5 Muligheter og levekår

5.1 Innledning

Å utrydde alle former for fattigdom og å redusere ulikhet i og mellom land er to av FNs bærekraftsmål. Bærekraftsmålene er universelle og skal oppfylles også i Norge. Tillit, små forskjeller og likhet i muligheter er viktige verdier i det norske samfunnet. Like muligheter innebærer at innsats, interesser og talent skal bety mer for den enkeltes levekår og samfunnsinnflytelse enn sosial bakgrunn. Like muligheter er et sentralt rettferdighetsprinsipp med bred oppslutning som også bidrar til en rekke andre samfunnsgoder, herunder mellommenneskelig tillit og tiltro til styringsinstitusjoner. Gratis utdanning, satsing på barn og unges oppvekstsvilkår, progressiv personbeskatning, trygde- og overføringsordninger og et inkluderende arbeidsliv bidrar til sosial mobilitet og utjevning av forskjeller.

Norge er blant landene med lavest ulikhet. Det gjelder både når vi ser på offisiell statistikk for fordeling av inntekt, og på bredere indikatorer for fordelingen av levekår og livskvalitet. I Norge, som i de fleste andre land, har imidlertid inntektsulikheten økt noe de siste 30 årene. Økt konsentrasjon av kapitalinntekter, en noe skjevere fordeling av lønnsinntekter og endringer i demografien er forhold som har bidratt til en skjevere fordeling av inntektene. Internasjonale megatrender som globalisering og digitalisering har også betydning for inntektsfordelingen. Blir den økonomiske ulikheten for stor, kan det skape utfordringer. Stor økonomisk ulikhet kan for eksempel forringe enkeltes muligheter, skape sosial uro og svekke tilliten til viktige samfunnsinstitusjoner. Statistisk sentralbyrås (SSB) befolkningsundersøkelse om livskvalitet i Norge viser at det er variasjoner i livskvalitet mellom enkeltgrupper. Livskvaliteten er gjennomgående høyere blant personer med høy utdanning og høy inntekt enn blant personer med lav utdanning og lav inntekt.

I Mulighetsmeldingen, Meld. St. 13 (2018–2019) Muligheter for alle – Fordeling og sosial bærekraft, presenterte regjeringen sin strategi for å motvirke ulikhet og skape muligheter for alle. Der fremgår det at en velfungerende fordelingspolitikk ikke bare handler om omfordeling gjennom skatte- og overføringssystemet. Fordelings- og inkluderingspolitikken må også rette seg mot utdanning, kompetanse, arbeid og bedre integrering. Regjeringens strategi for å motvirke ulikhet følges opp blant annet i stortingsmeldinger og gjennom tiltak og bevilgninger over de årlige budsjettene, se nærmere omtale i punkt 5.5. Samtidig må en god fordelingspolitikk verne om de grunnleggende betingelsene for økonomisk vekst og stabilitet. Innsats, arbeid og vilje til å ta risiko ved oppstart av nye bedrifter og arbeidsplasser skal lønne seg. Det samme skal investeringer i og videreutvikling av humankapital, som er viktige drivkrefter for økonomisk omstilling, nye ideer og utvikling, og dermed også økonomisk vekst.

5.2 Fordeling av levekår i et internasjonalt perspektiv

5.2.1 Ekstrem fattigdom og inntektsfordeling i og mellom land

På verdensbasis har økonomisk vekst og utvikling gjennom de siste 30 årene bidratt til en tydelig reduksjon i omfanget av ekstrem fattigdom, definert som at en har mindre enn 1,90 dollar, justert for kjøpekraft, å leve for om dagen. Figur 5.1 nedenfor viser befolkningsandelen og antallet som levde i ekstrem fattigdom i ulike verdensregioner i perioden 1990–2015. På 1990-tallet bodde det store flertallet av verdens fattige i land i Øst-Asia og i Stillehavsregionen. Sterk økonomisk vekst i disse regionene, blant annet som følge av økt handel, er en viktig årsak til reduksjonen i ekstrem fattigdom på verdensbasis. Den ekstreme fattigdommen er nå mer konsentrert i Afrika, særlig i området sør for Sahara. Svakere vekstforutsetninger og begrenset institusjonell kapasitet i denne regionen gir grunn til å tro at reduksjonen i ekstrem fattigdom ikke vil være like rask i tiden fremover.1 Verdensbanken anslår videre at koronapandemien, gjennom dens innvirkning på den økonomiske veksten, kan føre til at 71 millioner mennesker skyves ut i ekstrem fattigdom.2

Forstørr bilde

¹ Den stiplete linjen viser andelen av verdens befolkning som lever på mindre enn 1,90 internasjonale dollar om dagen, og må leses av på høyre akse. De øvrige linjene viser antall millioner mennesker som lever for mindre enn 1,90 internasjonale dollar om dagen, og må leses av på venstre akse.

² Tall for Europa og Sentral-Asia for 1990, og Sør-Asia for 1999 og 2015 er beregnet.

Kilde: Verdensbanken.

Gjennom bærekraftsmålene er Norge forpliktet til å arbeide for å redusere fattigdom og ulikheter i og mellom land. Norge arbeider for utvikling og redusert ulikhet blant annet gjennom å støtte internasjonale organisasjoner, herunder Verdensbankens arbeid for å redusere fattigdom. I tillegg bidrar Norge til finansiering av Den afrikanske utviklingsbankens arbeid for inkluderende og grønn vekst i fattige land i Afrika.

Sterk økonomisk vekst i enkelte verdensregioner har bidratt til å redusere inntektsforskjellene mellom land. Figur 5.2 viser befolkningen i ulike verdensregioner som andel av samlet verdensbefolkning i 1980 og i 2016, og hvordan verdens samlede bruttonasjonalinntekt (BNI) er fordelt i de samme årene. Som figuren viser, er det den sterke økonomiske veksten i Asia i perioden fra 1980 til 2016 som har gitt det største bidraget til økonomisk utjevning på tvers av regioner. Denne veksten har også bidratt til å bevege det geopolitiske tyngdepunktet østover. Dette har stor betydning for Norge og norsk næringsliv, og omtales nærmere i kapittel 2 om internasjonale utviklingstrekk.

Forstørr bilde

Kilde: World Inequality Report. 2018. World Inequality Database.

Økonomisk vekst og utjevning mellom land gir også utslag i andre levekårsindikatorer. Indeksen for menneskelig utvikling (Human Development Index – HDI) måler landenes prestasjoner vurdert etter indikatorer for inntekt, levealder og skolegang, og brukes til å rangere landenes levestandard og sosiale utvikling på en skala fra 0 til 1. Siden 1990 har HDI for verden sett under ett økt med 0,72 pst. i gjennomsnitt hvert år. Langs indikatorene for forventet levealder og bruttonasjonalinntekt (BNI) per innbygger er også avstanden mellom de landene som skårer høyest og de landene som skårer lavest, tydelig redusert.

Samtidig som inntektene i mange land har fått et betydelig løft og de økonomiske forskjellene mellom land er redusert, har inntektsulikheten innad i mange land økt. Figur 5.3 viser Gini-koeffisienten3 for disponibel inntekt i et utvalg medlemsland i Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) i 1985 (eller første tilgjengelige år) og i 2018 (eller siste tilgjengelige år). I flere land økte inntektsulikheten mest i perioden fra midten av 1990-tallet til midten av 2000-tallet. Det er imidlertid store forskjeller mellom land, både når det gjelder hvor mye ulikheten har økt og fra hvilket utgangspunkt. De nordiske landene er blant landene med lavest ulikhet, men også her har ulikheten økt de siste 30 årene. I Finland og Sverige har ulikheten økt relativt mye, men fra svært lave nivåer. Land som USA, Tyrkia og Mexico har betydelig høyere ulikhet i disponibel inntekt enn det som er vanlig i Europa. Mange fremvoksende økonomier utenfor OECD har også en svært ujevn fordeling av inntektene, og ulikhetene har økt i en del av landene.

Forstørr bilde

¹ Definisjonen av inntekt kan variere mellom land og mellom år. Tallene fra OECD støtter seg på datagrunnlaget for offisiell inntekts- og skattestatistikk. I denne statistikken er det inntektene som skattes på personlig hånd, det vil si de inntektene som blir oppgitt i personenes skattemeldinger (selvangivelser), som utgjør datagrunnlaget sammen med skattefrie overføringer og personskatter. Derfor kan endringer i skatteregler på tvers av land svekke sammenlignbarheten av inntektsulikhet mellom land og over tid for et gitt land.

Kilde: OECD.

5.3 Ulikhet og fordeling i Norge

5.3.1 Fordeling av inntekt og levekår

Norge er blant landene i Europa med lavest ulikhet. Dette gjelder både når man ser på offisiell statistikk for fordelingen av inntekter, og når man ser på indikatorer for fordelingen av ikke-materielle levekår.4 Den enkeltes levekår påvirkes av sentrale samfunnsinstitusjoner, herunder utdanningssystemet, arbeidsmarkedet og skatte- og trygdesystemet. Høy grad av likhet i Norge og i de nordiske landene settes gjerne i sammenheng med en sterk satsing på barn og unges oppvekstsvilkår, gratis utdanning, små lønnsforskjeller, progressiv skatt og et velorganisert arbeidsliv. Dette er også forhold som bidrar til å forklare hvorfor inntektsforskjeller i mindre grad går i arv i Norge enn i de fleste andre land.

Inntekt og tilgang på økonomiske ressurser gir muligheter for konsum og investeringer, og er viktige forutsetninger for høy livskvalitet. Sett under ett har inntektene til norske husholdninger fått et betydelig løft de siste 30 årene. Samtidig er inntektsfordelingen blitt noe skjevere enn det som var tilfellet på midten av 1990-tallet. Figur 5.4 viser utviklingen i ulike inntektsgruppers realinntekt etter skatt i perioden 1995–2018. Desiler viser til tideler av befolkningen, rangert etter inntektsnivå. I denne perioden har median5 realinntekt etter skatt økt med i underkant av 70 pst., og husholdninger fra 2. til 9. desil har også hatt inntektsvekst i nærheten av dette nivået. Inntektsutviklingen for den nederste desilen har imidlertid vært svakere enn for øvrige grupper, mens utviklingen i inntektene for den øverste desilen har vært sterkere.

¹ Den sterke inntektsveksten for desil 10 frem mot 2005 og i 2015 er i stor grad et resultat av tilpasninger til endringer i den skattemessige behandlingen av utbytte, som ga sterke insentiver til å ta ut utbytte i 2005 og 2015.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Mål på nivået og fordelingen av inntekt baserer seg på den offisielle skattestatistikken som er utarbeidet på bakgrunn av skattemeldingen. Hva som omfattes av inntektsbegrepet, avhenger derfor til enhver tid av skattesystemets avgrensninger. Flere former for inntekt omfattes ikke av den offisielle inntektsstatistikken. Det gjelder blant annet verdien av offentlige tjenester som husholdningene mottar, verdien av ubetalt arbeid i hjemmet og verdien av å eie egen bolig. Studier har vist at inntektsulikheten (målt basert på inntekt etter skatter og overføringer) i Norge reduseres med om lag 20 pst. dersom verdien av statlige og kommunale tjenester legges til husholdningenes inntekter.6^,7 SSB publiserte nylig en studie som vurderer hvordan inntektsfordelingen påvirkes dersom man legger til grunn et utvidet inntektsbegrep som også omfatter tilbakeholdt overskudd.8

Fordelingen av inntekter i befolkningen bestemmes av et samspill mellom flere faktorer. Fordelingen av inntekt før skatt og overføringer (markedsinntekter) påvirkes blant annet av befolkningens kompetanse og utdanningsnivå, arbeidsmarkedets organisering og evne til å inkludere, og den konjunkturelle utviklingen. Norge er også en del av de internasjonale megatrendene som har bidratt til økt inntektsulikhet i mange land, se boks 5.1. Det er imidlertid indikasjoner på at digitalisering og globalisering ikke har hatt samme innvirkning på inntektsfordelingen i de nordiske landene som i mange andre land.9^,10 Koordinerte systemer for lønnsdannelse, sammenpresset lønnsstruktur og høy organisasjonsgrad trekkes her frem som mulige forklaringer. Næringsstrukturen kan også spille en rolle, siden Norge trolig har mindre produksjon av de varer hvor Kina og andre fremvoksende økonomier har økt sin eksport. Norsk produksjon av petroleum, metaller, fisk og andre råvarer har samtidig blitt sterkt etterspurt internasjonalt.

I inntektsstatistikken skilles det mellom lønnsinntekter, næringsinntekter, kapitalinntekter og overføringer. Den offisielle statistikken viser at lønnsulikhetene i Norge har økt, se figur 5.5, og at dette har gitt et tydelig bidrag til endringene i Gini-koeffisienten. En skjevere fordeling av kapitalinntekter har bidratt mer til økt inntektsulikhet i perioden 1995–2018, enn endringene i fordelingen av lønnsinntektene. Den observerte skjevfordelingen av kapitalinntekter må ses i lys av at formuesfordelingen er skjevere enn inntektsfordelingen.

¹ Det er brudd i tidsserien i 2015 og 2008.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg og Statistisk sentralbyrå.

I en del OECD-land kan økt inntektsulikhet delvis forklares med at skatte- og overføringssystemene har blitt mindre omfordelende over tid. Det norske skattesystemet har tydelige progressive elementer som sikrer en direkte omfordeling fordi de som tjener mest, også bidrar mer. Skattesystemet påvirker også fordelingen av inntekter indirekte, fordi de kan endre insentivene til arbeid, sparing og risikotaking. Dessuten er skattesystemets viktigste oppgave å finansiere offentlige utgifter, som også virker omfordelende. Samtidig har skattesystemet klare begrensninger som fordelingspolitisk virkemiddel, blant annet fordi mange av de med lavest inntekt ofte ikke betaler skatt, og fordi andre faktorer som utdanning spiller en viktig rolle.

Det er bred politisk oppslutning om de grunnleggende prinsippene for utformingen av det norske skattesystemet. Det omfordelende bidraget fra det norske skattesystemet har vært relativt stabilt de siste 30 årene, og reduserer ulikheten med om lag 40 pst. Overføringene har blitt noe mindre omfordelende over perioden 1995–2018. Etter 2017 er imidlertid engangsstøtten økt, noe som kan ha trukket i motsatt retning.

En studie fra SSB har vurdert nærmere om skattesystemet er mindre omfordelende i 2019 enn i 2013. Studien vurderer endringer i både inntekts- og formuesskatt, skatt på forbruk og endringer i arbeidstilbudet. Studien konkluderer med at skattesystemet er blitt litt mindre omfordelende i 2019, enn med reglene fra 2013. Endringer i formuesskatten har hatt tilnærmet ingen effekt på inntektsfordelingen. Dette er fordi formuesskattelettelsene også har gått til personer i de laveste inntektsdesilene, altså til personer med forholdsvis lave inntekter og høye formuer. Den enkeltendringen som har bidratt mest til svakere omfordeling av inntekt, er den reduserte satsen på alminnelig inntekt, mens innføring av trinnskatt og justering av eierinntekter har trukket i motsatt retning. Mye av denne reduksjonen i skattesatsen på alminnelig inntekt var del av et bredt skatteforlik på Stortinget som hadde som formål å styrke norsk konkurranseevne. SSBs studie omfatter ikke fordelingsvirkningene av å avvikle arveavgiften. I Mulighetsmeldingen, Meld. St. 13 (2019–2020) Muligheter for alle – Fordeling og sosial bærekraft, redegjøres det imidlertid for hvorfor arveavgiften, slik den var utformet, ikke var et kraftfullt virkemiddel for omfordeling. Det skyldtes blant annet at verdsettingen av enkelte formuesobjekter, herunder børsnoterte aksjer, ikke reflekterte de reelle verdiene, og at det var forholdsvis gode muligheter for å tilpasse seg reglene slik at man unngikk avgift på hele eller deler av arven.

Demografiske forhold kan også bidra til å forklare deler av endringene i inntektsfordelingen i Norge. Pareliussen et al. (2018) viser at endringer i husholdningssammensetningen, aldring, sortering gjennom ekteskap11, og en økende andel av studenter har bidratt til å øke Gini-koeffisienten i Norge.12^,13 Endringer i husholdningssammensetning har bidratt mer til økt ulikhet i Norge enn i de øvrige nordiske landene.14 Fordi alderspensjonister gjennomgående har lavere inntekter enn yrkesaktive, noe som er et sentralt trekk ved pensjonssystemer i alle land, vil en aldrende befolkning isolert sett også trekke i retning av økt inntektsulikhet i tiden fremover.

Arbeidsinnvandrere tilfører det norske samfunnet viktig kompetanse og bidrar til å dekke mangel på arbeidskraft i flere sektorer. Med EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen er Norge med i et felles europeisk arbeidsmarked, og med EU-utvidelsene i 2004 og 2007 opplevde Norge en forholdsvis sterk tilstrømning av arbeidsinnvandrere. Selv om betydningen av dette for økonomien under ett trolig har vært positiv, kan det ha hatt negativ betydning for fordelingen. Det er særlig i etterkant av den første EU-utvidelsen at realinntektsveksten for 1. desil har avtatt. Personer med innvandringsbakgrunn er overrepresentert i denne inntektsdesilen, og i Mulighetsmeldingen vises det til at inntektsforskjellene er mindre i den norske befolkningen dersom personer med innvandringsbakgrunn holdes utenfor.

Gjennom flere studier har forskere fra Frischsenteret vist at lønnsnivået for nordmenn som er utsatt for konkurranse fra arbeidsinnvandrere, har utviklet seg svakt relativt til lønnen for andre arbeidstakere.15^,16^,17 Arbeidskraft som ble utsatt for økt konkurranse, var konsentrert i yrker med lave kompetansekrav og dermed lav lønn. Samtidig har høytlønte grupper tjent på arbeidsinnvandringen. Også Cappelen-utvalget viste i NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk til at reallønnsveksten har vært langt svakere i næringer med høy andel sysselsatte innvandrere, og at ytterligere tilstrømming av arbeidsinnvandrere, flyktninger og asylsøkere kan skape et press nedover på lønningene. Utvalget pekte også på at det er en utfordring at organisasjonstilknytningen blant innvandrere er lavere enn i befolkningen for øvrig. Arbeidsinnvandring kan også ha bidratt til andre former for økonomisk ulikhet, blant annet gjennom å forsterke og skape nye former for useriøsitet og utnyttelse i arbeidsmarkedet. Dette har gjort det nødvendig med kraftfulle tiltak mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, se nærmere omtale i kapittel 8.

5.3.2 Lavinntekt

De fleste i Norge tilhører husholdninger med relativt god økonomi, og omfanget av fattigdom i absolutt forstand er begrenset. Likevel er det noen som lever med en inntekt og levestandard som ligger betydelig lavere enn den generelle levestandarden i samfunnet. Vedvarende lavinntekt er et mål på andelen av befolkningen som lever i husholdninger hvor samlet husholdningsinntekt gjennom tre år er lavere enn 60 pst. av medianinntekten, etter å ha tatt hensyn til ulikheter i husholdningsstørrelse. Sammenlignet med andre europeiske land er forekomsten av vedvarende lavinntekt relativt liten i Norge. Sett perioden 1996–2011 under ett var andelen personer (utenom studenter) som tilhørte lavinntektshusholdninger forholdsvis stabil. Siden 2011 har imidlertid andelen økt litt, se figur 5.6. Andelen barn under 18 år som tilhører lavinntektshusholdninger, har også økt betydelig over tid. Fra og med perioden 2012–2014 har barn større sannsynlighet for å tilhøre en lavinntektshusholdning, enn det som er tilfellet for den øvrige befolkningen. Det er særlig blant barn med innvandringsbakgrunn at vi har sett en økning i lavinntektsandelen.

Forstørr bilde

¹ EU-skala 60 pst. Omfatter ikke studenter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er ikke de samme befolkningsgruppene som utgjør lavinntektsgruppen over tid, se figur 5.7. En større andel innvandrere tilhører lavinntektshusholdninger i 2018 enn det som var tilfellet på slutten av 1990-tallet. Samtidig har det blitt færre eldre i lavinntektsgruppen. Det skyldes blant annet økt yrkesaktivitet blant eldre, høyere pensjonsgrunnlag blant nye pensjonistkull og tiltak for å styrke pensjonistenes økonomi de siste årene. Personer i enslig forsørgerhusholdninger og aleneboende under 35 år er overrepresentert i lavinntektsstatistikken, og lavinntekt er blitt mer utbredt blant disse. Geografisk var omfanget av vedvarende lavinntekt i 2017, både blant barn og voksne, klart størst i Oslo, dernest i Østfold og Telemark. Fylkende med lavest omfang av vedvarende lavinntekt var Akershus, Sogn og Fjordane og Rogaland.

Forstørr bilde

¹ EU-skala 60 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

For personer i yrkesaktiv alder er det nær sammenheng mellom det å stå utenfor arbeidslivet over flere år, og det å ha vedvarende lavinntekt.18 Å inkludere flere i arbeidslivet er avgjørende for å bevare et samfunn med små forskjeller, og er det viktigste elementet i regjeringens strategi for bærekraften i offentlig finanser, se nærmere omtale i kapittel 9. Det er først når en tilhører en husholdning der minst ett medlem har en stabil tilknytning til arbeidslivet, at sannsynligheten for å ha vedvarende lavinntekt blir drastisk redusert. Det er også nær sammenheng mellom en persons utdanningsnivå og lavinntektsrisiko. Personer som har utdanning på grunnskolenivå eller lavere er sterkt overrepresentert i lavinntektsstatistikken, sammenlignet med personer som har fullført videregående opplæring. Yrkestilknytningen blant unge aleneboende med lavinntekt blir stadig svakere, og flere i denne gruppen har lav utdanning enn tidligere. Sammenhengen mellom yrkestilknytning og lavinntekt er ikke like klar når vi ser på innvandrerbefolkningen isolert. Personer med innvandrerbakgrunn har svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn andre personer. Korrigerer en imidlertid for utdanningsnivå, har ikke innvandrere vesentlig lavere arbeidstilknytning enn resten av befolkningen.

Enslige forsørgere har svakere yrkestilknytning enn andre barnefamilier. Nesten 30 pst. av dem som bodde i en husholdning med enslig forsørger, hadde ingen yrkestilknyttede i husholdningen i 2017. Til sammenligning var denne andelen på 4,7 pst. i parhusholdninger. Enslige forsørgere har også oftere lite formell utdanning enn personer som bor i parhusholdninger med barn. En annen grunn til at aleneforsørgere er overrepresentert i lavinntektsstatistikken, er at slike husholdninger nettopp bare har én inntekt å leve av. Forbruksmulighetene per person blir dermed lavere enn i husholdninger med to forsørgere. Figur 5.8 nedenfor viser utviklingen i lavinntektsgrenser for ulike husholdningstyper over tid. Som figuren viser, kan enslige forsørgere med flere barn ha en forholdsvis høy inntekt og likevel havne i lavinntektsgruppen. På samme måte kan svakere yrkestilknytning, særlig blant kvinner i enkelte innvandrergrupper, i kombinasjon med barnerike familier, bidra til å forklare hvorfor innvandrere og barn med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i lavinntektsstatistikken.19

Forstørr bilde

¹ EU-skala 60 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Inntektsutviklingen til aleneforsørgere har vært svakere enn for øvrige barnefamilier og for befolkningen samlet. Det er imidlertid verdt å merke seg at fra 2004 er det kun barnebidrag underlagt en offentlig avtale som inngår i inntektsstatistikken. Det anslås at om lag 55 pst. av foreldrene inngår privat avtale om bidrag. Den relative inntektsutviklingen for gruppen enslige forsørgere i den aktuelle perioden ville blitt mindre negativ dersom inntektsstatistikken også tok hensyn til privat fastsatte bidrag.

Boks 5.3 Vanskeligstilte på boligmarkedet og sosial ulikhet i helse

Personer med vedvarende lavinntekt har ofte flere økonomiske utfordringer enn andre. Personer i lavinntektsgruppene opplever i større grad dårlige boforhold enn befolkningen i stort. Det er også langt flere i lavinntektsgruppen som ikke klarer å betale en utforutsett utgift enn i befolkningen som helhet. Klart flere i lavinntektsgruppen rapporterer om mangler av grunnleggende materielle eller sosiale goder som følge av sin økonomiske situasjon. I 2019 bodde 179 000 av personene i lavinntektshusholdninger også trangt og/eller hadde høy gjeldsbelastning. Disse anses som vanskeligstilte på boligmarkedet. Siden 2015 har antall vanskeligstilte på boligmarkedet økt med rundt 22 000 personer. Det innebærer en økning fra 3,2 til 3,5 pst. av befolkningen (i 2019). 60 000 personer var i 2019 vedvarende vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette er personer som siden 2017 har tilhørt en husholdning som er vanskeligstilt på boligmarkedet.

Personer som er bostedsløse kommer i tillegg til antall vanskeligstilte på boligmarkedet.¹ Mange av dem som er bostedsløse, har vedvarende og sammensatte problemer og sliter særlig med rusavhengighet og psykiske lidelser. Bostedsløse kartlegges regelmessig i egne undersøkelser, og de siste tallene er fra 2016. Tallene viser en nedgang fra 6 200 bostedsløse i 2012 til 3 900 i 2016. Ekstra sterk var nedgangen blant barn, fra 679 barn i 2012 til 229 barn i 2016. Resultatet av neste kartlegging kommer første halvår i 2021.

Det er en klar korrelasjon mellom det å ha lav inntekt og det å ha dårlig helse. Over tid har det vært en økning i sosiale forskjeller i helse. Figur 3.8 viser korrelasjonen mellom husholdningsinntekt og forventet levealder for 40-åringer. Som figuren viser, er forventet levealder for et hvert inntektsnivå høyere for kvinner enn for menn. Figuren viser også at for både menn og kvinner stiger forventet levealder med husholdningsinntekten. For de 15–20 pst. av befolkningen med de laveste inntektene er forventet levealder tydelig lavere enn for befolkningen for øvrig. Dette gjelder særlig for menn, hvor gjennomsnittlig forventet levealder for de 15 pst. med lavest husholdningsinntekt var om lag 75,3 år i perioden 2011–2015, mens forventet levealder for de 85 pst. med høyest husholdningsinntekt var om lag 82,5 år i samme periode. At en relativt stor gruppe faller utenfor samfunnet på denne måten, har en høy samfunnskostnad og kan være med på å svekke den sosiale bærekraften. I Meld. St. 19 (2018–2019) – Folkehelsemeldinga er utjevningen av sosiale helseforskjeller ett av tre forsterkede innsatsområder. Det fremgår der at regjeringen vil legge til rette for å oppfylle kravene i folkehelseloven og utredningsinstruksen om å vurdere konsekvenser for folkehelsen der det er relevant, gjennom en systematisk vurdering av hvordan tiltak og strategier påvirker fordeling av helse, sosialt og geografisk.

Forstørr bilde

Kilde: Kinge, J.M., et.al. (2019). Association of Household Income with Life Expectancy and Cause-Specific Mortality in Norway, 2005–2015. JAMA 2019, 321 (19): 1916–1925.

Koronapandemien har aktualisert spørsmålet om helserisiko og sosioøkonomisk status. Utfordringer med kobling av data gjør at Folkehelseinstituttet (FHI) vet lite om sosioøkonomiske forskjeller i koronasmitte, men FHI antyder likevel at det er rimelig å anta at lavinntektsgrupper er noe overrepresentert blant de koronasmittede, også i Norge. Det kan ha sammenheng med at lavinntektsgrupper oftere har jobber som krever fysisk kontakt med andre, eksempelvis i serviceyrker. Sosial ulikhet i helse mer generelt er godt dokumentert, også i Norge.^2,3 Sosial ulikhet i helse henger tett sammen med forhold som har vist seg relevant i forbindelse med koronapandemien. For eksempel gir fedme en betydelig risiko for alvorlige følger av korona,⁴ og forskning viser at fedme er mer utbredt blant personer med lav utdannelse og lav inntekt.⁵

¹ Bostedsløse omfatter personer som ikke disponerer en egen bolig og er henvist til tilfeldige og midlertidige botilbud, personer som bor midlertidig hos venner, kjente eller slektninger, personer som skal skrives ut/løslates fra institusjoner eller kriminalomsorgen innen to måneder og er uten bolig, samt personer som sover ute.

² Folkehelseinstituttet (2014) Folkehelserapporten: Sosiale helseforskjeller i Norge. Nettpublikasjon.

³ SSB (2020). Økonomi, helse og livskvalitet. En analyse av Levekårsundersøkelsen EU-SILC 2017. SSB Rapporter 2020/29

⁴ Yang, J., J. Hu & C. Zhu (2021). Obesity aggravates COVID-19: A systematic review and meta-analysis. Journal of Medical Virology. 93(1): 257–261.

⁵ Folkehelseinstituttet (2014) Folkehelserapporten: Sosiale helseforskjeller i Norge. Nettpublikasjon.

Regjeringens førsteprioritet i sosialpolitikken er å bekjempe fattigdom, særlig blant barnefamilier. Regjeringen har også gitt barnefamilienes økonomi et generelt løft ved å blant annet øke barnetrygden og engangsstønaden ved fødsel, og ved å innføre gratis kjernetid i barnehage og redusert foreldrebetaling i SFO. Disse tiltakene og flere er nærmere beskrevet i kapittel 9. Arbeidsmarkedet er den viktigste arenaen for opptjening og fordeling av inntekt. Som det kommer frem av tallene ovenfor, er det nær sammenheng mellom det å stå utenfor arbeidsmarkedet og det å ha vedvarende lavinntekt. Regjeringens tiltak for å øke yrkesdeltakelsen spenner over flere områder, herunder trygdepolitikken, pensjonspolitikken, skattepolitikken og integreringspolitikken, se nærmere omtale i kapittel 9. Store deler av det norske arbeidsmarkedet krever høy formell kompetanse. Det er viktig både for fordelingen av de økonomiske ressursene og for produktiviteten at elever og studenter er rustet for fremtidens arbeidsmarked. Gjennom flere tiltak har regjeringen lagt til rette for at flere kan fullføre og bestå videregående skole, og styrket fagskolenes og universitetets arbeid med å tilpasse tilbudet av utdanning til arbeidslivets behov, se nærmere omtale i kapittel 5.5 og i kapittel 3.

5.4 Fordeling av muligheter: Sosial mobilitet i Norge

Tilgangen på økonomiske ressurser har betydning for den enkeltes levekår og livskvalitet. SSB gjennomførte i 2020 en undersøkelse om livskvaliteten i den norske befolkningen.20 Undersøkelsen viser at de fleste i Norge er tilfredse med livet. Det er imidlertid forskjeller mellom grupper. Et gjennomgående funn i SSBs rapport er at yngre oppgir mindre tilfredshet med livet enn eldre. Personer med lav utdanning og lav inntekt oppgir også jevnt over mindre tilfredshet på ulike livskvalitetsmål enn de med høyere utdanning og inntekt. Rapporten viser også at personer med nedsatt funksjonsevne skårer gjennomgående lavt på livskvalitetsvariablene. Også personer som har oppgitt at deres seksuelle orientering er homofil, lesbisk, bifil eller annet i spørreskjemaet skårer signifikant lavere enn hele befolkningen på alle livskvalitetsvariablene.

Den sosiale mobiliteten i et samfunn sier noe om hvor sterk sammenheng det er mellom levekårene en nyter som voksen og oppvekstsvilkårene en hadde som barn. Graden av inntektsmobilitet mellom generasjoner, det vil si sammenhengen mellom foreldre og barns inntektsnivåer i en gitt alder, er en av flere indikatorer for sosial mobilitet. Inntektsmobiliteten varierer mye mellom land, blant annet som følge av forskjeller i familiepolitikk, utdanningspolitikk, organisering av arbeidsmarkedet og arbeidsmarkedspolitikken. I Norge er inntektsmobiliteten mellom generasjoner høy.21 Høy inntektsmobilitet kan i noen grad tilskrives en aktiv familiepolitikk med vekt på full barnehagedekning og et system med gratis eller sterkt subsidiert utdanning som bidrar til å utjevne forskjeller mellom barn og unge. Ser vi på andre land hvor tilgangen på utdanning er mer begrenset og i større grad avhengig av foreldrenes økonomiske situasjon, som for eksempel USA, er inntektsmobiliteten betydelig lavere.

Til tross for at Norge generelt har høy inntektsmobilitet, går levekår i noen grad også i arv. Oppvekst i lavinntekt er forbundet med lite formell utdanning og lavere inntekt som voksen, tidligere overgang inn i arbeidslivet, høyere risiko for arbeidsledighet, lengre varighet av arbeidsledighet, lavere alder for inngåelse av parforhold og lavere alder for foreldreskap.22 Det er også dokumentert at sannsynligheten for å ha enkelte levekårsutfordringer som voksen er høyere hvis familien man vokser opp i sliter med økonomi eller mangel på ressurser, og at det er utfordrende å hente inn en negativ utvikling som har begynt i småbarnsperioden.23

Utdanning gir grunnlag for sosial mobilitet og er viktig for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet. Samtidig har familiebakgrunn stor betydning for elevenes skoleprestasjoner, og det bidrar til at ulikhet går i arv. I Norge brukes det store offentlige ressurser på utdanning – blant annet med mål om å redusere sosiale forskjeller. Langs flere indikatorer som måler utdanningssystemets bidrag til å motvirke ulikhet, gjør Norge det bedre enn mange OECD-land.24 I Norge har det blitt investert stadig mer for at alle barn uavhengig av bakgrunn skal få like muligheter: Utbyggingen av barnehagetilbudet på 2000-tallet, innføringen av maksimalpris i foreldrebetalingen og moderasjonsordninger for lavinntektsgrupper har særlig økt barnehagedeltakelsen i grupper som erfaringsmessig har det vanskeligste utgangspunktet for å lykkes med utdanning. Også i grunnskolen og i videregående opplæring har det vært en positiv utvikling i resultater og gjennomføringsgraden blant elever med de svakeste forutsetningene, elever som har dårligere karakterer fra grunnskolen, elever med foreldre uten høyere utdanning eller med innvandrerbakgrunn. Hva gjelder høyere utdanning er mobiliteten høyere i Norge enn i gjennomsnittet for OECD-landene i den forstand at det er flere som har tatt en høyere utdanning, til tross for at foreldrene ikke har høyere utdanning. I likhet med de fleste andre OECD-landene har utdanningsmobiliteten i Norge økt over tid.25

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har i et større prosjekt belyst den sosiale mobiliteten blant norskfødte med innvandrerforeldre.26 De siste 40 årene har Norges befolkning økt betydelig, blant annet som følge av innvandring. I 2017 utgjorde personer med innvandrerbakgrunn27 om lag 17 pst. av befolkningen. Innvandrere totalt sett har lavere utdanning og sysselsettingsgrad enn majoritetsbefolkningen, og er overrepresentert i lavinntektsstatistikken. ISFs studie viser imidlertid at etterkommere av innvandrere gjør det betydelig bedre enn innvandrere i utdanningssystemet – de har lavere frafall fra videregående skole, og tar i langt større grad høyere utdanning. Sammenlignet med den øvrige befolkningen ser man samtidig store forskjeller blant etterkommerne. Innvandrerne har høyere frafall fra videregående enn majoriteten, og de er også overrepresentert i høyere utdanning. Det er særlig kvinners deltakelse i høyere utdanning som bidrar til å trekke opp mobiliteten blant etterkommerne. Også når man ser på yrkesdeltakelse, gjør etterkommere av innvandrere det vesentlig bedre enn innvandrerne sett under ett.

Boks 5.5 Muligheter og levekår i Norge 1980–2020

Den enkeltes levekår som voksen påvirkes av hvilke muligheter man har i livet, og hvordan den enkelte evner å benytte seg av disse. Over tid har nordmenns muligheter langs mange dimensjoner blitt bedre – det gjelder blant annet innenfor utdanning, helse, fritid, forbruk, inntekt og boforhold. Figur 5.10 viser hvordan en rekke levekårsindikatorer har utviklet seg for norske menn og kvinner de siste 40 årene. Figuren viser gjennomsnittlige verdier for norske menn, kvinner og husholdninger fra et år rundt henholdsvis 1980, 2000 og 2020. Unntaket er tallene for tid brukt på husarbeid som er fra henholdsvis 1970, 1990 og 2010, og boutgifter hvor nyeste oppdaterte tall er fra 2012.

På 1980-tallet var det et fåtall av både kvinner og menn som hadde høyere utdanning – under 10 pst. for kvinner, og litt over 13 pst. for menn. Over halvparten av kvinnene hadde grunnskole som høyeste fullførte utdanning på denne tiden, og over 40 pst. av mennene. De fleste, 74 pst., eide sin egen bolig. 14 pst. av forbruksutgiftene i en vanlig husholdning gikk med til bolig, mens 20 pst. av inntekten ble brukt på mat. Det var betydelige forskjeller mellom kvinner og menn: Menn var i større grad yrkesaktive, de tjente mer og brukte mindre tid på husarbeid. Samtidig kunne menn forvente å leve betydelig kortere: drøyt 72 år, mot nesten 80 år for kvinner. Om lag 10 pst. av befolkningen hadde så lav inntekt at de kunne regnes som en del av gruppen med vedvarende lavinntekt.

20 år senere, på 2000-tallet, hadde flere fått høyere utdanning, og det var like store andeler med høyere utdanning blant kvinner og menn. Dette gjenspeiles i stor grad i at andelen som avsluttet skolegangen etter grunnskolen, hadde gått ned sammenlignet med 1980-tallet. Noe færre menn enn i 1980, men flere kvinner, var i jobb. Pensjonsgivende inntekt for menn hadde økt i realverdi med 20 pst. sammenlignet med 1980, mens kvinners pensjonsgivende inntekt hadde økt med 67 pst. Dermed hadde kvinnene hentet inn en del av mennenes inntektsforsprang. Også på hjemmebane hadde ting jevnet seg noe ut – menn brukte litt mer tid på husarbeid enn 20 år tidligere, men viktigst var det at kvinner hadde redusert sin tidsbruk på husarbeid med over en time per dag i løpet av 20-årsperioden fra 1970 til 1990. Til gjengjeld brukte kvinner en knapp time mer enn i 1970 på inntektsgivende arbeid i løpet av en gjennomsnittsdag.

Når vi nærmer oss 2020-tallet,¹ ligger pensjonsgivende inntekt for menn om lag 45 pst. over 1980-nivået, målt i realverdi. Kvinners pensjonsgivende inntekt har økt med om lag 150 pst., og utgjør dermed to og en halv gang nivået fra 1980. Menns inntektsforsprang har krympet fra 52 pst. til 18 pst.² Om lag 13 pst. av befolkningen regnes som en del av lavinntektsgruppen. Det er mange og sammensatte grunner til at andelen med vedvarende lavinntekt har økt, disse er omtalt i kapittel 5.3.2. Menn kan forvente å leve i drøyt 81 år, 9 år lenger enn i 1980, og kvinner i 85 år, fem år lenger enn i 1980. Nå har flere kvinner enn menn høyere utdanning: 39 mot 30 pst. Andelen med bare grunnskole har sunket til om lag 25 pst. for begge kjønn. 77 pst. eier sin egen bolig. På 2020-tallet er det fortsatt en noe høyere andel menn enn kvinner som er sysselsatt, og tidsbruken i inntektsgivende arbeid en gjennomsnittsdag er om lag en time mer for menn enn for kvinner (2010-tall). Både menn og kvinner har mer fritid i 2010 enn i 1990 og 1970. Fritiden økte fra om lag fem timer per dag i 1990 til over seks timer per dag i 2010. Menn og kvinner bruker nå nesten like mye tid på husarbeid.

Generelt sett ser vi da at nordmenn lever lenger, har høyere utdanning og inntekt, og har mer fritid i dag enn på 1970- og 1980-tallet. Nordmenns gjeldsbelastning og andel av forbruket som benyttes til bolig har økt, mens andel av inntekten som går til mat, har gått ned. Til tross for at vi gjennom de siste 30 årene har sett noen tendenser til økt inntektsulikhet på makronivå, har det vært en betydelig utjevning av tilgangen på økonomiske ressurser mellom enkeltgrupper, særlig mellom menn og kvinner. Jevnere fordeling av muligheter kan bidra til bedre levekår for flere.

Forstørr bilde

¹ Listen nedenfor gir en nærmere beskrivelse av indikatorene som er gjengitt i figur 5.10.

– Forventet levealder: Forventet levealder ved fødsel. 1976–1980, 1996–2000 og 2019.

– I jobb: Andel sysselsatte. AKU. 15–74 år. Prosent. 1980, 2000 og 2019.

– Høyere utdanning: Andel personer 16 år og over med universitets- og høyskolenivå som høyeste fullførte utdanning. 1980, 2000 og 2019.

– Timer brukt på husarbeid: Antall timer og minutter i løpet av et døgn brukt på husarbeid, vedlikeholdsarbeid og omsorgsarbeid. SSBs tidsbruksundersøkelse. 1970, 1990 og 2010.

– Andel barn i barnehage: Barnehagedekning, 1–5år. 1980, 2000 og 2019.

– Matutgifter: Utgifter til matvarer som andel av husholdningenes disponible inntekt. 1978, 2000, 2019.

– Boutgifter: Utgift til bolig, lys og brensel per husholdning, som andel av forbruksutgifter. 1974–1976, 2000 og 2012.

– Pensjonsgivende inntekt: Median pensjonsgivende inntekt. Fra 2015 er uføretrygd pensjonsgivende inntekt. 1986–2018. 2018-kroner.

– Andel personer med lavinntekt: Andel personer med lavinntekt. EU-skala 60 pst.1986–2018. Prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

¹ Tallene gjelder 2018/2019.

² Forspranget er regnet som differansen mellom menns og kvinners inntekter som andel av mennenes inntekt.

Frischsenteret har gjennom flere artikler dokumentert endringer i den sosiale mobiliteten i Norge over tid. I studien Economic Mobility Under Pressure, sammenlignes den sosiale mobiliteten til barn født i Norge i årskullene 1952–1957 og 1970–1975. Sosial mobilitet er i denne studien operasjonalisert som samvariasjonen mellom foreldenes inntekter og sønnene og døtrenes utfall langs flere sosioøkonomiske variabler, herunder inntekt, sysselsetting, familieformasjon og dødelighet. For gutter født i perioden 1952–1975 har det vært en relativ stabil utvikling i inntektsmobiliteten, mens den har falt for jenter i de samme kohortene. Svekket inntektsmobilitet blant jenter må ses i sammenheng med kvinners inntog i arbeidsmarkedet som løftet inntektsmobiliteten for kvinner født på 50-tallet. Uavhengig av kjønn finner studien samtidig at det har vært en gradvis forverring i den økonomiske mobiliteten for de som er født i de fattigste familiene. Et eksempel er sysselsetting: For gutter født i 1952 som tilhørte de 5 pst. av husholdningene med lavest inntekt, var sannsynligheten for sysselsetting i alderen 34–40 år 9 pst. lavere enn for de som tilhørte de 5 pst. av husholdningene med høyest inntekt. For barn født i 1975 var denne forskjellen økt med 10 prosentenheter, til 19 pst.

Graden av inntektsmobilitet varierer ikke bare mellom de ulike inntektsgruppene. Én studie viser at det også er synlige forskjeller i inntektsmobiliteten på tvers av kommuner, særlig for barn som vokser opp i lavinntektsfamilier.28^,29 Studien viser at inntektsmobiliteten, i absolutt forstand, er lavere i mer sentrale kommuner enn i mindre sentrale kommuner. Studien fra 2018 viser at kommunene med høyest absolutt mobilitet var konsentrert i vestlandsfylkene Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal. Dette er kommuner hvor inntektene har økt forholdsvis mye de siste 30 årene, blant annet som følge av petroleumsvirksomheten. Studien viser også at kommunene med høy inntektsmobilitet ofte hadde mindre inntektsulikhet, mindre frafall fra videregående opplæring, mindre voldskriminalitet og færre enslige forsørgere.

5.5 Økonomisk ulikhet, tillit og samfunnsinstitusjonenes funksjonsmåte

I faglitteraturen er det gjort flere forsøk på å belyse mulige sammenhenger mellom fordelingen av økonomiske ressurser og andre samfunnsforhold som for eksempel graden av tillit, politisk polarisering og økonomisk vekst. Det er krevende å avdekke slike koblinger, blant annet fordi man må kontrollere for et bredt spekter av bakenforliggende faktorer. Stor institusjonell variasjon mellom land kan også innebære at resultater fra ett land ikke er direkte overførbare til et annet.

En studie av et utvalg OECD-land avdekker en samvariasjon mellom inntektsulikheten i et land og graden av inntektsmobilitet, se figur 5.11. Som figuren viser, er det oftere en svakere sammenheng mellom far og sønns inntekt som voksne i land med små inntektsforskjeller (for eksempel Danmark, Finland og Norge), enn i land med store inntektsforskjeller (for eksempel Brasil, Kina og USA). Det kan være flere årsaker til dette. For det første innebærer større inntektsspredning at man må gjøre et større inntektshopp for å utvise mobilitet. For det andre viser OECD30 at befolkningens utdanningsvalg påvirkes av inntektsulikheten: Gjennomsnittsmål for OECD-landene viser at en økning i inntektsulikheten reduserer sannsynligheten for at et barn fra en familie med lav utdanning gjennomfører høyere utdanning. I land hvor ulikheten er høy, pleier også matematikk- og leseferdighetene å være lavere blant barn med lavt utdannede foreldre. OECD finner også negativ samvariasjon mellom inntektsulikhet og arbeidsmarkedstilknytning, det vil si at høyere ulikhet går sammen med en lavere sannsynlighet for at personer med lavt utdannede foreldre har lønnsinntekt.

Forstørr bilde

¹ Inntektselastisiteten antar enn verdi mellom 0 og 1 og er her et mål på samvariasjonen mellom far og sønns inntekt i en gitt alder. En høy elastisitet mellom far og sønns inntekt innebærer at sønner av fedre med høy (lav) inntekt ofte selv har høy (lav) inntekt i voksen alder, og at denne samvariasjonen er sterk relativ til variasjonen i foreldres inntekt. Høy elastisitet utrykker følgelig lav mobilitet mellom generasjoner. En lav elastisitet peker i retning av høy mobilitet.

² Gini-indeksen beskriver inntektsfordelingen i det aktuelle landet på midten av 1980-tallet eller begynnelsen av 1990-tallet. Figuren antyder at det er svakere sammenheng mellom far og sønns inntekt i en gitt alder, i land hvor ulikheten (Gini-indeksen) er lav.

Kilde: OECD (2018). A Broken Social Elevator? How to Promote Social Mobility.

Økonomisk vekst er en sentral forutsetning for økt levestandard. Økonomisk vekst alene er imidlertid ikke tilstrekkelig for å sikre en likere fordeling. Forholdet mellom økonomisk vekst og fordeling er viet mye oppmerksomhet. I de nordiske landene har man i lang tid klart å kombinere økonomisk vekst og relativt jevn fordeling av inntektene. I andre land, som for eksempel USA, har medianinntekten nesten ikke økt siden 1990, mens de høyere inntektene har økt markant og den økonomiske veksten har vært relativt høy. Forholdet mellom økonomisk vekst og fordeling er sammensatt og påvirkes av sosiale og institusjonelle forhold i det enkelte land. På den ene siden kan utsiktene til høy fortjeneste styrke insentivene til å jobbe, investere i humankapital, ta risiko og drive frem innovasjon. På den andre siden kan store inntektsforskjeller blant annet føre til underinvestering i utdanning. Det gjør isolert sett at den samlede økonomiske aktiviteten blir lavere.

Mellommenneskelig tillit og tillit til styringsinstitusjoner er viktig for den sosiale bærekraften i et samfunn. Gjennom koronapandemiens første faser har flere land med høyere mellommenneskelig tillit og tillit til styringsinstitusjoner hatt mindre omfattende smittespredning og lavere dødelighet, enn i land hvor tilliten er lav. Samhold og tillit reduserer kostnadene til kontroll og rettshåndhevelse og legger til rette for at markeder, demokrati og rettsstat kan fungere effektivt.

I en rekke OECD-land har man over tid observert avtakende tillitsnivåer. Om dette er direkte resultat av økende inntektsulikhet, er imidlertid vanskelig å stadfeste. En studie fra IMF som baserer seg på data fra USA og en rekke europeiske land, konkluderer likevel med at økonomisk ulikhet har tydelig innvirkning både på graden av mellommenneskelig tillit og tilliten til styringsinstitusjonene i et land, særlig hvis det oppstår store forskjeller mellom personer med ellers like kvalifikasjoner.31

Store forskjeller i de sosioøkonomiske rammebetingelsene i et samfunn kan også gi enkeltpersoner makt og innflytelse som strider mot demokratiske idealer. Studier fra USA viser for eksempel at politikkutfall i liten grad sammenfaller med de politiske preferansene til personer med lave inntekter.32^,33 Ulik ivaretakelse av politiske interesser på tvers av økonomiske skillelinjer trekkes frem som en mulig forklaring på økende mistillit mot de sentrale amerikanske styringsinstitusjonene. Enkelte studier har også knyttet økt inntektsulikhet opp mot gryende mistillit mot internasjonale organisasjoner og samarbeidsavtaler, og økt innslag av proteksjonistisk politikk i noen land.34 Andre peker på at økt ulikhet reduserer samfunnets sammenbindingskrefter (den sosiale kohesjonen35), samfunnsmedlemmenes opplevelse av «å være i samme båt» og deres støtte til kollektive prosjekter.

Oppslutningen om sentrale styringsinstitusjoner avhenger av at befolkningen kan orientere seg om samfunn og politikk. Informasjonskløfter oppstår når folk har ulik tilgang på relevant informasjon. Digital teknologi er i dag blitt avgjørende for informasjonstilgang på mange områder. Studier peker på at digital kompetanse og digitale brukermønstre i noen grad følger sosiale bakgrunnsvariabler, særlig utdanning, og at dette kan bidra til forskjeller i enkeltgruppers gjennomslagskraft i det politiske systemet.36 Fra skoleåret 2020/2021 tas nye læreplaner for grunnskolen og videregående opplæring i bruk. Læreplanene legger opp til å styrke elevenes digitale ferdigheter og vektlegger kritisk tenkning og digital dømmekraft.

Nordmenn og nordiske borgere har generelt stor tillit til ulike politiske institusjoner sammenlignet med andre europeere, men også hos oss har tilliten falt. Flere forskere har påpekt at det er kortere avstand mellom politikere og befolkningen i de nordiske landene enn i en del europeiske land, og at høye tillitsnivåer i noen grad kan forklares av disse landenes egalitære kulturer, og relativt små forskjeller i kombinasjon med sjenerøse velferdsordninger. Til tross for at nordmenn er i tillitstoppen i Europa, er det imidlertid synlige forskjeller i tilliten til de politiske institusjonene. Personer med lav utdanning og lave inntekter har generelt lavere tillit til styringsinstitusjonene enn de med høyere utdanning og høyere inntektsnivåer. Mellommenneskelig tillit og tillit til styringsinstitusjonene er også vesentlige forutsetninger for oppslutningen om likhetsskapende institusjoner som den norske velferdsmodellen.37 I den norske modellen rettferdiggjør inntektssikringsordningene og utjevnende velferdstjenester et forholdsvis høyt skattenivå. Dersom velferdssystemets evne til å jevne ut forskjeller i muligheter, deltakelse og levekår reduseres, kan også oppslutningen om skattenivået svekkes.38

5.6 Strategier for å skape muligheter, motvirke ulikhet og utenforskap

Regjeringen vil fortsette å jobbe for et samfunn med tillit, små forskjeller og muligheter for alle. Blir ulikheten i fordelingen av de økonomiske ressursene for stor, kan dette bidra til å forringe den enkeltes muligheter i livet og svekke viktige samfunnsinstitusjoner. Det er derfor et mål å redusere ulikhet og øke mulighetene for den enkelte til å delta og bidra i arbeids- og samfunnsliv.

Regjeringens strategi for å bevare et samfunn med små forskjeller er presentert i Granavolden-plattformen og i flere stortingsmeldinger, og fulgt opp i de årlige budsjettene. Regjeringen prioriterer å bekjempe fattigdom, særlig blant barnefamilier. Regjeringen har målrettet tatt tak i faktorene som bidrar til utenforskap og inntektsulikhet, og systematisk prioritert kunnskap, kompetanse og tiltak rettet mot de som står utenfor arbeidslivet. Statistikken viser at det er en klar sammenheng mellom økonomisk utenforskap og deltakelse i arbeidslivet. For å beholde et samfunn med små forskjeller er det avgjørende at de som kan arbeide, i størst mulig grad er i jobb. Utdanning gir kvalifikasjoner for å delta i arbeidsliv og grunnlag for sosial mobilitet. I et ulikhetsperspektiv er det også viktig at alle har grunnleggende kompetanse og ferdigheter, og at skole- og utdanningssystemet gir folk de kvalifikasjonene som arbeidslivet etterspør. Innvandrere er overrepresentert i lavinntektsstatistikken. Blant enkelte innvandrergrupper er utdanningen og sysselsettingen lav. God integrering er et viktig tiltak mot ulikhet og utenforskap, og utdanning betyr mer for sysselsetting i innvandrergruppen enn selve innvandringsbakgrunnen. En vellykket integreringspolitikk er avgjørende for bærekraften i vårt velferdssamfunn, se nærmere omtale i kapittel 9. Regjeringen tar sikte på å legge frem en stortingsmelding med en helhetlig politikk for å forebygge utenforskap og fremme inkludering av flere i arbeids- og samfunnsliv våren 2021.

Regjeringen vil følge opp FNs bærekraftsmål og egne målsetninger om å bevare et samfunn med små forskjeller og muligheter for alle med følgende strategi:

• Tidlig innsats som metode: Barn og unge som sliter må få hjelp tidlig, slik at ingen blir hengende etter. Tidlig innsats i barnehage og skole er nøkkelen til kunnskap og mestring.

• Flere må fullføre og bestå: I et samfunn som krever stadig mer formell kompetanse er det nødvendig at flere elever fullfører og består videregående opplæring. Regjeringen har som mål at 9 av 10 skal fullføre og bestå i 2030.

• Lære hele livet: Skolesystemet skal gi alle en god grunnutdanning og den nødvendige kompetansen for å delta i arbeidslivet. Muligheter for kompetanseutvikling i løpet av arbeidslivet er viktig for at flere skal kunne stå lenger i jobb.

• Høy sysselsetting og lav ledighet: Høy sysselsetting og et fleksibelt arbeidsliv er viktig for samlet verdiskapning og avgjørende for å redusere andelen som lever med lavinntekt. Inntektssikringsordningene må også utformes slik at de stimulerer til arbeid.

• Vellykket integrering: Det viktigste for innvandrernes integrering er å styrke norskkunnskapene og kvalifikasjonene slik at de kan delta og bidra i arbeid og samfunnslivet.

• Utjevning av sosiale helseforskjeller: Tiltak skal vurderes med hensyn til hvordan de påvirker livskvaliteten og helse i befolkningens og den sosiale fordelingen av helse.

• Et godt og effektivt skattesystem: Skattesystemets viktigste bidrag til omfordeling er å finansiere brede og gode velferdstjenester og ordninger til sikring av inntekt. Skattesystemet skal også være vekstfremmende og legge til rette for styrket konkurransekraft og at det skapes flere nye og lønnsomme arbeidsplasser.

• Et velfungerende trygdesystem: Trygdeordningene skal være et sosialt sikkerhetsnett. Samtidig må de ikke legge hindre i veien for deltakelse i arbeidslivet.

• Høy tillit og åpenhet: Høy tillit, både mellom folk og til myndigheter, er viktig for en velfungerende økonomi og for den enkeltes livskvalitet. Åpenhet om myndighetenes arbeid bidrar til at befolkningen har tillit til beslutningene som tas.