4 Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

4.1 Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken

Skatter og avgifter gjør det mulig å finansiere universelle offentlige tjenester og gode velferdsordninger, som er avgjørende for at Norge skal være et trygt og godt land å bo i. Regjeringen ønsker i tillegg at skatte- og avgiftspolitikken skal bidra til rettferdig fordeling, vekst og verdiskaping. Disse verdibaserte målene er retningsgivende for regjeringens arbeid, og de blir særlig viktige i usikre tider. Skattesystemet er, som et supplement til universelle offentlige tjenester og gode velferdsordninger, et redskap i regjeringens arbeid for å redusere forskjellene mellom folk, både sosialt og geografisk.

Regjeringen vil at skatte- og avgiftspolitikken skal gi gode rammebetingelser for arbeid, verdiskaping i hele landet og for investeringer i klimavennlig teknologi og industri. Næringslivet skal ha stabile og konkurransedyktige skattemessige rammevilkår. Kampen mot skatteunndragelser skal skjerpes. Et bredt og solid skatte- og avgiftsgrunnlag er nødvendig for å trygge fremtidige skatteinntekter og gir mulighet for å holde relativt lave satser slik at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning begrenses.

I Norge har vi et høyt nivå av offentlig finansierte velferdsgoder. Det krever at skatte- og avgiftssystemet skaffer store inntekter. I 2022-budsjettet ble skatter og avgifter økt med om lag 8,7 mrd. 2022-kroner. Samtidig startet et arbeid med å styrke skattesystemets direkte bidrag til omfordeling ved å vri skattebyrden over på høye inntekter og store formuer. Brede skattegrunnlag er nødvendig for at skattesystemet skal ha den tilsiktede fordelingsvirkningen.

Regjeringen har som mål at skatte- og avgiftsreglene skal være lette å etterleve for skattyterne og lette å håndheve for skattemyndighetene. Ved å utnytte mulighetene digitalisering gir, kan de administrative kostnadene for skattyterne og det offentlige holdes nede. Regjeringen vil gjennomgå regelverket grundig med mål om ytterligere forenklinger for næringslivet.

4.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2023

Skatte- og avgiftsopplegget for 2023 må tilpasses dagens krevende økonomiske situasjon. Krigen i Ukraina er mest alvorlig for menneskene som er direkte berørt, men påvirker også oss i Norge ved at den blant annet bidrar til kraftig prisstigning på en rekke nødvendige varer som energi og mat. I denne situasjonen er det viktig å bruke fellesskapets midler på en ansvarlig måte, slik at ikke rentene på blant annet boliglån, som utgjør en viktig del av utgiftene for vanlige folk, skal øke raskere og mer enn nødvendig. Samtidig er det viktig at de som har dårligst økonomi til å tåle levekostnadsøkningene, prioriteres i en tid hvor oljepengebruken må begrenses.

De økonomiske realitetene beskrevet i kapittel 1 innebærer at handlingsrommet på utgiftssiden er begrenset i 2023-budsjettet, og mest sannsynlig også i årene fremover. Skatte- og avgiftsopplegget for 2023 gir et vesentlig bidrag til netto inndekning i 2023-budsjettet, samtidig som det skal legge til rette for stabile og gode skatte- og avgiftsgrunnlag i årene som ligger foran oss.

Allerede med justeringene i skatte- og avgiftsopplegget for 2022 markerte regjeringen i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2021–2022) et tydelig skifte i skatte- og avgiftspolitikken. Den kanskje tydeligste endringen er at skattebyrden skal reduseres for dem med inntekter under 750 000 kroner og økes for dem med de høyeste inntektene og største formuene. I 2023-budsjettet foreslår regjeringen netto skatte- og avgiftsskjerpelser på 44,8 mrd. kroner, fullt innfaset. Av dette er 31,2 mrd. kroner fra næringer med ekstraordinært høye overskudd. Som gruppe skjermes husholdningene ved at skatt og avgift på løpende inntekt og forbruk reduseres med om lag 2,5 mrd. kroner. Bokførte økte skatte- og avgiftsinntekter utgjør 46,1 mrd. kroner i 2023. Det omfatter også virkningen av økt grunnrenteskattesats på vannkraft fra 2022.

Regjeringen tar de utfordringene vanlige folk opplever i hverdagen, med raskt økende priser på en rekke nødvendighetsvarer, på alvor. Vi foreslår flere tiltak både på budsjettets inntekts- og utgiftsside som vil bedre levekårene for vanlige folk. På personskatteområdet prioriterer vi netto skattelettelser til grupper med inntekt under 750 000 kroner. Et hovedgrep er at personfradraget foreslås økt med 14 850 kroner fra 2022, rundt 25 pst. økning, noe som gir brede lettelser i inntektsskatten fra lave inntektsnivåer. I tillegg foreslår regjeringen å redusere trygdeavgiften på lønn/trygd og næringsinntekter, som bidrar til å trekke marginalskatten på arbeid ned og slik stimulere til arbeid. Andre elementer i regjeringens levekostnadspakke for å støtte husholdningene omfatter redusert veibruksavgift slik at samlede drivstoffavgifter reduseres, og redusert grunnavgift på mineralolje, som senker prisene på drivstoff i anleggsvirksomhet og landbruk. Samtidig videreføres strømstønadsordningen til husholdninger i 2023. Enslige forsørgere som har for lave inntekter til å dra nytte av fradrag i skattegrunnlaget, får et inntektsløft på om lag 11 500 kroner (helårsvirkning) med forslaget om å flytte særfradraget for denne gruppen over til barnetrygden. Også på statsbudsjettets utgiftsside er det en rekke forslag som gjelder folks hverdagsøkonomi, deriblant videreføringen av strømstønadsordningen for husholdninger, redusert makspris i barnehage og reduserte ferjetakster, se nærmere omtale i Gul bok 2023.

Som et situasjonstilpasset tiltak foreslår regjeringen ekstra arbeidsgiveravgift i hele landet for lønn over 750 000 kroner i 2023. Tiltaket bidrar til å øke handlingsrommet i budsjettet med om lag 6,4 mrd. kroner bokført og muliggjør en sterkere omfordeling. Situasjonen med høy temperatur i arbeidsmarkedet og overskudd av ledige stillinger tilsier at det er et godt tidspunkt å innføre ekstra arbeidsgiveravgift.

Regjeringen foreslår å øke utbytteskatten med to prosentenheter. Aksjeinntekter er sterkt konsentrert blant de med høy inntekt og stor formue, og økt utbytteskatt bidrar dermed til en mer omfordelende inntektsskatt. Formuesskattesatsen i trinn 1 økes fra 0,95 til 1,0 pst. Verdsettelsen av aksjer og næringseiendom i formuesskatten økes til 80 pst., i tråd med Hurdalsplattformen. Samtidig foreslås det å skjerme direkte eide driftsmidler og redusere verdsettelsen av disse for formuesskatteformål til 70 pst.

Skatteopplegget bidrar til en sterkere geografisk omfordeling i tråd med Hurdalsplattformen. Det er særlig økt utbytteskatt, omleggingen av trygdeavgift og trinnskatt, samt satsøkningen og den økte verdsettelsen av aksjer og næringseiendom i formuesskatten som bidrar til geografisk utjevning. I tillegg kommer at omleggingen av støtten til enslige forsørgere er særlig gunstig for dem som bor i tiltakssonen i Troms og Finnmark.

Kraftprisene i deler av Sør-Norge har siden høsten 2021 vært svært høye, blant annet grunnet ekstraordinære forhold i det europeiske kraftmarkedet som følge av krigen i Ukraina, spesielt økte gasspriser, en sterkere tilknytning til det europeiske kraftmarkedet i sørlige deler av landet samt tilsigsutvikling og interne nettbegrensninger i Norge og Norden. De høye prisene resulterer i et uvanlig stort proveny fra grunnrenteskatten for vannkraft i 2022, og provenyet forventes også å være høyt i 2023. I den ekstraordinære situasjonen vi nå er inne i, mener imidlertid regjeringen at det er behov for å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon. Regjeringen foreslår derfor å innføre et høyprisbidrag på vind- og vannkraft. Høyprisbidraget fastsettes til 23 pst. av kraftinntektene som overstiger 70 øre per kWh.

Regjeringen mener videre at energisituasjonen aktualiserer spørsmålet om hvor mye av grunnrenten i vannkraftproduksjon som bør tilfalle fellesskapet. Den høye grunnrenten oppstår som følge av eksklusiv tilgang til en knapp og svært verdifull naturressurs som tilhører fellesskapet. Mye av grunnrenten betales av norske forbrukere. Regjeringen mener det er rimelig at en betydelig andel av denne grunnrenten omfordeles tilbake til innbyggerne. Det foreslås derfor, etter en samlet vurdering, å øke den effektive skattesatsen i grunnrenteskatten for vannkraft fra 37 pst. til 45 pst. fra 2022.

I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet bør få en rettferdig andel av verdiene som skapes ved utnyttelse av fellesskapets naturressurser. Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets naturressurser, har tjent Norge godt. Uten dette ville vi i dag ikke hatt Statens pensjonsfond. I likhet med petroleums- og vannkraftressursene er sjø- og vindkraftressurser skatteobjekt som ikke kan flyttes, og som bør utnyttes i en tid der mange skattegrunnlag blir mer mobile. Regjeringen foreslår nå at det innføres grunnrenteskatt på havbruk og vindkraft på land, med virkning fra og med inntektsåret 2023. En sentral del av forslaget er at lokalsamfunn som stiller naturressurser til disposisjon, skal sikres en andel av grunnrenten.

De midlertidige skattereglene for petroleumsvirksomhet ble innført i en situasjon med lave oljepriser og risiko for betydelig lavere aktivitet på norsk sokkel. Rammebetingelsene for petroleumsvirksomheten er vesentlig endret siden de midlertidige reglene ble vedtatt. Regjeringen mener de høyere prisene gjør at det kan være grunnlag for at også disse reglene kan strammes noe inn. Regjeringen foreslår å redusere friinntektssatsen i de midlertidige petroleumsskattereglene med om lag 30 pst. fra 2023. Regjeringen foreslår å øke avgiftene på utslipp av klimagasser med 21 pst. og følger med det opp planen om å trappe opp avgiftene til 2 000 2020-kroner i 2030. I tillegg foreslår regjeringen å innføre en ny avgift på SF₆ og å differensiere avgiften på avfallsforbrenning, slik at anlegg som er omfattet av kvoteplikt, skal betale mindre og anlegg som ikke er omfattet av kvoteplikt, skal betale mer.

Regjeringen følger opp anmodningsvedtaket i Stortinget om å innføre merverdiavgift på kjøpsbeløp over 500 000 kroner ved omsetning av elbiler. Inntektene fra bilrelaterte særavgifter har falt med mer enn 40 mrd. 2023-kroner siden 2007, hvorav 30 mrd. kroner er tapte engangsavgiftsinntekter. For å bevare engangsavgiften som inntektskilde for staten foreslås det å innføres en ny vektkomponent som skal gjelde alle personbiler. Forslaget vil reversere noe av nedgangen i inntektene fra engangsavgiften. I tillegg foreslås enkelte andre innstramminger i engangsavgiften for hybrid- og fossilbiler for å forsterke insentivene i engangsavgiften til kjøp av elbil, slik at vi kan nå målet om at alle nye personbiler skal være nullutslippsbiler innen 2025.

Regjeringen foreslår videre å avvikle fritaket for merverdiavgift på elektroniske nyhetstjenester, å etablere en ordning for utsatt tidfesting av omtvistede krav, å avvikle den lave satsen for elavgift for datasentre og å halvere kvoten for tobakksvarer som kan innføres som reisegods.

Andre forslag til endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også andre endringer i skatte- og avgiftssystemet, blant annet å:

• Likebehandle elbiler med andre biler i firmabilbeskatningen.

• Innføre full omregistreringsavgift for elbiler.

• Øke fagforeningsfradraget til 7 700 kroner.

• Utvide fradragsretten og den skattefrie dekningen av kost for pendlere på brakker.

• Forenkle minstefradraget.

• Videreføre enkelte satser og beløpsgrenser i inntektsskatten nominelt.

• Utvide bunnfradrag for dødsbo i formuesskatten.

• Videreføre bunnfradraget i formuesskatten nominelt.

• Lovfeste praksis om tidfesting av tilskudd og erstatninger i jordbruket.

• Endre reglene for eiendomsskatt under kraftlinjer.

• Innføre generell merverdiavgiftsplikt på salg av fjernleverbare tjenester fra utlandet.

• Redusere gebyrinntektene under Justervesenet.

• Øke sektoravgiftene under Finanstilsynet.

• Redusere gebyret for førerkort.

• Videreføre fiskeflåtens fritak for kontrollavgift for båter under 15 meter.

• Innføre pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende fra første krone.

4.3 Provenyvirkninger av forslag til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 4.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag. Provenyvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget beregnes i forhold til et referansesystem for 2023. Referansesystemet er basert på 2022-regler oppjustert med i hovedsak anslått pris-, lønns- eller formuesvekst. Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er i referansesystemet i hovedsak justert til 2023-nivå med anslått lønnsvekst på 4,2 pst. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er hovedsakelig justert med anslått konsumprisvekst fra 2022 til 2023 på 2,8 pst. En skattyter som kun har ordinære fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 4,2 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2023 som i 2022. I referansesystemet er alle mengdeavgifter justert med anslått vekst i konsumprisene fra 2022 til 2023. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2022 til 2023.

Tabell 4.2 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2023 samt anslag for 2022 og regnskapstall for 2021, fordelt på kapittel og post.

Tabell 4.3 viser bokførte virkninger som følge av nye forslag til regelendringer i 2023, fordelt på kapittel og post.

4.4 Sosial og geografisk profil av skatteopplegget

4.4.1 Sosiale fordelingsvirkninger

Inntektsulikheten og formuesulikheten i Norge har økt. Regjeringen mener at de med høy inntekt og stor formue kan bidra mer til fellesskapet. Regjeringen vil redusere inntektsskatten for dem med inntekter under 750 000 kroner og øke skatten for andre.

For å måle hvordan forslagene slår ut for ulike grupper, sammenlignes forslagene med 2022-regler fremført til 2023 (referansesystemet). Beregningene inkluderer skatteendringene som det er mulig å regne på i skattemodellen LOTTE-Skatt, herunder endringer i satser og grenser i inntektsbeskatningen av personer og endringene i formuesskatten. Avgifter er ikke med, heller ikke arbeidsgiveravgift. Økt arbeidsgiveravgift på lønn over 750 000 kroner, som betales av arbeidsgiver, kan sies å gi en høyere skatt på lønn over dette nivået. Nedenfor tallfestes fordelingsvirkningene på kort sikt av regjeringens skatteforslag for 2023 sammenlignet med referansesystemet. Beregningene gir et godt bilde av endringene i hovedreglene i personbeskatningen.

Den isolerte lettelsen i inntektsskatten er på om lag 1,5 mrd. kroner, mens formuesskatten skjerpes med om lag 2,3 mrd. kroner i de endringene som inngår. Samlet er disse skatteendringene anslått å gi en netto skjerpelse på om lag 0,8 mrd. kroner påløpt.

De viktigste personskatteforslagene som ikke inngår i tabellene, er omlegging av særfradraget for enslige forsørgere (som gir økt inntekt for lavinntektsgrupper) og avvikling av elbilfordelen i firmabilbeskatningen (som gir økt skatt for personer med i gjennomsnitt høy inntekt).

I 2023 anslås det at de med inntekter under 750 000 kroner får en samlet lettelse i inntektsskatten på nær 4,5 mrd. kroner, mens de med høyere inntekt får en samlet skjerpelse på om lag 3 mrd. kroner i inntektsskatten.

Tabell 4.4 viser nærmere hvordan skatteopplegget omfordeler fra høyinntektsgrupper til grupper med lavere inntekt. I inntektsskatten gis det lettelser for grupper med inntekt under om lag 750 000 kroner og skjerpelser for høyere inntekt, i tråd med Hurdalsplattformen. I formuesskatten gis det skjerpelser som øker med inntekt. De største skattelettelsene i prosent av inntekten kommer for grupper som har lave inntekter. Det skyldes særlig økningen av personfradraget.

Personer med bruttoinntekt under 100 000 kroner betaler oftest verken trinnskatt eller skatt på alminnelig inntekt og påvirkes derfor lite av inntektsskatteendringer. I tillegg til eventuell formuesskatt betaler de noe trygdeavgift dersom de har inntekt over frikortgrensen (65 000 kroner). Som nevnt inngår ikke flyttingen av særfradraget for enslige forsørgere til økt utvidet barnetrygd i fordelingstabellen. Enslige forsørgere i denne inntektsgruppen vil imidlertid kunne få økt sin disponible inntekt med inntil om lag 9 600 kroner i 2023 (11 500 kroner ved helårsvirkning) sammenlignet med 2022.

Formue er skjevt fordelt i befolkningen. Tabell 4.5 viser hvordan anslåtte endringer i personbeskatningen slår ut for ulike intervaller av beregnet nettoformue. Hovedbildet er at personer med gjennomsnittlig formue under 5 mill. kroner i gjennomsnitt får lettelser i inntektsskatten, mens personer med formue over 5 mill. kroner både får økt inntektsskatt og økt formuesskatt. Skatteskjerpelsen øker med økende formue.

Regjeringens arbeid med å gjøre skattesystemet mer omfordelende må ses over tid. Tabell 4.6 viser anslåtte fordelingsvirkninger av vedtatte 2022-regler sammenlignet med 2022-referansen (venstre) og anslåtte fordelingsvirkninger av forslag til 2023-regler sammenlignet med 2023-referansen (høyre). Anslagene for 2022 ble beregnet i forbindelse med Stortingets budsjettforlik, og lønns- og prisvekstanslagene mv. i Nasjonalbudsjettet 2022 inngår i disse anslagene. Anslagene er sammenlignet med ulike referansesystemer. Det er ikke de samme personene som inngår i en bestemt inntektsgruppe i 2022 og 2023, blant annet som følge av generell inntektsvekst, endring i sysselsetting, pensjonering, dødsfall og inn-/utvandring. Dette illustreres også av at antallet skattytere i hvert intervall og samlet er ulikt for årene. Kolonnene for 2022 og 2023 i tabellen kan derfor ikke summeres. Tabellen kan likevel gi et inntrykk av fordelingsprofilen på skatteopplegget for 2022 og forslaget til skatteopplegg for 2023.

Den samlede virkningen av skatteendringene siden 2021 kan belyses med et eksempel, se tabell 4.7.

Tabellen viser at en person med lønn på 550 000 kroner som eneste inntekt og kun standard fradrag (personfradrag og minstefradrag) i 2023 vil betale om lag 136 400 kroner i skatt med regjeringens forslag. Med fremførte 2022-regler, det vil si referansesystemet for 2023, ville denne lønnstakeren fått en skatt på 138 650 kroner. Det betyr at regjeringens forslag gir en skattelettelse på 2 250 kroner. Sammenlignet med fremførte 2021-regler anslås samlet skattelettelse i 2023 til om lag 3 900 kroner. I denne beregningen er anslagene i Nasjonalbudsjettet 2023 også lagt til grunn for lønnsvekst mv. i 2022.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2023 er tilpasset dagens krevende økonomiske situasjon og gir et vesentlig bidrag til netto inndekning i 2023, ikke minst gjennom høyprisbidraget fra vann- og vindkraft. Som gruppe skjermes husholdningene ved at skatt og avgift på løpende inntekt og forbruk reduseres med 2,5 mrd. kroner, se tabell 4.8. Det er da lagt til grunn at utbytteskatt, formuesskatt og kjøpsavgifter på bil samt innføring av merverdiavgift for elbiler for kjøpspris over 500 000 kroner holdes utenfor.

4.4.2 Geografiske fordelingsvirkninger

Inntekt, formue og muligheter er skjevfordelt geografisk. Regjeringen vil utjevne forskjeller. Derfor har regjeringen som mål at skatte- og avgiftssystemet skal bidra sterkere til geografisk omfordeling og underbygge regjeringens øvrige politikk for distriktene.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra Finansdepartementet utvidet skattemodellen LOTTE-Skatt slik at den også kan brukes til å anslå geografiske fordelingsvirkninger av personskatteendringer. Gjennomsnittlig skatteendring anslås i seks sentralitetssoner, der sone 1 er den mest sentrale og omfatter Oslo med enkelte nabokommuner, mens sone 6 er den minst sentrale. Kartet i figur 4.1 viser soneinndelingen, som bygger på Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks.

Regjeringens skatteopplegg for 2023 omfordeler fra sentrale til mindre sentrale deler av landet. Det anslås at skattytere i de to mest sentrale sonene får en samlet skatteøkning på om lag 1,4 mrd. kroner, mens skattytere i de fire minst sentrale sonene får en samlet lettelse på om lag 0,6 mrd. kroner.

Tabell 4.9 viser anslåtte geografiske fordelingsvirkninger av de foreslåtte personskatteendringene per skattyter. De skatteendringene som inngår i tabellen, er de samme som i fordelingstabellen etter inntektsgrupper, se punkt 4.4.1.

Skattytere i sone 1 får i gjennomsnitt høyere inntektsskatt, mens de i sone 2 til 6 får lavere inntektsskatt. Sone 1 får også den største økningen i formuesskatten. I inntektsskatten bidrar særlig økt utbytteskatt og omleggingen av trygdeavgift/trinnskatt til geografisk utjevning. I formuesskatten bidrar økt skattesats i trinn 1 og økt verdsettelse av aksjer og næringseiendom mest til geografisk utjevning.

Statistisk sentralbyrå.