3 Sammendrag og veien videre

3.1 Regjeringens verdier

Regjeringens verdigrunnlag bygger på en menneskerettslig og humanistisk tankegang om at alle mennesker er født frie og har samme verdi og rettigheter. Dette gjelder uavhengig av familiebakgrunn, hvor man kommer fra, kjønn, funksjonsevne, religion eller seksuell orientering.

Regjeringens politikk tar utgangspunkt i respekten for det enkelte mennesket. Et hvert menneske har rett til å være i sentrum for eget liv. Dette innebærer at alle, uavhengig av individuelle egenskaper og ferdigheter, har rett til å foreta selvstendige og frie valg, og bli møtt med respekt for sine synspunkt og ønsker. Det offentlige har plikt til å bidra til at alle borgere så langt som mulig settes i stand til å foreta kvalifiserte beslutninger og uttrykke egen vilje.

Variasjoner i funksjonsevne er en del av det menneskelige mangfold. Dette mangfoldet er et verdifullt fundament i samfunnet. Med hensyn til fysiske, sensoriske og kognitive egenskaper og ferdigheter er det store forskjeller mellom individer. Det er verken riktig eller mulig å kategorisere mennesker ut i fra kognitive eller fysiske egenskaper. Visse funksjonsnedsettelser kan imidlertid utløse et særlig behov som samfunnet må møte med tilrettelegging slik at alle skal få mulighet til å bruke egne ressurser, samfunnsdeltakelse og et verdig liv.

Regjeringen ønsker å støtte opp under et solidarisk samfunn. Sterke fellesskap er den beste grunnmur enkeltmenneskene kan bygge sine livsprosjekter på. Et solidarisk samfunn er til det beste for den enkelte og for samfunnet som helhet. Felleskap og tilrettelegging gir mer individuell frihet, ikke mindre. Å gi menneskerettigheter innhold lønner seg.

Sosial og økonomisk bakgrunn skal ikke være avgjørende for hvilke muligheter den enkelte har. Personer med utviklingshemming vil oftere enn andre ha behov for bistand for å utvikle sine evner og ha en meningsfylt hverdag. Ansvaret for å yte slik bistand skal ikke overlates til den enkeltes nettverk eller nærmeste pårørende. Regjeringen ønsker å støtte opp under innsatsen til frivillige og lokale krefter. Det må likevel være en offentlig oppgave å sørge for at alle, uavhengig av intellektuelle og fysiske forutsetninger, opplever trygghet, får opplæring, mulighet til arbeid, tilfredsstillende bolig, god helse og meningsfylt fritid. Dette sikres hovedsakelig gjennom gode offentlige ordninger og vekt på den enkeltes rettssikkerhet.

3.2 Mål for politikken

Overordna mål for regjeringens politikk for personer med utviklingshemming er:

1. Likestilling og likeverd

2. Selvbestemmelse

3. Deltakelse og integrering

Alle mennesker har samme verdi. Dette innebærer at det offentlige må arbeide for likestilling, og legge til rette for at alle, ut fra egne forutsetninger, skal ha tilnærmet like muligheter til samfunnsdeltakelse og til å skaffe seg gode levekår. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven fra 2009 og FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, samt ny vergemålslov legger rammene rundt ikke-diskriminering og likebehandling.

Å være likestilt med andre samfunnsborgere innebærer for personer med utviklingshemming å ha like muligheter, rettigheter og plikter, fravær av diskriminering, samt tilgjengelighet og tilrettelegging. Det er viktig å motarbeide diskriminering og sikre at samfunnet er mest mulig tilgjengelig slik at alle får tilgang til det fysiske miljøet, informasjon, utdanning, varer og tjenester. I tillegg må den enkeltes særlige forutsetninger imøtekommes. Personer med utviklingshemming skal ha nødvendig støtte og bistand til å utvikle og utøve sine ferdigheter. Tilrettelegging og bistand skal utføres på en måte som viser respekt for deres ulikhet og likeverd.

Retten til å ta valg i sitt eget liv kan ikke tilsidesettes på grunn av en persons kognitive egenskaper. Enkelte personer med utviklingshemming kan imidlertid ha problemer med å se handlingsalternativer og forstå konsekvensene av egne valg. Det offentlige har et ansvar for å bistå den enkelte med å ta beslutninger som oppleves som vanskelige og gi veiledning for å unngå valg som gir alvorlige og varige konsekvenser. Retten til selvbestemmelse kan unntaksvis innskrenkes dersom personens handlinger er lovstridige, eller det er fare for personenes eller andres liv og helse.

En forutsetning for selvbestemmelse er at det foreligger reelle valgmuligheter. Mennesker med utviklingshemming er ofte avhengig av bistand fra det offentlige når det gjelder både små og store valg i livet. For eksempel daglig rytme og aktivitet, hvor man vil bo og med hvem, yrke, skole og fritidsaktiviteter. For å sikre selvbestemmelse i så stor grad som mulig må offentlige tjenester være fleksible, og skal så langt det rekker utformes på en måte som er tilpasset mottakers individuelle behov, ønsker, levesett og evner. Personer med utviklingshemming skal sikres medvirkning og samtykke i alle livets forhold.

Alle barn i Norge har rett til barnehageplass og opplæring. Personer med utviklingshemming skal ha anledning til å gå på nærskolen og delta i nærmiljøet, arbeid og fritid, og skal ikke henvises til en særlig tilværelse adskilt fra samfunnet for øvrig.

3.3 Viktige innsatsområder i tiden fremover

Beskrivelsen som gis av levekår for mennesker med utviklingshemming i meldingens kapittel 5 viser at det har skjedd betydelige fremskritt i utviklingshemmedes levekår etter gjennomføringen av ansvarsreformen. I dag bor de fleste barn med utviklingshemming hjemme hos familien, går i vanlig skole og deltar i fritidsaktiviteter på lik linje med andre barn. Voksne med utviklingshemming har bedre boforhold enn før reformen, deltar i dagaktiviteter i lokalmiljøet og har langt bedre helse og lever lengre. Personer med utviklingshemming gjør seg gjeldende i samfunnsdebatten på en tydeligere måte. Den demokratiske deltakelsen gjennom organisasjoner og offentlig debatt har økt, og personer med utviklingshemming befinner seg både foran og bak kamera i underholdningsprogrammer.

Samtidig viser statusbeskrivelsen at det fortsatt er en vei å gå for at personer med utviklingshemming oppnår faktisk og reell likestilling, selvbestemmelse og deltakelse. Statusbeskrivelsen gir et grunnlag for å drøfte veien videre i arbeidet for å bedre levekårene for personer med utviklingshemming. De viktigste temaene er:

• Selvbestemmelse

• Rettssikkerhet

• Kvalitet i opplæringen

• Deltakelse i arbeid

• God helse og omsorg

Regjeringen vil understreke at det også i fortsettelsen er viktig å jobbe bredt, på alle samfunnsområder, for å sikre gode levekår for mennesker med utviklingshemming. De områder som trekkes frem er ingen uttømmende liste over regjeringens arbeid, men gir en oversikt over hvor regjeringen mener det er viktigst å rette oppmerksomheten i tiden fremover.

3.3.1 Utfordringsbildet

Levekårene til mennesker med utviklingshemming berører et mangfold av samfunnsområder. Det er store variasjoner mellom sektorene og på tvers av sektorene når det gjelder hvilken kunnskap man har om situasjonen for mennesker med utviklingshemming og hvilke regler, ordninger og tiltak som er etablert.

Det mangler oppdatert og pålitelig kunnskap om flere av områdene som omtales i statusgjennomgangen. Et godt kunnskapsgrunnlag er en forutsetning for gode og målrettede tiltak i all politikk.

På noen områder finnes det god kunnskap om den faktiske situasjonen. Faktabeskrivelsene og uttalelsene fra høringsinstansene viser at det er etablert et stort mangfold av regler, ordninger, tiltak og instanser som skal sørge for gode levekår for personer med utviklingshemming ofte hjemlet i den alminnelige helse- og omsorgs-, skole- og arbeidslovgivningen. Her er det nærliggende å se på hvordan regler og ordninger gjennomføres i praksis og utfordringer knyttet til gode prosesser og samhandling.

I redegjørelsen for regjeringens videre innsats for å bedre levekårene for personer med utviklingshemming vil vi beskrive hvor vi mener at utfordringene ligger.

3.3.2 Generell innsats

For at mennesker med utviklingshemming skal oppnå gode levekår er det viktig å arbeide for økt oppmerksomhet og samhandling mellom aktørene på alle samfunnsområder basert på god brukermedvirkning.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) iverksatte i 2010 Informasjons- og utviklingsprogrammet for mennesker med utviklingshemming. Målet med programmet var å skape bevissthet om gjeldende politikk for utviklingshemmede, formidle kunnskap om praktiske løsninger, bidra til innsamling av data, bidra til utviklingsarbeid og formidle og synliggjøre pågående arbeid i direktorater, departementer og kommuner.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) er et fagdirektorat for blant annet likestillings- og ikke-diskrimineringsområdet med bred kunnskap om sektoroverskridende tiltak og personer med nedsatt funksjonsevne. Bufdir vil stå sentralt i det videre arbeid med oppfølging av Informasjons- og utviklingsprogrammet som vil:

1. Dokumentere og analysere situasjonen for mennesker med utviklingshemming. Kunnskapen som utvikles skal danne grunnlag for anbefalinger til BLD som koordinerende departement om hvilke tiltak som bør iverksettes for å sikre likestilling, selvbestemmelse og deltakelse for personer med utviklingshemming.

2. Bygge opp kompetanse i ulike deler av tjenesteapparatet og hos andre relevante aktører om de verdier og mål som styrer politikken for mennesker med utviklingshemming. Meldingen til Stortinget vil danne grunnlag for innholdet i opplæringen.

3. Etablere en plattform for samarbeid mellom myndigheter og sivilt samfunn om politikk og tiltak for personer med utviklingshemming. Som et ledd i det eksisterende programmet har det vært regelmessige møter mellom myndighetene, offentlige etater, sivilt samfunn og fag- og yrkesorganisasjonene for å drøfte politikk og tiltak for mennesker med utviklingshemming. Disse møtene skal videreføres.

Sektordepartementene har iverksatt viktige arbeider med å skaffe relevant kunnskap innenfor sine ansvarsområder. Som koordinerende departement vil BLD ha fokus på sektoroverskridende problemstillinger. I arbeidet med meldingen er det identifisert behov for ytterligere kunnskap når det gjelder blant annet personer med utviklingshemming med innvandrerbakgrunn, utviklingshemming i det samiske samfunn, utviklingshemming i et livsløpsperspektiv, demokratisk deltakelse, økonomiske levekår for personer med utviklingshemming og situasjonen for pårørende. Det er også lite systematisk kunnskap om hvordan personer med utviklingshemming opplever sin egen livssituasjon. Dette er temaer som vil være relevante i det videre arbeidet med Informasjons- og utviklingsprogrammet.

Som ledd i Informasjons- og utviklingsprogrammet vil Bufdir jobbe for økt kunnskap og oppmerksomhet om levekårene til personer med utviklingshemming i de fylkeskommunale- og kommunale rådene for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Formålet er å medvirke til at rådene kan jobbe bedre for å ivareta interessene også til mennesker med utviklingshemming.

3.3.3 Selvbestemmelse

Retten til å bestemme over eget liv er et grunnleggende menneskerettslig prinsipp. Personer med nedsatt funksjonsevne har gjennom historien blitt diskriminert ved at deres menneskerettigheter har blitt tilsidesatt. Regjeringen har i 2013 ratifisert FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Retten til selvbestemmelse for mennesker med nedsatt funksjonsevne ligger som en grunnleggende premiss for utformingen av konvensjonen, og er tatt inn i konvensjonens fortale. Artikkel 12 i konvensjonen understreker retten til rettslig handleevne for personer med nedsatt funksjonsevne.

Det er imidlertid knyttet flere dilemmaer til selvbestemmelse for mennesker med kognitive funksjonsnedsettelser. Erfaringer fra pårørende, tjenestene og høringsuttalelser viser at det er store utfordringer knyttet til grensen mellom selvbestemmelse og ivaretakelse. Flere høringsinstanser uttaler i sitt høringssvar at de kjenner til at en del personer med lett utviklingshemming har en livsførsel som er meget uheldig for dem selv og som de ikke har forutsetninger for å forstå konsekvensene av. For noen kan autonomi føre til avvisning av nødvendig bistand fra kommunens personell, økt sårbarhet for overgrep og utnytting, samt stigmatisering og diskriminering på grunn av hygieniske og adferdsmessige forhold. Økt passivitet og derav følgende nedsatt helse og funksjonsevne, mer ensomhet og mindre deltakelse i samfunnet er også kjente utfordringer.

I forbindelse med utforming av og mottak av offentlige tjenester må den enkeltes rett til å medvirke ved utformingen av tjenestene ses i sammenheng med at det offentlige har en plikt til å anvende offentlige ressurser på en forsvarlig og hensiktsmessig måte i tråd med politiske føringer. Det må tilstrebes at tjenestemottaker i så stor grad som mulig får anledning til å være med å bestemme hvordan tjenestene skal utformes innenfor gitte økonomiske, administrative og juridiske rammer.

Mulighetene til selvbestemmelse for personer med utviklingshemming begrenses av formelle regler om fratakelse av myndighet og selvråderett. Samtidig er mange personer med utviklingshemming avhengig av bistand og hjelp fra andre, og står derfor ikke fritt til å disponere over egen hverdag (som beskrevet i kapittel 5).

I de senere årene er det satt fokus på økt rettssikkerhet ved bruk av integritetskrenkende tiltak overfor personer med utviklingshemming. Mulighetene for bruk av tvang har blitt regulert i lov og forskrift og er undergitt streng kontroll og oppfølging. Fra 1. juli 2013 trer ny vergemålslov i kraft. Dette vil skape økt vern for den enkeltes selvbestemmelsesrett, integritet og rettssikkerhet. Det er også vedtatt en rekke lover, regler og rutiner om rett til medvirkning og samtykke.

Selv om det har skjedd en bedre regulering av mulighetene for å overstyre den enkeltes rett til selvbestemmelse og en styrking av retten til medbestemmelse, er ikke dette uten videre noen garanti for at den enkeltes integritet blir ivaretatt i praksis.

BLD ser behov for ytterligere kunnskap om selvbestemmelse for personer med utviklingshemming. Både dilemmaer knyttet til selvbestemmelse, hvordan reglene om medvirkning praktiseres og i hvilken grad selvbestemmelse faktisk ivaretas. Tall fra tilsynsorganene viser at kommunene i varierende grad oppfyller plikten til å utarbeide individuell plan. Når det gjelder valg av bolig er ikke rutinene for brukermedvirkning tilstrekkelig klare.

Departementet vil på denne bakgrunn iverksette en bred kunnskapsinnhenting om selvbestemmelse for personer med utviklingshemming. Kunnskapsinnhentingen vil bli foretatt av Bufdir som ledd i Informasjons- og utviklingsprogrammet.

3.3.4 Rettssikkerhet

Prinsippet om rettssikkerhet er gjennomgående forankret i menneskerettighetene. FN-konvensjonen har uttrykkelige bestemmelser om rettssikkerhet for mennesker med nedsatt funksjonsevne i artikkel 12 og 13. Rettssikkerhet er samtidig en forutsetning for demokratiet. Det er avgjørende for et godt fungerende demokrati at lover og regler som vedtas blir gjennomført i praksis og kommer rettighetssubjektene til gode. For regjeringen er rettssikkerhet sentralt for å motvirke sosial ulikhet og diskriminering.

3.3.4.1 Rettssikkerhet i forvaltningen

I høringssvarene gir mange uttrykk for at det er etablert en rekke ordninger, regler og tiltak for å sikre gode levekår for personer med utviklingshemming. Men det påpekes at det ikke alltid er samsvar mellom de rettighetene man har og hvordan rettighetene innfris. Statusbeskrivelsen peker på noe av det samme. Utfordringer som beskrives er knyttet til for eksempel manglende informasjon om de rettigheter og ordninger som er etablert, lang saksbehandlingstid, urettmessige avslag på ytelser, mangler ved vedtakets innhold, manglende eller mangelfull iverksetting av vedtak og lang klagesaksbehandling.

Regjeringen mener det er svært viktig at rettssikkerheten ivaretas for personer med utviklingshemming. Mange har begrensede muligheter til å vurdere sin egen rettsstilling, og få muligheter til å kreve sine rettigheter oppfylt gjennom en rettsprosess. Det er derfor avgjørende at rettssikkerheten er ivaretatt på en god måte i forvaltningen. Rettssikkerhet og likeverdige tjenester gir et mer solidarisk samfunn.

Flere offentlige tilsynsorganer og ombud skal påse at den enkelte får oppfylt sine rettigheter i møtet med forvaltningen. Dette er beskrevet i kapittel 5.3. Det er regjeringens erfaring at de tilsynsmekanismer som er etablert har gjennomslagskraft og bidrar til å sikre at borgerne får oppfylt sine rettigheter.

De tilbakemeldinger departementet har mottatt kan likevel tyde på at systemene ikke i tilstrekkelig grad sikrer god rettssikkerhet for personer med utviklingshemming. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vil derfor gå i dialog med relevante sektordepartementer for å drøfte en kartlegging av hvordan rettssikkerheten er ivaretatt for personer med utviklingshemming. En kartlegging bør avdekke om det er systematiske forskjeller i rettssikkerheten for personer med utviklingshemming basert på for eksempel sosial klasse, geografisk tilhørighet, etnisk bakgrunn, kjønn eller andre forhold.

3.3.4.2 Vern mot overgrep

Offentlige myndigheter har en plikt til å beskytte egne borgere mot vold, overgrep og annen inhuman behandling. Regjeringen har gitt en høy prioritet til arbeidet mot vold og overgrep, jf. Meld. St. 15 (2012 – 2013) Forebygging og bekjempelse av vold i nære relasjoner.

Vold og overgrep er et omfattende samfunnsproblem. Vold og overgrep har alvorlige og omfattende konsekvenser for den enkelte utsatte. I tillegg til de synlige og umiddelbare fysiske skadene volden medfører, er det klare sammenhenger mellom vold og senere fysisk og psykisk uhelse. Utsatte barn blir ofte syke voksne. Den enkeltes mulighet til å delta aktivt i samfunnet reduseres, og volden kan føre til isolasjon, økonomiske problemer og arbeidsledighet.

Vold har også store samfunnsøkonomiske kostnader i form av økte behov for hjelpetiltak i skolen, psykisk og fysisk helsehjelp, barneverntiltak samt krisesenterhjelp og økt behov for politiressurser. Den samfunnsøkonomiske analysen av vold i nære relasjoner, som ble offentliggjort i desember 2012, anslår at denne volden koster det norske samfunnet mellom 4,5 og 6 milliarder kroner årlig.1

Som nevnt i kapittel 5.3 tyder eksisterende kunnskap på at personer med utviklingshemming er mer utsatt for vold og overgrep enn befolkningen for øvrig. Personer med utviklingshemming er mindre utsatt for tilfeldig (blind) vold, men mer utsatt for generell vold, og særlig seksuelle overgrep for eksempel fra familie, omsorgspersoner, bekjente og ansatte i velferdstjenestene.

Det er et mål for regjeringen at personer med utviklingshemming blir likestilt på alle samfunnsområder. Dette betyr også at personer med utviklingshemming skal være like godt beskyttet mot vold og overgrep som andre.

Kartleggingen av eksisterende kunnskap når det gjelder vold og overgrep mot personer med utviklingshemming viser at det er mangel på nasjonal kunnskap når det gjelder omfanget, hva som særpreger denne volden og hvordan dette fanges opp og håndteres av nærstående, hjelpeapparatet og politiet. BLD vil derfor initiere ytterligere forskning på vold og overgrep mot personer med utviklingshemming for å få tilstrekkelig kunnskap for handling.

Trass i mangelfull kunnskap på området fins det allerede nok innsikt til å foreta enkelte grep for bedre forebygging, avdekking og håndtering av vold og overgrep mot personer med utviklingshemming. Det pågående arbeidet er beskrevet i kapittel 5.3. I tillegg har regjeringen bedt om at det utarbeides et tilrettelagt opplæringsmateriell til bruk i opplæringen ved skolene om seksualitet og grensesetting.

Justis- og beredskapsdepartementet vil gå grundig gjennom høringsuttalelsene til rapporten om Avhør av særlig sårbare personer i straffesaker og foreslå eventuelle endringer i regelverket. Blant forslagene som vurderes er krav om at alle avhør av personer med utviklingshemming, eller av personer der funksjonsnivået er uavklart, skal tas opp på lyd og bilde. Det skal også vurderes et pålegg om at barnehusene skal benyttes ved avhør av barn og personer med utviklingshemming i en rekke saker.

3.3.5 Kvalitet i opplæringen

Skolen skal være en felles møteplass der alle barn og unge skal få kunnskap, og mulighet for å utvikle sine ferdigheter, holdninger og verdier. Elever skal til vanlig ikke deles inn i klasser eller basisgrupper etter faglig nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet. Alle skal ha et tilfredsstillende utbytte av fellesskolen. Opplæringen skal være inkluderende. Dette innebærer at skolen aktivt må ta hensyn til barn og unges ulike forutsetninger og behov i organisering, innhold og pedagogikk. Personenes unike verdi legges til grunn for skolens møte med den enkelte (Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei).

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne understreker i artikkel 24 retten til utdanning for personer med nedsatt funksjonsevne. Statene forplikter seg til å sikre et inkluderende utdanningssystem på alle nivåer samt å foreta rimelig tilrettelegging for å møte behovene til den enkelte elev og sikre nødvendig støtte.

Når det gjelder opplæring for personer med utviklingshemming er det særlig to forhold som kan trekkes frem. Høringsinstansene peker på at mange elever med utviklingshemming mottar undervisning ved skoler eller i grupper som er atskilt fra den øvrige elevmassen. Høringsuttalelsene viser også til utfordringer knyttet til opplæringen som gis.

3.3.5.1 Organisering av skoletilbud

Det følger av opplæringsloven § 8-1 første ledd at alle elever har rett til å gå på sin nærskole. Dette innebærer at elevene skal få et tilrettelagt tilbud på nærskolen og spesialundervisning om nødvendig. Kommunen plikter å tilpasse undervisningen ved nærskolen.

Spesialundervisning skal først og fremst være en lærings- og utviklingsprosess og ikke en tilstand. Det er bekymringsfullt når forskere skriver om elever med såkalte «spesialundervisningskarrierer»: en gang spesialundervisning, alltid spesialundervisning.

Etter opplæringsloven § 8-2 skal elevene deles inn i klasse/basisgrupper, og de skal være der så mye av skoletiden at deres behov for sosial tilhørighet og stabilitet blir ivaretatt. Dette gjelder også for dem som får spesialundervisning. Å organisere elever med spesielle behov i en gruppe utenfor klassen kan gjøres innenfor rammen av tilpasset opplæring, gitt at det ikke er en varig ordning og at det etter en konkret vurdering er nødvendig for at elevene kan få et forsvarlig utbytte av opplæringen. Gjennomføring av god opplæring innebærer at man hele tiden må vurdere ulike elevsammensetninger, gruppeorganiseringer og aktiviteter kontinuerlig. Det er avgjørende for både skolen og elevene at man undersøker hvordan de pedagogiske tiltakene fungerer i sammenheng. Det skal ikke settes inn et spesialpedagogisk tiltak uten en vurdering av hvordan tiltaket vil virke.

Spesialundervisning gitt på en egen skole ligner i utgangspunktet på spesialundervisning gitt i spesialgrupper eller spesialklasser på ordinære skoler. Det skal være hensynet til eleven, ikke hensynet til skolen eller kommunen, som avgjør bruk av spesialgrupper/spesialklasser og egne skoler for elever med særlige behov. Det sentrale for bruk av slike opplæringstilbud ligger i vurderingen av om det er nødvendig for at eleven skal få et forsvarlig utbytte av opplæringen ut fra sin situasjon, og om tiltaket for øvrig er til barnets beste, jf. FNs Barnekonvensjon.

Regjeringen ønsker en bedre kartlegging av ulike opplæringstilbud. Kunnskapsdepartementet (KD) vil derfor kartlegge omfanget av opplæring i egen fast avdeling for spesialundervisning og omfanget av inkludering. I tildelingsbrevet for 2013 er Utdanningsdirektoratet (Udir) derfor bedt om å «utvikle kunnskapsgrunnlaget om omfang og kvalitet på spesialundervisningen og utvikle forslag til indikatorer».

Antallet enkeltvedtak om spesialundervisning har økt markant de siste årene. De senere årene har kvalitet i og omfang av spesialundervisning fått mye oppmerksomhet. Det er viktig å opprettholde en høy bevissthet om dette. Tall fra opplæringssektoren (GSI) viser at antallet vedtak om spesialundervisning på landsbasis har stabilisert seg for første gang på 6 år. Spesialundervisning er et viktig og riktig tiltak for mange elever med særskilte behov. Det er viktig at de elevene som har særlige behov får den spesialundervisningen de trenger og har rett til, så raskt som mulig. Samtidig er det et problem at flere elever enn dem som trenger det får spesialundervisning.2 For mange hadde en god tilpasning innenfor det ordinære opplæringssystemet vært en bedre løsning.

På bakgrunn av forslag i Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap la regjeringen fram et lovforslag for Stortinget i Prop. 129 L (2012 – 2013) der det er foreslått å presisere skolens plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet med sikte på å gi eleven tilfredsstillende utbytte før det blir utarbeidet sakkyndig vurdering. Presiseringen foreslås tatt inn i opplæringsloven § 5-4 første ledd om saksbehandlingen i forbindelse med vedtak om spesialundervisning. Målet med lovforslaget er å sikre at skolene gjør en grundig vurdering av om elevene kan få et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet før de melder elever til PP-tjenesten.

3.3.5.2 Læringsutbytte og vurdering

Før det fattes vedtak om spesialundervisning skal det utarbeides en sakkyndig vurdering av elevens læringsutbytte av den ordinære opplæringen. I enkeltvedtaket om spesialundervisning skal det fastsettes hva eleven har rett til når det gjelder innhold, omfang og organisering av spesialundervisningen. Videre skal det utarbeides en individuell opplæringsplan (IOP) som skal vise mål for og innholdet i opplæringen og hvordan den skal gjennomføres. Skolen skal i tillegg utarbeide en skriftlig evaluering av spesialundervisningen. Til sammen representerer dette et system for vurdering og oppfølging av elever med spesialundervisning.

I 2009 trådte nye regler om vurdering i kraft (i forskrift til opplæringsloven kapittel 3). Disse forskriftsbestemmelsene innebar en styrking av vurdering av elever sammenliknet med tidligere forskriftsbestemmelser.

Etter de nye forskriftsbestemmelsene skal alle elever – med eller uten spesialundervisning -vurderes løpende og systematisk underveis i opplæringen. Underveisvurdering kan skje muntlig eller skriftlig, og det skal dokumenteres at den er gitt. Hvor mye som skal skriftliggjøres må avveis etter hva som er nødvendig.

Forskriften(§ 3-11 femte ledd) inneholder også en helt egen bestemmelse om vurdering, som kun gjelder for elever som mottar spesialundervisning. Der står det at disse elevene både skal ha underveisvurdering og veiledning i samsvar med sin individuelle opplæringsplan (IOP).

Elever med spesialundervisning har videre rett til sluttvurdering - med mindre det er gitt fritak fra vurdering med karakter, samtale med kontaktlæreren hvert halvår om sin egen utvikling og en skriftlig oversikt og vurdering av spesialundervisningen.

Meld. St. 18 (2010 – 2011) Læring og fellesskap viser til forskning som konkluderer med at systemet for vurdering og oppfølging ikke fungerer godt nok for elever som mottar spesialundervisning. En konsekvens av dette er at det også blir vanskelig å vite hvilke resultater spesialundervisningen gir. En grunn til at systemet for vurdering og oppfølging ikke fungerer godt nok, er mangel på forventninger til elever med behov for hjelp og støtte i opplæringen. Lave forventninger resulterer gjerne i generelle mål og tiltak, som det blir vanskelig å evaluere effekten av.

Kunnskapsdepartementet ønsker å øke oppmerksomheten om opplæringstilbudet til elever med store sammensatte lærevansker og utviklingshemminger gjennom programmet «Vi sprenger grenser».

«Vi sprenger grenser» er et tiltak for å øke forventningene, bevisstheten og kompetansen om læring og utvikling for elever med store sammensatte lærevansker og utviklingshemming. «Vi sprenger grenser» skal blant annet bestå av:

• Møteplasser

• Materiell

• Kompetanseutviklingstilbud

«Vi sprenger grenser» ble første gang omtalt i Meld. St. 18 (2010 – 2011) og vil bli iverksatt høsten 2013 med kompetanseutviklingtilbud og veiledningsmateriell rettet mot foresatte, PP-tjeneste, barnehage og skole. Noen av områdene som det vil satses på er å utvikle gode modeller for samhandling og veiledning mellom ulike aktører i opplæringen.

Satsingen gjennomføres som piloter i alle Statpeds regioner i 2013/2014. Deretter gjennomføres den som fullskalaprosjekter på grunnlag av erfaringer og kunnskap fra pilotene. Det gjennomføres følgeevaluering av pilotene, og det gjennomføres i tillegg kartlegging knyttet til omfang og kvalitet av utdanningen i barnehage og skole for målgruppen satsingen omfattes av. I arbeidet med konkretiseringen har det vært dialog med brukerorganisasjonene.

KD vil høsten 2013 igangsette en satsing på etter- og videreutdanning for PP-tjenesten. En del av utdanningen vil omhandle nettopp å gi tydelige anbefalinger for elevens videre opplæring, og også å gjøre skolene bedre rustet til systematisk vurdering og oppfølging av elevene.

Personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling kan hjelpe til i opplæringen, både i ordinær opplæring og i spesialundervisning, så sant dette skjer under en lærers ansvar og veiledning og på en slik måte og i et slikt omfang at eleven får forsvarlig utbytte av opplæringen. Regjeringen har lagt fram et lovforslag for Stortinget i Prop. 129 L (2012 – 2013) der det er foreslått at det innføres en bestemmelse om personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling i ny § 10-11 i kapittel 10 Personalet i skolen m.m. i opplæringsloven og en tilsvarende bestemmelse i ny § 4-5 i kapittel 4 Personalet i skolen i privatskoleloven.

Formålet med lovforslaget er å klargjøre reglene som gjelder for bruk av personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling, for å unngå at disse brukes feil i opplæringen og sikre at de får adekvat veiledning. Dette er særlig viktig fordi omfanget av bruk av annet personale enn undervisningspersonale i opplæringen ser ut til å øke.

3.3.5.3 Overganger

KD vil iverksette tiltak for å heve kunnskapen til ansatte i barnehager og skoler om muligheter for informasjonsutveksling mellom etater og tjenester innenfor dagens regelverk. Dette vil blant annet gjøres i forbindelse med videreutviklingen av «Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning».

Foreldre skal ikke selv måtte koordinere tjenester til sine egne barn, og de ulike tjenestene skal ikke oppleves som «deltjenester». KD har gitt Udir i oppdrag å utvikle en foreldreplakat som på en overordnet måte skal beskrive rettighetene til barn med behov for særskilt hjelp og støtte. Plakatens innhold skal bygge videre på gjeldende rettigheter/plikter og informasjon som allerede er tilgjengelig for elever og foreldre i lov, forskrifter, rundskriv, veiledere mv. Plakaten skal fungere som en inngang til veilederen om spesialundervisning og andre relevante veiledere, og skal omtale relevante rettighetsbestemmelser. Udir skal også vurdere om en pårørendeplakat for pårørende til voksne med sammensatte hjelpebehov kan inkluderes/integreres i foreldreplakaten.

Praksisbrev har blitt prøvd ut som forsøk de siste årene. Dette er et toårig løp med fire dager i bedrift og en dag på skole i Vg1 og Vg2 med mulighet til å fullføre senere med fullt fag- eller svennebrev. Det har blitt laget læreplaner i 16 lærefag for forsøket med praksisbrev. Kompetansemålene er de samme som for ordinære lærlinger, men antallet er redusert og hentet fra ulike trinn. Hele opplæringen avsluttes med en praksisbrevprøve, og det utstedes kompetansebevis. Forsøket med praksisbrev har i all hovedsak fulgt bestemmelsene som gjelder for lærekandidater og kan forstås som et mer formalisert og ferdigutviklet opplegg.

I Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei, foreslår departementet å innføre praksisbrev som en del av tilbudsstrukturen i videregående opplæring. KD vil innføre en fylkeskommunal plikt til å tilby praksisbrev og forskriftsfeste læreplanene for praksisbrevet. Det innføres ikke en individuell rettighet for elevene til praksisbrev, som ett av tre valg ved opptak til videregående opplæring.

KD vil gjennomføre en undersøkelse for å se nærmere på i hvilken grad utviklingshemmede kommer i arbeid etter skolegang og hvordan skolen arbeider for å legge til rette for dette. Denne undersøkelsen skal se på elever med utviklingshemminger i alle organiseringsformer, og ikke bare de i egne grupper.

3.3.6 Deltakelse i arbeid

Det er en hovedprioritet for regjeringen å legge til rette for at hele befolkningen kan delta i arbeidslivet. Et mål for regjeringens økonomiske politikk er arbeid for alle og en rettferdig fordeling av goder og byrder. Regjeringens perspektivmelding, Meld. St. 12 (2012 – 2013), viser at det etter hvert som befolkningen blir eldre vil det bli mer krevende å finansiere velferdsordningene. Arbeidsinnsatsen til befolkningen er av stor betydning for både verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser. Vekst og velstand sikres gjennom en produktiv befolkning. Det er betydelige samfunnsøkonomiske kostnader ved at noen faller utenfor arbeidslivet. For den enkelte gir deltakelse i arbeidslivet rom for individuell utvikling, stimulans og bedre økonomi. Både for samfunnet som helhet og den enkelte er det derfor viktig at alle kan delta i arbeidslivet.

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 27 fastslår at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til arbeid på lik linje med andre. Statene skal treffe hensiktsmessige tiltak for å virkeliggjøre retten til arbeid.

Det er få utviklingshemmede i ordinært arbeid. En del personer med utviklingshemming (ca. 40 prosent) deltar i arbeidsretta tiltak i regi av arbeids- og velferdsetaten. Det mest brukte er varig tilrettelagt arbeid (VTA). Dette tiltaket har personer med utviklingshemming som en viktig målgruppe. Selv om antallet tiltaksplasser i VTA er økt betydelig i de senere årene har ikke dette medført noen vesentlig økning av antallet personer med utviklingshemming som deltar i tiltaket. Nye plasser har i hovedsak blitt tildelt personer med andre typer funksjonsnedsettelser.

Det er svært få personer med utviklingshemming som rekrutteres til ordinært arbeid på bakgrunn av den kompetanse de er tilført gjennom deltakelse i arbeidsrettede tiltak.

3.3.6.1 Regjeringens jobbstrategi

Regjeringens jobbstrategi har som mål å øke arbeidsdeltakelsen for personer med nedsatt funksjonsevne. I jobbstrategien legges det vekt på å ta i bruk virkemidler innrettet mot integrering i ordinært arbeidsliv som blant annet utvikling av ulike oppfølgings- og tilretteleggingsordninger. Strategien prioriterer unge med funksjonsnedsettelser under 30 år.

Jobbstrategien omfatter alle med nedsatt funksjonsevne uavhengig av diagnose og type funksjonsnedsettelse. Utviklingshemmede utgjør en viktig del av målgruppen for strategien på lik linje med andre arbeidssøkere med nedsatt funksjonsevne som har behov for arbeidsrettet bistand for å komme i arbeid.

Arbeidsdepartementet (AD) vil i en egen evaluering av strategien blant annet kartlegge hvordan strategien påvirker arbeidsdeltakelsen for personer med ulike former for funksjonsnedsettelser.

3.3.6.2 Samarbeid skole-arbeid

Det vil ofte være nødvendig med langsiktig planlegging på det praktiske plan og langvarig kompetansebygging for at personer med utviklingshemming skal kunne realisere sine ambisjoner når det gjelder utdanning og yrke. Personene det gjelder må involveres gjennom hele prosessen. Utdanningssektoren og Arbeids- og velferdsetaten må samarbeide tett for at flere personer med utviklingshemming skal komme i jobb.

AD vil se på mulighetene for økt samarbeid mellom opplæringssektoren og arbeids- og velferdssektoren med sikte på å få flere personer med utviklingshemming inn i ordinært arbeidsliv.

3.3.6.3 Behov for kompetansetiltak

Det er etablert en rekke ordninger som skal bidra til økt sysselsetting av personer med særlige utfordringer på det ordinære arbeidsmarkedet. For at disse ordningene skal ha den ønskede effekt i forhold til økt sysselsetting av personer med utviklingshemming, er det sentralt at Arbeids- og velferdsetaten har god kompetanse på særlige utfordringer, behov og ressurser hos arbeidstakere med utviklingshemming.

For sysselsetting i ordinært arbeidsliv er det også viktig å øke kunnskapen hos alminnelige arbeidsgivere om hvordan de skal jobbe med et mangfold av arbeidstakere, og muligheter og ressurser som personer med utviklingshemming besitter. For mange arbeidsgivere vil det representere en barriere å ansette personer med utviklingshemming. Den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver må derfor få den nødvendige oppfølging og bistand ved en ansettelse av personer som kan trenge særlig oppfølging på arbeidsplassen.

3.3.6.4 Gjennomgang av arbeidsrettede tiltak

Det er nødvendig å ha en aktiv politikk innrettet mot mennesker som står i utkanten av arbeidslivet. Regjeringen vil derfor legge frem en melding for Stortinget som drøfter den eksisterende arbeids- og velferdspolitikken og presenterer nye tiltak innenfor dette feltet. Et av målene for arbeidet med meldingen er å legge til rette for at flere av de som i dag får innvilget 100 prosent uførepensjon i fremtiden skal kunne være i noe arbeid kombinert med gradert uførepensjon. For personer med utviklingshemming vil et realistisk mål ofte være sysselsetting på deltid.

3.3.7 Gode helse- og omsorgstjenester

Regjeringen vil videreutvikle en helse- og omsorgstjeneste som er blant verdens aller beste medisinsk, teknologisk og når det gjelder omsorg.3 Grunnleggende verdier for helse- og omsorgstjenestene er trygghet, respekt, individuelle hensyn og valgfrihet, medvirkning, selvbestemmelse og faglig god kvalitet. Disse og andre verdier er nedfelt i regelverket for helse- og omsorgstjenestene.

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne inneholder flere artikler om retten til helse og omsorg. Konvensjonen fastslår i artikkel 25 at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal ha en likestilt tilgang til helsetjenester. Behandlingen som gis personer med nedsatt funksjonsevne skal være av like god kvalitet som den som gis til andre, og behandling skal gis på grunnlag av fritt og informert samtykke. Etter artikkel 26 skal statene sikre habilitering og rehabilitering med sikte på at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan oppnå størst mulig selvstendighet og utnytte sitt fysiske, mentale, sosiale og yrkesmessige potensial fullt.

Situasjonsbeskrivelsen i kapittel 5.8 viser at det er etablert et mangfoldig og omfattende offentlig velferdsapparat og regelverk som skal sørge for at borgerne får nødvendige og individuelt tilrettelagte helse- og omsorgstjenester. Tildeling av tjenester skal skje etter en vurdering av den enkeltes konkrete behov. Det er vedtatt forskrifter og utarbeidet veiledningsmateriale som gir anvisning på hvordan tjenestene skal utføres, og det er etablert tilsyn og rutiner for rapportering og kontroll for å sikre at tjenestene gjennomføres på en faglig forsvarlig måte.

3.3.7.1 Styrke samhandlingen

Gjennom samhandlingsreformen4 er det lagt til rette for mer helhetlige tjenestetilbud. Lovverk, samarbeidsavtaler, veiledning/retningslinjer og finansieringsordninger er sentrale virkemidler. Kommuner og helseforetak må innenfor de rammene som er gitt, sørge for å etablere gode rutiner for samarbeid, slik at pasienter og familier opplever at de ulike tjenestene henger godt sammen med hverandre. Regjeringen vil arbeide videre med sikte på å etablere gode rammebetingelser for samarbeidet.

3.3.7.2 Økt kompetanse i tjenestene

Situasjonsbeskrivelsen og høringssvarene peker på behov for ytterligere innsats for å sikre kvalitet i den faktiske gjennomføringen av helse- og omsorgstjenestene for personer med utviklingshemming. Regjeringen ser et behov for å heve kompetansen hos tjenesteyterne.

Det er en forutsetning for likeverdige og gode helse- og omsorgstjenester at de som utfører tjenestene har nødvendig og oppdatert kunnskap om tjenestenes innhold, tjenestemottakers individuelle forutsetninger og behov samt de grunnleggende verdier og hensyn som skal styre utformingen av tjenestene.

Den 19. april 2013 la regjeringen frem Meld. St. 29 (2012 – 2013) Morgendagens omsorg, som legger grunnlaget for en framtidsrettet politikk for de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Meldingen ser på samfunnets samlede omsorgsressurser og legger vekt på å forsterke fellesskapsløsningene gjennom å styrke samspillet mellom kommunale tjenester og sivilsamfunn, samt gi de frivillige ressursene i familie og lokalsamfunn gode og stimulerende rammebetingelser. I tråd med samhandlingsreformen legger meldingen vekt på aktiv omsorg, forebygging og rehabilitering, og utfordrer samtidig til å ta i bruk ny teknologi og finne nye løsninger og metoder for å møte fremtidens omsorgsbehov. Meldingen ses i sammenheng med en helhetlig innovasjonsstrategi for kommunesektoren som utvikles i regi av Kommunal- og regionaldepartementet. I regjeringens nylig fremlagte næringsmelding5 pekes også helse- og omsorgssektoren ut som et viktig teknologi- og næringspolitisk satsingsområde. Innovasjon, anvendelse av ny teknologi og aktiv næringspolitikk vil samlet kunne styrke tjenestene.

Regjeringens kompetanse- og rekrutteringsplan Kompetanseløftet 2015, skal bidra til å sikre tilstrekkelig, stabil og kompetent bemanning i omsorgssektoren. For å bidra til faglig omstilling i omsorgstjenesten vil regjeringen ha fokus på følgende målsettinger:

• Heve det faglige kompetansenivået i omsorgstjenestene, blant annet gjennom å øke andelen personell med høgskoleutdanning og legge til rette for internopplæring.

• Skape større faglig bredde, med flere faggrupper og økt vekt på tverrfaglig arbeid.

• Styrke omsorgstjenestenes eget kunnskapsgrunnlag gjennom forskning og kunnskapsspredning.

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har bedt Helsedirektoratet (Hdir) utvikle et opplæringsverktøy/-program for barn med nedsatt funksjonsevne og deres familier. Plattformen skal legge til rette for økt kompetanse i omsorgstjenesten på dette området, gode forløp for barna (og deres søsken) og bidra til at foreldre skal kunne kombinere arbeid med omsorg for barn og unge med funksjonsnedsettelser.

HOD vil også etablere «Mitt livs ABC», etter modell av demensomsorgens ABC. Tiltaket skal være en del av Kompetanseløftet 2015. Formålet er å styrke kompetansen særlig hos ufaglærte i tjenestene til personer med utviklingshemming. Innhenting av kunnskap om kompetansesituasjonen og eventuelle kompetanseutfordringer i helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming vil utgjøre en del av tiltaket.

Det skal iverksettes ytterligere tiltak for å styrke fagutvikling og kompetanseheving innenfor helse- og omsorgstjenestene til personer med utviklingshemming. Tiltaket skal omhandle en utredning av prinsipper og etiske spørsmål knyttet til livssituasjonen for personer med utviklingshemming og de overordnede målene for regjeringens politikk. Temaer som selvbestemmelse, deltakelse og brukerinvolvering og hvordan disse målene i varetas i helse- og omsorgstjenestene vil være noen av temaene for analysen. Denne skal inngå som kunnskapsgrunnlag i «Mitt livs ABC».

3.3.7.3 Engasjere frivillige organisasjoner

Regjeringen vil styrke frivillige organisasjoners rolle i folkehelsearbeidet for å fremme deltakelse og sosial inkludering. Det skal legges vekt på å utvikle tilbud med lav terskel og inkludere flere grupper i organisasjonenes aktiviteter. I dialogen mellom myndighetene og frivillige organisasjoner skal det legges større vekt på å øke deltakelse fra mennesker som står utenfor fellesskap og nettverk. Samarbeidet skal utvikles innenfor rammen av samarbeidsplattformen mellom KS og samarbeidsforumet Frivillighet Norge.

Frivillige organisasjoner har særskilte forutsetninger for å bidra i arbeidet med sosial inkludering og å styrke personers egenmestring og sosiale støtte. Organisasjonene kan nå mennesker på andre måter enn offentlige instanser og være et viktig supplement. Kontakten handler om å utvikle og styrke mellommenneskelige relasjoner, oppgaver som ikke alene kan løses av myndigheter og tjenester. Deltakelse i organiserte og uorganiserte aktiviteter gir tilhørighet, innflytelse og livskvalitet og kan bidra til å styrke ferdigheter og mestring og skape mening. Det vises til Meld. St. 34 (2012 – 2013) Folkehelsemeldingen God helse – felles ansvar.