol som folkehelseutfordring settes høyt på den internasjonale dagsorden.

4.2 Narkotika

4.2.1 Forbud mot narkotika

Narkotikaproblemet er globalt. For å redusere problemene som narkotika forårsaker, er det nødvendig med forpliktende internasjonalt samarbeid. Samarbeidet må baseres på et felles og delt ansvar mellom produsent-, transitt- og konsumentland.

Den internasjonale kontrollen med narkotika reguleres gjennom tre FN-konvensjoner som Norge har ratifisert og er folkerettslig bundet av. Det nasjonale forbudet mot innførsel, tilvirkning, oppbevaring, omsetning og bruk av narkotika hviler på disse konvensjonene. Premissene for norsk narkotikapolitikk legges følgelig i stor grad utenfor landets grenser.

De tre avtalene er sentrale for det internasjonale narkotikasamarbeidet og i overensstemmelse med norsk narkotikapolitikk og forbudslinjen. Denne linjen har stor oppslutning i Norge.

Besittelse og bruk av narkotika er straffbart i Norge, i likhet med flere andre europeiske land. I andre land reageres det i stedet med administrative sanksjoner. Portugal avkriminaliserte bruk av narkotika i 2001, og i Nederland er mindre kvanta av cannabisprodukter til eget bruk i praksis unntatt fra strafforfølging. Historiske og kulturelle forhold kan være grunner til at ulike land velger ulike løsninger.

En del aktører i samfunnsdebatten argumenterer for å avkriminalisere besittelse og bruk av narkotika, særlig cannabis. Det hevdes at kampen mot narkotika er tapt og at legalisering er nødvendig for å komme den økonomiske narkotikakriminaliteten og brutaliteten til livs. Ved å legalisere hevdes det at det illegale inntektsgrunnlaget vil falle bort. Videre argumenteres det med at kontrollskadene ved politiets uro-aksjoner, pågripelser og arrestasjoner er for store. Videre hevdes det at det er urimelig å kriminalisere og straffe et ikke ubetydelig antall personer som i beste fall ikke gjør skade på andre enn seg selv, og at cannabis er mindre skadelig enn alkohol.

Et formål med kriminalisering er det allmennpreventive. Dette sås det tvil om med henvisning til at narkotika likevel er tilgjengelig og brukes. Det hevdes at det ville være bedre å ta kontroll med omsetningen og regulere den på liknende måte som alkohol/legemidler/tobakk. Det hevdes at man på den måten kan unngå stigmatisering, utstøting og kriminalisering.

Regjeringen ser det ikke tilstrekkelig godtgjort at avkriminalisering og/eller legalisering vil redusere narkotikaproblemene. For det første er Norge forpliktet av internasjonale konvensjoner. Ved å legalisere narkotika ville vi sette oss utenfor dette samarbeidet. Omkostningene ved det er for store. Det er sannsynlig at legalisering ville gjøre narkotika enda mer tilgjengelig og sosialt akseptert. Det ville medført økt forbruk og at flere ville oppleve problemer på grunn av bruk. Norsk rusmiddelpolitikk er i stor grad basert på solidaritet med de mest utsatte. Legalisering ville med stor sannsynlighet legge stein til byrden for denne gruppen. Det er dessuten lite trolig at legalisering ville komme den økonomiske kriminaliteten til livs. Grupperinger som står bak den internasjonale narkotikahandelen, ville ha møtt legalisering med ukjente mottrekk (ballongeffekten). Ved eventuell legalisering måtte det dessuten settes i verk omfattende regulering, som for eksempel lisenser og aldersgrenser.

For politiet har straffbarheten betydning i det forebyggende arbeidet. Straffbarheten gir også en inngangsport til bakmenn og den organiserte kriminaliteten knyttet til den illegale narkotikaomsetningen.

Norge har et lavt forbruk av narkotika. Å gjøre store forandringer ville være et eksperiment med ukjent resultat. Derfor vil regjeringen opprettholde forbudet mot besittelse og bruk av narkotika. Dette er imidlertid ikke til hinder for å benytte alternative straffereaksjoner, se kapittel 7. Utgangspunktet er at narkotikaavhengighet skal betraktes som et helseproblem og møtes med hjelp.

Et viktig mål med det internasjonale samarbeidet er å begrense dyrking og produksjon av narkotika. I den grad en lykkes vil det ha stor betydning for rusmiddelsituasjonen i Norge. Redusert tilgang på narkotika på verdensmarkedet vil også medføre mindre narkotika i Norge og til høyere pris. Det vil kunne redusere rekruttering, skadelig bruk, avhengighet og antall overdoser.

4.2.2 Håndheving – politi

Regjeringen legger til grunn at redusert tilgjengelighet til narkotika er en svært effektiv måte å forebygge og håndtere narkotikaproblemene på. Det dyrkes en del cannabis i Norge, men i all hovedsak kommer all narkotika som omsettes og brukes her i landet, fra andre land.

Det betyr at nasjonal innsats ikke er tilstrekkelig for å redusere mengden av narkotika på det norske markedet. Innsatsen må også settes inn der narkotika dyrkes og produseres, og i transittland langs smuglerrutene. Politiet, toll- og avgiftsetaten og utenrikstjenesten sitter med nøkkelen til om vi vil lykkes i å begrense narkotikarelaterte problemer og skader. Intensjonen om å tenke helse i alt vi gjør, gjelder også her.

I dette avsnittet beskrives politiets rolle. Toll- og avgiftsetaten og utenrikstjenesten omtales senere.

Samfunnet skal først og fremst arbeide for å hindre at kriminalitet oppstår. Politiet har en sentral rolle i dette arbeidet. Når straffbare forhold begås, blir noen eller noe skadelidende. Sosialt og økonomisk er det mye å vinne på at kriminalitet ikke begås, fremfor at politi og påtalemyndighet må bruke ressurser på å oppklare og straffeforfølge.

Regjeringen legger vekt på at forebyggende tiltak først og fremst skal utformes med tanke på å hindre utprøving av narkotika. Herunder kommer såkalt rekreasjonsmisbruk og rekruttering til rusmiljøer. Straff for besittelse og bruk er et viktig virkemiddel for å gjennomføre forebyggende tiltak. Sentrale virkemidler for effektivt å redusere narkotikamarkedet og bruken av narkotika er blant annet:

• effektiv og god kontroll for å hindre smugling, illegal distribusjon og omsetning av narkotika

• god kontroll med at legale narkotiske midler ikke lekker til det illegale markedet

• god kontroll med produksjon, transport og lovlig handel med virkestoffene (prekursorer) som også benyttes i illegal narkotikaproduksjon.

Politiet og toll- og avgiftsetaten beslaglegger betydelige mengder narkotika. I 2010 ble det registrert 31 400 beslag. Cannabis er den største gruppen og utgjør 44 prosent av alle beslag. Amfetamin og metamfetamin er den nest største gruppen. I nordisk sammenheng er særlig forekomsten av metamfetamin bekymringsfull. Bruken av kokain er stigende, mens bruken av heroin synes å være mer stabil. Det ble beslaglagt noe i overkant av 100 kg heroin i 2010, mens tallet var 130 kg i 2009. Anslag over forbruket av illegal narkotika indikerer at kontrollmyndighetene bare lykkes med å beslaglegge en brøkdel av alt som forsøkes innført. Regjeringens mål er at mengden som beslaglegges bør betydelig opp for alle typer narkotika. Regjeringen vil legge til rette for at kontrollsiden i narkotikapolitikken gjøres mer effektiv med sikte på å øke beslagene og dermed hindre at narkotika er tilgjengelig på det norske markedet.

Narkotikakriminaliteten utgjør en betydelig del av politiets og påtalemyndighetens arbeid. Kriminalstatistikken viser en kraftig økning i det totale antall anmeldte narkotikalovbrudd i løpet av 1990-tallet. I 1993 var det 12 714 saker, i 2000 var tallet steget til 40 730. Etter 2001 er tallet stabilisert på et noe lavere nivå. I 2009 ble det anmeldt 39 280 narkotikaforbrytelser. Idømte straffereaksjoner knyttet til narkotikakriminalitet utgjør den største gruppen idømte straffereaksjoner. I 2009 var noe over 40 prosent av de idømte straffereaksjonene i forbrytelsessaker knyttet til narkotika. Tallet har holdt seg relativt stabilt over år.

Anmeldte brudd på legemiddelloven, som årlig utgjør rundt halvparten av alle narkotikalovbrudd, fører nesten alltid til straffeforfølgelse av gjerningspersonen. Dette innebærer siktelse eller tiltale som resulterer i en eller annen straffereaksjon. Antall dommer for narkotikaforbrytelser etter straffeloven økte betydelig rundt årtusenskiftet. I årene etterpå har det vært mellom 6000 og 7500 slike dommer. Det har vært nær en fordobling i antall anmeldelser for grove narkotikaforbrytelser de siste ti årene. Når det gjelder reaksjoner for brudd på legemiddelloven var det en topp i 2001 med 7314 reaksjoner. I årene etter har det vært en nedgang. De aller fleste reaksjoner etter legemiddelloven gjelder bruk eller besittelse av små kvanta narkotika som hovedlovbrudd.

Rusmiddelbrukere trekkes mot større sentre der det sosiale miljøet er mindre gjennomsiktig, og hvor tilgjengeligheten til narkotika og andre rusmidler er større. Det store antall brukere av tunge narkotiske stoffer og den synlige omsetningen av cannabis og tyngre stoffer i det offentlige rom, er en utfordring for politiet.

Oslo har åpne omsetningssteder og fungerer også som «distribusjonssentral» for narkotika til andre landsdeler. Tilgangen på narkotika beskrives som stabil og prisnivået på de fleste typer narkotiske stoffer har gått betydelig ned de siste 20 år.24 Oslo politidistrikts trendrapport for 2012 beskriver endringstrekk i narkotikanettverkene. Tidligere besto disse av personer med samme etniske bakgrunn, gjerne knyttet sammen gjennom felles slekt eller opprinnelsessted. Bildet har gradvis endret seg, og de kriminelle nettverkene ser ut til å samhandle mer på tvers av slike skillelinjer. Samarbeidsrelasjonene påvirkes av hvem som besitter investeringskapital, hvem som har «markedsandeler» i narkotikamarkedet gjennom gode underselgere, og dermed god omsetningshastighet og stor troverdighet i det kriminelle miljøet gjennom kontakt med gode leverandører i utlandet. Pris, kvalitet og leveringsgaranti er sentrale faktorer.

Problemene var opprinnelig konsentrert om de større byene og særlig Oslo. I dag er narkotika tilgjengelig og brukt over hele landet. I følge en kartlegging gjennomført av KORFOR i perioden november 2011 til februar 2012 ser det ut til at det er tre grupper kommuner som utmerker seg. Det er tradisjonelle industrikommuner, mindre kommuner med nedgang i folketall og omlandskommuner til bysentre med stort press på boligmarkedet, og med stor vekst i folketall.

Justismyndighetene er hovedaktører på mange områder i arbeidet med å begrense tilbud og tilførsel av narkotika. Å begrense tilførselen ved en vedvarende satsing på kontrolltiltak og håndheving av nasjonal og internasjonal lovgivning har betydelig effekt på reduksjon av narkotikabruken.

4.2.3 Grensekontroll

De overordnede målene for toll- og avgiftsetaten er å hindre ulovlig inn- og utførsel av varer, og å sikre riktig fastsettelse og rettidig innbetaling av toll og avgifter. Etaten skal også avdekke varer som ikke er korrekt deklarert, uten å hindre den legale vareførselen.

Toll- og avgiftsetaten kontrollerer varer, transportmidler og reisende ved grensepassering inn og ut av landet. Å hindre innførsel av ulovlige rusmidler har høy prioritet. Årlig gjennomsnittsbeslag i perioden 2009–2011 var 1119 kg hasj, 99 kg marihuana, 141 kg amfetamin, 64 kg heroin, 60 kg kokain og 9533 kg khat.

Det har vært stor økning i tallet på reisende til Norge de siste årene. I 2011 ankom 8,7 millioner reisende med fly, 8,5 millioner kjøretøy krysset grensen og om lag en million trailere ankom Norge. Hvert døgn passerer om lag 10 000 personbiler over Svinesundbroen og over 30 000 reiser daglig via Oslo lufthavn Gardermoen. Det forventes en fortsatt økning. Etaten håndterte rundt seks millioner varedeklarasjoner i 2011, hvorav 75 prosent var innførselsdeklarasjoner. Det er viktig at etaten velger ut riktig kontrollobjekt i denne mengden med reisende og gods for å lykkes i anti-narkotikaarbeidet.

Toll- og avgiftsetaten har tatt i bruk mobile røntgenskannere for å avdekke smugling av tobakksvarer, alkohol og narkotika i personbiler og trailere. Etaten har prøvd ut teknisk utstyr for elektronisk tilstedeværelse på grenseoverganger, basert på kameraer og automatisk skiltgjenkjenning. Utstyret er prøvd ut på grenseoverganger i Østfold, og har bidratt til flere store narkotikabeslag.

Etaten avdekker nå mer enn 60 tilfeller av smugling av narkotika skjult i kroppen hvert år. Det er en mangedobling på få år. Denne smuglingsmetoden er vanskelig og ressurskrevende å avdekke. Toll- og avgiftsetaten har derfor sendt på høring et forslag om å bruke lavdose røntgenapparater for å avdekke narkotika skjult i kroppen. Det vil spare tid og er mindre inngripende for personen det gjelder.

Å avdekke valutasmugling er en annen prioritert oppgave. Å hindre udeklarert inn- og utførsel av valuta kan ses som et tiltak mot narkotikasmugling. Samme metode som benyttes for å smugle narkotika inn i landet, blir benyttet for å smugle valuta ut av landet. Ved slike tilfeller brukes valutaen som betaling for narkotikaen.

4.2.4 Nye stoffer

De siste årene er det avdekket mange nye stoffer i Europa. Markedet for syntetiske stoffer øker, og leverandører omgår narkotikakontrollen ved å tilby uregulerte stoffer. Det nye nå er det brede spekteret av stoffer som tilbys, økende bruk av internett, aggressiv og avansert markedsføring. Markedet er tilpasningsdyktig og reagerer hurtig på kontrolltiltak (ballongeffekten). Dette er et økende problem også i Norge. Kripos har registrert nærmere 40 nye uregulerte stoffer siden 2009. Syntetiske cannabinoider er det mest synlige problemet.

Toll- og avgiftsetaten er bekymret over utviklingen hvor nye rusmidler er tilgjengelige via internett. Etaten har avdekket store sendinger med syntetiske rusmidler som er forsøkt innført til Norge. Disse er basert på kjemiske forbindelser som i utgangspunktet faller utenfor dagens narkotikaforskrift. I 2011 ble det beslaglagt over 9 kg syntetiske cannabinoider med hjemmel i legemiddelloven. I brukerdoser tilsvarer det ca. 1,5 tonn vanlig cannabis. Brukerdosen for disse rusmidlene måles i milligram. Selv svært små mengder kan inneholde mange brukerdoser. Etaten har sett en kraftig økning i disse nye rusmidlene, og problemet er landsdekkende. Erfaringer i rusmiljøene formidles raskt på internett og det er enkelt å bestille. Også blandingsbruken øker. Alkohol er ofte inkludert ved eksperimentell bruk av narkotika, særlig blant unge.

Dagens narkotika- og legemiddellovgivning er lite egnet til å fange opp slike stoffer raskt nok. Ofte mangler kunnskap og grunnlag for å regulere stoffene som narkotika. Det er uklart i hvilken grad de rammes av legemiddellovgivningen, fordi de verken brukes i medisinsk øyemed eller fremstår som produkter tiltenkt for mennesker.

Systemet for regulering av nye stoffer – narkotikalisten

Narkotikalisten gir oversikt over narkotiske stoffer som er forbudt. Listen inneholder stoffer og planter som kommer inn under FNs narkotikakonvensjoner. Narkotikalisten er viktig av flere grunner. Den gir nyttig informasjon om ulovlige og skadelige produkter slik at folk kan medvirke til å hindre helsefarlig og livsfarlig bruk. En oppdatert liste er et viktig verktøy for toll- og avgiftsetaten og politiet. Stoffer som er oppført på narkotikalisten reguleres strengt hva gjelder tilvirkning, innførsel, besittelse og bruk.

Legemiddelverket kan føre opp nye stoffer og planter dersom virkningene likner de som gjelder for allerede oppførte stoffer. Slike nasjonale oppføringer skjer fortløpende. Det dukker stadig opp nye stoffer og planter som kan brukes som rusmidler. I 2011 ble åtte syntetiske cannabinoider ført opp på listen.

Legemiddelverket utreder en forskriftsendring som skal gjøre det mulig å føre opp grupper av beslektede stoffer i tillegg til enkeltstoffer, såkalt «generic scheduling». På den måten kan narkotikalisten omfatte flere av de mange nye stoffene som kommer på markedet. Det gjør det mulig for myndighetene å kunne være i forkant av utviklingen.

The International Narcotics Control Board (INCB) anmodet i mars 2011 alle land om å innføre slik generisk definisjon av narkotika, nettopp for å kunne kontrollere grupper av stoffer. Anmodningen er et uttrykk for at man ikke lenger kommer til målet ved å oppføre ett og ett stoff på narkotikalistene. Det illegale markedet er på stadig jakt etter å finne nye, ikke-kontrollerte «slektninger» av de oppførte stoffene.

Legemiddelverket samarbeider med Kripos og toll- og avgiftsetaten, og de får innspill om nye stoffer fra Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS). Som medlem av EUs overvåkingssenter for narkotika og narkotikamisbruk (EONN/EMCDDA) deltar Norge i et arbeid for identifisering og tidlig varsling om forekomst av nye narkotiske stoffer, Early Warning System. Formålet er å overvåke nye psykoaktive stoffer som ikke står oppført på FNs narkotikaliste og som kan utgjøre en helse- og samfunnsrisiko.

4.2.5 Internett som omsetningskanal

Internett benyttes i økende grad til å utføre vinningskriminalitet og alvorlig organisert kriminalitet. Det kan for eksempel være narkotikahandel, våpensmugling, menneskesmugling, menneskehandel og hvitvasking. Nye sosiale medier og fildelingsteknologi brukes til forberedelser, handlinger og utveksling av informasjon knyttet til kriminalitet.

Mye av omsetningen av narkotika, dopingmidler og en del legemidler foregår på internett. I tillegg omsettes stoffer som kan brukes til å framstille narkotiske stoffer. Dette er vanskelig å kontrollere. Syntetiske rusmidler blir ofte markedsført som «legal highs». Enkelte av dem er ikke ført opp på Legemiddelverkets narkotikaliste, se kapittel 4.2.4. Rusmidler som markedsføres som naturprodukter tilbys også på internett. Disse er basert på naturlige vekster eller er syntetisk framstilt. Slike produkter er populære i ungdomsmiljøer. De framstår som ufarlige ved at de ikke er regulert som narkotika. At kjøp og salg foregår i nettsamfunn og lukkede pratekanaler, gjør at folk i mindre grad trenger å møtes. Dette gir nye utfordringer for politiet.

Stoltenbergutvalget foreslo å engasjere nettsider, bloggere og nettsamfunn til et felles løft mot narkotika. Høringen av rapporten viste at det er bred enighet om at innsatsen mot internett som omsetningskanal må forsterkes. Internett er, i følge Europol, blitt en nøkkelfaktor i organisert kriminalitet i Europa. Det er nødvendig med internasjonalt samarbeid for å intensivere kampen mot omsetning av narkotiske stoffer på internett. SIRUS, Legemiddelverket, Kripos og Toll- og avgiftsdirektoratet skal delta i internasjonalt samarbeid om overvåkning og informasjonsutveksling.

4.2.6 Norges internasjonale engasjement – narkotika

Premissene for norsk narkotikapolitikk legges i stor grad utenfor landets grenser. Norge er aktiv på sentrale arenaer for internasjonalt narkotikasamarbeid. Norge ønsker å utveksle erfaringer med andre land og framskaffe sammenliknbare data. Målet er å bidra til at problemet kommer høyere på dagsorden i relevante internasjonale fora og land, og å oppfylle avtaler og konvensjoner som Norge har sluttet seg til. Norske posisjoner i internasjonalt narkotikasamarbeid går fram av Helse- og omsorgsdepartementets Posisjonsnotat om norsk narkotikapolitikk i internasjonale fora (2009).

FNs tre narkotikakonvensjoner danner plattformen for det internasjonale arbeidet og for den enkelte stats lovgivning mot narkotikakriminalitet og narkotikabruk. FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet er også sentral i denne sammenheng. Konvensjonene er ratifisert av nesten alle FN-landene, slik at de nasjonale lovgivningene er relativt like.

United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), med sete i Wien, har ansvar for å følge opp konvensjonene. Det er etablert et UN International Drug Control Programme som betjenes av UNODC og en egen narkotikakommisjon (Commission on Narcotic Drugs, CND) som møtes årlig. FNs narkotikakontrollorgan (International Narcotics Control Board, INCB) evaluerer arbeidet med å implementere og følge opp narkotikakonvensjonene.

UNODC har også ansvar for programmer som skal bistå med å utvikle rettsstaten med godt styresett og kapasitetsbygging i medlemslandene. FNs aidsprogram, UNAIDS, vedtok i 2010 en ny strategi der målet er å unngå at personer smittes av hiv fordi de deler sprøyter. Slutterklæringen fra FNs høynivåmøte om aids i 2011 har som mål at antall personer som smittes av hiv via sprøytedeling, skal halveres innen 2015. Norge vil bidra til at dette kan bli en realitet.

Norge er en betydelig bidragsyter til FNs innsats mot narkotikaproblemer, og Norge vil bidra til at organisasjoner og andre aktører samarbeider, koordinerer og effektiviserer innsatsen.

Norge deltar aktivt i Europarådets tverrfaglige samarbeidsorgan for narkotikaspørsmål (Pompidougruppen), og har sittet i styret siden 2006. Målet er å medvirke til å redusere tilbud og etterspørsel av narkotika. Regjeringen ser på gruppen som et viktig forum for utveksling av informasjon og utvikling av tiltak.

Pompidougruppen arbeider, i samarbeid med andre regionale og internasjonale organisasjoner, med forebygging, behandling, etikk, rettshåndheving, flyplassproblematikk og forskning. Norge deltar i det operative flyplassamarbeidet, og har pekt ut eksperter til prosjekter og arbeidsgrupper knyttet til gruppens arbeidsfelt. Norge har lang tradisjon for å bidra økonomisk til Pompidougruppens virksomhet.

EUs overvåkningssenter for narkotika og narkotikamisbruk (EONN/EMCDDA) ble opprettet i 1993, og Norge har vært medlem siden 2001. Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) har ansvar for oppgavene Norge er forpliktet til å utføre. SIRUS leverer årlig rapport om narkotikasituasjonen i Norge og bidrar med informasjon til en database (EDDRA) over forebyggende og behandlingsrettede prosjekter. Helse- og omsorgsdepartementet sitter i overvåkingssenterets styre.

EUs narkotikaprogram «Drugs Prevention and Information Programme» ble opprettet i 2007 og løper til og med 2013. Helsedirektoratet er nasjonalt kontaktpunkt. Gjennom EØS-finansieringsordningene kan det gis støtte til helsefaglige programmer til utviklings- og investeringsprosjekter. Norge vil fortsatt arbeide for flere programmer som styrker folkehelsefaglig kompetanse, herunder reduserer rusrelaterte problemer.

EUs arbeid knyttet til narkotikaspørsmål er ikke åpent for Norge, ut over det som er nevnt over. Dette understreker at det er viktig med involvering i andre regionale organer, så som Pompidougruppen.

Narkotikaspørsmål behandles i Nordisk ministerråd og i en rekke regionale organer for nordområdesamarbeid. Det er også godt samarbeid på embetsmannsnivå.

Innsatsen mot organisert kriminalitet

Produksjon, omsetning og bruk av narkotika er en av vår tids største sikkerhets- og samfunnsutfordringer. EU-kommisjonen anslår at narkotikahandel har en verdi på mer enn 100 milliarder euro og er den tredje største illegale økonomien på verdensbasis. Den omfatter både plantebasert narkotika og kjemisk/medisinsk produksjon. Den illegale økonomien mangedobles i kjeden fra fattige bønder som dyrker narkotika, via produksjon, transport, smugling og illegal innførsel til vestlige land. Svake statlige sikkerhets- og justisinstitusjoner er ofte en del av problemet. Utfordringene ser ut til å øke uten at det globale samfunnet responderer effektivt nok overfor de organiserte kriminelle. Grenseoverskridende trusler, inkludert narkotikasmugling, er drøftet i FNs sikkerhetsråd den senere tid. Løsningen må ligge i globalt samarbeid innen FN, men nøkkelaktører må bringes sammen slik at man kan enes om effektiv og riktig respons.

Den illegale handelen med narkotika er en vesentlig del av den organiserte kriminaliteten. Narkotikanettverkene opererer på tvers av kontinenter og sammenslutninger av stater og på tvers av nasjonale og regionale grenser. Et velfungerende samarbeid er avgjørende for å kontrollere omsetning og distribusjon av narkotika og kjemikalier som benyttes til narkotikaproduksjon og avdekke og bekjempe kriminelle nettverk. Innen FN, EU, Europarådet og det nordiske samarbeidet er det en rekke muligheter for å påvirke de enkelte landenes narkotikapolitikk. Det kan for eksempel være å utvikle teknologi og tekniske løsninger for å avdekke illegale transportruter, og derved hindre videre distribusjon.

Status på feltet og strategi for å bekjempe problemet er utførlig beskrevet i Meld. St. 7 (2010–2011) Kampen mot organisert kriminalitet. Forholdene er også omtalt i Helse- og omsorgsdepartementets posisjonsnotat fra 2009 om norsk narkotikapolitikk i internasjonale fora. Norge er en betydelig bidragsyter til FN i kampen mot internasjonal narkotikakriminalitet.

Det må legges bedre til rette for internasjonalt samarbeid mellom politi, tollmyndigheter og andre kontrollmyndigheter. Målet er å redusere illegal dyrking og produksjon av narkotika, øke innsatsen for å hindre transport, avdekke smugling og illegal innførsel, samt utvikle etterretning og informasjonsdeling. Regjeringen legger vekt på at samarbeidet skal videreutvikles gjennom FNs organer, Europarådet (Pompidougruppen) og gjennom samarbeidet med EU. Nasjonalt skal det videreutvikles gjennom samarbeid mellom politiet, toll- og avgiftsetaten, Legemiddelverket og UD/Norad. Grensekontrollen er viktig her.

Norge er en viktig bidragsyter til the Paris Pact Initiative. Dette er et tett samarbeid for å hindre at opium dyrkes og heroin produseres og sendes illegalt fra Afghanistan. Tiltakene mot narkotika er viktige også for Norges del for å hindre at heroin smugles inn i landet, samt å hindre organisert kriminalitet knyttet til dette. Norge bør fortsette sitt arbeid innen the Paris Pact Initiative sammen med andre land i FN.

I global sammenheng er det også store utfordringer knyttet til illegal handel med sentralstimulerende stoffer som kokain og (met-)amfetamin, og som ikke fanges opp av the Paris Pact Initiative. I regi av UNODC og med norsk medfinansiering har det såkalte Container-prosjektet (identifisering og kontroll av mistenkelige containere) vist lovende resultater. Effektive tiltak i regioner hvor kokain og amfetamin har sin opprinnelse, er av stor betydning for å hindre økt bruk og mengde sentralstimulerende stoffer på det norske markedet. Prinsippet om delt ansvar mellom produsent- og konsumentland, tilsier at Norge må ha en posisjon og rolle også når det gjelder denne problemstillingen. Det innebærer blant annet å ta del i diskusjonen om løsninger på den betydelige kriminaliteten og antall drap i Latin-Amerika.

Regjeringen vil arbeide for å styrke samarbeidet med å se ulike kriminalitetsformer i sammenheng, samt gå etter pengesporene og bekjempe den organiserte kriminaliteten (multikriminelle nettverk). Politiets og toll- og avgiftsetatens innsats for å avdekke smugler- og transportruter av narkotika og virkestoffer er sentral. Det samme gjelder andre former for organisert kriminalitet som smugling og illegal omsetning av alkohol og tobakk, menneskehandel, illegal våpenhandel, finansiering av terror og MC-kriminalitet.

Regjeringen vil legge bedre til rette for at politiet og toll- og avgiftsetaten kan bidra til enda mer effektivt internasjonalt samarbeid med sikte på å styrke kontrolltiltakene. Etterforskning og etterretning vil være sentrale virkemidler for å avdekke bakmenn og kriminelle nettverk.

Norge har sluttet seg til flere internasjonale avtaler. Blant annet er vi forpliktet til å innføre lovbestemmelser for å effektivisere bekjempelse av kriminalitet ved å følge pengesporet. Politiets arbeid for å utvikle metoder med sikte på å avdekke utbytte av kriminalitet og kunne følge pengesporet mer effektivt skal videreutvikles og styrkes.

Menneskerettighetene brytes ofte i kampen mot narkotika. Mange land har dødsstraff for alvorlige narkotikaforbrytelser, og drap begås i kampen mot organisert narkotikakriminalitet og narkotikakarteller. At mennesker blir ofre i innsatsen mot narkotika kan ikke overses i narkotikapolitikken. Rapporten fra The Global Commission on Drug Policy, en privatfinansiert (R. Branson) høynivåkommisjon, drøfter nettopp denne problemstillingen. Rapporten er et eksempel på at det nå stilles kritiske spørsmål ved kampen mot narkotika i langt bredere kretser enn de tradisjonelle.

Tiltak for å redusere tilgjengelighet til narkotika skal være i overensstemmelse med våre internasjonale forpliktelser. Å sikre menneskerettigheter og retten til helsehjelp for narkotikaavhengige tillegges særlig vekt i Norges internasjonale engasjement. Det samme gjelder forebygging av intravenøs hiv-smitte og hiv-positives situasjon. Ansvaret for å sikre narkotikabrukere tilgang til tjenester som kan redusere spredning av hiv og andre sykdommer som spres ved sprøytedeling, skal understrekes. Retningslinjer for slikt skadebegrensende og forebyggende arbeid er utviklet av UNODC, UNAIDS og Verdens helseorganisasjon. Norge har arbeidet for at disse retningslinjene skal få allmenn aksept. Norge skal i internasjonale fora være tydelig på at innsatsen mot narkotika må føres i tråd med menneskerettighetene og rettsstats- og rettsikkerhetsprinsipper.

Toll- og avgiftsetaten samarbeider internasjonalt med Verdens tollorganisasjon (WCO), Europol, det nordiske politi- og tollsamarbeidet (PTN), FN-organisasjonene og tollmyndigheter i andre land. Toll- og avgiftsetaten er avhengig av god og hurtig informasjonsflyt og erfaringsutveksling over landegrensene. Verdens tollorganisasjon gjennomfører, i samarbeid med andre internasjonale aktører, kontrollaksjoner som retter seg mot spesielle områder som valuta- og narkotikasmugling. Etatens rolle på grensen og nære samarbeid med andre lands tollmyndigheter gjør at etaten ofte oppdager nye trusler tidlig og kan bidra til å begrense problemet.

Gjennom bistandsmidler, delvis også kanalisert via UNODC, bidrar Norge til alternativ utvikling som et viktig bidrag til å redusere dyrking av opium og cannabis, dels også kokablader. Dette er et langsiktig arbeid hvor også tiltak mot korrupsjon inngår. Det samme gjelder tiltak som fremmer infrastruktur som vannforsyning, energiforsyning og transportmuligheter for å sikre at for eksempel landbruksprodukter når fram til markedet som ferskvare. I den forbindelse kan en også møte tollbarrierer som hindrer fri konkurranse. I et narkotikapolitisk perspektiv vil det være av stor interesse at norske bistandsmidler i større grad kanaliseres til alternativ utvikling for å begrense dyrking og produksjon av narkotika.

Regjeringen vil:

• Bidra til at lavinntektsland og mellominntektsland får faglig bistand til etablering av regulatoriske virkemidler

• Opprettholde forbudet mot narkotika

• Sikre målrettet arbeid for å avdekke og begrense organisert narkotikakriminalitet og øke mengden beslaglagt stoff på det norske markedet

• Målrette innsatsen for å hindre grensepassering av ulovlig narkotika og valuta

• Utvikle regelverk og rutiner som raskere identifiserer og regulerer nye stoffer med misbrukspotensial

• Sørge for bedre oversikt over internett som markedsplass for nye rusmidler og gjøre stoffene betydelig vanskeligere å importere

• Sørge for at faktabasert informasjon om rusmidler og deres skadevirkninger er tilgjengelig på internett.

• Ta en aktiv rolle i det internasjonale narkotikasamarbeidet, motarbeide organisert kriminalitet og medvirke til redusert dyrking, tilvirkning, distribusjon og omsetning av narkotika og bidra med økt bruk av norske bistandsmidler til alternativ utvikling.

4.3 Vanedannende legemidler

Med vanedannende legemidler menes legemidler som kan resultere i en avhengighetstilstand hos pasienten. Dette gjelder i hovedsak legemiddelgruppene benzodiazepiner og benzodiazepinliknende stoffer (z-hypnotika) og opioider for behandling av angst, søvn og smertetilstander. Disse legemidlene har reseptstatus A (narkotiske stoffer) og B (andre vanedannende legemidler), noe som gir økt kontroll ved forskrivning og utlevering fra apotek. Rundt 800 000 nordmenn får hvert år utlevert resepter på vanedannende legemidler.25 Brukt riktig er dette gode, effektive, pålitelige og trygge midler som kan lette både psykisk og fysisk smerte. De aller fleste pasientene bruker disse medisinene i en kort periode og kun i de doser som er forskrevet og anbefalt. En del pasienter bruker slike midler i større mengder og/eller i lengre tid enn anbefalt. Dette kan ha negative konsekvenser både for enkeltpersoner og for samfunnet.

Eldre bruker ofte mange legemidler. Dermed er de mer utsatte for bivirkninger og interaksjoner. For eksempel gir ikke alltid langvarig bruk av sovemidler bedret søvn hos eldre, og kan redusere den enkeltes funksjonsnivå neste dag. Enkelte pasienter bruker vanedannende legemidler over lengre tid, men ofte i doser som er mindre enn angitt maksimaldose. Det kan diskuteres om slik bruk skal karakteriseres som skadelig.

Ved langtidsbruk av opioider og benzodiazepiner kan det utvikles toleranse som kan føre til at dosen økes for å oppnå samme effekt. Dersom bruken avsluttes kan det lede til abstinenser, sug etter legemidlene og tilbakefall av symptomer som angst og søvnløshet.

En mindre gruppe kommer inn i et mønster med økende doser og toleranseutvikling og ønske om å oppnå rus. Hos disse brukes ofte kombinasjoner av medikamenter eller medikamenter kombinert med alkohol og i noen tilfeller illegal narkotika. Mer enn tre av fire heroinbrukere og vel halvparten av amfetaminbrukere rapporterer at de også bruker vanedannende legemidler.26 Slik kombinasjonsbruk øker risikoen for overdose.

Det kan være vanskelig å forutse hvilke pasienter som kan komme til å utvikle uhensiktsmessig bruk av vanedannende legemidler. Dersom det først har oppstått uønsket bruk, finnes det ulike strategier for nedtrapping eller avslutning av legemiddelbehandlingen. For noen kan det være tilstrekkelig med enkle tiltak, mens andre kan ha behov for mer omfattende intervensjoner. En eldre person som har brukt en halv sovetablett hver kveld i ti år, forskrevet av fastlegen, vil sannsynligvis ha behov for annen type hjelp enn en person som bruker stadig økende doser i kombinasjon med alkohol eller narkotika, og som kjøper midler på det illegale markedet. Når det gjelder forebygging av potensielt uhensiktsmessig bruk, vil det være generelle forholdsregler som må legges til grunn når legen vurderer forskrivning av vanedannede legemidler.

Totalsalget av vanedannende legemidler var jevnt økende i perioden 1995 til 2005, men veksten har flatet ut de siste årene.27 Forbruket av enkeltlegemidler og legemiddelgrupper har endret seg ettersom nye virkestoff har kommet til eller blitt fjernet fra markedet. Det har vært spesielt stor endring i salget av angstdempende legemidler og sovemidler. Det selges stadig mindre benzodiazepiner, mens det har vært økende salg av z-hypnotika. Det er til dels store regionale forskjeller i bruken av vanedannende legemidler i Norge.

Reseptregisteret ved Folkehelseinstituttet gjør det mulig å følge legemiddelforbruket over tid, samlet og på individnivå, og å koble data mot andre sentrale registre. Det er utført flere studier på vanedannende legemidler med utgangspunkt i reseptregisteret. Folkehelseinstituttet har, i samarbeid med blant annet Senter for rus- og avhengighetsforskning, sett på bruk av vanedannende legemidler blant uføretrygdede.28 Bruken er høyere i denne gruppen enn i befolkningen generelt. Langtidsbruk av benzodiazepiner blant uføretrygdede varierte fra 11 til 13 prosent blant de yngste. Det var en topp i aldersgruppen 44 til 49 år, hvor en femdel av alle menn og en firedel av alle kvinner var langtidsbrukere. Langtidsbruken i resten av befolkningen var 6 prosent eller lavere. Blant uføretrygdede benzodiazepinbrukere som var 40 år i 1985–86, var det rundt 60 prosent som fortsatt hentet ut benzodiazepiner 20 år senere. Disse årene dekker mye av den potensielt aktive yrkesperioden.

I årsrapporten fra 2010 framhever The International Narcotics Control Board (INCB) legemiddelbruk som et problem, og anbefaler at myndighetene setter i verk forebyggingsprogrammer som øker kunnskapen om farene ved å misbruke slike medisiner.29

Den største andelen av vanedannende legemidler blir forskrevet og brukt på forsvarlig og legalt vis, men mye omsettes og brukes illegalt. Dette omfatter forskrevne legemidler som videreselges og legemidler som er ulovlig innført via internetthandel og annen smugling.

Privatpersoners import av potensielt farlige, ulovlige legemidler øker. Det er startet et arbeid med å utrede lovhjemmel for beslaglegging og destruksjon av ulovlig innførte legemidler. Det vil også bli vurdert om reglene for privatimport av legemidler ved forsendelse innen EØS-området bør endres.

Helsemyndighetene har opp gjennom årene iverksatt ulike kontrolltiltak for å redusere misbruk av vanedannende legemidler.30 Et kontrollsystem basert på alle apoteks ekspedisjon av A-preparater ble opprettet i 1970, men ble senere avviklet. Fylkeslegenes register over pasienter som er avhengige av vanedannende legemidler, det såkalte legemiddelmisbrukerregisteret, ble avviklet i 2001.

I tilsynssaker ber Helsetilsynet nå om å få den aktuelle informasjonen om forskrivning tilsendt elektronisk, direkte fra det aktuelle apoteket. Fylkeslegene kan også ta initiativ til undersøkelser der alle resepter på vanedannende legemidler (eller andre legemidler) samles inn fra bestemte apotek i en periode. Fylkeslegen følger opp med videre tilsyn ved mistanke om uforsvarlig forskrivning.

I 1976 ble det innført spesielle reseptblanketter med perforert helsepersonellnummer for forskrivning av legemidler i reseptgruppe A. Hensikten var å redusere muligheten for å forfalske A-resepter. B-preparater kan skrives ut på en vanlig reseptblankett. Resepter på A- og B-preparater kan bare ekspederes én gang, og resepten skal oppbevares i apoteket etter at legemidlet er utlevert.

I 1990 ga Helsedirektoratet ut en veileder i forskrivning av vanedannende legemidler. Målet var å bidra til å hindre at pasienter utviklet skadelig bruk eller at problematisk bruk ble vedlikeholdt gjennom legers forskrivning. Veilederen ble revidert i 2001 (IK-2755) og er nå under revisjon igjen (se eget avsnitt).

Noen brukere driver såkalt legemiddelshopping, det vil si at de oppsøker ulike leger for å få utskrevet store mengder legemidler. Innføring av fastlegeordningen har redusert dette problemet noe, men det er fremdeles noen som besøker mange leger for å få tak i legemidler med misbrukspotensial. Ordningen med e-resept som etter planen skal være i bruk i hele landet i 2013, vil gjøre det vanskeligere å forfalske resepter. Ordningen kan bidra til redusert illegal bruk.

Fra 1. februar 2012 ble det innført «promillegrenser» for 20 narkotiske stoffer og legemidler med ruspotensial. Norge er det første landet i verden med straffbarhetsgrenser og straffeutmålingsgrenser for andre rusmidler enn alkohol i trafikken.

Riktig forskrivningspraksis er en forutsetning for å redusere uheldig bruk av vanedannende legemidler. Det er viktig at fagpersonell og befolkningen har kunnskap om vanedannende legemidler. Helsepersonell må få god veiledning så de kan informere om forsvarlig bruk.

Den som forskriver legemidler skal være restriktiv og ikke forskrive unødvendige medisiner. Samtidig må man ikke tilbakeholde effektiv og nødvendig farmakologisk behandling. Legen må vurdere hva pasienten har mest nytte av på kort og lang sikt. Nytten av å få forskrevet medisinen skal veies mot mulige negative personlige og samfunnsmessige konsekvenser. God behandling innebærer at man har vurdert at det er indikasjon for bruk, at behandlingsvarigheten er tydelig ved å skrive ut passe mengde medisin, og at det legges en plan for når og hvordan behandlingen skal avsluttes.

Helsetilsynets veileder for vanedannende legemidler (IK-2755, 2001) er under revidering. Etter planen skal den publiseres tidlig i 2013. Veilederen skal sikre riktig forskriving og bruk av vanedannende legemidler. Den vil blant annet beskrive dokumenterte metoder og verktøy for nedtrapping eller avslutning av behandling. Veilederen skal sette en faglig standard for å styrke kvaliteten, harmonisere tilbudet i hele landet og hindre at pasienter kommer i en uønsket avhengighetssituasjon.

Et langsiktig mål er at veilederen skal være en rettesnor for forskrivere for å fremme god legemiddelbehandling med vanedannende legemidler. Legemiddelbruk vil ha en sentral plass i stortingsmeldingen om kvalitet og pasientsikkerhet som legges fram høsten 2012. Tiltak for å sikre riktig legemiddelbruk vil være like aktuelt for vanedannende legemidler som for legemidler generelt.

Regjeringen vil:

• Legge til rette for riktig medisinsk forskrivning og bruk av vanedannende legemidler

• Sette i verk tiltak for å redusere illegal import av vanedannende legemidler.

4.4 Dopingmidler

Bruk av dopingmidler handler i all hovedsak om bruk av anabole androgene steroider (AAS) og testosteronpreparater. Også sentralstimulerende stoffer og veksthormoner blir brukt som dopingmidler. Disse stoffene har tradisjonelt vært brukt i prestasjonsfremmende hensikt i konkurranseidrett. De siste tiårene har problemet spredd seg til enkelte grupper utenfor den organiserte idretten, for eksempel kroppsbygger- og fitnessmiljøer, såkalte torpedoer, i motemiljøer og i enkelte ungdomsmiljøer. Bruken ses også i sammenheng med den generelle kroppsfikseringen i dagens samfunn. Det er slik bruk av dopingmidler som omtales i denne meldingen. Bruk av dopingmidler innenfor organisert idrett omtales ikke.

Kulturdepartementet har ansvar for doping innenfor idretten, mens Helse- og omsorgsdepartementet har ansvaret for doping som generelt samfunnsproblem. Helsedirektoratet og kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål har ansvar for forebygging på Helse- og omsorgsdepartementets område. Også Antidoping Norge, Hormonlaboratoriet og Dopingtelefonen arbeider med informasjon og forebyggende arbeid.

I en undersøkelse om bruk av doping, som ble gjort blant ungdom på sesjon, svarte 2,6 prosent at de enten bruker eller har brukt dopingmidler. Undersøkelsen viser at de som bruker dopingmidler ofte, også bruker andre illegale rusmidler og drikker mer alkohol enn gjennomsnittet. Bruken av anabole steroider kan synes å ha sammenheng med kjønn, utdanning og treningsfrekvens. Det ser ut til at menn med lav utdanning som trener mye, bruker disse substansene i større grad enn andre grupper. Lav selvfølelse og et forvrengt kroppsbilde kan påvirke bruken.31

Per i dag er ikke bruk og besittelse av dopingmidler rammet av lovgivningen. Det er bare den organiserte idretten som forbyr bruk.32

Straffeloven § 162 b slår fast at det er ulovlig å tilvirke, innføre, utføre, oppbevare, sende eller overdra dopingmidler. En forskrift med hjemmel i denne bestemmelsen slår fast hva som er å anse som dopingmidler (dopinglisten). Denne listen er ikke sammenfallende med idrettens dopingliste. Forbud mot narkotika er inntatt i straffeloven § 162. Erverv, besittelse og bruk av narkotika er straffbart etter legemiddelloven § 24, jf. § 31.

I 2002 fikk en arbeidsgruppe i oppdrag av Justisdepartementet å innhente forskningsresultater om hvorvidt bruk av anabole androgene steroider fører til økt aggresjon og voldelig atferd hos brukeren. Arbeidsgruppen konkluderte med at det ikke fantes tilstrekkelig dokumentasjon for at det er sammenheng mellom bruk av anabole androgene steroider og aggresjon/vold.

På bakgrunn av den daværende samlede faglitteraturen, kunne det likevel ikke utelukkes en slik sammenheng, særlig ved bruk av høye doser og/eller kombinasjon av ulike stoffer hos enkelte personer.

Ved revidering av straffeloven i 2008 ble det vurdert å innlemme forbud mot bruk, erverv og besittelse av dopingmidler. I Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) om endringer i straffeloven, ble det foreslått at dette ikke skulle tas inn i loven. Det ble lagt avgjørende vekt på at det ikke forelå en klar årsakssammenheng mellom bruk av testosteron og anabole steroider og vold og aggressiv atferd, som kunne begrunne kriminalisering. Regjeringen gikk inn for at et slikt forbud skulle vurderes tatt inn i legemiddelloven.

En ny kunnskapsoppsummering om bruk av steroider og økt aggresjon tyder på at en del brukere blir mer aggressive under påvirkning av steroider.33 Det er sannsynlig at menn med tendens til voldsbruk trekkes til miljøer hvor det brukes anabole steroider fordi de ønsker å bli større, sterkere og mer aggressive.

Det framgår av Kripos’ narkotika- og dopingstatistikk at det er beslaglagt betydelige mengder dopingmidler i form av renstoff de senere år. Beslagene tilsier at det foregår produksjon av dopingmidler i Norge og underbygger mistanken om at kriminelle nettverk er involvert. Brukere kan enkelt bestille dopingmidler over internett. Norske aktører er sentrale i dette dopingmarkedet, nasjonalt og internasjonalt, ved å drive ulovlige nettsteder for kjøp og salg av dopingmidler og som bindeledd mellom produsenter/tilbydere og selgere/brukere.

Et trendpanel i regi av det regionale kompetansesenteret for rusmiddelspørsmål i Bergen rapporterer om økt tilgjengelighet og bruk av anabole virkestoffer.34 Situasjonen taler for mobilisering mot doping, både når det gjelder forebygging, behandling og kriminalitetsbekjempelse.

Også i EU er man opptatt av utfordringene knyttet til doping, jf. rådskonklusjon av 12. mai 2012.

Mobilisering mot doping

Helse- og omsorgsdepartementet har foreslått å ta inn et forbud i legemiddelloven mot bruk, erverv og besittelse av dopingmidler. Departementet har lagt vekt på at et forbud vil forsterke effekten av andre virkemidler. Kriminalisering av erverv, besittelse og bruk av dopingmidler vil effektivisere politiets arbeid. At noe er straffbart, åpner for bruk av straffeprosesslovens tvangsmidler ved etterforskning.

Lovgivning alene kan ikke løse doping som samfunnsproblem. Informasjon og holdningsskapende arbeid er i tillegg viktige forebyggende tiltak i innsatsen mot doping. Et lovforbud vil imidlertid kunne være av betydning for å få gjennomslagskraft i forebyggende arbeid. Virkemidler kan forsterke hverandre. Det vil være enklere å gjennomføre konsekvent innsats mot doping, dersom det er tydelig i lovverket at samfunnet tar avstand fra doping.

Regjeringen vil integrere doping i rusmiddelpolitikken og vil mobilisere mot doping. Helsedirektoratet vil ha en koordinerende rolle, og ansvaret for at doping integreres i forebyggingsapparatet. Det gjelder både generelt forebyggende arbeid og tidlig intervensjon. Organisasjoner som representerer brukere og pårørende skal involveres. Helsedirektoratet skal styrke samarbeidet med Antidoping Norge og samarbeide om bevisstgjøring om doping.

Dopingbrukere innhenter mye informasjon om stoffene de bruker, for å bekrefte at eget bruk er kontrollert og ufarlig. Brukeren har som mål å endre kroppen med dopingmidler og midlene brukes gjerne sammen med ulike trenings- og kostholdsregimer. Det kan gjøre forebygging og intervensjon vanskeligere. Det er nødvendig med pedagogiske evner i tillegg til kompetanse om dopingmidler, behandling og forebygging. Personer med dopingproblemer og deres pårørende skal møtes av helsepersonell som har kompetanse om dopingproblematikk. Det er viktig å styrke kompetansen i tjenestene generelt, blant de som arbeider med rusproblematikk spesielt, og å styrke spisskompetansen om doping.

Regjeringen vil:

• Mobilisere mot doping som samfunnsproblem ved å integrere doping i rusmiddelpolitikken, kriminalisere erverv, besittelse og bruk av doping og prioritere forskning og kompetanse om doping.