4 Statlige styringssystemer og sektoransvarsprinsippet

Politikken for mennesker med utviklingshemming berører en rekke sektorer. Selv om politikken utformes på nasjonalt nivå skjer gjennomføringen i stor utstrekning i kommunene. Kommunene er selvstendige forvaltningsnivåer. Regjeringen kan ikke instruere kommunene i deres virksomhet uten at dette er forankret i lov. Det er et nasjonalt mål å legge til rette for en sterk og effektiv kommunesektor. Det tilrettelegges for dette gjennom å gi kommunene stor handlefrihet i organisering og til å prioritere tjenester i tråd med lokale forhold.

Kommunesektoren er i hovedsak rammefinansiert. Prinsippet om rammefinansiering sikrer at kommunene får et helhetlig ansvar for sentrale tjenester til kommunens innbyggere. Rammefinansiering muliggjør at utfordringene på ulike områder ses i sammenheng og at det utformes et tjenestetilbud som er tilpasset innbyggernes behov. Nærhet til beslutningsprosessen gir innbyggerne mulighet til å påvirke tjenestetilbudet og prioriteringene lokalt.

Regjeringen disponerer en rekke ulike verktøy for å få gjennomført statlig politikk i kommunene. Politikken for personer med utviklingshemming gjennomføres både ved bruk av økonomiske, juridiske og pedagogiske styringsmidler, rapportering og tilsyn. Det er ulikheter mellom sektorene i forhold til hvilke styringsmidler som blir brukt. I det følgende omtales noen hovedtrekk.

4.1 Barnehage og utdanning

Det er kommunens ansvar å oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder. Fylkeskommunen har ansvaret for offentlige videregående skoler.

På barnehage- og utdanningsområdet sikres gjennomføring av politikken for personer med utviklingshemming i stor grad ved bruk av juridiske virkemidler. Det er vedtatt rettighetslovgivning som gir enkeltpersoner rett til plass i barnehage og skole, og rett til et tilrettelagt tilbud blant annet etter reglene om spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder og spesialundervisning for elever i grunnopplæringen. Det er samtidig vedtatt korresponderende pliktregler for det kommunale og fylkeskommunale tilbudet. Forskrifter om rammeplaner og læreplaner presiserer hvilke krav myndighetene stiller til det pedagogiske innholdet i barnehagene og skolene.

Staten fører tilsyn med at utdanningssektoren og barnehagesektoren oppfyller sine forpliktelser i henhold til regelverket. Fylkesmannen er klageinstans ved eventuell manglende oppfyllelse av individuelle rettigheter, som for eksempel rett til spesialundervisning. Kommunene fører tilsyn med barnehagene. Fylkesmannen er pålagt å føre tilsyn med at kommunene som barnehagemyndighet utfører de oppgaver de er pålagt etter barnehageloven med tilhørende forskrifter. Fylkesmannen gjennomfører også tilsyn med at de offentlige skolene oppfyller sine forpliktelser i henhold til regelverket. Utdanningsdirektoratet (Udir) fører tilsyn med private skoler som er godkjent etter privatskoleloven eller opplæringsloven.

Udir er den overordnede nasjonale, faglige myndigheten for tilsynsarbeid som følger av opplæringsloven og privatskoleloven. Direktoratet driver også veiledning, kunnskapsutvikling og dokumentasjon i opplærings- og barnehagesektoren. Udir utgir en rekke veiledere og rundskriv årlig som skal gi rettledning om hvordan de statlige føringene innenfor området skal forstås. Direktoratet utgir også informasjonsmateriell til bruk for elever og foreldre.

Norge har ni nasjonale sentra som på ulike satsingsområder har nøkkelroller for å utvikle kvaliteten på opplæringen. Ressurssentrene bidrar til kompetanseutvikling i barnehager, skoler, universitet, høyskoler og voksenopplæringssentre og arbeider for at opplæringen blir tilpasset alle elever og er av høy faglig kvalitet.

Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped) er en spesialpedagogisk støttetjeneste for kommuner og fylkeskommuner. Et av hovedmålene til Statped er å utvikle kompetanse på det spesialpedagogiske fagfeltet og dokumentere, formidle og implementere praksis- og forskningsbasert kunnskap. Statped skal legge stor vekt på lik tilgang til støttetjenester i alle regioner, kompetanseheving i kommunene og samhandling med universitets- og høgskolesektoren.

4.2 Arbeid og arbeidsrettet aktivitet

Staten er en stor arbeidsgiver i Norge. Staten har dominerende eierskap i en rekke sentrale virksomheter. Gjennom diskrimineringslovgivningen og IA-avtalen (se under) er staten som arbeidsgiver forpliktet til å arbeide for et mer inkluderende arbeidsliv.

Regjeringen har omfattende kontakt med arbeidslivets parter i etablerte fora for samarbeid, det såkalte trepartssamarbeidet. Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd ledes av Arbeidsministeren og Barne-, likestillings- og inkluderingsministeren møter ved behov. Her møtes myndighetene og hovedorganisasjonene i arbeidslivet for å diskutere aktuelle spørsmål på arbeidslivsområdet. Formålet er å ha et forum der partene åpent kan ta opp viktige problemstillinger og drøfte mulige løsninger.

Samarbeidet i Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd har munnet ut i en gjensidig forpliktende avtale mellom partene om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). Formålet med avtalen er å få et mer inkluderende arbeidsliv til beste for den enkelte arbeidstaker, arbeidsplassen og for samfunnet, reduksjon i sykefravær og uføretrygd, og at ressursene og arbeidsevnen til den enkelte blir utviklet og brukt i aktivt arbeid. Delmål 2 i IA-avtalen er å få flere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeid. Oppfølgingen av IA-arbeidet er forankret i Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd. Det er etablert et omfattende og aktivt samarbeid mellom de aktuelle myndighetene og partene for å sette i verk og følge opp disse tiltakene, både på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

Arbeids- og velferdsetaten er en del av statsapparatet, og har blant annet som oppgave å etablere arbeidsrettede tiltak som skal hjelpe personer ut i jobb, eller tilby tilrettelagt arbeid for de som ikke kan jobbe i det ordinære arbeidsliv. Det er etablert flere typer av tiltak som er særlig aktuelle for personer med utviklingshemming. Det mest brukte er varig tilrettelagt arbeid (VTA). Dette er nærmere omtalt i kapittel 5.7. Tiltakene utføres av godkjente tiltaksleverandører i egne bedrifter eller i ordinære virksomheter.

4.3 Helse og omsorg

Staten eier og har ansvaret for sykehus og annen spesialisthelsetjeneste. Det er etablert fire statlig eide regionale helseforetak med utgangspunkt i landets fire helseregioner. Kommunene har ansvar for kommunal helse- og omsorgstjeneste. Den offentlige tannhelsetjenesten er organisert inn under fylkeskommunen, som skal sørge for at tannhelsetjenester, herunder spesialisttjenester, er tilgjengelige for alle som bor eller oppholder seg i fylket.

Kommunal helse- og omsorgstjeneste

Kommunenes plikt til å tilby helse- og omsorgstjenester, og det nærmere innholdet i denne plikten, er nedfelt i helse- og omsorgstjenesteloven. Plikten korresponderer med bestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven som omhandler de individuelle rettighetene til pasienter og brukere av helse- og omsorgstjenesten.

Fylkesmannen fører tilsyn med at tjenestene er forsvarlige og behandler klager på tjenestetilbudet i det enkelte tilfellet.

Kommunenes utgifter til helse- og omsorgsformål var i 2012 på omlag 103 mrd. kroner. Pleie- og omsorgssektoren utgjør alene omlag 90 mrd. kroner. Helse- og omsorgstjenestene i kommunene finansieres i hovedsak gjennom kommunenes frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd), men også gjennom øremerkede tilskudd, trygderefusjoner og brukerbetaling. Kommunens frie inntekter fordeles til kommunene gjennom inntektssystemet. Et av kriteriene for fordeling av midler i inntektssystemet er antall personer med utviklingshemming over 16 år i kommunene.

I tillegg kan alle kommuner som yter særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester til enkeltbrukere søke om delvis refusjon av direkte lønnsutgifter knyttet til disse tjenestene. I 2012 ble det utbetalt 5,3 mrd. kroner i tilskudd til ressurskrevende tjenester. En stor del av brukerne er utviklingshemmede.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (Imdi) gir særskilt tilskudd til bosetting av flyktninger som vil ha behov for ressurskrevende tjenester. I 2013 refunderte direktoratet kommunale utgifter på til sammen ca. 240 mill. kroner under denne ordningen.

Vertskommunetilskuddet ble opprettet i 1992, og er et tilskudd utenfor det ordinære inntektssystemet til kommuner som var vertskap for en HVPU-institusjon forut for avviklingen. Tilskuddet skulle sikre vertskommunene mot negative omfordelingsvirkninger av det ordinære inntektssystemet. Tilskuddet utbetales til 33 kommuner, og for 2013 er det bevilget ca. 1 mrd. kroner til ordningen.

Camphill Landsbystiftelsen (CLS) får årlig 60 mill. kroner i statlig støtte. Formålet til landsbystiftelsen er å skape inkluderende arbeids- og levefellesskap. CLS er landsdekkende, og driver seks landsbyer i Norge.

Rammebetingelser for de regionale helseforetakene

De regionale helseforetakene organiserer sine sykehus og andre helseinstitusjoner som foretak. Helseforetakenes formål er å yte gode og likeverdige spesialisthelsetjenester til alle som trenger det, samt å legge til rette for forskning og undervisning. I henhold til spesialisthelsetjenesteloven skal det regionale helseforetaket sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon.

For omtale av kompetansetiltak innenfor helse- og omsorgssektoren, se nærmere omtale kapittel 5.8 Helse og omsorg.

4.4 Bolig

Kommunal- og regionaldepartementet har det overordnede ansvaret for den nasjonale boligpolitikken, med Husbanken som det viktigste redskapet. Stortinget vedtar de årlige budsjettene for de økonomiske virkemidlene. Det er imidlertid kommunene som står for den praktiske gjennomføringen, og denne kan variere ut fra lokale forhold.

Både juridiske, økonomiske og pedagogiske styringsmidler brukes for å sikre at boligsektoren utvikles i tråd med politikken på området.

Kommunene har ansvar for å legge forholdene til rette for en god og forsvarlig boligpolitikk. De har et ansvar for å planlegge for en boligpolitikk som omfatter alle kommunens innbyggere. Kommunenes plikt til å medvirke til å skaffe boliger for vanskeligstilte er nedfelt i helse- og omsorgstjenesteloven og lov om sosiale tjenester i Nav.

For å støtte kommunene i sitt arbeid med å fremskaffe egnede boliger til blant annet personer med utviklingshemming og andre som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, er det utviklet flere tilskudds- og låneordninger. Ordningene retter seg både mot kommuner og enkeltpersoner. De ulike ordningene er nærmere beskrevet under kapittel 5.9.

I tillegg driver Husbanken en utstrakt veiledningsvirksomhet overfor kommunene innenfor hele det boligsosiale feltet. Husbanken gir også råd og veiledning til kommuner knyttet til konkrete boligprosjekter.

Plan- og bygningsloven med forskrifter skal sikre at det bygges tilgjengelige boliger, samt at nye bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten og arbeidsbygg er universelt utformet.

4.5 Fritid og kultur

Kulturlova fremhever offentlige myndigheters ansvar for å legge til rette for og fremme et bredt spekter av kulturell virksomhet, slik at alle har anledning til å delta i kulturaktiviteter og oppleve et mangfold av kulturuttrykk.1 Det at «alle» skal ha anledning til å delta, innebærer også at kulturvirksomheter skal ta hensyn til personer med ulike funksjonsevner.

Statenskal fremme og legge til rette for et bredt spekter av kulturvirksomhet over hele landet gjennom rettslige, økonomiske, organisatoriske, informerende og andre relevante virkemidler og tiltak. Staten, hovedsakelig ved Kulturdepartementet (KUD), har ansvaret for å finansiere nasjonale institusjoner og samfinansiere region-/landsdelsinstitusjoner, knutepunktinstitusjoner og andre tiltak. KUD forvalter ulike kunstnerpolitiske stipend- og vederlagsordninger og administrerer formidlingsordninger for kultur.

Når det gjelder statlig styring av kultursektoren, har myndighetene etablert en styringsdialog med tilskuddsmottakere og underliggende virksomheter. I denne dialogen formidles de krav som myndighetene stiller til kulturinstitusjonene for at tilskudd fortsatt kan ytes.

Kommunene har i all hovedsak ansvar for å drive og finansiere kommunale kulturhus, kulturskoler, arkiv, kinoer, folke- og skolebibliotek, samfinansiere regionale kulturinstitusjoner og stimulere lokalt kulturliv. Kommunene er pålagt å ha et kulturskoletilbud etter opplæringsloven, og folkebibliotek etter folkebibliotekloven.

Fylkeskommunene har en tilrettelegger- og pådriverrolle og har de siste årene fått økt ansvar for regional samfunnsutvikling, også på kulturområdet. Fylkeskommunene har en viktig rolle i arbeidet med Den kulturelle skolesekken. Den kulturelle skolesekken styres fra KUD og Kunnskapsdepartementet (KD). I tildelingsbrevet til Fylkeskommunen gir staten retningslinjer for tiltaket.

Økonomiske styringsmidler er viktig innenfor idrettssektoren. Statlig tilskudd til idrettsformål kommer fra overskuddet i Norsk Tipping AS. Spillemidlene fordeles av Kongen i statsråd. Midlene går fortrinnsvis til bygging og rehabilitering av idrettsanlegg, tilskudd til Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité (NIF) og til andre idrettsformål som KUD finner berettiget til tilskudd. Gjennom tilskuddet til NIF legger KUD til rette for idrettsdeltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne. I tillegg yter kommunene bidrag til lokal idrettsaktivitet.

Utover de krav som stilles til idretten og kulturinstitusjonene sikres deltakelse i kultur og idrett for personer med utviklingshemming ved at lovbestemmelser pålegger kommunene en plikt til å yte hjelp og bistand for at den enkelte skal kunne delta i fritid og kultur.

4.6 Generelt

I tillegg til sektorbaserte tiltak sikrer regjeringen gjennomføring av politikken for mennesker med nedsatt funksjonsevne gjennom generelle, sektoroverskridende tiltak. I 2010 etablerte Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) Informasjons- og utviklingsprogrammet om politikken for mennesker med utviklingshemming i samarbeid med andre berørte departementer. Programmets mandat er å skape bevissthet om politikken for personer med utviklingshemming, formidle kunnskap, bidra til systematisk innsamling av data på området, bidra til utviklingsarbeid og formidle og synliggjøre pågående arbeid knyttet til personer med utviklingshemming.

Som ledd i programmet utga departementet i 2010 publikasjonen Mennesker med utviklingshemming skal heller ikke diskrimineres!. Dokumentet gir en kortfattet presentasjon av prinsipper og mål som politikken for mennesker med utviklingshemming bygger på, og hvordan departementene arbeider for å nå målene.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) gjennomførte i 2012 en serie med konferanser på bakgrunn av informasjons- og utviklingsprogrammet for ansatte og politikere i kommuner og fylkeskommuner og andre interesserte, hvor det ble informert om regjeringens politikk for mennesker med utviklingshemming og oppfordret til å sette feltet på lokal dagsorden.