3 Den økonomiske politikken

3.1 Finanspolitikken

3.1.1 Retningslinjene for finanspolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for gradvis å fase petroleumsinntektene inn i norsk økonomi. Regelen legger opp til at det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet over tid skal følge utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året. Samtidig skal bruken av olje- og fondsinntekter det enkelte år tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien. Regjeringens mål er å vri den økte bruken av olje- og fondsinntekter i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser.

Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen legger til rette for varig høy verdiskaping og en stabil utvikling i fastlandsøkonomien. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten settes i sin helhet til side i pensjonsfondet, mens avkastningen i fondet skal dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Slik skiller rammeverket statens opptjening av olje- og fondsinntekter fra bruken av dem og skjermer statsbudsjettet og norsk økonomi fra kortsiktige svingninger i oljeprisen.

Det kraftige fallet i oljeprisen siden i fjor sommer har bidratt til å redusere statens inntekter fra petroleumsvirksomheten med anslagsvis 35 pst. fra 2014 til 2016. Pensjonsfondet gir likevel handlefrihet i finanspolitikken til å kunne motvirke tilbakeslaget i norsk økonomi og oppgangen i arbeidsledigheten. Regjeringens forslag til budsjett for 2016 vil gi et vesentlig bidrag til aktivitet og sysselsetting både på kort og lang sikt, se boks 3.1. Likevel ventes uttaket fra fondet å ligge godt under 4 pst. av fondets verdi. Vår handlefrihet står i sterk kontrast til situasjonen i de aller fleste andre oljeeksporterende land som nå rammes av nedgangen i oljeprisen. Samtidig innebærer en lavere oljepris at Norge som nasjon er blitt fattigere, særlig dersom oljeprisen blir liggende lav over en lengre periode. Over tid vil mindre avsetninger til fondet gi lavere fondsverdi og avkastning og et mindre finansieringsbidrag til å dekke offentlige utgifter.

Norsk økonomi står foran krevende omstillinger. I tiårene fremover vil de sterke vekstimpulsene til fastlandsøkonomien fra norsk sokkel bli svakere. Løsningen på utfordringene vi står overfor, er ikke en storstilt utbygging av offentlig sektor. Norge er allerede blant OECD-landene som har det høyeste nivået på offentlig sysselsetting. Vi må legge til rette for et konkurransedyktig næringsliv på fastlandet. Da er det viktig å unngå en for rask økning i uttaket fra fondet som vil undergrave bedriftenes konkurranseevne og utsette nødvendige omstillinger. Kostnadsnivået i Norge er fortsatt høyt selv om svekkelsen av kronen de siste par årene og moderate lønnsoppgjør har bedret lønnsomheten i konkurranseutsatte virksomheter.

De siste årene har kapitalen i Statens pensjonsfond utland økt raskt. I september i år tilsvarte kapitalen noe over 2½ års verdiskaping i fastlandsøkonomien. Mye av oppgangen skyldes en svakere kronekurs og øker ikke fondets internasjonale kjøpekraft. Erfaringer viser at både valutakurser og aksje- og obligasjonskurser kan endre seg mye på kort tid, og at endringene kan gå begge veier. Svingninger i fondets verdi og avkastning vil kunne bli betydelige både sett i forhold til størrelsen på statens øvrige inntekter og i forhold til den underliggende veksten i fastlandsøkonomien. Slike svingninger kan gjøre forventet fondsavkastning mindre egnet som operativt mål for finanspolitikken på kort sikt. Thøgersen-utvalget, som la fram sin rapport i juni, har vurdert praktiseringen av retningslinjene for bruk av oljeinntekter i lys av den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland og utfordringene for norsk økonomi på kort og lang sikt, se boks 3.2.

På lengre sikt står vi overfor utfordringer i budsjettpolitikken som følge av en aldrende befolkning. De siste par tiårene har befolkningsutviklingen i Norge vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, men det har nå snudd. Etter å ha falt jevnt siden tidlig på 1990-tallet, begynte antall eldre (67 år og over) å øke i 2010 målt som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder. Den utviklingen vil fortsette i tiårene fremover og medføre økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg. Sparingen i Statens pensjonsfond vil gjøre det lettere å møte disse utgiftene. Langsiktige fremskrivinger av budsjettets utgifter og inntekter viser at vi likevel etter hvert vil stå overfor store utfordringer med å finansiere de ordningene som allerede er etablert.

Regjeringens forslag til budsjett for 2016 er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.3. Handlingsrommet i finanspolitikken på mellomlang sikt og usikkerheten i anslagene er diskutert i avsnitt 3.1.4, mens utfordringene i finanspolitikken på lang sikt er diskutert i avsnitt 3.1.5. Kommuneforvaltningens økonomi omtales i avsnitt 3.2.

Finanspolitikken må virke sammen med de øvrige delene av den økonomiske politikken for å fremme verdiskaping og økt produktivitet i norsk økonomi. Pengepolitikken er omtalt i avsnitt 3.3, mens finansiell stabilitet er omtalt i avsnitt 3.4. Arbeidsmarkeds- og inntektspolitikken er omtalt i avsnitt 3.5. Regjeringens klimapolitikk er omtalt i avsnitt 3.6. Avsnitt 3.7 omhandler bærekraftig utvikling og grønn vekst. Forvaltningen av statens gjeld er omtalt i avsnitt 3.8.

3.1.2 Gjennomføringen av finanspolitikken i 2015

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2015 anslås nå til 167 mrd. kroner, noe som er litt lavere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2015, se tabell 3.1. Anslaget for betalte skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien i 2015 ble satt betydelig ned fra saldert budsjett til Revidert nasjonalbudsjett. Nye opplysninger om skatteinngangen og utviklingen i norsk økonomi gjennom sommeren tilsier ikke vesentlige endringer i anslaget. Inntektene fra bilavgifter og merverdiavgift har vært litt høyere enn ventet, mens anslaget for etterskuddsskatter fra foretak utenom petroleumssektoren er satt noe ned. Innbetalte skatter på lønn og pensjon til og med august er godt i tråd med anslagene til Revidert nasjonalbudsjett. Også skatteinngangen til kommunene har vært som ventet.

Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge fra ett år til det neste brukes som et forenklet mål for virkningen av statsbudsjettet på etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien. Slik tallene nå står, anslås denne budsjettimpulsen i 2015 til 0,5 prosentenheter. Det er om lag som lagt opp til i fjor høst.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2015 anslås til 7 025 mrd. kroner, som er 23 mrd. kroner høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett. Anslaget er basert på fondets verdi i begynnelsen av september. Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2015 er nedjustert med 86 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett, til 218 mrd. kroner. Anslaget er lite endret siden Revidert nasjonalbudsjett. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til om lag 231 mrd. kroner i 2015, se tabell 3.2.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2016

Regjeringens forslag til budsjett for 2016 gir et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 194 mrd. kroner, hvorav tiltakspakken for økt sysselsetting utgjør 4 mrd. kroner, se figur 3.1A. Bruken av olje- og fondsinntekter øker reelt med 22,6 mrd. 2016-kroner fra 2015. Om lag hver åttende krone som brukes over offentlige budsjetter i 2016 vil hentes fra Statens pensjonsfond utland. Uttaket fra fondet utgjør drøyt 37 000 kroner per innbygger.

Kilde: Finansdepartementet.

Budsjettet for 2016 innebærer en etterspørselsimpuls på 0,7 prosentenheter, se tabell 3.3. Impulsen er vesentlig høyere enn gjennomsnittet siden 2001 på 0,3 prosentenheter. Det må ses i lys av at budsjettet nå brukes aktivt for å dempe utslagene i produksjon og sysselsetting av fallet i oljeprisen. Budsjettimpulsen er likevel klart lavere enn under finanskrisen i 2009, da den var på 1,8 prosentenheter, se figur 3.1B. Den gang ble finanspolitikken lagt markert om for å motvirke utslagene i norsk økonomi av det kraftigste internasjonale tilbakeslaget siden andre verdenskrig. Vi står ikke overfor en tilsvarende krise nå, se boks 2.3.

For å belyse hvordan budsjettet påvirker økonomien supplerer Finansdepartementet budsjettimpulsen med beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene omfatter også det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag brukes et forløp der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning anslås å vokse i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Modellberegningene peker i retning av at forslaget til budsjett for 2016 isolert sett vil øke fastlands-BNP med om lag ½ pst. i 2016. I noen grad kan virkningen av finanspolitikken undervurderes, siden trendveksten i økonomien trekkes opp av den økte bruken av oljeinntekter. Finanspolitikken påvirker norsk økonomi på flere måter, se boks 3.3.

Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter anslås til drøyt 30 mrd. 2016-kroner, som svarer til 2,6 pst. Det er over gjennomsnittet siden 2001 på 2,2 pst., og også høyere enn den trendmessige veksten i fastlandsøkonomien. Den nominelle utgiftsveksten er anslått til 5,2 pst., mens prisveksten i statsbudsjettets utgifter er anslått til 2,5 pst., se tabell 3.4. Prisveksten beregnes fra kostnadssiden med lønnsvekst som viktigste enkeltkomponent og tar dermed ikke hensyn til vekst i produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon.

Bruken av midler fra Statens pensjonsfond utland i 2016 anslås å svare til 2,8 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året. Uttaket er 87 mrd. kroner mindre enn om det hadde vært 4 pst. av fondsverdien. At uttaket fra fondet er forholdsvis lavt, må ses i sammenheng med sterk vekst i kroneverdien av fondskapitalen de siste årene, delvis som følge av kraftig svekkelse av kronekursen. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til om lag 206 mrd. kroner i 2016.

Da handlingsregelen ble innført i 2001, ble det lagt vekt på at handlingsrommet fra innfasingen av oljeinntektene måtte brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Både i St.meld. nr. 29 (2000–20001) og i finanskomiteens innstilling ble det pekt på at skatte- og avgiftspolitikken og satsing på infrastruktur, utdanning og forskning kan støtte opp under vekstevnen i fastlandsøkonomien.

Innfasing av olje- og fondsinntekter øker handlingsrommet i budsjettene utover det som følger av den underliggende veksten i skatter og avgifter. For 2014–2016 sett under ett er om lag 14 pst. av det samlede handlingsrommet i budsjettet brukt til skatte- og avgiftslettelser, se figur 3.2. Det er en betydelig satsing, men betyr at 86 pst. av handlingsrommet er benyttet til andre formål. Også under Regjeringen Bondvik II ble skatte- og avgiftsnivået redusert. For perioden 2002–2016 sett under ett er i underkant av 12 pst. av det samlede handlingsrommet benyttet til skatte- og avgiftslettelser. Nesten 23 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2016 er benyttet til satsing på kunnskap og samferdsel, mot knapt 18 pst. i perioden 2006–2013. I tillegg har økte utgifter i folketrygden lagt beslag på én firedel av handlingsrommet i perioden 2014–2016. Om lag 19 pst. av handlingsrommet har blitt anvendt til å styrke kommuneøkonomien, medregnet satsinger på kunnskap og samferdsel i kommunal regi. Den samlede satsingen på kunnskap, samferdsel og skattelettelser i perioden 2014–2016 har dermed vært klart større enn under den forrige regjeringen, i tråd med denne regjeringens mål. Utgiftene til samferdsel og kunnskap, samt skatte- og avgiftslettelser, er bredt definert i beregningene, uten at den vekstfremmende virkningen av det enkelte tiltak er vurdert. Det vises til boks 3.5 i Nasjonalbudsjettet 2015 for en nærmere omtale av beregningene.

Kilde: Finansdepartementet.

3.1.4 Handlingsrommet i finanspolitikken på mellomlang sikt og usikkerheten i anslagene

Handlingsrommet i budsjettpolitikken bestemmes av utviklingen i skatteinntektene fra fastlandsøkonomien og den forventede realavkastningen av kapitalen i Statens pensjonsfond utland, samt bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak.

¹ 100 kroner varig lavere oljepris per fat og 2 pst. realavkastning neste 15 år.

Kilde: Finansdepartementet.

Den underliggende årlige realveksten i skatte- og avgiftsinntektene anslås til om lag 18 mrd. 2016-kroner, eller 1¾ pst. Det er noe lavere enn den gjennomsnittlige prosentvise veksten de siste tiårene, noe som må ses i sammenheng med at vi har bak oss en periode med svært sterk oppgang i norsk økonomi som delvis har vært drevet av økende etterspørsel fra petroleumsvirksomheten. I årene fremover kan vi ikke vente det samme sterke vekstbidraget til fastlandsøkonomien fra norsk sokkel. En lavere vekst i norsk økonomi vil trekke ned den underliggende veksten i skatteinntektene. Flere land har opplevd at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter, sviktet i møte med store økonomiske rystelser.

Utgifter knyttet til befolkningsutviklingen vil legge beslag på det meste av veksten i skatteinntektene i årene fremover. Bindingene i folketrygden anslås å stige med om lag 11 mrd. 2016-kroner i gjennomsnitt per år de nærmeste årene, særlig som følge av sterk vekst i utgifter til alderspensjon. Befolkningsutviklingen vil også øke utgiftene i kommunene og helseforetakene med anslagsvis om lag 4 mrd. kroner årlig ved videreføring av dagens standarder og dekningsgrader og før en tar hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv og at befolkningens helse eventuelt forbedres.

Nettoinnvandringen til Norge har vært høy de siste ti årene. I årene etter EØS-utvidelsen har vi ikke opplevd noen større nedgang i sysselsettingen. Vi vet dermed ikke så mye om hvordan et omslag i arbeidsmarkedet vil slå ut i inn- og utvandringen. Den samlede virkningen av innvandring på offentlige budsjetter og verdiskaping per innbygger er usikker og vil avhenge av flere forhold, særlig av innvandrernes deltagelse i arbeidsmarkedet. For flyktninger og asylsøkere er kostnadene særlig store de første årene, da etableringskostnadene er betydelige. Bare det statlige integreringstilskuddet og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for 8 000 overføringsflyktninger utgjør om lag 7,4 mrd. kroner over fem år, se Gul bok (Prop. 1 S (2015–2016)). Også analyser fra Statistisk sentralbyrå viser betydelige kostnader for det offentlige ved innvandring fra fattige land, se boks 3.4. Beregningene illustrerer hvor viktig det er at de som kommer, vinner innpass i arbeidsmarkedet.

Boks 3.4 Kostnader for det offentlige ved innvandring

På oppdrag fra Velferds- og migrasjonsutvalget kartla Statistisk sentralbyrå i 2011 virkninger av innvandring på offentlige finanser. Beregningene er senere oppdatert.¹

Analysene fra Statistisk sentralbyrå inkluderer innvandrernes bruk av offentlige tjenester, mottak av offentlige overføringer og betalte skatter og avgifter. Innvandrerne er delt i tre landgrupper: Vestlige land, østeuropeiske EU-land og resten av verden. Kjønns- og alderssammensetningen blant de nye innvandrerne er antatt å være lik gjennomsnittet for innvandring fra samme landgruppe i perioden 1991–2009. For hver landgruppe er gjennomsnittsadferden etter kjønn, alder og botid videreført gjennom fremskrivingsperioden, med utgangspunkt i data for 2006. Beregningene inkluderer også etterkommere.

Det vil være betydelige investeringskostnader for det offentlige ved innvandring, særlig de første årene, fordi kapasiteten i barnehager, skoler, infrastruktur og andre offentlige tjenester må økes for å dekke etterspørselen fra en større befolkning. Beregningene inkluderer investeringsbehovet i alle livets faser, samt investeringsbehovet for barn av innvandrerne. Behovet for offentlige investeringer er i utgangspunktet det samme for alle nye norske innbyggere, uavhengig av om personen er født i Norge eller innvandret.

Ut over investeringskostnadene er nettokostnaden for det offentlige kritisk avhengig av innvandrernes tilknytning til arbeidsmarkedet. SSBs analyser viser at innvandrere fra lavinntektsland i gjennomsnitt har den laveste yrkestilknytningen til det norske arbeidsmarkedet. Beregninger viser betydelige nettokostnader i flere tiår fremover for en innvandrer med lav yrkesaktivitet og dermed høyere mottak av stønader, se figur 3.4. Innvandrere fra vestlige land har i gjennomsnitt høyere yrkesdeltakelse enn resten av befolkningen, og bidrar isolert sett til å styrke offentlige finanser. Gevinsten er størst de første årene. Det illustrerer hvor viktig det er at innvandrerne som kommer, raskest mulig vinner innpass i arbeidsmarkedet.

For begge gruppene avtar utslaget etter hvert. Det må ses i sammenheng med at etterkommerne etter innvandrerne gradvis betyr mer for resultatet, og at det i beregningene er antatt at etterkommerne vil ha samme tilknytning til arbeidsmarkedet som befolkningen for øvrig. I figuren er det sett bort fra investeringskostnadene nevnt over.

¹ Utenom offentlige investeringskostnader.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

¹ Se Holmøy, Erling og Birger Strøm (2013): Kostnadene for det offentlige av flere innvandrere. Samfunnsspeilet 5/2013. Statistisk sentralbyrå.

Bruken av olje- og fondsinntekter har økt markert siden 2001 og blitt en stadig viktigere finansieringskilde i de årlige statsbudsjettene. Store avsetninger til Statens pensjonsfond utland og god avkastning i fondet har gjort at en likevel ligger under 4 pst. av fondets verdi. I årene fremover er veksten i fondskapitalen ventet å avta, og etter hvert vil fondsavkastningen målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien mest sannsynlig følge en nedadgående bane, se figur 3.3A. Selv om bruken for tiden ligger godt under 4 pst. av fondsverdien, vil rommet for å øke det strukturelle underskuddet fra ett år til det neste etter hvert bli mindre. Ved å legge opp til en gradvis innfasing av fondsmidlene, blir 4-prosentbanen fremover jevnere. Det vil redusere behovet for en brå omlegging av finanspolitikken i fremtiden.

Den store usikkerheten i anslagene taler også for å gå forsiktig fram i innfasingen av olje- og fondsinntektene. Erfaringer viser at anslagene for fondsverdien og 4-prosentbanen kan endre seg betydelig på kort tid. Særlig kan svingninger i kronens verdi komme brått og gi store utslag i 4-prosentbanen, og endringene kan gå i begge retninger. Som figur 3.3A viser, er anslagene for 4-prosentbanen løftet tilsvarende 3–4 pst. av Fastlands-BNP bare siden Nasjonalbudsjettet 2013. Om lag halvparten av veksten i fondsverdien i 2013 og 2014 skyldes svakere kronekurs, noe som ikke øker fondets internasjonale kjøpekraft.

I lys av det lave rentenivået ute pekte Thøgersen-utvalget på at realavkastningen av pensjonsfondet kan bli lavere enn 4 pst. de neste 10–15 årene. Dersom avkastningen svekkes også på aksjer, anslår utvalget at den gjennomsnittlige realavkastningen kan trekkes ned mot 2 pst. i denne perioden. En lavere avkastning i fondet vil gi et mindre handlingsrom i finanspolitikken i årene fremover. Også lavere oljepris reduserer handlingsrommet i finanspolitikken, særlig dersom oljeprisen blir liggende lavt i en lengre periode. Den røde stiplede linjen i figur 3.3B illustrerer hvordan banen for forventet fondsavkastning vil kunne se ut med 2 pst. årlig realavkastning i fondet de neste 15 årene og en oljepris som er 100 kroner lavere enn i referanseforløpet. Det innebærer en oljepris som stabiliseres rundt 440 kroner per fat på lengre sikt, som er noe høyere enn nivåene vi nå observerer på rundt 410 kroner per fat. Som det fremgår av figuren, vil profilen på 4-prosentbanen under disse forutsetningene endres betydelig. Den forventede fondsavkastningen vil da allerede ha passert toppen målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, og være på vei ned.

Det kan ikke utelukkes at flere negative hendelser inntreffer samtidig. Også det strukturelle underskuddet kan bli oppjustert dersom veksten i norsk økonomi skulle bli vesentlig svakere enn lagt til grunn. Beregninger viser at underskuddet målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge vil kunne bli oppjustert med rundt 1¼ prosentenhet i 2016 dersom det skulle bli nullvekst i sysselsettingen i årene fremover, se de skraverte søylene i figur 3.3B. Det svarer til erfaringene fra tilbakeslaget på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet. I en situasjon med sammenfall av flere negative hendelser vil bruken av fonds- og oljeinntekter fortsatt kunne økes noe i en periode, men rommet for opptrapping vil være vesentlig redusert.

3.1.5 Langsiktige utfordringer for finanspolitikken

På lengre sikt vil vi stå overfor store utfordringer i offentlige finanser. Det skyldes først og fremst at befolkningen gradvis blir eldre. Fra et bunnivå i 2009 viser befolkningsfremskrivingene fra Statistisk sentralbyrå en dobling i andelen eldre (67 år og over) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder fram mot 2060, se figur 3.5A. En liknende utvikling ventes i de fleste andre industrilandene. Mens offentlige ytelser i all hovedsak betales ved skatter og avgifter på inntekter skapt av befolkningen i yrkesaktiv alder, er barn, ungdom og eldre netto mottakere, se figur 3.5B. Den endrede alderssammensetningen i befolkningen vil dermed svekke finansieringsgrunnlaget for velferdsordningene. I tillegg vil avkastningen av Statens pensjonsfond utland etter hvert avta som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, se figur 3.6.

¹ Gjennomsnitt for individer i den enkelte aldersgruppen i 2010. Omfatter offentlige utgifter til utdanning, helse, omsorg og overføringer til privatpersoner (herunder alderspensjon, sykepenger og uføretrygd), fratrukket personskatter, merverdiavgift og størsteparten av øvrige avgifter.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Eurostat, Statistiska centralbyrån og Danmarks statistik.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Handlingsregelen innebærer at bruken av oljepenger gradvis økes opp til et nivå som kan videreføres i faste priser. Med fortsatt produktivitetsvekst i økonomien vil 4-prosentbanen etter hvert avta målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Samtidig vil fremtidige generasjoner være mer velstående enn dagens. Både økningen i aldersrelaterte utgifter og det begrensede finansieringsbidraget fra pensjonsfondet var kjent da handlingsregelen ble introdusert i 2001, men forløpet for 4-prosentbanen ser markert annerledes ut nå enn det en la til grunn da.

Finansdepartementet legger jevnlig fram langsiktige fremskrivinger av offentlige finanser. De siste beregningene, som ble oppdatert i Nasjonalbudsjettet 2015, viste et gradvis økende inndekningsbehov i offentlige finanser til 5,2 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2060. Kroneverdien av Statens pensjonsfond utland er noe høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2015, delvis som følge av svakere krone. Samtidig har oljeprisen utviklet seg vesentlig svakere enn ventet, og anslagene for oljeprisen de nærmeste årene er nedjustert sammenliknet med fremskrivingene til Nasjonalbudsjettet 2015. Det gir lavere overføringer til pensjonsfondet. Utslaget dempes av at det legges til grunn om lag samme oljepris på lang sikt som i Nasjonalbudsjettet 2015 (543 2016-kroner per fat, tilsvarende 68 dollar). Samlet sett bidrar utviklingen i fondets verdi og nye oljeprisanslag i liten grad til å endre det langsiktige inndekningsbehovet i offentlige finanser. Inndekningsbehovet trekkes isolert sett opp som følge av at bruken av olje- og fondsinntekter øker fra 2015 til 2016. På den annen side kan de tiltakene som nå gjennomføres for å løfte sysselsetting og produktivitet, bidra til å styrke bærekraften i offentlige finanser.

Utviklingen i oljeprisen og fondets verdi de siste årene illustrerer at de langsiktige budsjettfremskrivingene bygger på usikre anslag for utviklingen i størrelser som raskt kan endres. Noen av disse størrelsene kan vi ikke påvirke selv, slik som prisene på olje og gass på verdensmarkedet og avkastningen i de internasjonale aksje- og obligasjonsmarkedene. Beregningene i Nasjonalbudsjettet 2015 viser at de forhold vi selv kan påvirke, slik som arbeidsinnsatsen per innbygger eller effektiviteten i offentlig sektor, er av særlig stor betydning for inndekningsbehovet i 2060, se figur 3.7.

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2015.

Som det fremgår av figuren, vil inndekningsbehovet i 2060 øke med om lag én prosentenhet dersom oljeprisen blir liggende 100 kroner lavere per fat enn lagt til grunn i referansealternativet. Dersom det legges til grunn en årlig realavkastning i fondet på 3 pst. fram til 2060, vil inndekningsbehovet i offentlige finanser i 2060 øke med om lag 2 pst. av fastlands-BNP. Det er da lagt til grunn at også uttaket fra fondet reduseres til 3 pst. Om uttaket holdes på 4 pst., vil utslaget i 2060 bli vesentlig større.

Videre viser beregningene at økt produktivitet i offentlig sektor er av stor betydning for bærekraften i offentlige finanser. Dersom produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon øker med ¼ pst. årlig og dette tas ut som en innsparing på offentlige budsjetter, vil behovet for inndekning i 2060 reduseres tilsvarende 3¾ pst. av fastlands-BNP. Med en årlig produktivitetsvekst på ½ pst. vil offentlige finanser i 2016 styrkes med et beløp tilsvarende 6¾ pst. av fastlands-BNP. Over tid er det grunn til å regne med en mer effektiv ressursutnyttelse i offentlig virksomhet selv om det er vanskelig å anslå potensialet nøyaktig.

Av størst betydning for inndekningsbehovet er vår felles arbeidsinnsats. Høyere sysselsetting gir ikke bare økt verdiskaping, men også høyere skatteinntekter til stat og kommune. Aldringen av befolkningen trekker i retning av færre timeverk per innbygger i tiårene fremover fordi eldre personer i gjennomsnitt jobber noe mindre og etter hvert går av med pensjon. I tillegg har gjennomsnittlig arbeidstid avtatt etter hvert som vi er blitt rikere. I fremskrivingene er det lagt til grunn at denne utviklingen stopper opp og at gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt fremover er uendret på 2013-nivået. Hvis vi i stedet antar at gjennomsnittlig arbeidstid fortsetter å synke i om lag samme takt som nedgangen fra 1990 til 2013, vil behovet for inndekning i 2060 øke tilsvarende 5½ pst. av fastlands-BNP.

En viktig målsetning med pensjonsreformen er å få flere til å stå i arbeid lenger. Det er fortsatt usikkert hvor stor effekt reformen vil ha på deltakelsen i yrkeslivet. Mens konsekvensene av lavere pensjonsutbetalinger som følge av levealdersjustering og ny indeksering er tatt inn i fremskrivingene, er eventuelle virkninger av høyere arbeidstilbud på lang sikt ikke regnet med. Statistisk sentralbyrå har prøvd å anslå hvor stor endring i yrkesdeltakelsen pensjonsreformen kan gi, og kommet til at utførte timeverk i 2060 kan øke med om lag 8 pst. sammenliknet med om reformen ikke var blitt gjennomført. Dersom antall utførte timeverk i 2060 blir 8 pst. høyere enn det som er lagt til grunn i de langsiktige fremskrivingene, vil behovet for inndekning i 2060 reduseres med om lag 3½ pst. av fastlands-BNP.

I de langsiktige beregningene tas det utgangspunkt i at velferdsordningene videreføres med uendret standard, målt som ressursinnsatsen per bruker. Videre forutsettes at andelen personer i hvert årskull som bruker offentlige tjenester, ligger fast. Historisk har det ikke vært slik. Dersom standarden på viktige offentlige tjenester skal fortsette å vokse i årene fremover, vil også behovet for inndekning gå opp. Med en økning i ressursinnsatsen per bruker innenfor helse og omsorg på ½ pst. per år, løftes behovet for inndekning i 2060 tilsvarende hele 5 pst. av fastlands-BNP. Til sammenlikning har ressursinnsatsen innenfor helse og omsorg de siste par tiårene i gjennomsnitt steget med knapt 1½ pst. i året utover enn det som følger av rene demografiske endringer.

Den forventede svekkelsen av offentlige finanser i tiårene fremover kan ikke møtes med skatteøkninger. Det norske skattenivået er høyt i europeisk sammenheng, og flere land setter nå ned skattene, særlig på foretak. Høy skatt på arbeidsinntekt kan redusere arbeidstilbudet, og dermed øke inndekningsbehovet, mens høy skatt på kapitalavkastning kan redusere skattegrunnlaget ved å gjøre det mindre lønnsomt å investere i Norge. Den negative sammenhengen mellom skattesatser og skattegrunnlag er trolig blitt forsterket gjennom internasjonaliseringen av norsk økonomi. Det nære økonomiske samkvemmet med andre land setter grenser for hvor mye skattesatsene i Norge kan avvike fra skattesatsene i utlandet.

3.1.6 Utvikling i offentlige finanser de siste årene

For 2016 anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett – til 181 mrd. kroner eller 5,6 pst. av BNP, se tabell 3.6. Det er klart lavere enn i de siste årene og skyldes særlig fallet i oljeprisen siden i fjor sommer. Overskuddet i offentlig forvaltning er likevel fortsatt høyere enn det gjennomsnittlige nivået på 1980- og 1990-tallet og klart høyere enn i andre land, se figur 3.8A. OECD anslår at medlemslandene i 2016 vil ha negative nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning tilsvarende 2,5 pst. av BNP. Det er ½ prosentenhet lavere underskudd enn i 2015 og 6 prosentenheter lavere underskudd enn på toppen i 2009.

Kommuneforvaltningen har de siste årene hatt negative nettofinansinvesteringer. Det skyldes blant annet store bruttorealinvesteringer. Målt i bokført verdi anslås nettofinansinvesteringene til -22 mrd. kroner både i 2015 og i 2016.

De siste tiårene har overskuddene i offentlig forvaltning vært på linje med overskuddet på driftsregnskapet overfor utlandet, se figur 3.8B. Det innebærer at nettofinansinvesteringene i privat sektor har vært nær null. Høy finansiell sparing og en økende netto finansformue i offentlig forvaltning er altså ikke blitt motsvart av en nedbygging av netto finansformue i privat sektor sett under ett.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger ikke bare av det løpende over- eller underskuddet, men også av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel aksjekursgevinster. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 8 450 mrd. kroner ved utgangen av 2016 eller to og en halv ganger av BNP, se figur 3.8C. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer tilsvarende nær 72 pst. av BNP. Ved siden av Norge er det kun fem OECD-land der offentlig forvaltning har positive nettofordringer; Sverige og Finland er blant disse.

De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å øke til knapt 1 580 mrd. kroner i 2016. Det tilsvarer 58,1 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Utgiftsandelen økte under finanskrisen i 2009, men har deretter ligget nokså stabilt nær gjennomsnittet for de siste 25 årene, se figur 3.8D. Variasjonene i perioden skyldes i hovedsak konjunktursvingninger. Offentlige utgifter er normalt mer stabile enn verdiskapingen i økonomien. Dermed faller offentlige utgifter som andel av BNP i en oppgangskonjunktur, når verdiskapingen vokser raskt. I en nedgangskonjunktur er det motsatt. Mønsteret er særlig tydelig for årene rundt finanskrisen, både for Norge og for de øvrige industrilandene.

Sammensetningen av offentlige utgifter har endret seg over tid. Offentlige overføringer til næringslivet er mer enn halvert som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien de siste 30 årene, til i overkant av 2 pst. av BNP Fastlands-Norge. Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg – har økt noe de siste årene. Andelen er nå godt over gjennomsnittet for de siste 25 årene. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre industriland. Forskjellen har økt etter 2009 siden flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter, se figur 3.8E.

I OECD-landene utgjør skatter og avgifter over 80 pst. av samlede offentlige inntekter. De siste 15 årene har skatteinntektene i Norge avtatt noe målt som andel av BNP Fastlands-Norge, se figur 3.8F.

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Sentrale utviklingstrekk

Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2014 til 2015 anslås nå til 9,0 mrd. kroner eller 2,2 pst. De frie inntektene anslås å øke reelt med 6,1 mrd. kroner, tilsvarende 1,9 pst. Det er da tatt hensyn til økte bevilgninger i forbindelse med stortingsbehandlingen av revidert budsjett. Anslagene for vekst i samlede og frie inntekter i 2015 er ikke endret siden avtalen om revidert budsjett, se tabell 3.7. Det må ses i lys av at ny informasjon om skatteinngangen i 2015 er godt i tråd med anslaget som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2015.

For tiårsperioden 2005–2014 sett under ett kan den gjennomsnittlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 2,6 pst. per år. Til sammenlikning var den gjennomsnittlige årlige realinntektsveksten i perioden 1990–2004 på 2,3 pst. Inntektsveksten i den siste tiårsperioden må ses i sammenheng med sterk befolkningsvekst som følge av økt arbeidsinnvandring etter utvidelsen av EU i 2004, se boks 3.5. Det har gitt økte skatteinntekter til stat og kommune, men også økt behovet for kommunale tjenester. Kommunesektorens inntekter har de siste årene vært forholdsvis stabile målt som andel av BNP for Fastlands-Norge.

Over tid har aktiviteten i kommunesektoren økt om lag i takt med inntektene, se figur 3.9A. Justert for sesongvariasjoner falt sysselsettingen i kommuneforvaltningen noe gjennom 2. og 3. kvartal i fjor. Siden har sysselsettingen tatt seg opp igjen, og var i første halvår i år om lag på tilsvarende nivå som i samme periode i fjor. For fjoråret sett under ett økte sysselsettingen med 1 800 personer, tilsvarende 0,4 pst. Antall årsverk økte med 2 000.

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² Reduksjon i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføring av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunen til staten.

³ Endringer i regnskapsregler for føring av momskompensasjon knyttet til investeringer trekker ned netto driftsresultatet fra 2013 til 2014. Fra 2014 oppgis konserntall, mens det for tidligere år er oppgitt tall for kommunekassene.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Realinvesteringene i kommunesektoren ligger på et høyt nivå som andel av inntektene. Etter en liten nedgang i investeringsnivået fra 2009 til 2012 har det de to siste årene igjen vært vekst i realinvesteringene. Fra 2013 til 2014 økte realinvesteringene reelt med 4,0 pst. I første halvår i år var investeringene 1,7 pst. høyere enn i samme periode i fjor.

Produksjonen av kommunale tjenester må påregnes å bli mer effektiv over tid. Det gir rom for å utvikle det kommunale tjenestetilbudet ut over det som følger av realveksten i sektorens inntekter. Økt tjenesteomfang eller tjenestekvalitet som følge av effektivisering fanges ikke opp i indikatoren som brukes for å måle aktiviteten i sektoren, siden den er basert på utviklingen i bruken av innsatsfaktorer.

Boks 3.5 Merkostnader for kommunesektoren som følge av befolkningsutviklingen

Endringer i befolkningens størrelse og alderssammensetning påvirker kommunenes utgifter til bl.a. barnehage, skole og eldreomsorg. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) beregner derfor jevnlig anslag for merkostnadene for kommunene av demografiske endringer. Beregningene tar utgangspunkt i dagens utgiftsnivå og hvordan disse utgiftene fordeler seg på ulike aldersgrupper. De anslåtte utgiftene per person i hver aldersgruppe fremføres så med tall for befolkningsutviklingen for å komme fram til en beregnet mer- eller mindreutgift for sektoren. Utvalget understreker at beregningene er grove. Blant annet legges det til grunn konstante gjennomsnittskostnader innenfor de ulike tjenesteområdene, det vil si uendret standard og uendret produktivitet i tjenesteproduksjonen. Videre legges det til grunn konstante dekningsgrader for de ulike tjenestene.

Den blå linjen i figur 3.10 viser TBUs anslag for kommunesektorens merkostnader de siste ti årene som følge av befolkningsutviklingen. Anslagene ble utarbeidet på våren året før budsjettåret, basert på prognoser for befolkningsveksten. De røde søylene viser tilsvarende beregninger publisert av TBU i budsjettåret, basert på faktisk befolkningsvekst. Som det fremgår av figuren, ble TBUs anslag for kommunesektorens merkostnader som følge av befolkningsutviklingen betydelig oppjustert for både 2006 og 2007. Det må særlig ses i sammenheng med at nettoinnvandringen ble klart høyere enn forventet. Utslaget for kommunene ble dempet av at befolkningsveksten i hovedsak kom i aldersgruppen 19–66 år, hvor beregnet utgift per innbygger for kommunene er lav. For årene 2013–2015 har merkostnadene for kommunene blitt lavere enn ventet. Det skyldes først og fremst færre barnefødsler enn forventet i prognosene, men også en moderat nedgang i nettoinnvandringen. Færre barnefødsler slår hurtig inn i kommuneøkonomien i form av lavere utgifter til blant annet barnehager.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi og Finansdepartementet.

Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Fra og med 2014 føres inntekter fra momskompensasjon på investeringer i investeringsregnskapet, mot tidligere i driftsregnskapet. Det bidrar til å trekke netto driftsresultatet i sektoren vesentlig ned. Blant annet på bakgrunn av denne endringen anbefaler Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) nå at netto driftsresultatet for kommunesektoren som helhet bør utgjøre 2 pst. av inntektene (mot tidligere 3 pst.). For kommunene (inklusive Oslo) anbefaler utvalget at netto driftsresultatet bør utgjøre 1¾ pst. av inntektene, mens det for fylkeskommunene bør utgjøre 4 pst. av inntektene. Den store forskjellen mellom kommunene og fylkeskommunene skyldes at fylkeskommunene som en del av forvaltningsreformen i 2010 overtok ansvaret for veier fra staten. Fylkeskommunenes beregnede kapitalslit økte dermed betydelig. Overskuddet må derfor være høyere for at fylkeskommunene skal ha nok midler til å erstatte kapitalslitet. Den nye anbefalingen fra utvalget omfatter kommune- og fylkeskonsern, dvs. inkludert kommunale foretak og interkommunale selskaper. Tidligere har anbefalingen kun omfattet kommune- og fylkeskassene.

Boks 3.6 Skatteinngangen i kommunesektoren

Inntekter fra skatt utgjør om lag 40 pst. av kommunesektorens samlede inntekter. Det er imidlertid store forskjeller mellom kommunene. Målt per innbygger varierer skatteinntektene fra under 60 pst. av landsgjennomsnittet i Namdalseid og Tolga til nesten 340 pst. av landsgjennomsnittet i kraftkommunene Bykle og Modalen, se figur 3.11A.

Forskjellene mellom kommunene reduseres betydelig gjennom systemet for skatteutjevning. Etter skatteutjevningen har ingen kommuner en skatteinntekt per innbygger som er lavere enn 93 pst. av landsgjennomsnittet, se blå linje i figur 3.11A. Systemet for skatteutjevning gir en inntektssikring for den enkelte kommune mot overraskelser i egen skatteinngang. For kommuner med inntekter over 90 pst. av landsgjennomsnittet vil 60 pst. av en lokal skattesvikt kompenseres gjennom skatteutjevningen, mens hele 95 pst. av en skattesvikt vil kompenseres for kommuner med inntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet. Dersom den samlede skatteinngangen i sektoren blir lavere enn ventet vil alle kommuner få lavere skatteinntekter.

Enkelte av de kommunene som nå rammes av lavere aktivitet i oljevirksomheten, har opplevd flere år med sterk vekst og høy skatteinngang. Det gjelder blant annet flere av kommunene i Rogaland, der skatteinntekter per innbygger i gjennomsnitt har økt fra 101 pst. av landsgjennomsnittet i 2001 til 115 pst. av landsgjennomsnittet så langt i 2015, se figur 3.11B. I flere andre fylker har skatteinngangen utviklet seg forholdsvis svakt de siste 15 årene. Kommuner med forholdsvis høye skatteinntekter er bedre stilt til å kunne håndtere en eventuell svikt i egen skatteinngang.

¹ Tall for 2015 er for perioden januar til og med august.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Netto driftsresultatet i kommunesektoren i 2014 anslås til 1,5 pst. av inntektene. Justert for omleggingen av regnskapsføringen av inntektene fra momskompensasjon på investeringer var netto driftsresultatet i 2014 på samme nivå som i 2013. For kommunene inklusive Oslo var netto driftsresultatet 1,3 pst., mens det for fylkeskommunene var 3,1 pst. Tallene er for kommune- og fylkeskonsern.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer fremkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Netto finansinvesteringer i kommunesektoren anslås til om lag -25,3 mrd. kroner i 2014, tilsvarende -5,7 pst. av inntektene. For 2015 anslås netto finansinvesteringene til -4,9 pst., som er på linje med gjennomsnittet for de siste 5–10 årene. De store negative netto finansinvesteringene skyldes ikke svake netto driftsresultater, men må ses i sammenheng med høye realinvesteringer i sektoren, se figur 3.9C.

Negative nettofinansinvesteringer de siste årene har bidratt til at nettogjelden i kommune-sektoren har økt betydelig siden 2000, se figur 3.9E. I tråd med internasjonale retningslinjer har Statistisk sentralbyrå nå omklassifisert reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser fra husholdningene til kommuneforvaltningen. Denne endringen innebærer at nettogjelden er nedjustert gjennom hele perioden. Ved utgangen av 2014 anslås kommunesektorens nettogjeld å utgjøre 33 pst. av inntektene, som er om lag som ved utgangen av 2011. Utenom reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser økte nettogjelden fra 43 pst. av inntektene i 2013 til over 47 pst. av inntektene ved utgangen av 2014.

Ikke alle lån belaster kommuneøkonomien. En del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og transporttiltak i fylkene. Samtidig er enkelte av sektorens fordringer ikke rentebærende. Den delen av kommunesektorens nettogjeld som antas å være eksponert ved renteendring anslås til om lag 34 pst. av inntektene. Det er vel 20 prosentenheter høyere enn for ti år siden. Gjeldsgraden varierer betydelig fra kommune til kommune. Basert på siste rapporterte tall for de enkelte kommunene, hadde åtte kommuner en netto renteeksponert gjeld som var høyere enn 100 pst. av driftsinntektene og 129 kommuner hadde en renteeksponert gjeld som var høyere enn 50 pst. av inntektene. Av disse er 26 kommuner registret i ROBEK.

Antall kommuner som må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler, har holdt seg relativt stabilt rundt 50 de siste seks årene. I september 2015 var det 50 kommuner i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), mot 54 kommuner ved utgangen av fjoråret, se figur 3.8F. Om lag 20 pst. av kommunene i de tre nordligste fylkene og i Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal er registrert i ROBEK. Det er for tiden ikke registrert noen fylkeskommuner i ROBEK.

3.2.2 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2016

Regjeringens budsjettforslag for 2016 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 7,3 mrd. kroner, se tabell 3.8. Det legges opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter fra 2015 til 2016 på 4,7 mrd. kroner. Veksten i sektorens samlede inntekter ligger over det signaliserte intervallet i Kommuneproposisjonen 2016 på 6–7 mrd. kroner, mens veksten i de frie inntektene er innenfor det signaliserte intervallet på 4½-5 mrd. kroner. Veksten i inntektene regnes fra nivået på kommunesektorens inntekter i 2015 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2015.

Veksten i frie inntekter må ses i sammenheng med kommunesektorens merutgifter som følge av befolkningsutviklingen. Det anslås at den delen av disse utgiftene som må dekkes av frie inntekter, utgjør 1,7 mrd. kroner i 2016.

Som signalisert i Kommuneproposisjonen, vil fylkeskommunene få 0,5 mrd. kroner. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Av denne veksten er 0,2 mrd. kroner begrunnet med behovet for videre opprusting av fylkesveiene. Videre vil kommunene få 4,2 mrd. kroner av veksten i de frie inntektene. Av denne veksten er 0,4 mrd. kroner begrunnet med økt satsing på rusfeltet, 0,2 mrd. kroner begrunnet med ytterligere satsing på helsestasjons- og skolehelsetjenesten og 0,4 mrd. kroner til fleksibelt barnehageopptak.

I tillegg til den anslåtte veksten i frie inntekter får kommunesektoren økt rammetilskudd til en ny time naturfag i grunnskolen og til økt lærlingtilskudd. Disse midlene bevilges som frie inntekter, men regnes ikke med i den oppgitte veksten i frie inntekter siden midlene er knyttet til nye oppgaver.

Innenfor kommuneopplegget foreslås også økte midler til øremerkede tilskudd. Blant annet foreslås investeringstilskudd til 2 500 omsorgsplasser, forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene og 1 200 plasser på dagaktivitetstilbud for hjemmeboende med demens.

Regjeringen foreslår endringer i finansieringsordningen for ikke-kommunale barnehager. Blant annet foreslås det endringer i beregningen av pensjons- og kapitalkostnader som gir bedre samsvar mellom kostnadene i de ikke-kommunale barnehagene og tilskuddet de får fra kommunen. Regjeringen når i 2016 målet om likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Som en del av den forsterkede innsatsen for økt sysselsetting tilføres kommunene et engangstilskudd på 500 mill. kroner til vedlikehold og rehabilitering av skoler og omsorgsbygg i kommunene. Tilskuddet kommer i tillegg til veksten i kommunesektorens samlede inntekter.

Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 2,7 pst. fra 2015 til 2016. Gebyrinntektene anslås å øke reelt med 0,4 mrd. kroner fra 2015 til 2016.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for videre styrking av det kommunale tjenestetilbudet, både i omfang og kvalitet. Med en mer effektiv ressursbruk i sektoren vil det kommunale tjenestetilbudet kunne videreutvikles ytterligere. Kommunenes utgifter til lønnskostnader, produktkjøp og produktinnsats anslås å utgjøre om lag 75 pst. av utgiftene i sektoren. En effektivisering i kommunesektoren på ½ pst. av utgiftene, slik som det legges opp til i staten, vil dermed kunne frigjøre knapt 2 mrd. kroner. Regjeringen har klare forventninger til at det både i kommunene og fylkeskommunene kontinuerlig arbeides med å forenkle, fornye og forbedre tjenestene.

Skatteinngangen til kommunesektoren har de siste månedene vært godt i tråd med anslagene i Revidert nasjonalbudsjett 2015. Anslaget for skatteinngangen i kommunesektoren i 2016 bygger på en samlet vurdering av utvikling i norsk økonomi, se nærmere omtale i kapittel 2 i denne meldingen. Det er usikkerhet om utviklingen i norsk økonomi og kommunenes skatteinntekter. Regjeringen følger nøye med på den økonomiske utvikling og vil foreta en ny vurdering av kommuneøkonomien i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2016.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner.

I Kommuneproposisjonen 2016 ble det signalisert at skattørene for 2016 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. Anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 2015 ble redusert i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2015. Rammeoverføringene ble samtidig økt med 1,2 mrd. kroner. Etter dette kan skatteandelen i 2015 anslås til vel 39 pst. av de samlede inntektene i sektoren. Isolert sett trekker det i retning av å øke de kommunale og fylkeskommunale skattørene. Utviklingen i skattegrunnlagene er også påvirket av Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2016. Aksjeutbytte mv. oppjusteres med en faktor på 1,15 i alminnelig inntekt. Denne endringen og andre elementer i Regjeringens forslag til skatteopplegg anslås isolert sett å øke kommunesektorens skatteinntekter i 2016 med knapt 1,1 mrd. kroner. Det reduserer behovet for å øke kommunale og fylkeskommunale skattører.

Samlet sett foreslås de kommunale skattørene for personlige skattytere økt med 0,45 prosentpoeng fra 2015 til 2016, mens de fylkeskommunale skattørene foreslås økt med 0,05 prosentpoeng. Skatteinntektene anslås etter dette å utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter i 2016.

Det er lagt til grunn en vekst i kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue på 7,1 pst. fra 2015 til 2016, tilsvarende 11,6 mrd. kroner. Økte kommunale og fylkeskommunale skattører bidrar med 4,8 mrd. kroner av denne veksten, mens skatteopplegget for 2016 bidrar med knapt 1,1 mrd. kroner. Når en i tillegg korrigerer for enkelte andre forhold er det lagt til grunn en underliggende vekst i skatteinntektene på 3,3 pst.

3.3 Pengepolitikken

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting.

Pengepolitikken er førstelinjeforsvaret for å møte svakere vekst i økonomien. Renten kan endres raskt ved endringer i de økonomiske utsiktene. Norges Bank satte ned styringsrenten med 0,25 prosentenheter til 0,75 pst. i september i år og viste til svakere vekstutsikter for norsk økonomi. Det ble samtidig varslet at styringsrenten kan bli satt videre ned. I rentebanen til Norges Bank anslås styringsrenten å avta til i overkant av ½ pst. i 2016 før den igjen øker gradvis.

Utlånsrentene til husholdninger og foretak i Norge er blitt satt ned de siste kvartalene. Ifølge SSBs rentestatistikk var den gjennomsnittlige utlånsrenten med pant i bolig til husholdningene i 2. kvartal i år nesten 1 prosentenhet lavere enn sommeren 2013. Også bankenes rentemarginer, målt som forskjellen mellom utlånsrentene og rentene i pengemarkedet, gikk litt ned i samme periode, fra et høyt nivå.

Finanspolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil økonomisk utvikling. Pengepolitikken påvirker norsk økonomi gjennom renten og indirekte også gjennom kronekursen. Den lave renten ute spiller inn på Norges Banks avveiinger i rentesettingen. Kronen har svekket seg markert siden sommeren 2013. Utviklingen i kronen påvirker både inflasjonen og realøkonomien. Svekkelsen av kronen bidrar til høyere vekst i konsumprisene og bedret lønnsomhet for de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv. Renten er også en av flere faktorer som påvirker boligpriser og opptak av kreditt. Norges Bank søker i gjennomføringen av pengepolitikken også å bidra til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser.

Det er i denne meldingen teknisk lagt til grunn at pengemarkedsrentene vil utvikle seg i tråd med markedsaktørenes forventninger, slik disse kommer til uttrykk i terminrentene. Det innebærer en gjennomsnittlig tremåneders pengemarkedsrente på 1,3 pst. i 2015 og 0,8 pst. i 2016. Det er videre lagt til grunn en svekkelse av kronen på 9 pst. i år og 1,5 pst. til neste år, målt ved årlig endring i den importveide kursindeksen. Kronekursen påvirkes av en rekke forhold, og det knytter seg erfaringsmessig betydelig usikkerhet til anslag for kursutviklingen fremover i tid.

Renten på norske ti års statsobligasjoner var mot slutten av september på 1,5 pst., noe som er svært lavt sett i et historisk perspektiv. Den lave renten må ses i sammenheng med lave lange renter i andre land og med at norske statsobligasjoner anses som en investering med lav risiko.

3.4 Finansiell stabilitet

3.4.1 Generelt

Finansielle markeder spiller en viktig rolle i moderne økonomier. En lærdom fra tidligere finanskriser er at finansiell stabilitet er en viktig forutsetning for makroøkonomisk stabilitet, og omvendt. For å redusere risikoen for problemer i finanssektoren legger norske myndigheter stor vekt på å fremme soliditet, likviditet og god atferd gjennom offentlig regulering og myndighetstilsyn.

3.4.2 Utviklingen i finansinstitusjonene og markeder

Boligprisene og husholdningenes gjeld har økt mye de senere årene. Erfaringene fra Norge og andre land har vist at det kan være en utfordring for det finansielle systemet. Et tilbakeslag i boligmarkedet kan ramme bankene på ulike måter. Mislighold og reduserte panteverdier vil gi økte tap. I tillegg kan et slikt tilbakeslag føre til en generell nedgang i husholdningenes etterspørsel. Bedriftenes produksjon, lønnsomhet og evne til å betjene sine lån i bankene vil i så fall bli svekket. Det kan igjen svekke bankenes evne til å finansiere nye prosjekter.

Finansdepartementet vurderer utsiktene for finansiell stabilitet i den årlige finansmarkedsmeldingen, sist i Meld. St. 22 (2014–2015) Finansmarknadsmeldinga 2014, som ble lagt fram 10. april 2015. I meldingen ble det særlig lagt vekt på den kraftige veksten i boligpriser og gjeld i husholdningene. Høy inntektsvekst over flere år, lav rente, lett tilgang på lån i bankene og høy innvandring har økt presset i boligmarkedet i de sentrale områdene av landet. Målt opp mot inntektene er gjelden historisk høy.

Siden Finansmarkedsmeldinga 2014 ble lagt frem, har vi sett følgende utvikling:

Husholdningenes gjeld vokser fortsatt raskere enn deres inntekter. Målt som andel av disponibel inntekt har husholdningenes gjeld aldri vært høyere enn nå. Samtidig er gjeld og formue ujevnt fordelt mellom husholdningene. De husholdningene som har størst gjeld, er sårbare for bortfall av inntekt eller et fall i boligprisene. Høy husholdningsgjeld og høye boligpriser har økt risikoen for at finansielle ubalanser kan utløse eller forsterke et tilbakeslag i norsk økonomi.

Regjeringen la i juni 2015 fram en strategi for boligmarkedet med tiltak for å legge til rette for raskere, enklere og billigere boligbygging. Målet er å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boligpriser og gjeld. Det tar imidlertid tid før alle tiltak er iverksatt og får full virkning på utviklingen i boligpriser og gjeld. Finansdepartementet har derfor fastsatt en midlertidig forskrift om krav til nye lån med pant i bolig, som skal bidra til en mer sunn utvikling i boliglånsmarkedet og sikre bankenes fleksibilitet i boliglånsaker. Forskriften trådte i kraft 1. juli 2015, og skal gjelde ut 2016 med mindre en evaluering viser at det fortsatt er behov for den.

¹ Importveid kursindeks (144).

Kilde: Macrobond.

Bankene skal etter forskriften blant annet beregne kundens evne til å betjene boliglånet ut fra inntekt og alle relevante utgifter, og ta høyde for en renteøkning på 5 prosentpoeng. Nedbetalingslån med pant i bolig skal ikke overstige 85 pst. av boligens verdi, mens rammekreditter ikke skal overstige 70 pst. av boligens verdi. Ved disse beregningene av belåningsgrad kan boligens verdi suppleres med tilleggsikkerhet. For boliglån som overstiger 70 pst. av boligens verdi, stilles det krav om avdragsbetaling. For å sikre at bankene fortsatt vil ha tilstrekkelig fleksibilitet til å kunne yte lån til kredittverdige kunder som ikke oppfyller alle kravene i forskriften, åpnes det for at inntil 10 pst. av volumet av innvilgede lån per kvartal kan være lån som ikke oppfyller forskriftskravene om betjeningsevne, belåningsgrad eller avdragsbetaling.

Bankenes resultater viste en bedring i første halvår 2015 sammenlignet med samme periode i fjor, som også var en god periode. Samlet resultat i første halvår 2015 før skatt var 28,8 mrd. kroner, en økning på 6 pst. sammenlignet med første halvår 2014. Hovedårsaken til bedringen var bankenes samlede netto renteinntekter, som var om lag 7 pst. høyere i første halvår i år enn i samme periode i fjor målt i kroner. Som andel av gjennomsnittlig forvaltningskapital sank netto renteinntekter fra 1,53 pst. til 1,50 pst. Bankenes rentemargin, som er forskjellen mellom gjennomsnittlig utlåns- og innskuddsrente, var ved utgangen av første halvår 2015 på 2,22 pst., og uendret sammenlignet med samme tidspunkt i 2014. Bankenes utlånstap er fortsatt lave. I første halvår 2015 utgjorde tapene 0,17 pst. av utlånsmassen, noe som er marginalt høyere enn i samme periode i fjor.

For alle bankene (morbank) sett under ett var den rene kjernekapitaldekningen 14,1 pst. ved utgangen av første halvår 2015. På konsernnivå var den rene kjernekapitaldekningen 13,2 pst. Det er de største bankene som har lavest ren kjernekapitaldekning. Norske banker har en stor andel av sin finansiering fra utenlandske kilder. Det gjør dem sårbare for utviklingen i de internasjonale finansmarkedene. Bankene skal være rustet for å møte uro. Førstelinjeforsvaret som skal sikre dette, er bankenes egen soliditet og likviditet.

I figur 3.13 vises den prosentvise rene kjernekapitaldekningen for store norske, danske og svenske bankkonsern. De blå søylene angir den prosentvise rene kjernekapitaldekningen uten Basel I-gulv. De røde søylene viser ren kjernekapitaldekning når de norske Basel I-gulvreglene er lagt til grunn. Basel I-gulvet er en nedre grense for hvor lavt bankenes beregningsgrunnlag kan være. Dette viser at både svenske og danske banker får en høy prosentvis ren kjernekapitaldekning med sine nasjonale regler, fordi reglene tillater en betydelig reduksjon i nevneren i kapitalkravsbrøken. Den prosentvise kapitaldekningen fremstår dermed som høy. Den store forskjellen mellom den blå og røde søylen for enkelte banker skyldes den reduksjonen av nevneren som har funnet sted under det nåværende kapitalkravsregelverket i EU, som bygger på Basel II, hvor interne risikomodeller kan benyttes.

Kilde: Finanstilsynet.

Måling av uvektet egenkapitalandel gir et vesentlig annet bilde av soliditeten. I figuren ovenfor angir de grønne søylene ren kjernekapital (egenkapital) i prosent av forvaltningskapitalen. Her har DNB høyest kapitaldekning av de store nordiske bankkonsernene.

Livsforsikringsselskapene hadde samlet sett et resultat før skatt på 4,4 mrd. kroner i første halvår i år, mot 3,4 mrd. kroner i samme periode i fjor. Det verdijusterte resultatet før skatt, som inkluderer den urealiserte verdiendringen, var 7,5 mrd. kroner i første halvår i år, mot 10 mrd. kroner i første halvår i fjor. Livsforsikringsselskapene er mer utsatt for markedsrisiko enn bankene, ettersom en stor andel av forvaltningskapitalen er plassert i aksjer og obligasjoner. Livsforsikringsselskapenes samlede forsikringsforpliktelser utgjorde om lag 1 126 mrd. kroner. Det er knyttet en avkastningsgaranti til om lag 80 pst. av aktiva som skal dekke de samlede forsikringsforpliktelsene. Livsforsikringsselskapene og pensjonskassene tar betalt for avkastningsgaranti i kollektive kontrakter. Livselskapene og pensjonskassene må selv tilpasse risikoen i forvaltningen til sin risikobærende evne og den avkastning de har garantert.

Ved utgangen av første halvår 2015 er livsforsikringsselskapenes gjennomsnittlige årlige avkastningsgaranti om lag 3,15 pst. ifølge anslag fra Finanstilsynet. Selskapene hadde en annualisert verdijustert avkastning på kollektivporteføljen i første halvår 2015 på 4,8 pst., mot 6,6 pst. første halvår 2014. Pensjonskassene hadde en annualisert verdijustert avkastning på 6,4 pst., som er lavere enn i første halvår i fjor. Forskjeller i verdijustert avkastning mellom livsforsikringsselskaper og pensjonskasser skyldes i hovedsak forskjellig sammensetning av aktiva. Pensjonskasser som gruppe har typisk en høyere aksjeandel enn livsforsikringsselskapene.

Ved utgangen av 2. kvartal 2015 hadde livsforsikringsselskapene samlet en kapitaldekning etter det såkalte Basel I-regelverket på 17,3 pst., og samtlige selskaper oppfylte lovkravet om 8 pst. kapitaldekning. Livsforsikringsselskapenes bufferkapital er definert som kapital ut over lovpålagte soliditets- og sikkerhetskrav, og består av summen av kjernekapital ut over den kjernekapital som medgår til å oppfylle det lovpålagte kravet til ansvarlig kapital, tilleggsavsetninger begrenset oppad til årets renteforpliktelse, delårsresultat, kursreguleringsfond og risikoutjevningsfond. Bufferkapitalen økte med 17 mrd. kroner i første halvår 2015 til 104 mrd. kroner, og utgjorde dermed 12,1 pst. av forsikringsforpliktelsene (ekskl. investeringsvalg) ved utgangen av halvåret. Livsforsikringsselskapene og pensjonskassene skal selv sørge for at det er godt samsvar mellom risiko og soliditet for det enkelte selskap, og at de har tilstrekkelige sikkerhetsmarginer.

Stortinget vedtok i juni 2015 nytt solvensregelverk for forsikringsselskaper som trer i kraft 1. januar 2016. Et lavt rentenivå og økende levealder krever større avsetninger for livselskaper og pensjonskasser. Nye kapitalkrav for forsikringsselskaper (Solvens II) reflekterer bedre den risikoen de står overfor. Etter de nye reglene skal blant annet selskapenes forsikringstekniske avsetninger, som dekker selskapets forsikringsforpliktelser, verdsettes til markedsverdi. I en situasjon med lave renter betyr det en vesentlig økning i verdien av forpliktelsene i forhold til dagens regelverk. Særlig livsforsikringsselskaper med høy andel av garanterte forpliktelser, samt fripoliser, vil få vesentlig høyere kapitalkrav under Solvens II. I forskrift til finansforetaksloven om gjennomføring av Solvens II-direktivet (Solvens II-forskriften) er det gitt en overgangsbestemmelse som åpner for at selskapene kan tilpasse seg eventuelle økte krav til de forsikringstekniske avsetningene over en periode på 16 år, se nærmere omtale under punktet om finansmarkedsregulering. Selskapene må i tillegg foreta avsetninger til dekning av de økte forpliktelsene som følger av økt levealder. Finanstilsynet har lagt til grunn at selskapene kan gjennomføre denne oppreserveringen over en periode på 7 år, og at inntil 80 pst. av årlig oppreservering kan finansieres ved bruk av avkastning ut over garantert rente, som ellers skulle tilfalt kundene.

De nordiske og baltiske landene har et godt samarbeid på finansmarkedsområdet, både på departements- og tilsynsnivå. Det er opprettet en nordisk-baltisk arbeidsgruppe for håndtering av kriser med virkning over landegrensene. Samarbeidet har også blitt utvidet med en enighet om vertslandsbehandling av risikovektene for boliglån og motsyklisk kapitalbuffer. Større grad av vertslandsregulering er i tråd med anbefalinger fra en nordisk arbeidsgruppe med medlemmer fra finansdepartementene i Norden, samt anbefalinger i IMFs artikkel IV-konsultasjon av Norge. Videre deltar Finanstilsynet på uformell basis som observatør i de europeiske tilsynene (EBA, EIOPA og ESMA).

IMF har gjennomført en grundig vurdering av tilstanden i det norske finanssystemet i regi av det såkalte Financial Sector Assessment Program (FSAP). Det norske finanssystemet vurderes som generelt sunt og veldrevet. IMF peker imidlertid på at ytterligere tiltak for å redusere risikoen i det norske finansielle systemet er nødvendig. IMF anbefaler blant annet ytterligere innstramming i kravene til bankenes boliglånspraksis, tiltak for å bedre stresstester knyttet til bankenes likviditet og utbygging av rammeverket for håndtering av banker i krise.

3.4.3 Finansmarkedsregulering

Siden våren 2010 har EU vedtatt et stort antall nye rettsakter med krav til nasjonale regelverk for banker, forsikringsselskaper og kapitalmarkedene. En stor del av dette regelverket anses EØS-relevant. Før rettsaktene som etablerer EUs tilsynsbyråer, er tatt inn i EØS-avtalen, er det vanskelig å ta inn de øvrige nye rettsaktene på finansmarkedsområdet som gir oppgaver til EUs tilsynsbyråer. Norske myndigheter har likevel lagt vekt på å utvikle norsk regelverk i samsvar med utviklingen i EUs medlemsland. I tillegg til lovregler Stortinget nylig har vedtatt, forbereder Finansdepartementet ytterligere lovforslag. Departementet fastsetter også forskrifter som utfyller de vedtatte lovreglene.

Nedenfor omtales både ulike EU-regelverk og regelverksarbeid i Norge.

EUs tilsynsbyråer

I etterkant av den internasjonale finanskrisen i 2008 besluttet EU å styrke strukturen for tilsynet med finanssektoren. Rådet og Parlamentet vedtok i november 2010 fire forordninger som etablerte et nytt europeisk finanstilsynsystem (European System of Financial Supervision (ESFS)). Det nye systemet ble satt i verk 1. januar 2011. Forordningene som oppretter Det europeiske finanstilsynsystemet, anses som EØS-relevante. Norge har, sammen med de andre EØS/EFTA-landene, drøftet med EU hvordan rollen og oppgavene som på EU-siden ivaretas av EUs finanstilsyn, skal ivaretas i på EFTA-siden, og hvordan EUs forordninger skal tilpasses og tas inn i EØS-avtalen. Både to-pilar strukturen i EØS-avtalen og hensynene bak et enhetlig overnasjonalt finanstilsyn i EØS må ivaretas. I forbindelse med det årlige møtet mellom EUs og EFTAs finans- og økonomiministre, som i 2014 ble holdt 14. oktober i Luxemburg, ble det oppnådd politisk enighet om prinsippene for en EØS-tilpasning. Etter dette har EFTA-landene og EU-siden sammen arbeidet med utkast til EØS-komitebeslutninger for å ta disse forordningene inn i EØS-avtalen. Konkrete løsninger av EØS-tilpasningene til disse rettsaktene vil åpne for at et stort antall andre rettsakter på finansmarkedsområdet kan tilpasses og tas inn i EØS-avtalen. Regjeringen tar sikte på å innhente Stortingets forhåndssamtykke før vedtak i EØS-komitéen om å ta rettsaktene som etablerer EUs finanstilsyn, inn i EØS-avtalen.

Den europeiske bankunionen

EU har også opprettet Den europeiske bankunionen. Dette innebærer for det første at Den europeiske sentralbanken 4. november 2014 overtok ansvaret for tilsynet med bankene etablert i de landene som deltar i eurosamarbeidet, samt banker etablert i andre EU-land som velger å slutte seg til bankunionen. For de 123 største europeiske bankkonsernene med morselskap i et land som deltar i bankunionen, gjennomfører en egen avdeling i Den europeiske sentralbank tilsynet direkte. Tilsynet med mindre banker føres gjennom de nasjonale tilsynsmyndighetene innenfor rammen gitt av den felles tilsynsmekanismen. For det andre innebærer bankunionen et felles krisefond og en felles krisehåndteringsmyndighet for alle banker i landene i eurosamarbeidet samt i andre EU-land som velger å slutte seg til bankunionen. Krisehåndteringsmyndigheten ledes av et styre oppnevnt av rådet etter forslag fra Kommisjonen og godkjennelse fra Parlamentet. Styret ble oppnevnt 19. desember 2014. EUs bankunion er ikke ansett EØS-relevant.

Kapitalkrav for banker

EUs nye kapitalkravsregelverk trådte i kraft 1. januar 2014. Regelverket betegnes CRR/CRD IV-regelverket, og består av en forordning ((EU) No. 575/2013 – CRR) og et direktiv (2013/36/EU – CRD IV), samt flere gjennomføringsrettsakter. EUs regelverk er basert på anbefalinger fra Baselkomiteen. Systemet med de nye kapitalkravene er omtalt nærmere i Nasjonalbudsjettet 2014 og Finansmarknadsmeldinga 2013 pkt. 3.2.1.

Stortinget har vedtatt lovregler og Finansdepartementet har fastsatt forskrifter som svarer til det nye regelverket for EU-landene. Kapitalkravene er fortsatt under opptrapping. Fra 1. juli 2015 skulle alle banker ha en ren kjernekapital på 11 pst. (inklusive motsyklisk kapitalbuffer). Systemviktige finansinstitusjoner skulle fra samme tidspunkt ha en ren kjernekapital på 12 pst. av risikovektet balanse. Dette gjelder DNB ASA, Nordea Bank Norge ASA og Kommunalbanken AS.

Finansdepartementet besluttet 18. juni 2015, etter råd fra Norges Bank, at nivået på det motsykliske kapitalbufferkravet for bankene skal økes fra 1 pst. til 1,5 pst. fra 30. juni 2016.

På bakgrunn av de vedtak som hittil er fattet, skal alle norske banker derfor fra 1. juli 2016 ha en ren kjernekapital på 11,5 pst. (inklusive motsyklisk kapitalbuffer), og systemviktige finansinstitusjoner skal ha en ren kjernekapital på 13,5 pst. av risikovektet balanse.

Videre har Finansdepartementet sendt på høring et forslag fra Finanstilsynet om å gjennomføre EUs nye kvantitative likviditetsbestemmelser i forskrift.

Baselkomiteen har hatt på høring et utkast til endringer i standardmetoden for kredittrisiko, samt utkast til en ny gulv-regel for kapitalkrav basert på den reviderte standardmetoden. Utkastene kan bidra til styrkede internasjonale kapitalkrav. Høringsfristen var 27. mars 2015. Det vises til nærmere omtale i Finansmarknadsmeldinga 2014 boks 3.5. Videre pågår det et stort arbeid i den europeiske tilsynsenheten for banker (EBA) som i fire rapporter til nå har rapportert om stor variasjon i beregningen av risikovekter og kapitalkrav samt tilsynspraksis knyttet til interne beregningsmodeller for å beregne kapitalkrav. Det vises til nærmere omtale om kapitaldekning og risikovekter i Nasjonalbudsjettet 2014 boks 3.8 og Finansmarknadsmeldinga 2014 boks 3.4.

Kapitalkrav for forsikringsselskaper (Solvens II)

Solvens II-direktivet (direktiv 2009/138/EF) med senere endringer i Omnibus II-direktivet (direktiv 2014/51/EU), skal medvirke til at forsikringsselskapene i EØS-området underlegges krav til solvens (kapital) som bedre reflekterer risikoen i selskapene enn det som følger av dagens EU-regler (Solvens I-regelverket), se omtale i Finansmarknadsmeldinga 2014. De overordnede reglene i direktivet er gjennomført i Norge i den nye loven om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven), se Prop. 125 L (2013–2014). Lovreglene trer i kraft 1. januar 2016.

Finansdepartementet fastsatte 25. august 2015 nærmere forskriftsregler (Solvens II-forskriften) for å gjennomføre overgangsregler og mer detaljerte direktivregler. Forskriftsreglene er basert på utkast fra Finanstilsynet, som var på høring fram til mars 2015. Forskriftsreglene trer i kraft samtidig med lovreglene.

Solvens II-regelverket innebærer endringer i metodene for å beregne gjeldsverdien av forsikringsforpliktelsene til solvensformål. Solvens II-forskriften omfatter en overgangsordning der livsforsikringsselskapene kan få tillatelse til å tilpasse seg eventuelt økte krav til forsikringstekniske avsetninger over en periode på 16 år. Finanstilsynet foreslo i sitt utkast, i tråd med utgangspunktet i EU-reglene, at en eventuell økning i de samlede krav for selskapet skulle kunne fases inn jevnt og i like store deler over 16 år. Finansdepartementet har imidlertid åpnet for å tillate at selskapene anvender en slik overgangsordning bare på de enkeltporteføljer hvor minstekravet til avsetninger øker ved overgang til Solvens II-regelverket, og slik at kravet til forsikringstekniske avsetninger i øvrige enkeltporteføljer kan reduseres med en gang. For å unngå at det samlede minstekravet til forsikringstekniske avsetninger midlertidig kan falle tidlig i overgangsperioden, har departementet fastsatt en gulvregel som sier at verdien av forsikringsforpliktelsene samlet ikke skal være lavere enn etter dagens regelverk.

Private tjenestepensjonsordninger

Banklovkommisjonen avga 28. april 2015 en utredning om det er mulig og eventuelt ønskelig å etablere en form for ytelsesbasert kollektiv alderspensjon for privat sektor som er tilpasset ny folketrygd, NOU 2015:5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IV. Det var ulike oppfatninger i Banklovkommisjonen om det er ønskelig å gjennomføre en ny lovgivning om ytelsesbaserte alderspensjonsprodukter. Utredningen har vært på høring, og også blant høringsinstansene er det store forskjeller i synet på Banklovkommisjonens utkast til ny lovgivning om ytelsesbaserte alderspensjonsprodukter.

Ny finansforetakslov

Stortinget har vedtatt lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) på bakgrunn av forslag i Prop. 125 L (2013–2014) og Innstilling 165 L (2014–2015) om lov om finansforetak og finanskonsern. Loven trer i kraft 1. januar 2016. Departementet har igangsatt arbeid med sikte på å fastsette bl.a. overgangsregler og andre utfyllende bestemmgelser til finansforetaksloven i forskrift. 3. juli 2015 sendte departementet på høring et utkast til forskrifter, herunder overgangsregler, som må være på plass til finansforetaksloven trer i kraft 1. januar 2016. Høringsfristen var 1. oktober 2015. Videre har departementet med frist 1. februar 2016 bedt Finanstilsynet om å gjennomgå det resterende forskriftsverket i medhold av lover som oppheves når finansforetaksloven trer i kraft, og foreslå hvordan disse bør videreføres med hjemmel i finansforetaksloven. Finansdepartementet vil på bakgrunn av dette tidlig i 2016 sende på høring et høringsnotat med utkast til reviderte forskrifter. Inntil slike forskrifter er vedtatt, vil gjeldende forskrifter til finansieringsvirksomhetsloven, sparebankloven og forretningsbankloven videreføres etter finansforetaksloven § 23–2 annet ledd.

Kapitalmarkedsregelverk

Verdipapirfond

Ved UCITS V-direktivet (2014/91/EU) ble det gjort endringer i UCITS IV-direktivet (2009/65/EF, «Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities Directive»). Endringene gjelder godtgjørelsesordninger for ansatte i forvaltningsselskaper for verdipapirfond, depotmottakere for verdipapirfond og sanksjoner. Dette vil medføre behov for endringer i verdipapirfondloven og tilhørende forskrift. Departementet vil sende et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet på alminnelig høring.

Alternative investeringsfond

Alternative investeringsfond er kollektive investeringer som ikke er UCITS-fond, som for eksempel «hedgefond» og «private equity». Den internasjonale finanskrisen viste at forvaltere av alternative investeringsfond utøver stor innflytelse i de markedene og selskapene de investerer i. De forvalter betydelige verdier og kan bidra til å spre eller øke risikoen i finansmarkedene.

AIFM-direktivet (direktiv 2011/61/EU, «Alternative Investment Fund Managers Directive») har som formål å bidra til en bedre og mer enhetlig regulering av bransjen og den risikoen i det finansielle systemet som bransjen representerer. Direktivet inneholder harmoniserte krav til forvalterne og tilsynet med disse. Videre legger direktivet til rette for et internt marked i EØS-området for forvaltning og markedsføring av alternative investeringsfond. Dessuten skal direktivet styrke investorvernet. AIFM-direktivet regulerer kun forvalterne, og ikke de alternative investeringsfondene. Ved lov 20. juni 2014 nr. 28 om forvaltning av alternative investeringsfond ble antatt fremtidige EØS-forpliktelser som tilsvarer AIFM-direktivet gjennomført i norsk rett, men slik at det ikke ble gitt regler om ESMA.

I tillegg til AIFM-direktivet og tilhørende rettsakter er det gitt tre forordninger i EU som inneholder særregulering for enkelte typer alternative investeringsfond. Dette gjelder henholdsvis forordning om europeiske venturekapitalfond ((EU) No 345/2013 – EuVECA), forordning om europeiske sosiale entreprenørskapsfond ((EU) No 346/2013) og forordning om europeiske langsiktige investeringsfond ((EU) No 2015/760). Ved brev 23. april 2015 sendte departementet på høring et forslag utarbeidet av Finanstilsynet til gjennomføring i norsk rett av antatt fremtidige EØS-forpliktelser som tilsvarer forordningene om venturekapitalfond og sosiale entreprenørskapsfond. Høringsfristen var 24. juli 2015. Finansdepartementet arbeider nå med oppfølging av høringen.

Verdipapirmarkedene

I EU har det blitt vedtatt en rekke nye eller reviderte rettsakter for regulering av verdipapirmarkedene. Dette inkluderer nytt direktiv og forordning kalt henholdsvis MIFID II (direktiv 2014/65/EU) og MIFIR ((EU) No 600/2014), som erstatning for direktivet om markeder for finansielle instrumenter (2004/39/EF – MiFID). Videre er markedsmisbruksdirektivet erstattet med en ny markedsmisbruksforordning ((EU) No 596/2014 – MAR), og det er gjort endringer i rapporteringsdirektivet.

Målet med endringene er mer velfungerende verdipapirmarkeder, og at risiko ikke bygger seg opp usett i ulike segmenter av markedet. Det legges opp til å styrke investorbeskyttelsen, og å føre mer av handelen med verdipapir inn på regulerte handelsplasser med krav til gjennomlysning, rapportering og regulert markedsadferd. Videre innføres det mer harmoniserte krav til transaksjonsrapportering og flagging. Enkelte av endringene er også initiert for å lette de administrative byrdene for noterte selskaper.

I Norge er det nedsatt et verdipapirlovutvalg som skal utarbeide en NOU med forslag til gjennomføring i norsk rett av kommende EØS-regler som svarer til nevnte direktiver og forordninger.

Norsk arbeid med åpenhet i obligasjonseierregister

Obligasjoner utstedt av norske selskaper registreres i et verdipapirregister, per i dag Verdipapirsentralen ASA («VPS»). VPS fører løpende et register over obligasjonseierne eller deres forvaltere. I motsetning til hva som gjelder for norske aksjer, er det kun offentlige myndigheter som har innsynsrett i eierregisteret for obligasjoner. Allmennheten eller obligasjonsutstederne har ikke slik innsynsrett. Innsynsrett i obligasjonseierforhold er heller ikke vanlig internasjonalt. Mangel på innsyn er imidlertid i senere tid blitt kritisert, spesielt mangel på innsyn for utsteder i forbindelse med f.eks. restrukturering, forhandlinger om rente og tilbakekjøp, der utsteder kan ha behov for å ta direkte kontakt med én eller flere långivere uten å måtte involvere Norsk Tillitsmann og VPS. Hensynet til økt åpenhet med Norge som foregangsland, må balanseres mot kravet til hensiktsmessige ordninger for forvalterregistrering, åpning for registering i andre EØS-verdipapirregistre i forbindelse med gjennomføring av kommende EØS-regler, og attraktiviteten for utenlandske investorer i å investere i norske obligasjoner. På denne bakgrunn har Finansdepartementet bedt Finanstilsynet utrede og foreslå regler for avtalebasert innsynsrett for utsteder av obligasjoner. Utkast til høringsnotat fra Finanstilsynet forventes tilsendt departementet innen utgangen av februar 2016.

Infrastruktur på verdipapirområdet

Forordning om OTC-derivater, sentrale motparter og transaksjonsregistre ((EU) No 648/2012 – EMIR) ble vedtatt i EU 4. juli 2012, og trådte i kraft 16. august 2012. OTC-derivater er derivater som ikke handles gjennom børs/regulert marked, men i stedet omsettes privat mellom to parter («over the counter»). Hovedformålet med forordningen er å bidra til et sikrere og mer gjennomsiktig marked for OTC-derivater, ved blant annet økt bruk av sentrale motparter. EMIR omfatter virksomhetsregler for sentrale motparter, men regulerer også handel i OTC-derivater generelt. En arbeidsgruppe nedsatt av Finanstilsynet på oppdrag fra Finansdepartementet har utredet og avlevert to delrapporter med forslag til regler for å gjennomføre kommende EØS-forpliktelser som følge av fremtidig innlemmelse i EØS-avtalen. I lov 20. juni 2014 nr. 29 om endringer i børsloven og verdipapirhandelloven mv. er det gjennomført regelverksendringer med formål å innføre norske regler som er likeverdige med virksomhetsreglene for sentrale motparter som følger av EMIR, og som følger opp forslagene i den første delrapporten. Finansdepartementet arbeider nå med å følge opp den andre delrapporten.

Forordning om forbedring av sikkerhet i verdipapiroppgjørene og om verdipapirregistre ((EU) No 909/2014 – CSDR), ble vedtatt i EU 15. april 2014, og med unntak av enkeltbestemmelser med senere ikrafttredelsestidspunkt, trådte forordningen i kraft 17. september 2014. Formålet med forordningen er å øke sikkerheten og effektiviteten i verdipapiroppgjøret, særlig ved grenseoverskridende oppgjør, blant annet gjennom å etablere et felleseuropeisk marked for oppgjørs- og verdipapirregistreringstjenester samt å øke sikkerheten og effektiviteten i verdipapiroppgjøret. I CSDR oppstilles det felleseuropeiske organisatoriske og operasjonelle krav samt kapitalkrav til verdipapirregistre. Samtlige utstedere av omsettelige verdipapirer som noteres eller tas opp til handel på regulert marked, multilateral handelsfasilitet eller organisert handelsplattform, pålegges en plikt til å innføre disse verdipapirene i et verdipapirregister, og det innføres videre bestemmelser som skal forbedre sikkerheten i verdipapiroppgjørene. Finansdepartementet vil se nærmere på organisering av dette arbeidet.

Kapitalmarkedsunion

Kommisjonen har gitt uttrykk for at utviklingen av en europeisk kapitalmarkedsunion er et nøkkelelement i arbeidet med å skape økt vekst og sysselsetting i Europa. Grønnboken som ble publisert i februar, ga imidlertid lite føringer med hensyn til hva Kommisjonen ser for seg av oppfølgning. Den praktiske betydningen av initiativet er ennå usikker. Regjeringen har uttrykt seg positivt til Kommisjonens ambisjoner om blant annet å legge til rette for økt bruk av obligasjonsmarkeder som finansieringskilde. Norge og de andre nordiske landene har et godt utviklet obligasjonsmarked, og departementet har derfor spilt inn norske erfaringer til Kommisjonen i forbindelse med deres arbeid med å utvikle en kapitalmarkedsunion.

Krisehåndtering og regler om innskuddsgaranti

EUs krisehåndteringsdirektiv ble vedtatt 15. mai 2014. Et konsolidert innskuddsgarantidirektiv ble vedtatt 16. april 2014. Det vises til nærmere omtale blant annet i Finansmarknadsmeldinga 2014 og Nasjonalbudsjettet 2015 kapittel 3.5.3. Banklovkommisjonen utreder norsk regelverk om krisehåndtering av finansinstitusjoner. Banklovkommisjonen arbeider med en utredning med utkast til lovregler som gjennomfører forventede EØS-regler som svarer til krisehåndteringsdirektivet og innskuddsgarantidirektivet i norsk rett. Utredningen vil bli sendt på høring.

Hvitvasking

Gjeldende hvitvaskingsregelverk i lov 6. mars 2009 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering mv. (hvitvaskingsloven), samt forskrift 13. mars 2009 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsforskriften), gjennomfører EØS-regler som svarer til EUs tredje hvitvaskingsdirektiv. EUs hvitvaskingsdirektiv baserer seg i stor grad på FATFs (Financial Action Task Force) anbefalinger om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Europaparlamentet og Rådet vedtok 20. mai 2015 endringer i hvitvaskingsdirektivet, det såkalte fjerde hvitvaskingsdirektiv, som blant annet gjennomfører FATFs reviderte anbefalinger fra februar 2012.

FATF ble etablert i 1989, etter initiativ fra G7-landene. FATF består i dag av 34 medlemsjurisdiksjoner, samt to regionale organisasjoner, som til sammen representerer de fleste store finansielle sentra i verden. Norge har vært medlem siden 1991. FATF evaluerte i 2013–2014 i hvilken grad Norge hadde gjennomført FATFs reviderte standarder fra februar 2012 i sitt nasjonale regelverk. I evalueringsrapporten, som ble publisert i desember 2014, ble det påpekt mangler i det norske anti-hvitvaskings- og terrorfinansieringsregime. Finansdepartementet nedsatte 6. februar 2015 et lovutvalg som, i tillegg til å forberede gjennomføringen av forventede EØS-regler som svarer til EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv, skal vurdere hvordan manglene som ble påpekt av FATF i evalueringsrapporten, kan utbedres.

3.5 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.5.1 Sysselsettingspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet står sentralt i Regjeringens økonomiske politikk. Et fleksibelt arbeidsmarked, som raskt tilpasser seg endret etterspørsel, er særlig viktig nå når deler av norsk økonomi er i en omstilling. Gode arbeidsinsentiver er avgjørende for å nå målet om høy sysselsetting. Skattesystemet og inntektssikringsordningene må være utformet slik at det lønner seg å jobbe.

Med virkning fra 1. juli er det foretatt endringer i arbeidsmiljøloven med sikte på en bedre utnyttelse av arbeidskraften. Adgangen til midlertidige ansettelser er utvidet, og det er foretatt endringer i arbeidstidsbestemmelsene som gir større mulighet til å disponere arbeidstiden slik det passer den enkelte arbeidstaker og arbeidsplass. Aldersgrensene for oppsigelsesvern i arbeidsmiljøloven er også hevet. Arbeidstidsutvalget, som Regjeringen satte ned i fjor høst, gjennomgår og vurderer de samlede arbeidstidsreguleringene, blant annet i lys av behovet for mer arbeidskraft og økt fleksibilitet for den enkelte arbeidstaker og virksomhet. Utvalget skal levere sin innstilling ved utgangen av 2015.

I enkelte deler av landet og for enkelte yrkesgrupper har arbeidsledigheten steget markert det siste året, se avsnitt 2.2 i denne meldingen. En del av industrien som leverer til petroleumssektoren, står overfor omstillinger. I andre områder og bransjer er etterspørselen etter arbeidskraft fortsatt stor. Arbeidsmarkedspolitikken må tilpasses de utfordringene vi nå står overfor i arbeidsmarkedet. Dagpengeregelverket spiller en viktig rolle når arbeidsledigheten øker. Det er særlig viktig å håndheve mobilitetskravene i dagpengeordningen når ledigheten varierer mye mellom ulike deler av landet. Det vil bidra til at de som mister jobben, raskere kan finne jobber andre steder. Regjeringen foreslår at det innføres strengere sanksjoner ved selvforskyldt ledighet. For de som sier opp jobben selv eller som takker nei til arbeid eller tiltak er det i dag ventetid eller bortfall på dagpenger på 8 uker. Fra 1. januar 2016 foreslås det å øke periodene til 12 uker. Fra 1. januar 2015 ble ordningen med feriepengetillegg for dagpengemottakere avviklet. For å sikre at langtidsledige gis mulighet til å ta ut ferie uten å tape økonomisk, foreslår Regjeringen at personer som har mottatt dagpenger i mer enn ett år, får adgang til å ta ferie i inntil fire uker uten at dagpengene reduseres.

Arbeidsmarkedstiltak kan hjelpe ledige med å komme raskt tilbake i jobb. I tillegg må utsatte grupper med svak eller lite etterspurt kompetanse tilbys bistand for å unngå at de varig faller utenfor arbeidsmarkedet. Tiltaksnivået ble økt med 1 500 plasser for annet halvår i år i Revidert nasjonalbudsjett 2015. Samtidig ble permitteringsregelverket utvidet fra 1. juli for at bedriftene lettere kan holde på kvalifisert arbeidskraft. Mer sjenerøse permitteringsregler må veies opp mot faren for at det kan forsinke omstillinger i arbeidsmarkedet.

I første omgang bør det legges til rette for jobbsøking fremfor deltakelse på tiltak for nye arbeidsledige, slik at de kan kanaliseres til ledige jobber. Selv om utsiktene i arbeidsmarkedet fremstår som noe svakere enn tidligere, er strømmene inn og ut av arbeidsstyrken og mellom sysselsetting og ledighet om lag like store nå som i de foregående årene ifølge tall fra AKU. Et tilsvarende mønster gjenspeiles i tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Som figur 3.15A viser, er mange av de som blir arbeidsledige, bare ledige i kort tid. Av de nye ledige i desember 2014 var bare en av fire fortsatt registrert som ledig seks måneder senere. Personer med høy og etterspurt kompetanse som blir ledige, bør i første omgang være aktive arbeidssøkere og ikke låses inne på langvarige tiltak.

Kilde: Finansdepartementet.

Utsiktene for arbeidsmarkedet de nærmeste årene slik de er beskrevet i kapittel 2, gir behov for å styrke innsatsen overfor utsatte grupper som opplever størst utfordringer med å få innpass i arbeidsmarkedet. Det gjelder særlig langtidsledige, innvandrere, ungdom med behov for arbeidspraksis og personer med nedsatt arbeidsevne. Arbeidsmarkedstiltak kan være godt egnet for å hindre passivitet og styrke den enkeltes muligheter i arbeidsmarkedet.

Ved utgangen av første halvår var 206 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne, om lag det samme som gjennomsnittet for fjoråret. Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet var i underkant av 60 pst. av denne gruppen på tiltak eller hadde behov for arbeidsrettet oppfølging. Hoveddelen av arbeidsmarkedstiltakene rettes således mot personer med nedsatt arbeidsevne. I 2015 er det planlagt å gjennomføre i gjennomsnitt 12 750 plasser for ordinære arbeidssøkere og 57 400 plasser for personer med nedsatt arbeidsevne. I tillegg kommer 500 plasser til forsøk med arbeidsavklaringspenger (AAP) som lønnstilskudd.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått at antallet personer med nedsatt arbeidsevne vil ligge på om lag samme nivå i 2016 som i de foregående to årene. Også personer som ikke har behov for arbeidsmarkedstiltak inngår i gruppen med nedsatt arbeidsevne.

Regjeringen foreslår en økning i arbeidsmarkedstiltakene til 16 000 plasser i gjennomsnitt for 2016, se figur 3.15B. Lengden på tiltaksplassene varierer og er i gjennomsnitt om lag tre måneder. Det foreslåtte tiltaksnivået vil dermed kunne gi over 60 000 arbeidssøkere tilbud om tiltak i løpet av 2016. Samtidig foreslås det å videreføre den allerede høye innsatsen for dem med nedsatt arbeidsevne. Samlet foreslår Regjeringen at det bevilges midler til om lag 74 000 tiltaksplasser i gjennomsnitt for 2016, inkludert tiltaksplasser knyttet til forsøk med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd.

Bedriftsintern opplæring kan nyttes for å styrke kompetansen til ansatte i bedrifter som har alvorlige omstillingsutfordringer, og som må foreta en vesentlig endring av bedriftens produksjon eller etablere seg på nye markeder. Det vil åpnes for større fleksibilitet ved at en forskriftsendring nå utvider opplæringstiden for hver deltaker i inntil 26 uker. Innenfor den samlede budsjettrammen for arbeidsmarkedstiltakene er det rom for økt bruk av dette tiltaket i regioner med økende ledighet og alvorlige omstillingsbehov i næringslivet. Regjeringen vil legge til rette for at bedrifter gis nødvendig informasjon om denne ordningen.

¹ Helt ledig eller deltaker på ordinære arbeidsmarkedstiltak.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Finansdepartementet.

Ifølge tall fra AKU har ledigheten blant de yngste økt det siste året, og den ligger nå klart høyere enn blant andre grupper. De yngste har minst kompetanse og ansiennitet, og det kan være vanskeligere å komme inn i arbeidsmarkedet når etterspørselen etter arbeidskraft er lav. Så mye som to av tre av de som er arbeidsledige i alderen 15–24 år, oppgir at de er studenter eller skoleelever, og de fleste av disse søker deltidsjobb. Stadig færre jobber med lave kompetansekrav og konkurranse fra arbeidsinnvandrere kan slå hardere ut for ungdom når veksten i sysselsettingen er lav. Utvidet adgang til midlertidige ansettelser og endringer i arbeidstid gir større fleksibilitet i arbeidsmarkedet og kan etter hvert gjøre det enklere for ungdom å komme inn i arbeidslivet.

Den høye andelen som ikke fullfører videregående opplæring, øker risikoen for at mange aldri får fotfeste i arbeidsmarkedet. Andelen unge som mottar helserelaterte ytelser har økt. Regjeringen vil motvirke at unge faller utenfor utdanning og arbeidsliv og sørge for at de kommer raskt i opplæring og aktivitet. I budsjettet for 2016 foreslås en egen ungdomspakke med både arbeidsmarkedsrettede tiltak og tiltak rettet mot utdanning. Av den foreslåtte tiltaksøkningen i 2016 settes det av om lag 1 000 ekstra plasser til ungdom i aldersgruppen 15–24 år. Dagens garantiordninger for ungdom om oppfølging og deltakelse på tiltak skal gjennomgås. Videre foreslås det å opprette et nytt toårig opplæringstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten for personer med svake grunnleggende ferdigheter. Den begrensede adgangen ledige har til å fullføre påbegynt utdanning, utvides til også å omfatte permitterte. Lærlingetilskuddet foreslås økt ytterligere, og det legges til rette for 350 nye studieplasser i praktisk-pedagogisk utdanning og å starte forsøk med modulbasert fag- og yrkesopplæring. Ungdomspakken er nærmere omtalt i Arbeids- og sosialdepartementets fagproposisjon.

Høy sysselsetting og arbeidsinnsats er avgjørende for verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser etter hvert som befolkningen blir eldre. Andelen som deltar i arbeidslivet er høy i Norge for kvinner og eldre sammenliknet med de fleste andre land, mens det ikke i samme grad er tilfellet for menn i aldersgruppen 25–54 år, se figur 3.16A. Samtidig er den gjennomsnittlige arbeidstiden i Norge lav, se figur 3.16B.

Kilde: OECD.

Innvandrere har gjennomgående lavere sysselsetting enn resten av befolkningen.Tall for 2014 viser at sysselsettingsfrekvensen for ikke-innvandrerbefolkningen var på 80 pst. for aldersgruppen 20–66 år. Sysselsettingsfrekvensen for innvandrere fra Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania lå marginalt lavere enn dette, mens den for EU-land i Øst-Europa og øvrige østeuropeiske land lå henholdsvis 4 og 12 prosentenheter lavere. «Ikke-vestlige» innvandrere hadde til sammenlikning en sysselsettingsfrekvens på bare 56 pst. Forskjellene blir enda noe større hvis en korrigerer for forskjeller i alders- og kjønnsfordelingen mellom innvandrere og resten av befolkningen, se figur 3.17.

¹ Sysselsettingsrater for aldersgruppene 20–24, 25–39, 40–54 og 55–66 år veid sammen med de tilsvarende befolkningsandelene i 2010 for befolkningen ekskl. innvandrere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

En forholdsvis stor andel av de som står utenfor arbeidslivet mottar en eller annen form for trygdeytelse som følge av sykdom eller nedsatt arbeidsevne. Ved utgangen av første halvår 2015 mottok 18 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder en helserelatert trygdeytelse. Om lag halvparten, eller nesten 312 000 personer, mottok uføretrygd. En del mottakere har graderte ytelser eller jobber deltid og har dermed et arbeidsforhold.

Uførereformen som Stortinget vedtok i 2011, trådde i kraft 1. januar 2015. Et formål var å gjøre det lettere for uføre å ta i bruk sin restarbeidsevne ved å gjøre det enklere å kombinere uføretrygd og arbeid for dem som ønsker og har mulighet.

Langvarig sykefravær er ofte inngangen til uføretrygd. Om lag to av tre som går ut hele sykepengeperioden, fortsetter til en annen helserelatert ytelse. Bare i underkant av 20 pst. kommer tilbake til arbeid, se tabell 3.9. Tiltak som kan begrense langvarig sykefravær, er derfor avgjørende for å redusere tilstrømmingen til AAP og uføretrygd.

Avtalen om inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) er videreført for perioden 2014–2018. Mens 26 pst. av bedriftene i privat sektor er knyttet til samarbeidet, inngår hele offentlig sektor. Om lag 60 pst. av alle arbeidstakere jobber i en IA-bedrift. IA-samarbeidet har lagt økende vekt på graderte sykmeldinger og tettere oppfølging av sykefraværet.

De siste årene har sykefraværet holdt seg stabilt, se figur 3.18B. Målt som andel av avtalte dagsverk var sykefraværet 6,4 pst. i 2014. Det tilsvarer en reduksjon på 11,5 pst. fra nivået i 2001. Det er likevel fortsatt et stykke igjen til målet i IA-avtalen om en reduksjon på 20 pst. Tall fra SSB over sykmeldte arbeidstakere i første halvår 2015 tyder på at sykefraværet har holdt seg forholdsvis stabilt fra 2014 til 2015. Konsekvent praktisering av sykepengeregelverket tyder på raskere tilbakevending til arbeid. Det er igangsatt er arbeid for å utvikle et system for beslutningsstøtte for sykmeldingsarbeid. Regjeringen har også iverksatt et forsøk med at en annen lege enn fastlegen gjør en ny medisinsk vurdering av sykmeldte innen seks måneders sykmelding.

¹ Første halvår 2015.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utformingen av den nye alderspensjonen i folketrygden fra 2011 bidrar til at det lønner seg å stå lenge i arbeid. Ny AFP og de nye tjenestepensjonene i privat sektor bygger på de samme prinsippene som den nye folketrygden. Ansatte i privat sektor har fått sterkere insentiver til å stå lenger i arbeid. Også i offentlig tjenestepensjon er det innført levealdersjustering og nye regler for årlig regulering av pensjon, men tjenestepensjonen er videreført som en bruttoordning og AFP som en tidligpensjonsordning for personer mellom 62 og 66 år. Det gir offentlig ansatte mindre fleksibilitet og svakere muligheter til å kompensere for virkningen av levealdersjustering enn ansatte i privat sektor.

Studier av utviklingen i yrkesdeltakelsen for eldre arbeidstakere siden 2011 fra blant annet Frischsenteret, Arbeids- og velferdsdirektoratet og SSB indikerer at pensjonsreformen har ført til utsatt pensjonering. Det gjelder særlig arbeidstakere som har ny, privat AFP. Også i offentlig sektor har det de siste årene vært en tendens til å utsette avgangen fra arbeidslivet, men tendensen er klart svakere enn i privat sektor. Det vil være fordelaktig dersom pensjonssystemet i offentlig sektor i større grad enn i dag bidrar til at offentlig ansatte står lenger i jobb. Økt fleksibilitet vil samtidig gi viktige fordeler for den enkelte arbeidstaker. De ulike pensjonsordningene i privat og offentlig sektor innebærer også klare mobilitetshindre, som har økt etter innføringen av ny AFP i privat sektor. I Sundvolden-erklæringen har Regjeringen varslet at den ønsker likere pensjonsordninger i offentlig og privat sektor. Arbeids- og sosialministeren inviterte i juni i år partene i arbeidslivet til å starte et arbeid med sikte på finne pensjonsløsninger som er bedre tilpasset pensjonsreformen også for offentlig ansatte. Fram mot slutten av november 2015 skal det utarbeides en rapport om nye pensjonsordninger for ansatte i offentlig sektor, samt overgangsordninger. På grunnlag av rapporten vil det bli tatt stilling til om det hensiktsmessig å gå inn i forhandlinger om en ny pensjonsordning i offentlig sektor.

Virkemidler i arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken og forslag til tiltak som kan inkludere flere i ordinært arbeidsliv, ble drøftet i Prop. 39 L (2014–2015). Forslag til forenklinger og endringer i regelverket om arbeidsmarkedstiltak har nylig vært på alminnelig høring. Det er lagt opp til at endringer trer i kraft i 2016.

Regjeringen ønsker å utvikle en ny og helhetlig politikk for voksne som står i fare for å falle utenfor arbeidslivet, eller som allerede har falt ut, og har varslet en stortingsmelding om livslang læring og utenforskap våren 2016. OECD-undersøkelsen PIAAC om voksnes ferdigheter fra høsten 2014 viser at forskjellene i befolkningen er store og at mange i Norge ligger på de laveste ferdighetsnivåene. Vel 10 pst. i aldersgruppen 16–65 år har svake ferdigheter i lesing og tallforståelse ifølge denne studien. Meldingen vil særlig omhandle tiltak for unge voksne som verken er i jobb, utdanning eller opplæring, voksne som har liten utdanning og innvandrere som har svake grunnleggende ferdigheter i norsk. Som en oppfølging av tilrådinger fra OECD i Skills Strategyprosjektet der Norge deltok i fjor, tar Regjeringen videre sikte på å utarbeide en nasjonal kompetansepolitisk strategi. Viktige mål er å få bedre samsvar mellom tilbud og etterspørsel etter kompetanse, mer læring i arbeidslivet og bedre utvikling og anvendelse av voksnes kompetanse. I tillegg prioriteres arbeidet med å forebygge frafall i videregående opplæring. Partene i arbeidslivet vil bli invitert til å gi innspill i dette arbeidet.

En ekspertgruppe (Vågeng-utvalget) som har vurdert organiseringen av Arbeids- og velferdsforvaltningen, la fram sin sluttrapport i april i år. Utvalget presenterte en rekke forslag til hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen kan forbedres og videreutvikles. Regjeringen vil drøfte forslagene i en stortingsmelding våren 2016. Meldingen skal også ha en gjennomgang av inntektssikringsordningene, med hovedvekt på AAP-ordningen. I meldingen vil det bli lagt vekt på hvordan utformingen av ordningene kan bidra at det lønner seg å jobbe.

3.5.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Ansvaret for gjennomføringen av lønnsoppgjørene ligger på partene i arbeidslivet. Koordinerte oppgjør, der sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først, skal bidra til å holde lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og av hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse av den økonomiske situasjonen og utfordringene fremover.

Ifølge TBU avtok veksten i gjennomsnittlig årslønn fra 3,9 pst. i 2013 til 3,1 pst. i 2014. Reallønnsveksten avtok fra 1,8 pst. til 1,1 pst. Den krevende situasjonen for konkurranseutsatt næringsliv, herunder bedrifter som leverer til oljevirksomheten, kan føre til lavere lønnsvekst i tiden fremover. Partene i arbeidslivet har tidligere vist at de ser hen til den økonomiske situasjonen når de forhandler om lønn.

På bakgrunn av resultatene fra de gjennomførte oppgjørene anslås årslønnsveksten til 2,7 pst. i år. Med en vekst i konsumprisene på 2,1 pst. anslås reallønnsveksten dermed til 0,6 pst. i 2015. For 2016 anslås årslønnsveksten til 2,7 pst. og reallønnsveksten til 0,2 pst.

Lønnsveksten er bestemmende for reguleringen av grunnbeløpet og pensjon i folketrygden. I henhold til folketrygdloven skal pensjon under opptjening, uførepensjon, pensjon til gjenlevende ektefelle og grunnbeløpet reguleres med lønnsveksten, mens alderspensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 pst. Til grunn for reguleringen legges forventet lønnsvekst i reguleringsåret slik den anslås i revidert nasjonalbudsjett, justert for avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst foregående to år. Som anslag for faktisk lønnsutvikling i foregående år benyttes TBU som kilde.

I årets reguleringer ble det lagt til grunn en årslønnsvekst på 2,7 pst. i 2015. I 2014 ble det lagt til grunn en anslått lønnsvekst på 3,3 pst., mens den faktiske lønnsveksten ifølge TBU var 3,1 pst. Partene er enige om at det er et negativt avvik på 0,2 prosentenheter for 2014. For 2013 har TBU ikke endret anslaget for årslønnsveksten. Grunnbeløpet i folketrygden ble på denne bakgrunn økt fra 88 370 kroner til 90 068 kroner gjeldende fra 1. mai 2015. Reguleringer av pensjoner i 2015 er nærmere omtalt i egne proposisjoner fra Arbeids- og sosialdepartementet.

3.6 Klimapolitikken

3.6.1 Innledning

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren har økt sterkt gjennom flere tiår og ligger nå rundt 60 pst. over førindustrielt nivå. Industrilandene har bidratt mest til den økte konsentrasjonen, men veksten i utslippene i disse landene har stoppet opp. Samtidig har høy økonomisk vekst ført til raskt voksende utslipp av klimagasser i utviklingsland og fremvoksende økonomier. Disse landene står i dag for rundt to tredeler av de globale utslippene. Med uendret politikk vil det meste av veksten i utslippene fremover komme her.

Partene til FNs klimakonvensjonen har satt seg som mål å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til under 2 °C sammenliknet med førindustrielt nivå. Ifølge den seneste hovedrapporten fra FNs klimapanel innebærer det at verdens samlede utslipp av klimagasser i 2050 må ligge 40–70 pst. lavere enn nivået i 2010. Fram mot 2100 må de globale nettoutslippene nærme seg null eller til og med være negative. Med negative nettoutslipp menes at økt opptak i skog og/eller fjerning av klimagasser gjennom for eksempel CO₂-håndtering er større enn de samlede utslippene. En utvikling mot negative nettoutslipp er krevende å realisere. Med en videreføring av dagens utviklingslinjer vil de globale utslippene av klimagasser ifølge OECD kunne øke med om lag 60 pst. fram mot 2050.

3.6.2 Internasjonalt arbeid

Klimautfordringen er global og løses best globalt. Regjeringens mål er at forhandlingene under FNs klimakonvensjon fører til en klimaavtale i tråd med togradersmålet. Norge arbeider for at avtalen skal ha et langsiktig globalt mål og dermed bidra til økende innsats over tid.

Norge skal være en pådriver i arbeidet for å sette en internasjonal pris på utslipp av klimagasser og utvikle effektive, internasjonale karbonmarkeder. At forurenser betaler, gir sterke insentiver til å redusere utslipp og til å utvikle og ta i bruk ny teknologi og nye løsninger. Siden gevinstene ved utvikling av ny teknologi vanligvis også tilfaller flere enn innovatøren, kan det være riktig å gi støtte til slik utvikling. For at nyutviklet teknologi skal bli tatt i bruk, må den være lønnsom. Det gjøres best ved at utslipp pålegges avgift eller kvoteplikt.

Regjeringen arbeider for en avtale som legger til rette for at utslippsreduksjoner gjennomføres på en samfunnsøkonomisk best mulig måte, slik at vi får størst mulig klimaeffekt for den innsatsen som settes inn. Støtte som finansierer utslippsreduksjoner i utviklingsland, kan bidra til at de globale utslippene bringes ned på en kostnadseffektiv måte. Slik støtte kan også bidra til overføring av teknologi.

Partene til klimakonvensjonen er enige om at en ny avtale skal undertegnes på klimakonferansen i Paris i desember 2015, og at den nye avtalen skal gjelde fra 2020. Alle land er bedt om å utarbeide såkalte nasjonalt bestemte bidrag til avtalen, dvs. hva landene selv ønsker å forplikte seg til i en ny avtale. Norge meldte inn sin indikative utslippsforpliktelse for 2030 i slutten av mars. Innsendingen er basert på Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Ultimo september hadde rundt 70 land og regioner sendt inn sine bidrag. Samlet står disse for om lag 75 pst. av verdens utslipp. Det er stor forskjell i hvordan landene har utformet sine innspill. Innen 1. november i år skal klimakonvensjonens sekretariat legge fram en rapport med oversikt over bidragene som er sendt inn, og hvilken samlet effekt de beregnes å ha. Foreløpige beregninger viser imidlertid at innspillene ikke vil redusere utslippene tilstrekkelig til å nå togradersmålet på en effektiv måte.

Så langt har industriland og utviklingsland ikke blitt enige om de to gruppene av land skal ha ulike forpliktelser under den nye avtalen. Det er også ulike syn på hvilken rettslig form en ny avtale skal ha. Mandatet er at det skal fremforhandles en protokoll, et rettslig instrument eller et omforent resultat med rettslig virkning. Det er ikke avklart hvorvidt landenes utslippsbegrensninger vil inngå i en folkerettslig bindende avtale eller ikke. Signalene fra forhandlingene trekker i retning av at de ikke vil bli folkerettslig bindende. Det er likevel grunn til å tro at det vil kunne oppnås enighet om en avtaletekst i Paris. Paris-avtalen kan dermed bli et skritt på veien mot et mer omfattende og ambisiøst globalt samarbeid på klimaområdet og dermed bidra til at ambisjonene økes over tid.

3.6.3 Norge søker en felles løsning med EU

I Norges innspill til den nye klimaavtalen står det at vi vil påta oss en betinget forpliktelse om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenliknet med nivået i 1990. Det er i tråd med anslagene fra FNs klimapanel for hva som kreves for å nå togradersmålet, og det tilsvarer EUs forpliktelse. Norge er i dialog med EU om en avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen.

En felles oppfyllelse innebærer at alle bedrifter i kvotepliktig sektor, uansett om de kommer fra Norge eller fra et EU-land, sammen vil bidra til utslippsreduksjoner på 43 pst. sammenliknet med nivået i 2005. I ikke-kvotepliktig sektor vil målet for det enkelte land, inklusive Norge, ligge på mellom 0 og 40 pst., se boks 3.7. Det forutsettes at Norge vil ha samme fleksibilitet i gjennomføringen av utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor som den EU ender opp med for sine medlemsland.

Vårt høye BNP tilsier at Norges måltall for ikke-kvotepliktig sektor vil ligge i den øvre delen av EUs intervall. Samtidig skal land med høye kostnader få justert sin forpliktelse ned. Det er derfor vanskelig å anslå hva utfallet blir for Norge. Skulle det norske måltallet bli en reduksjon på linje med EUs øvre grense, peker de seneste fremskrivingene i retning av at utslippene i ikke-kvotepliktig sektor må reduseres med vel en tredel i 2030 sammenliknet med en utvikling der det ikke gjennomføres ytterligere tiltak. Fleksibiliteten i gjennomføringen som EU legger opp til, trekker i retning av at ikke hele reduksjonen gjennomføres i Norge.

Både i Norge og i EU er transport den største utslippssektoren i ikke-kvotepliktig sektor. I Norge er jordbruket nummer to, mens det i EU er oppvarming av bygg som er den sektoren som har nest høyest utslipp. Utslippene fra jordbruket, som utgjør nesten 16 pst. av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i Norge, er ikke underlagt avgift på klimagasser. I Norge er utslippene fra oppvarming av bygg relativt små som følge av vannkraftens dominerende rolle. Kostnadene ved å redusere utslipp fra bygningsmassen er gjennomgående lavere enn kostnadene ved reduksjoner i transportsektoren. Siden Norge trolig må ta en større andel av sine reduksjoner i transportsektoren enn det EU må, vil de samlede rensekostnadene kunne være betydelig høyere her enn i EU. Norge har lite innvirkning på teknologiutvikling i transportsektoren.

Europakommisjonen tar sikte på å legge fram forslag til nasjonale mål for medlemslandene i EU og regler for fleksibilitet i 2016. En avtale med Norge vil neppe inngås før prosessen i EU er sluttført.

Dersom forhandlingene med EU ikke fører fram, vil målet om minst 40 pst. reduksjon i 2030 sammenliknet med 1990 være Norges indikative utslippsforpliktelse. Målet vil være betinget av tilgang på internasjonale fleksible mekanismer i den nye klimaavtalen og en godskriving av vår deltakelse i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forpliktelsen. I Meld. St. 13 (2014–2015) varslet Regjeringen at Stortinget i en slik situasjon senere konsulteres om fastsetting av et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sektor.

3.6.4 Utslippsutviklingen og tiltak for å redusere utslipp av klimagasser

I 2013 var Norges utslipp av klimagasser 53,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter når opptak og utslipp fra skog og andre landarealer holdes utenom, se tabell 3.10. Det svarer til om lag 0,1 pst. av de globale utslippene av klimagasser. Nettoutslippene var 27,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter når opptak i skog og andre landarealer også inkluderes. Utslippene uten opptak i skog og andre landarealer gikk marginalt ned i 2014 og utgjorde ifølge foreløpige tall 53,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Utslippene har ikke vært lavere siden 1995, med unntak av 2009, da utslippene gikk ned som følge av lav økonomisk aktivitet i kjølvannet av den internasjonale finanskrisen. Klimagassregnskapet viser at skog og andre landarealer i Norge de siste årene har tatt opp i overkant av 26 mill. tonn CO₂ årlig. Det tilsvarer rundt halvparten av de samlede utslippene av klimagasser fra andre sektorer.

Med dagens bruk av virkemidler anslås utslippene av klimagasser å øke til 31,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 når opptak i skog og andre landarealer regnes med, og til 54,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter når opptak i skog holdes utenom. Inklusive opptak i skog anslås utslippene å holde seg stabile fram til 2030, mens de vil avta til 52,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter utenom dette opptaket, se tabell 3.10. Forløpet må ses i sammenheng med utviklingen i utslippene fra petroleumsvirksomheten, der aktiviteten ventes å avta. Nettoopptaket i skog og andre landarealer ventes imidlertid også å avta fremover, blant annet som følge av økt alder på skogen og dermed lavere tilvekst. Det ligger likevel an til at opptak av klimagasser i skog og landarealer vil tilsvare om lag 40 pst. av utslippene fra andre sektorer de nærmeste tiårene.

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av kvoteplikt og/eller CO₂-avgift. CO₂-avgift ble foreslått av Regjeringen Syse allerede i 1990 og innført året etter. Ifølge OECD har Norge noen av de høyeste avgiftene i verden på fossil energi. For eksempel anslår OECD at den effektive avgiftssatsen på drivstoff til veitransport er nærmere 2000 kroner per tonn CO₂, se figur 3.19. Bare Storbritannia har høyere avgifter i denne sektoren, mens Sveits ligger på nivå med Norge. I USA er avgiftene svært lave. Slik er det også i store fremvoksende økonomier. Selv om avgiften på klimagasser i Norge varierer, og noen sektorer som for eksempel landbruk er fritatt, er omfang og nivå på avgiftene gjennomgående høye i Norge. Dette har Norge høstet internasjonal anerkjennelse for. En evalueringsgruppe under FNs klimapanel skriver i en rapport fra tidligere i år at «... the combination of the comprehensive coverage of sectors and the considerable level of taxation in Norway is unique in the world.» Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak. Norge satser også på forskning og utvikling.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Bruken av virkemidler har over tid hatt betydelig effekt på utslipp av klimagasser her hjemme. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon ble det anslått at utslippene av klimagasser i 2010 ville ha vært 13–15 mill. tonn CO₂-ekvivalenter høyere uten de tiltakene som er innført siden 1990. Videre ble det anslått at utslippene i 2020 ville vært 17–20 mill. tonn CO₂-ekvivalenter høyere enn beregnet, dersom tiltakene ikke hadde blitt gjennomført. Det vil si at utslippene uten tiltak ville vært 25 pst. høyere i 2010 enn de faktisk var. Utslipp per produsert enhet har gått kraftig ned, og Norge er blant OECD-landene med lavest utslipp per BNP-enhet, se avsnitt 3.7.

Klimapolitikken prioriteres i årets budsjett. Regjeringen foreslår et kapitalinnskudd på 14,3 mrd. kroner i Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging i 2016. Fondet vil etter dette være på 67,8 mrd. kroner, 17,8 mrd. mer enn ambisjonen i klimaforliket. Avkastningen fra fondet i 2016 øker også som følge av tidligere kapitalinnskudd. Avkastningen bidrar til å finansiere Enovas arbeid med energi- og klimateknologi og en mer klimavennlig transportsektor, økte tilskudd til biogass, forsknings- og demonstrasjonsprogrammet CLIMIT og arbeidet med å planlegge fullskala CO₂-håndtering. Bevilgningen til miljøteknologiordningen under Innovasjon Norge foreslås økt med 134,5 mill. kroner i 2016. Regjeringen følger også opp Stortingets anmodningsvedtak av 19. juni 2015 og foreslår at ordningen med Enøk-investeringer i private boliger knyttes til skattesystemet. Videre foreslås det bevilget om lag 60 mill. kroner til tiltak for å øke karbonopptaket i skog og myr. Dette er blant de mest kostnadseffektive klimatiltakene vi har.

Det foreslås å innføre veibruksavgift på naturgass og LPG fra 2016. En veibruksavgift på mineralsk gass vil gjøre at slitasje, ulykker og andre eksterne kostnader ved bruk av slik gass på vei blir priset. Endringen vil i tillegg gi insentiver til bruk av biogass i veitransport. Regjeringen foreslår videre å justere de såkalte GWP-verdiene i avgiften på klimagassene HFK og PFK. Justeringen er i tråd med oppdaterte tall for disse gassenes bidrag til global oppvarming fra FNs klimakonvensjon. Forslaget vil bidra til en riktigere prising av klimagassutslipp.

Elavgiften foreslås redusert til 0,45 øre per kWh for elektrisk kraft som leveres fra land til skip i næringsvirksomhet. Skip bruker i hovedsak mineralolje for fremdrift og til produksjon av elektrisk kraft om bord. De siste årene er det også bygget en del skip med naturgass som drivstoff. Skip i næringsvirksomhet er i hovedsak unntatt fra grunnavgift på mineralolje. Redusert avgift på elektrisk kraft vil øke den bedriftsøkonomiske lønnsomheten ved bruk av elektriske løsninger i forhold til bruk av olje.

Norge bidrar til betydelige utslippsreduksjoner i andre land gjennom klima- og skogsatsingen. Effektive tiltak mot avskoging i utviklingsland er viktig for å oppnå raske og kostnadseffektive utslippsreduksjoner. Klima- og skogsatsingen er på totalt 3 mrd. kroner i 2016 og forventes å betale for om lag 40 mill. tonn CO₂ i globale utslippsreduksjoner. Regjeringen foreslår videre å bevilge 270 mill. kroner til kjøp av klimakvoter. Dette bidrar til utslippsreduksjoner i utviklingsland og sørger for at Norge oppfyller sin internasjonale klimaforpliktelse (Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode).

3.6.5 Anmodningsvedtak nr. 57 om insentiver til biodrivstoff i fly

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2015 gjorde Stortinget følgende anmodningsvedtak, se Innst. 2 S Tillegg 1 (2014–2015):

«Stortinget ber regjeringen vurdere en modell for avgiftsendringer eller en incentivordning som vil bidra til økt lønnsomhet for fly som går på biodrivstoff.»

I 2013 utgjorde utslippene fra norsk innenriks luftfart 1,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, dvs. 2½ pst. av samlede norske utslipp av klimagasser. Biodrivstoff kan bidra til å redusere de nasjonale klimagassutslippene. Størstedelen av norsk innenriks luftfart er omfattet av EUs kvotesystem for luftfart. Ekstratiltak i Norge for kvotepliktig luftfart vil ikke bidra til å redusere de samlede utslippene fra luftfart i EØS-området.

Det kan tenkes flere modeller som bidrar til å øke lønnsomheten for fly som går på biodrivstoff. Nedenfor vurderes omsetningskrav og CO₂-avgiften på mineralolje til innenriks luftfart, samt lufthavnavgiftene og eksisterende støtteordninger til teknologiutvikling. Disse virkemidlene har alle til felles at de vil være dyre og lite effektive når målet er kostnadseffektive reduksjoner i klimagassutslippene.

Mineralolje til innenriks luftfart ilegges CO₂-avgift med 1,05 kroner per liter i 2015, noe som svarer til 412 kroner per tonn CO₂. Når kvoteprisen inkluderes, er samlet karbonpris for kvotepliktig luftfart om lag 480 kroner per tonn CO₂. Siden biodrivstoff er fritatt for CO₂-avgiften på mineralske produkter, vil endringer i denne avgiften påvirke lønnsomheten ved bruk av biodrivstoff. Samtidig er det bare petroleumsvirksomheten som står overfor en høyere pris på klimagassutslipp i Norge.

I dag er det et omsetningskrav i produktforskriften som stiller minimumskrav til den samlede omsetningen av biodrivstoff til veitrafikk. Kravet innebærer at de som omsetter drivstoff, skal sørge for at minimum 5,5 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år består av biodrivstoff. Kravet er økt fra 3,5 pst. med virkning fra 1. oktober 2015. For å kunne medregnes innenfor kravet må biodrivstoffet tilfredsstille EUs bærekraftskriterier som er tatt inn i norsk rett gjennom produktforskriften. Tilsvarende ordning kan i prinsippet også iverksettes for flydrivstoff. Et ekstra virkemiddel i tillegg til kvoteplikt og CO₂-avgift i luftfart vil imidlertid kunne redusere effekten av kvotesystemet og avgiftssystemet.

CO₂-avgift og kvoteplikt gir begge insentiver til reduserte utslipp, herunder også ved bruk av biodrivstoff i luftfart. Det er likevel ikke lønnsomt for flyselskapene å ta i bruk biodrivstoff. Dette skyldes svært høye kostnader ved bruk av denne typen drivstoff. En analyse utført på oppdrag av Avinor finner at merkostnaden ved bruk av biodrivstoff i luftfart per i dag er 5 kroner per liter. Dette svarer til nærmere 2 000 kroner per tonn CO₂. I analysen er det lagt til grunn at merkostnaden vil falle over tid som følge av teknologiutvikling.

Gjennom Enova og Innovasjon Norge gir staten omfattende støtte til teknologiutvikling på klima- og energiområdet, men støtten er i liten grad øremerket bestemte teknologier. Enova skal vurdere kostnadseffektive tiltak på tvers av sektorer og står fritt til å vurdere om støtte til produksjon eller bruk av biodrivstoff er hensiktsmessig og innenfor statsstøtteregelverket. Innovasjon Norge har flere generelle ordninger som gir støtte til teknologiutvikling.

Lufthavnavgiftene, blant annet start- og passasjeravgiften, er teknisk sett gebyrer som har til hensikt å finansiere driften av Avinors nett av lufthavner. Staten regulerer i dag ikke lufthavnavgiftene på lufthavner utenom Avinorsystemet. Differensierte startavgifter på Avinors lufthavner, for eksempel gjennom en rabatt for flyginger som bruker biodrivstoff, kan dermed medføre forskjellsbehandling av lufthavnene innenfor og utenfor Avinorsystemet. Videre er det i dag trolig ikke hjemmel i luftfartsloven til å differensiere lufthavnavgiftene etter kjennetegn som ikke har å gjøre med selve lufthavndriften. Dette tilsier at lufthavnavgiftene ikke bør benyttes til å gi insentiver til bruk av biodrivstoff i luftfart.

Etter en samlet vurdering av klimavirkning og gjeldende insentiver vil regjeringen ikke fremme forslag om å innføre ytterligere virkemidler for å stimulere til bruk av biodrivstoff i luftfart.

3.7 Bærekraftig utvikling og grønn vekst

Brundtlandkommisjonen definerte i 1987 bærekraftig utvikling som «en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få tilfredsstilt sine behov». Definisjonen er senere også blitt formulert som at hver generasjon bør etterlate seg en samlet formue, inklusive miljø- og naturkapital, som er så stor at kommende generasjoner i det minste kan unngå nedgang i levestandarden. Et slikt formuesperspektiv på bærekraftig utvikling åpner for å se de ulike delene i sammenheng (natur, miljø, realkapital og humankapital). I noen tilfeller vil det være mulig å erstatte nedgang i èn del av ressursgrunnlaget med tilvekst på andre områder. Samtidig reiser en slik tilnærming vanskelige spørsmål om verdsetting, særlig i situasjoner der endringer kan være irreversible, usikkerheten om konsekvensene av et utviklingstrekk er stor eller ressurser må forvaltes av flere land i fellesskap. Bærekraftig utvikling innebærer dermed også et føre var perspektiv for å forebygge at kritisk kapital går tapt, herunder viktige natur- og miljøverdier.

De senere årene har også andre rettet oppmerksomhet mot hva det vil si å imøtekomme behov. Den såkalte Stiglitzkommisjonen presenterte høsten 2009 en rapport om måling av økonomiske resultater og sosial fremgang, med vekt på begrepet livskvalitet. Rapporten minner om at bruttonasjonalproduktet ikke fanger opp alle sider ved samfunnsutviklingen, og at det derfor er ønskelig med bredere utvalg av indikatorer. Næringslivet rapporterer om sitt forhold til bærekraftig utvikling.

Omtalen av bærekraftig utvikling i nasjonalbudsjettene la tidligere hovedvekt på et fast sett av indikatorer, og gjenspeilte ikke fullt ut den videreutviklingen som har skjedd internasjonalt de senere årene. I kjølvannet av Stiglitzkommisjonen har OECD utviklet nye indikatorer for livskvalitet, formulert prinsipper og kriterier for grønn vekst og utviklet indikatorer som kan si noe om i hvilken retning økonomi og samfunn går. Også FN benytter indikatorer for bærekraftig utvikling. På toppmøtet i slutten av september vedtok FN en rekke bærekraftsmål. Det er 17 hovedmål, herunder å utrydde global fattigdom, og 169 delmål, se boks 3.7. For å følge den faktiske utviklingen legger FN opp til å benytte en rekke indikatorer.

Bærekraft og grønn vekst ble kort omtalt i Nasjonalbudsjettet 2015, og perspektivet utvides ytterligere i Nasjonalbudsjettet 2016. Det er i tråd med Stortingets anmodningsvedtak fra 1. desember 2014, der «Stortinget ber regjeringen i fremtidige nasjonalbudsjett videreutvikle omtalen av bærekraftig utvikling med vekt på grønn vekst.» Oppmerksomheten rettes særlig mot enkelte prinsipper for langsiktig og effektiv bruk og forvaltning av ressurser, inklusive natur og miljø. Fremstillingen suppleres med indikatorer. På utvalgte områder sammenliknes det med utviklingen i andre land. Gjennomgangen viser at situasjonen i Norge gjennomgående er god. Norske økosystemer har generelt god tilstand, men også Norges biologiske mangfold og norske økosystemer utsettes for press. De fleste av våre økonomisk mest betydningsfulle fiskebestander er på et bærekraftig nivå. Utslippene av de fleste langtransporterte luftforurensninger går stadig ned. Utslipp av klimagasser medregnet opptak i skog og landarealer har vist en synkende tendens i mange år. Utenom opptak i skog og landarealer har utslippene avtatt noe siden toppen i 2007.

En mer detaljert omtale av utslippsutviklingen for klimagasser i Norge, herunder fremskrivninger, er presentert i avsnitt 3.6 i denne meldingen. Regjeringens politikk for god bruk av arbeidskraft er omtalt i avsnitt avsnitt 5.3.1. Fordeling av inntekter og formue samt OECDs indikatorer for livskvalitet er omtalt i avsnitt 2.5. Regjeringens omtale av bistand, fred og godt styresett er omtalt i Utenriksdepartementets budsjettproposisjon for 2016 (Prop. 1 S (2015–2016)).

Betingelse for bærekraftig utvikling og ressurseffektivitet

Økonomisk vekst omtales ofte som grønn dersom den opprettholder naturkapitalen. Slik vekst fordrer at miljøhensyn integreres i politikkutformingen. For å bedre levekårene for en voksende befolkning i verden og unngå alvorlig skade på miljøet er det åpenbart at en ikke bør sløse med ressursene, verken i Norge eller andre steder. Høy levestandard og gode levevilkår fremmes best gjennom en effektiv utnyttelse av alle ressurser, herunder også miljø- og naturressurser. Dette kan kreve særskilte tiltak.

Mange knappe miljø- og naturressurser kan fortsatt brukes gratis eller svært rimelig. Det innebærer at bedrifter og husholdninger normalt ikke fullt ut tar hensyn til mulige skadevirkninger når de tar beslutninger med konsekvenser for bruk av ressursene.

Forurensning er eksempel på at uregulerte markeder iblant kan svikte. I slike tilfeller kan markedene korrigeres gjennom reguleringer eller ved bruk av økonomiske virkemidler som påvirker prisene på produkter eller produksjonsfaktorer. Dermed vil man kunne fange opp den samfunnsøkonomiske kostnaden av ressursbruken. Avgifter og omsettelige tillatelser til å bruke en knapp fellesressurs (kvoter) er eksempler på slike virkemidler. De gir insentiver til å finne det billigste alternativet til den skadelige ressursbruken.

Det kan være krevende å fastsette riktig pris på bruk av fellesressurser og fellesgoder. En særlig utfordring er muligheten for store, ikke-reversible endringer i naturen ved økende konsentrasjon av skadelige stoffer eller økende naturinngrep, og at vi ikke har god kunnskap om når vi kan passere kritiske terskelverdier. I slike situasjoner bør politikken baseres på føre var-prinsippet. Tiltak som kan redusere sannsynligheten for å passere vippepunkter kan betraktes som en form for forsikring. Forvaltning av globale fellesressurser kan også være krevende i praksis, blant annet som følge av ulik fordeling av kostnader mellom land ved overforbruk av ressurser, og fordi ulike inntektsnivåer og andre forskjeller kan slå ut i ulike oppfatninger om hvordan nåtid skal veies mot fremtid.

Hvilke bidrag naturen gir til vår velferd og livskvalitet er omhandlet i NOU 2013: 10 Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester. Her gis en oversikt over status i Norge og anbefalinger for videre arbeid.

Korrigert nasjonal sparing – en indikator på bærekraft

Formuesperspektivet for bærekraftig utvikling er blitt forsøkt tallfestet ved å korrigere netto sparing i et land for investering i utdanning, utslipp av miljøskadelige stoffer og uttapping/forringelse av naturressurser. Verdensbanken publiserer hvert år en indikator for sparing som korrigerer for disse faktorene. Et minstekrav for at hver ny generasjon skal kunne opprettholde samme levestandard som den forrige, er at denne korrigerte spareraten er høyere enn vekstraten for befolkningen. I så fall vil summen av realkapital, humankapital og naturkapital per innbygger minst opprettholdes. I Verdensbankens beregninger er dette kravet oppfylt for de aller fleste land. Beregningene er imidlertid ikke heldekkende, og verdsettingen av viktige formueskomponenter kan være omstridt. Resultatet kan derfor ikke tas som en indikasjon på at utviklingen er bærekraftig på alle områder.

Norge har høy uttapping av petroleum, noe som isolert sett bidrar til å redusere vår naturkapital. Vi har likevel høy korrigert sparing sammenliknet med de fleste andre land, se figur 3.20. Det skyldes at store deler av petroleumsinntektene plasseres i Statens pensjonsfond utland. Ifølge beregningene utgjorde korrigert nasjonal sparing i Norge vel 21 pst. av bruttonasjonalinntekten i 2013. Dette er noe lavere enn spareraten basert på nasjonalregnskapet. Uttappingen av petroleumsressurser trakk isolert sett spareraten ned med 8,5 prosentenheter. Dette ble delvis oppveid av investering i utdanning, som trakk opp med knapt 6 prosentenheter. Fradraget for utslipp av CO₂ og små partikler til luft, samt uttak av mineraler, var lite. Verdensbanken ser også på tapet for land som har større uttak enn tilvekst av skog. Land som har netto tilvekst av skog, slik som blant andre Norge, får imidlertid ikke noe tillegg. For verden som helhet er justert sparing anslått til 11,2 pst. Det er om lag 10 prosentenheter over befolkningsveksten. Gitt de metoder som er valgt er det dermed betydelig vekst i formuen per innbygger.

Kilde: Verdensbanken.

Anslagene er imidlertid usikre. For en del land er informasjonen om uttak av ressurser og utslipp av skadelige stoffer beheftet med svakheter, og for noen land har man for eksempel ikke data for avskoging. En viktig faktor i beregningene er hvilke priser som settes på naturressursene og de ulike utslippene. For eksempel er utslipp av CO₂ priset til 5½ dollar per tonn i 1995-priser. Det svarer til en pris om lag på nivå med prisen i EUs kvotesystem i dag. Dette er imidlertid langt under en karbonpris som anslås å være forenlig med det globale togradersmålet. For verden som helhet er fradraget for utslipp av CO₂ i 2013 beregnet til om lag 0,5 pst. av bruttoinntekten. Høyere pris ville gitt større fradrag.

Klimaproblemet som utfordring for bærekraftig utvikling

Klimaproblemet er blitt omtalt som verdens mest alvorlige markedssvikt. Klimautfordringene kan bare løses gjennom bredt internasjonalt samarbeid. Virkningene er potensielt svært alvorlige, men kommer først til syne lenge etter at utslippene har skjedd. Det øker utfordringene med å komme frem til løsninger. Mange industriland har kommet langt i å løse nasjonale og regionale miljøproblemer. Mye må imidlertid gjøres for at verdenssamfunnet skal kunne løse de store globale miljøproblemene.

Globale utslipp av klimagasser har vist en jevn økning over tid. Fra 1950 til i dag har utslippene av CO₂, som er den dominerende klimagassen, økt til det seksdobbelte, se figur 3.21. I samme periode er verdens befolkning tredoblet. Målt per innbygger har dermed utslippene blitt om lag doblet i perioden. Etter sterk oppgang fra 1950 til 1970 var det lite endring i utslipp per innbygger fra 1970 til 2000. Etter tusenårsskiftet har imidlertid utslipp per innbygger igjen økt betydelig, først og fremst som følge av sterk vekst i Kina og en del andre fremvoksende økonomier. Frem til 2050 ventes det at verdens befolkning vil øke fra vel 7 mrd. til rundt 10 mrd. personer. Dersom det ikke gjennomføres omfattende tiltak, vil befolkningsvekst og økte inntekter bidra til betydelig oppgang i energibruk og utslipp fremover. OECD anslår en utslippsvekst på om lag 60 pst. fram til 2050 uten nye tiltak. Den ventede veksten i utslippene vil nesten i sin helhet komme i utviklingsland.

Kilde: FN, OECD, Carbon Dioxid Information Center og Finansdepartementet.

Selv med rask reduksjon i utslippene av klimagasser ligger det dermed an til at den globale gjennomsnittstemperaturen vil stige fremover, med negative følger for havnivå, issmelting og biologisk mangfold. En stor del av CO₂ -utslippene fanges over tid opp i verdenshavene. Dette bidrar til surere hav som igjen kan redusere det biologiske mangfoldet.

Studier peker på at en global oppvarming også vil kunne øke faren for ekstreme værhendelser. Det innebærer hyppigere forekomst av varmebølger, stormer, flom og jordskred. De fattigste landene vil bli relativt hardest rammet. Også i Norge vil en global temperaturøkning påvirke samfunn og miljø betydelig.

En annen alvorlig trussel mot det globale miljøet er utslipp av gasser som bidrar til å bryte ned ozonlaget i atmosfæren. Ozonlaget beskytter mennesker, dyr og planter mot farlig ultrafiolett stråling fra solen. I 1987 ble det inngått en internasjonal avtale, Montrealprotokollen, for å redusere verdens produksjon av ozonreduserende stoffer. 180 land har nå undertegnet protokollen. Dersom man klarer å unngå utslipp av gassene som ødelegger ozonlaget, vil det automatisk lege seg selv i løpet av noen tiår. Etter at avtalen ble inngått, har utslipp av de mest skadelige gassene falt sterkt, og det er tegn til at ozonlaget tar seg opp igjen.

Montrealprotokollen er et eksempel på at verdenssamfunnet har funnet fram til en felles løsning på en alvorlig miljøtrussel. Løsningen understøttes av at industrien raskt fant rimelige alternativer til de mest skadelige gassene. Klimaproblemet er mer komplekst og krever langt flere endringer i teknologi og samfunn enn redusert bruk av ozonskadelige stoffer. Det henger ikke minst sammen med at en stor del av utslippene er knyttet til fossile energibærere som står for rundt 80 pst. av verdens energiforsyning. Når kostnadene ved å begrense utslipp er høye, og det kreves store samfunnsmessige omlegginger, er det mer krevende å enes om en felles løsning.

Norske utslipp av klimagasser i et internasjonalt perspektiv

Gjennom de FN-ledete forhandlingene om klima er det oppnådd prinsipiell enighet om å begrense den globale temperaturstigningen til to grader, se avsnitt 3.6. For å nå et slikt mål må både absolutte utslipp og utslipp per produsert enhet reduseres betydelig over tid.

Norge og Sverige er blant landene som i dag har lavest utslipp i forhold til sin verdiskaping, se figur 3.22. For Norges del er det liten forskjell på utslippsintensitet mellom hele økonomien og Fastlands-Norge. OECD-landene har i gjennomsnitt mer enn dobbelt så høye utslipp per enhet BNP (kjøpekraftjustert) som Norge. Landene utenfor OECD-området har gjennomgående utslippsintensiteter som er om lag tre ganger høyere enn Norge. Brukes valutakursjustert BNP, er forskjellene mellom Norge og andre land enda større. Utslippene av klimagasser i forhold til BNP blir normalt redusert etter hvert som knappe ressurser utnyttes mer effektivt og landenes velstandsnivå øker. I tillegg er en del relativt energikrevende vareproduksjon over tid blitt flyttet fra industriland til utviklingsland og fremvoksende økonomier. Høyere energikostnader i en del industriland, blant annet som følge av kvoteplikt og avgifter på utslipp, har forsterket denne utviklingen.

Kilde: IMF, US Energy Information og Finansdepartementet.

I perioden 1990–2012 økte utslippene av klimagasser med 4 pst. i Norge, mens utslippene i EU ble redusert med 18 pst., se figur 3.23 som sammenlikner nivåene i 2012 og 1990. Om lag halvparten av denne forskjellen skyldes økt aktivitet og medfølgende høyere utslipp fra petroleumssektoren. I tillegg har langt sterkere vekst i befolkningen i Norge enn i EU trukket opp utslippene i Norge. Dersom vi holder petroleumsvirksomheten utenom, falt utslipp per innbygger med om lag 23 pst. fra 1990 til 2012 både i Norge og EU.

Kilde: Eurostat, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Norge har tatt i bruk et omfattende sett av økonomiske virkemidler og reguleringer for å begrense utslipp av klimagasser og korrigere for andre miljøvirkninger av produksjon og forbruk. Over 80 pst. av norske klimagassutslipp er priset. Videre må alle typer forurensinger fra norsk industri rapporteres til og godkjennes av Miljødirektoratet, og det stilles strenge utslippskrav. Det finnes flere støtteordninger for utvikling av ny miljøvennlig teknologi under Enova. Enova tilføres midler gjennom påslaget fra nettariffen og avkastning fra Klimafondet. Forskning og utvikling støttes også.

Tilstanden til norske økosystemer

Naturen er grunnlag for produksjon av mange varer og tjenester som er viktig for velferd og livskvalitet, ofte omtalt som økosystemtjenester. Økosystemene gir grunnlag for produksjon av mat, en rekke materialer og medisiner. De renser luft og vann, binder karbon, beskytter mot flom, ras, storm og erosjon, og gir mulighet for rekreasjon. For at naturen skal kunne fortsette å yte disse tjenestene også i fremtiden kreves det en god forvaltning som hindrer overbeskatning av ressurser og sikrer at god økologisk tilstand opprettholdes.

Naturindeksen for Norge viser utviklingen i tilstanden for biologisk mangfold for fjell, skog, myr, åpen mark i lavlandet, ferskvann, kystvann og havet. Indeksen er basert på et stort utvalg indikatorer samt ekspertvurderinger på en rekke områder. For å kunne sammenlikne ulike indikatorer er alle skalert slik at de får en verdi mellom 0 og 1. Verdien 1 viser at indikatoren har samme verdi som under referanseforhold (lite påvirket tilstand), mens 0 indikerer stort avvik fra referanseverdien, for eksempel utryddelse av en art.

Tilstanden til et økosystem er gjennomsnittsverdien til indikatorene. Indikatorer som representerer mange arter, teller mer enn andre indikatorer. Norge og Nederland er de eneste land som til nå har etablert en helhetlig naturindeks basert på data og ekspertvurderinger.

For perioden fra 2010 til 2013 viser naturindeksen kun små endringer i alle de fem landøkosystemene, se figur 3.24. Alle endringene er mindre enn måleusikkerheten.

Kilde: Miljødirektoratet.

Tilstanden for norske økosystemer er generelt god, men også Norges biologiske mangfold og norsk økosystemer utsettes for press. Både globalt og for Norge er det arealinngrep og arealbruksendringer, klimaendringer, spredning av fremmede organismer, overbeskatning og forurensning som medfører tap av biologisk mangfold og forringelse av økosystemer. For hav og kystvann er tilstanden god for Barentshavet og Norskehavet, mens tilstanden for Nordsjøen og Skagerak er mindre god. Ferskvann har god tilstand. Tilstanden for fjell er i en mellomstilling, mens myr, skog og åpent lavland har lavere indeksnivå.

I Norge er det en rekke tiltak for å bevare mangfoldet i naturen. Om lag 17 pst. av Norges landareal er vernet. Enda viktigere enn å verne områder er å sikre god forvaltning av det øvrige arealet. I Norge er det mange lover og regler for aktivitet som medfører inngrep i naturmiljøet. Naturmangfoldloven er en viktig rammelov for beskyttelse av naturmiljøet.

Regjeringen arbeider med en stortingsmelding om de nasjonale og internasjonale målene for bevaring av naturmangfold.

Utslipp av skadelige stoffer

Tilgang til ren luft og rent vann er de aller viktigste tjenestene fra naturmiljøet. De siste tiårene er det i Norge og andre europeiske land gjennomført en rekke tiltak for å sikre dette. Målinger viser at kvalitet på luft og vann er blitt bedre. Ifølge OECD er nordmenn blant de som er mest tilfreds med vannkvaliteten, se figur 3.25.

Kilde: OECD.

Utslipp av forurensede partikler til luft bidrar til å redusere befolkningens helsetilstand, og kan dermed også gi lavere produktivitetsvekst på lengre sikt. Ifølge OECD er Norge et av de landene med best luftkvalitet, se figur 3.26. I Norge er konsentrasjonen av partikler klart lavere enn gjennomsnittet for OECD-området og om lag på linje med gjennomsnittet for Norden. Anslagene er basert på målinger i de største byene. I alle OECD-land, herunder Norge, er luftkvaliteten bedre i dag enn på 1990-tallet. Utslippene har gjennomgående falt mest i de landene som hadde høyest nivå i 1990, og særlig i landene i Øst-Europa.

Kilde: OECD.

I perioder av året er konsentrasjonen av svevestøv og nitrogendioksid (NO₂) i de største byene i Norge fortsatt høyere enn nasjonale mål og grenseverdier fastsatt av EUs luftkvalitetsdirektiv. Som følge av dette stevnet EFTAs overvåkingsorgan (ESA) 16. februar 2015 Norge inn for EFTA-domstolen. I stevningen peker ESA på at Norge i perioden 2008–2012 har rapportert overskridelser av grenseverdier for både PM₁₀ og NO₂. Det er ikke avsagt dom i saken. Norge er ikke alene om å ha utfordringer med å overholde grenseverdiene i luftkvalitetsdirektivet. Europakommisjonen innledet i 2013 sak mot 17 EU-land.

Veitrafikk, veislitasje og forbrenningsprosesser i kjøretøysmotorer, er hovedkilden til overskridelsene av grenseverdiene for lokal luftkvalitet i norske byområder. På lengre sikt vil renere kjøretøy og økt satsing på kollektivtrafikk, sykkel og gange bidra til å redusere luftforurensningen lokalt.

Flyktige organiske forbindelser (NMVOC), som reguleres under Gøteborgprotokollen, kan inneholde kreftfremkallende stoffer og bidrar til dannelse av bakkenært ozon som kan føre til skader på helse, vegetasjon og materialer. Sur nedbør som følge av utslipp av nitrogenoksider (NO_X), ammoniakk (NH₃) og svoveldioksid (SO₂), er fortsatt et miljøproblem i Norge, selv om arealet med overskridelser av tålegrenser for forsuring av ferskvann har avtatt betydelig siden 1980. Tiltak i Norge, men kanskje spesielt i Europa, har bidratt til bedringen. Bortsett fra ammoniakk, har norske utslipp av de nevnte gassene avtatt det siste tiåret og er under eller nær de nivåer Norge har forpliktet seg til ikke å overskride i 2020.

Mange helse- og miljøfarlige kjemikalier brytes svært langsomt ned i naturen og hoper seg derfor opp i næringskjeden. Dette representerer en alvorlig trussel mot det biologiske mangfold, matforsyning og helse for kommende generasjoner.

Data fra produktregisteret viser at bruken av hormonforstyrrende stoffer og stoffer som kan gi kreft, reproduksjonsskader og/eller arvestoffskader er kraftig redusert i perioden 2003–2013. Bruken av allergifremkallende stoffer er også redusert, mens for eksempel bruk av miljøfarlige stoffer som har langtidsvirkning har endret seg lite i samme periode.

I Norge er utslippene av de fleste miljøgiftene betydelig redusert siden 1990. Særlig stor har nedgangen vært for tungmetaller. Utslipp av bly er redusert med 97 pst., mens utslipp av kvikksølv har falt med 73 pst.

Forvaltning av fornybare ressurser

Norge har til dels betydelige fornybare ressurser i fisk, vannkraft, skog og dyrket mark. Slike ressurser kan kreve særskilt forvaltning. De viktigste fiskeslagene i norsk farvann forvaltes bærekraftig. Uttaket av fisk begrenses ved hjelp av kvoter. Alle de økonomisk viktigste fiskebestandene i våre farvann er nå over eller på linje med anslått føre-var-grense. Gytebestanden av nordøst-arktisk torsk har, blant annet som følge av ansvarlig forvaltning et høyt nivå, se figur 3.27. Også for de fleste andre fiskeslagene i norsk farvann er det, historisk sett, relativt høye bestandsnivåer. Den eneste bestanden som ikke ligger over anslått føre-var-grense er nordsjøtorsk. Selv om bestanden av norsjøtorsk har tatt seg noe opp siden bunnen i 2006, se figur 3.26, er nivået fortsatt bare på om lag halvparten av føre-var-grensen. Nordsjøtorsk forvaltes i samarbeid med EU, og Norges del av det samlede uttaket er relativt liten. Det er generelt mer krevende å få til en god forvaltning av en fiskebestand jo flere land som deltar i prosessen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Det internasjonale havforskningsrådet.

Det norske kvotesystemet har over tid blitt svært komplekst. Regjeringen har derfor satt ned et ekspertutvalg som skal vurdere dagens kvotesystem, og hvordan kvotesystemet skal se ut i fremtiden. Utvalget skal også synliggjøre størrelsen på ressursrenten i fiskeriene, og drøfte hvordan denne bør forvaltes. Utvalget skal levere sin innstilling i september 2016.

Den årlige tilveksten av stående masse i norske skoger har de siste årene vært over dobbelt så stort som det årlige uttaket. Massen av skog ventes å øke videre i mange tiår fremover. Denne utviklingen er blant annet et resultat av en bevisst politikk i tidligere tiår for å stimulere skogplanting. I beregningen av utslippsintensitet for CO₂, se figur 3.22, er netto opptak av karbon i jord og skog ikke medregnet. Hvis en regner med slike opptak, blir utslippsintensiteten for Norge om lag halvert.

Norge har stor vannkraftproduksjon og er en av verdens største eksportører av olje og gass. Hensynet til miljøet og bærekraftig utvikling er en integrert del av norsk energipolitikk. Som følge av stor produksjon av vannkraft har Norge den nest høyeste andelen av fornybar energi blant industrilandene. Andelen var 66,2 pst. i 2013. Som ledd i EØS-samarbeidet har Norge forpliktet seg til å øke andelen til 67,5 pst. i 2020. For å bidra til å nå dette målet etablerte Norge og Sverige i 2012 et felles marked for elsertifikater.

3.8 Statens gjeldsforvaltning

3.8.1 Statens lånebehov og målsettingen for gjeldsforvaltningen

Statens utlån gjennom statsbankene er ikke utgifter som finansieres av skatteinntekter eller olje- og fondsinntekter, men en omplassering av statens finansformue. Slike utlån har en motpost i statlige låneopptak i norske kroner. Et velfungerende marked for statsobligasjoner bidrar til velfungerende norske finansmarkeder og kan også være nyttig med hensyn til finansiell stabilitet i tider med markedsuro.

Den operative målsettingen for statens gjeldsforvaltning er å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig, samtidig som det tas hensyn til den risikoen staten påtar seg i forbindelse med låneopptakene. Det legges videre vekt på at statens opplåning så langt som mulig skal bidra til å opprettholde og utvikle velfungerende og effektive finansmarkeder i Norge.

3.8.2 Hovedtrekk ved statens gjeldsstrategi

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av statens gjeld. Departementet har gitt Norges Bank i oppgave å forestå den operative forvaltningen av statsgjelden, herunder gjennomføre låneopptak innenfor rammer gitt av departementet.

Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge omsettelige og langsiktige lånepapirer med fast rente (statsobligasjoner) i det innenlandske markedet gjennom auksjoner. Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på ett år eller mindre. Den kortsiktige opplåningen medvirker til at det tilbys statspapirer med ulike løpetider i markedet.

Staten har valgt å avgrense låneopptakene til løpetider på inntil ti år. Opplåningen i obligasjonsmarkedet konsentreres om et begrenset antall «serier» eller «referanselån» som gradvis bygges opp til et tilstrekkelig stort beløp, mens det er utestående fire statskasseveksler med ulik løpetid. Et stort utestående volum i hvert lån gjør det mulig for aktørene i markedet å handle relativt store poster uten at prisene i markedet påvirkes. Det reduserer risikoen for investorene og dermed også deres avkastningskrav. I tillegg til å gi gunstige lånevilkår for staten samlet sett, gir denne strategien også en sammenhengende kredittrisikofri rentekurve som kan tjene som et utgangspunkt for prising av private og kommunale lån med ulik rentebinding. Statspapirene bidrar på denne måten til å gjøre finansmarkedet i Norge mer effektivt.

Det legges vekt på å gi aktørene i markedet god informasjon om statens lånestrategi. Et låneprogram med kalender for auksjoner i statsobligasjoner og statskasseveksler blir normalt publisert for ett år av gangen i desember året før, sammen med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikke bindende, dvs. at auksjoner kan avlyses eller suppleres. Ved inngangen til hvert kvartal gis det også informasjon om planlagt opplåningsvolum i kvartalet. Informasjonen blir lagt ut på Norges Banks nettsider.

3.8.3 Valg av løpetid for statsgjeldporteføljen

Historiske tall viser at langsiktige lån normalt har en høyere markedsrente enn kortsiktige lån. Over tid vil derfor staten trolig kunne oppnå lavere rentekostnader ved å redusere rentebindingen på statsgjelden. På den annen side vil rentekostnadene svinge mer. For å redusere rentebindingen på statsgjelden sammenliknet med det som følger direkte av strategien der en sprer opplåningen over løpetider fra 0 til 10 år bruker staten rentebytteavtaler. Det er avtaler der staten i en avtalt periode mottar en fast langsiktig rente og betaler en kortsiktig flytende rente på et avtalt underliggende beløp. Motpartene i avtalene er banker. Bruk av rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittlig rentebinding på gjeldsporteføljen uten at opplåningsstrategien blir endret.

Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå rentebytteavtaler i statens navn. Det inngås bare rentebytteavtaler med motparter som har tilfredsstillende kredittvurdering hos de største kredittvurderingsselskapene på avtaletidspunktet. For å redusere statens kredittrisiko ved slike avtaler, krever staten sikkerhet i form av et kontantinnskudd dersom markedsverdien i statens favør av avtalene kommer over en terskelverdi. Innskuddet plasseres på konto i Norges Bank. Terskelverdien varierer med motpartens kredittvurdering. På denne måten holdes kredittrisikoen på et relativt lavt nivå.

Ved utgangen av første halvår 2015 var det samlet inngått rentebytteavtaler for om lag 112 mrd. kroner med 13 ulike motparter. På Norges Banks nettsider finnes en oversikt over alle inngåtte avtaler.

3.8.4 Utviklingen i statsgjelden

Ved utgangen av 2014 var statens bruttogjeld om lag 485 mrd. kroner, se tabell 3.11. Statens fordringer var på samme tid om lag 7 769 mrd. kroner, hvorav 6 431 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. Statskassens netto fordringer var om lag 7 133 mrd. kroner, se Meld. St. 3 (2014–2015) Statsrekneskapen 2014.

Fra 2004 til utgangen av første halvår 2015 har statsgjelden økt fra 320 mrd. kroner til 466 mrd. kroner, se også figur 3.28, som viser fordelingen av markedsgjelden på ulike låneformer.

Kilde: Finansdepartementet.

3.8.5 Opplåningen i 2015

Langsiktige lån

Statens opptak av langsiktige lån i det innenlandske markedet har siden 1991 i hovedsak skjedd gjennom auksjoner av obligasjoner. Det er for tiden seks referanselån i markedet, se tabell 3.12.

I inneværende år (til og med 9. september) er det blitt avviklet elleve auksjoner, med et samlet volum på 36 mrd. kroner. Den gjennomsnittlige renten i auksjonene i denne perioden er 1,32 prosent. Gjennomsnittet for hele 2014 var 2,33 prosent.

En indikator på hvor vellykket en auksjon har vært, er den effektive renten som oppnås i auksjonen sammenliknet med rentenivået i annenhåndsmarkedet på samme tidspunkt. En slik sammenligning er enklest å gjøre i de tilfellene der en utvider et lån som allerede er prisnotert i markedet. Det normale i en auksjon av norske statsobligasjoner er at den effektive renten som oppnås ligger mellom kjøps- og salgsrenten i andrehåndsmarkedet på auksjonstidspunktet.

Det er viktig for staten at det er tilstrekkelig interesse for auksjonene, slik at en kan oppnå best mulig resultat i form av lave lånekostnader. Én måte å måle denne interessen på er forholdet mellom samlet budvolum og volumet som blir lagt ut i auksjonen. I de auksjonene som har vært gjennomført hittil i år har dette forholdstallet variert mellom 1,37 og 4,0, mens gjennomsnittet har vært 2,6. I 2014 var dette tallet 2,7.

Kortsiktige lån – statskasseveksler

Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler. Dette er papirer uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til kursen de blir lagt ut til. Med dagens opplegg blir det åpnet nye veksellån med 12 måneders løpetid fire ganger i året. Forfallet er knyttet til oppgjørsdatoene for standardkontrakter i de internasjonale markedene, de såkalte IMM-datoene.

Til og med midten av september var det emittert til sammen 49 mrd. kroner i statskasseveksler, med en gjennomsnittlig auksjonsrente på 0,82 pst. I samme periode forfalt det veksler for 76 mrd. kroner.

Andre kortsiktige lån

Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, og dessuten eventuelle kontolån fra institusjoner som kan bli pålagt å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Ved utgangen av juni 2015 var de totale plasseringene under fullmakten for andre kortsiktige lån om lag 54 mrd. kroner. Dette inkluderer ikke kontolån fra ordinære fond (kontogruppe 81 i statsregnskapet). Kontolån av denne typen er ikke lån i vanlig forstand, blant annet fordi kreditor, som er et fond under et departement, ikke på noe tidspunkt kan disponere hovedstolen. Eksempler på slike kontolån er plasseringer fra infrastrukturfondet og klimafondet. De største plassererene av alminnelige kontolån er bankene som forvalter likviditeten i forbindelse med visse skatte- og avgiftsbetalinger. Kontolånsplasseringene varierer mye gjennom året.