10 Økonomiske rammer og overordnede prioriteringer

Forstørr bilde

Synstolking: Illustrasjon av en byplanleggingsmodell, passasjerer som venter på en togperrong når toget ankommer, et fyr og en veivalse.

Regjeringen vil fortsette satsingen på samferdsel for å realisere målet om et effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem i 2050.

Regjeringen vil:

• legge til grunn en samlet økonomisk ramme på om lag 1 200 mrd. kroner over tolv år, hvorav 1 076 mrd. kroner i statlige midler og 123 mrd. kroner i bompenger. Den statlige rammen er fordelt med 510 mrd. kroner til riksveier, 52 mrd. kroner til tilskudd til fylkesveier, 393 mrd. kroner til jernbaneformål, 33 mrd. kroner til kystforvaltning, 80 mrd. kroner til tiltak i byområdene, 5 mrd. kroner til lufthavner og 3 mrd. kroner til satsinger på tvers av transportsektorene

• satse på fornying, drift og vedlikehold slik at vedlikeholdsetterslepet reduseres, pålitelighet og driftssikkerhet blir bedre og at vi tar høyde for de forventede klimaendringene

• videreutvikle infrastrukturen gjennom et høyt nivå på investeringene i store prosjekter, effektpakker på bane, utbedringsstrekninger på vei, skredsikring, farvannsutbedringer, tiltak i fiskerihavner og tilskudd til flyplassutbygging

• øke statens bidrag til fylkesveier for at fylkeskommunene skal kunne forstørre bo- og arbeidsmarkedsregioner og forbedre forholdene for næringstrafikken

• sikre lokal forankring til bompenger, et enhetlig takstsystem og begrense fordyrende særordninger

• legge til rette for at bompengetakster i større grad gjenspeiler samfunnsøkonomiske kostnader ved transport

• ta hensyn til teknologisk utvikling, endrede behov og internasjonale drivkrefter i utviklingen av et framtidsrettet innkrevings- og takstsystem

• vurdere om det er aktuelt å gå mer i retning av veiprising

• ha økt vekt på bompengers påvirkning på lønnsomheten i prosjekter samt innføre en samfunnsøkonomisk finansieringstest.

10.1 Økonomiske prioriteringer

For å nå målene for transportsektoren legger regjeringen til grunn en statlig ramme på 1 076 mrd. kroner i planperioden. Dette gir et gjennomsnittlig årlig nivå på 89,7 mrd. kroner. I tillegg er det lagt til grunn et anslag på 123 mrd. kroner i bompenger. Samlet sett utgjør dette om lag 1 200 mrd. kroner i planperioden.

Nivået på offentlige investeringer er høyt i Norge sammenliknet med de fleste andre land, og transportinfrastruktur er særlig blitt prioritert. Investeringer i transportinfrastruktur har økt fra rundt 1 prosent av brutto nasjonalprodukt tidlig på 2000-tallet, til nærmere 2 prosent i 2018, jf. figur 10.2. I samme periode var andelen i Storbritannia, Tyskland og de nordiske landene mellom 0,5 og 1 prosent. Investeringer i vei og bane knytter landet sammen og kan bidra til økonomiens vekstevne. Statens investeringer må utvikles med sikte på høyest mulig nytte for innbyggerne til lavest mulig kostnad. På den måten løses viktige samfunnsoppgaver så effektivt som mulig. Framover blir handlingsrommet i budsjettene mindre. Dette innebærer at tiltak i større grad må finansieres innenfor eksisterende rammer.

¹ For Norge oppgis samlede investeringer som andel av fastlands-BNP.

Synstolking: Figuren viser at investeringer i transportinfrastruktur har økt fra rundt 1 prosent av brutto nasjonalprodukt tidlig på 2000-tallet, til nærmere 2 prosent i 2018. I samme periode var andelen i Storbritannia, Tyskland og de nordiske landene mellom 0,5 og 1 prosent.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Ressursbruken i det enkelte budsjettår vil bli tilpasset det samlede økonomiske opplegget i statsbudsjettet, innenfor rammene som følger av handlingsregelen og tilstanden i norsk økonomi. Endringer i det budsjettmessige handlingsrommet framover vil kunne påvirke innfasing og gjennomføring av planen.

Regjeringen vil utvikle riksveinettet i hele landet. Videreføring av flere igangsatte prosjekter, som E18 Lysaker–Ramstadsletta, E39 Rogfast, rv. 555 Sotrasambandet, E39 Lønset–Hjelset, E39 Betna–Vinjeøra–Stormyra, E16 Bjørum–Skaret, rv. 4 Roa–Gran grense og E6 Helgeland sør, gir store bindinger i årene framover. I tillegg legges det opp til å starte rundt 40 skredsikrings-, utbedrings- og utbyggingsprosjekter i hele landet. Økt innsats til vedlikehold og fornying prioriteres. Den økonomiske rammen til Nye Veier AS utvides ved at perioden for de årlige tilskuddene på 5,8 mrd. 2021-kroner forlenges fra 2035 til 2041. Dette bidrar blant annet til at selskapet får utvidet porteføljen fra 700 til 1 226 km riksvei av det totale riksveinettet på 10 501 km, og med en større geografisk spredning.

Om lag en fjerdedel av den statlige rammen vil brukes til drift, vedlikehold og fornying. Regjeringen prioriterer høyt å ta vare på eksisterende infrastruktur, samt at det legges til rette for god drift av infrastrukturen for å oppnå effektive transporter. Regjeringen har lagt til grunn at vedlikeholdsetterslepet skal reduseres på riksveier, jernbanen og kystområdet.

Regjeringen legger opp til å prioritere økte tilskudd til fylkeskommunene for å kunne forstørre bo- og arbeidsmarkedsregioner og forbedre forholdene for næringstrafikken, samt ruste opp tunneler. Videre legges det opp til en fortsatt sterk satsing på byvekstavtaler og bidrag til store kollektivprosjekter i de største byområdene.

I jernbanesektoren prioriterer regjeringen økt innsats for vedlikehold og fornying, og at tilbudsforbedringene som er igangsatt skal fullføres. Dette innebærer blant annet at InterCity prioriteres fullført til Hamar, Tønsberg og Moss. Det legges opp til å sette i gang elleve nye effektpakker, som gir tilbudsforbedringer for både person- og godstransport. Effektpakkene gir økt frekvens inn og ut av Trondheim, Oslo, Bergen og Stavanger, og forbedret nettdekning. Ringeriksbanen, Arna–Stanghelle på Vossebanen og Stokke–Sandefjord på ytre InterCity Vestfoldbanen er store prosjekter som prioriteres i første seksårsperiode.

Stad skipstunnel prioriteres i første seksårsperiode. Regjeringen har i tillegg lagt til grunn økte midler til farvannsutbedringer. Tilskuddsordningen for nærskipsfart (insentivordningen) videreføres, mens tilskuddsordningen for effektive og miljøvennlige havner er planlagt styrket.

Regjeringen har prioritert igangsetting av pilotprosjekter for fossilfrie anleggsplasser i transportsektoren, og egne tilskuddsmidler til Barnas transportplan. Regjeringens satsing på forskning og pilotering innen transport styrkes. Regjeringen vil også legge til rette for bedre bruk av data i sektoren.

Hovedprioriteringene innenfor hver sektor er omtalt i kapittel 10.4–10.10. Fordelingen av de økonomiske rammene mellom første og andre seksårsperiode framkommer i tabellene for den enkelte sektor, jf. tabell 10.3–10.9.

10.2 Drift og vedlikehold

10.2.1 Utfordringer, tiltak og mål

Regjeringen prioriterer drift og vedlikehold for at transportsystemet skal være sikkert, pålitelig og effektivt. Dette gjelder både i områder med store avstander, høye fjell, lange fjorder og mye vær, og i områder med høy trafikk og hvor slitasjen på infrastrukturen er stor. Infrastrukturen må kunne stå imot økte påkjenninger som følge av klimaendringer, og miljøhensyn skal ivaretas. Samlet bidrar dette til ulike utfordringer som fordrer en bred innsats innenfor drift og vedlikehold.

Regjeringen er opptatt av å ta vare på eksisterende infrastruktur og å legge til rette for forutsigbarhet i transportsystemet. På riksvei vil økt innsats kunne gi gevinster i form av god trafikksikkerhet og framkommelighet samt bidra til å redusere vedlikeholdsetterslepet på riksveinettet samlet sett. For jernbane skal økt innsats gi et mer driftsstabilt togtilbud. Økte rammer til vedlikehold og fornyelse vil legge til rette for å opprettholde oppetiden i infrastrukturen på tross av økt trafikk og økende bruksslitasje. På jernbanen vil vedlikeholdsetterslepet etter planen reduseres fra 2024/2025. For kystsektoren gir satsingen på drift og vedlikehold utvikling av tjenester i tråd med samfunns- og teknologiutviklingen, økt digitalisering og utvikling av sjøsikkerhetstiltak og beredskap mot akutt forurensning i tråd med endringer i risiko.

Kapittel 4.5 gjør rede for tiltak for effektiv ressursbruk på drifts- og vedlikeholdsområdet. Som det framgår av kapittel 5, kan ny teknologi innenfor drift og vedlikehold bidra til mer effektiv ressursbruk og økt nytte for trafikantene. Kapittel 6.2.4 omtaler hvordan vi skal redusere påvirkning på natur- og vannmiljø ved drift og vedlikehold. Prioriteringene til drift og vedlikehold er omtalt under den enkelte sektors hovedprioriteringer.

10.2.2 Klimatilpasning i prioriteringene av drift og vedlikehold

Klimatilpasning handler om å redusere de negative konsekvensene og utnytte de positive konsekvensene av klimaendringene. Eksempler på negative konsekvenser er veier og jernbaneinfrastruktur som rammes av ekstremvær. Et eksempel på positive konsekvenser er isfrie havner. Sårbarheten i infrastrukturen har stor betydning for hvordan samfunnet berøres av klimaendringene.

Norge har allerede i dag betydelige utfordringer knyttet til flom og skred, og deler av vei- og jernbanenettet er ikke dimensjonert til å takle utfordringer knyttet til store vannmengder. Dersom dreneringssystemet ikke har god nok kapasitet eller går tett, vil vannet kunne forårsake oversvømmelser eller andre store skader. Klimaendringene krever økt forebyggende innsats.

Det gjøres klimatilpasninger når ny infrastruktur bygges eller fornyes. Regler og retningslinjer oppdateres kontinuerlig og bidrar til at vi får mer hardføre veier og baner. Overvåking og varsling av naturfarer er viktige satsingsområder, samtidig som det må etableres nødvendig beredskap for raskt å kunne gjenopprette framkommeligheten etter driftsstans. Samarbeid med andre relevante aktører, både ved utvikling av kunnskapsgrunnlag og i forbindelse med forebygging, varsling og håndtering av hendelser, står sentralt i arbeidet med klimatilpasning.

Transportvirksomhetene vil i planperioden videreføre arbeidet med å redusere sårbarheten mot klimaendringer. Ny infrastruktur skal dimensjoneres til å motstå hardere klimapåkjenninger og ekstremvær, og forskning og utvikling av byggemetoder som tar hensyn til klimaendringer skal videreføres. I nord vil nye områder bli tilgjengelig for næringsvirksomhet og transport på grunn av et varmere klima. Fiskeflåten trekker stadig lengre nord, cruisetrafikken har økt kraftig, og nye skipsruter vurderes i takt med issmeltingen. Utfordringer og tiltak i nordområdene omtales nærmere i kapittel 8.4.

10.3 Virkninger av prioriteringene

10.3.1 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Regjeringen legger vekt på at det offentliges ressursbruk skal være effektiv og rettes inn der hvor utfordringene er størst. Samfunnsøkonomiske analyser synliggjør konsekvenser for berørte grupper i samfunnet (trafikanter, det offentlige og samfunnet for øvrig), og gjør det mulig å sammenlikne virkninger av ulike tiltak.

I de samfunnsøkonomiske analysene sammenstilles både prissatte og ikke-prissatte nyttevirkninger og kostnader ved tiltak. Viktige kostnadselementer i samfunnsøkonomiske analyser er investeringskostnaden og endrede drifts- og vedlikeholdskostnader samt negative eksterne virkninger, som for klima og miljø. Viktige positive nyttevirkninger er reduksjoner i reise- og ventetid og økt trafikksikkerhet. Betydelige reisetidsbesparelser vil isolert sett tilsi god lønnsomhet av et prosjekt. Dette må imidlertid veies mot investeringskostnader og andre ulemper ved investeringen, og det må vurderes hvor mange trafikanter som får nytte av reisetidsbesparelsene. En samfunnsøkonomisk analyse sammenstiller alle disse effektene.

Det er knyttet usikkerhet til de samfunnsøkonomiske analysene, blant annet rundt framtidig transportetterspørsel, den teknologiske utviklingen og samfunnets reelle kostnader ved klimagassutslipp og tap av natur.

I transportsektoren er det en lang tradisjon for å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser, og Norge har ligget langt framme i metodeutviklingen. Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet og Kystverket har utviklet sektorspesifikke metodehåndbøker som utdyper Finansdepartementets krav til samfunnsøkonomiske analyser.

I virksomhetenes leveranser til denne transportplanen kommer det fram hvordan analysene er gjennomført. For at samfunnsøkonomiske analyser skal være et godt prioriteringsverktøy, må transportvirksomhetene bruke like grunnlagsmetoder og konsistente forutsetninger. Det er lagt ned et betydelig arbeid for å sikre en slik konsistens. Transportvirksomhetene har samarbeidet om felles transportmodeller, felles grunnlag for verdsetting av tid, og felles datagrunnlag fra nasjonale reisevaneundersøkelser.

Samferdselsdepartementet og transportvirksomhetene vil fortsette utviklingen av beslutningsgrunnlaget i sektoren. Det er viktig å arbeide kontinuerlig for at relevante samfunnsøkonomiske virkninger tas med i analysene, og for god systematisering av beslutningsrelevant informasjon som ikke er en del av de samfunnsøkonomiske analysene. Geografiske fordelingsvirkninger skal ikke inngå i de samfunnsøkonomiske analysene, og eventuelle netto ringvirkninger inngår heller ikke.

I kapittel 10.3.2 sammenfattes den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av investeringstiltakene samt virkninger av drift og vedlikehold og øvrig ressursbruk. Kostnader og prissatt lønnsomhet for investeringene som er prioritert for oppstart i første seksårsperiode framgår av tabell 10.2.

I tråd med målet om mer for pengene, jf. kapittel 4, ønsker regjeringen å øke lønnsomheten av transportinvesteringene. Dette kan gjøres både ved å redusere kostnader og ved å øke nytten av prosjektene. I arbeidet med optimalisering og porteføljestyring skal virksomhetene kontinuerlig jobbe for dette, med sikte på at porteføljen vil bli mer lønnsom enn det som framgår her.

I tillegg til de prissatte virkningene skal ikke-prissatte effekter tas med i vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dette inkluderer virkninger på naturmangfold, landskapsbilde, frilufts-, by- og bygdeliv, kulturarv og naturressurser. Klimagassutslipp fra arealbruksendringer, og virkninger på oppetid, utrygghetsfølelse og kjørekomfort er heller ikke inkludert i den prissatte nytten. Skredsikringstiltak kan for eksempel bidra til redusert utrygghetsfølelse, mens utretting av svinger og etablering av flere kjørefelt gir økt kjørekomfort. Lønnsomheten av slike tiltak kan altså være høyere eller lavere enn det som framgår av prissatt netto nytte. Inngrep i naturområder kan vurderes med utgangspunkt i naturmangfoldsindikatoren omtalt i kapittel 10.3.2.

10.3.2 Beregnede samfunnsøkonomiske virkninger og indikatorer for målene

Både samfunnsøkonomiske analyser og indikatorene for måloppnåelse gir et grunnlag for å vurdere ressursinnsatsen. Målene for transportsektoren er presentert i kapittel 3, og skal ligge til grunn for innrettingen av transportplanen. Flere indikatorer er sammenfallende med elementer i de samfunnsøkonomiske analysene. Følgende tallfestede indikatorer er etablert for å vurdere måloppnåelsen i Nasjonal transportplan 2022–2033:

Mer for pengene

• netto nytte

• endring i investeringskostnad siden Nasjonal transportplan 2018–2029.

Effektiv bruk av ny teknologi

Det er ikke fastsatt en indikator for målet.

Bidra til oppfyllelse av Norges klima- og miljømål

• endring i klimagassutslipp fra transportsektoren målt i CO₂-ekvivalenter

• netto antall dekar inngrep i naturområder med nasjonal eller vesentlig regional verdi.

Nullvisjonen for drepte og hardt skadde

• endring i antall drepte og hardt skadde.

Enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet

• endring i reisetid

• oppetid på riksveinettet og driftsstabilitet for person- og godstog.

I tabell 10.2 vises tallfestede virkninger av investeringstiltakene som er prioritert for oppstart i første seksårsperiode.

Det er usikkerhet knyttet til investeringskostnadene. Det vises til nærmere omtale av dette i kapittel 4.1.

Reisetidsreduksjoner, drepte og hardt skadde, investeringskostnad og klimagassutslipp er prissatt i beregningen av samfunnsøkonomisk netto nytte. Indikatorer kan brukes til å gi et mer utfyllende bilde av de samlede virkningene av prosjektene og øvrig ressursbruk enn det netto nytte-tallet kan alene.

Naturmangfoldsindikatoren er under utvikling og er nærmere omtalt i kapittel 6.2.1. Det er særlig veiprosjektene som gir inngrep i naturområder. For jernbanen er det i all hovedsak Ringeriksbanen som gir utslag på indikatoren, men disse inngrepene er til gjengjeld store. Av veiprosjektene gir E39 Ålesund–Molde klart størst utslag, og står for 146 dekar av inngrepene. Statens vegvesen mener dette kan reduseres ved detaljregulering av prosjektet. Når prosjekter gir betydelige negative utslag på ikke-prissatte virkninger (som naturmangfold), må andre effekter veie opp for å rettferdiggjøre prioriteringen. E39 Ålesund–Molde gir betydelige reisetidsreduksjoner og et utvidet bo- og arbeidsmarked, og prosjektet er optimalisert siden Nasjonal transportplan 2018–2029.

Endring i klimagassutslipp i åpningsåret er ikke indikatoren i denne transportplanen for klima, men viser effektene på de direkte klimagassutslippene fra driftsfasen av de prioriterte prosjektene. Dette omfatter utslipp fra endret transportomfang, fart, kjørelengde, transportmiddelfordeling og drifts- og vedlikeholdsbehov. Åpningsåret er teknisk beregnet til 2026 for alle prosjektene som er prioritert for oppstart i første seksårsperiode. Se nærmere omtale av dette og indikatoren for endringer i klimagassutslipp fra transportsektoren i kapittel 6.1.1.

Indikatoren for reisetidsendringen på vei er vist som spart kjøretid for lette kjøretøy på strekningene hvor det gjennomføres prosjekter. Det er forutsatt at det ikke er kø på strekningene i beregningene. I tabell 10.2 er den sparte reisetiden summert for alle prosjektene.

For effektpakker på jernbanen er det ikke like rett fram å beregne spart reisetid som det er for veiprosjekter. Tilbudsforbedringene på jernbanen kan gi redusert ombordtid i tillegg til redusert ventetid dersom det blir flere avganger. Hvilke endringer i vente- og ombordtid som passasjerene faktisk opplever vil variere etter hvilken strekning de reiser og om de reiser i eller utenfor rushtid. Enkelte av effektpakkene gir ikke hyppigere avganger i rushtid, siden det allerede i dag kjøres ekstra innsatstog til disse tidene. Den sparte reisetiden er derfor ikke aggregert for hele jernbaneporteføljen.

Prosjektenes påvirkning på indikatorene for oppetid og driftsstabilitet skyldes i hovedsak innsatsen på drift og vedlikehold. Indikatorene vises ikke i tabell 10.2. Arbeidet med drift og vedlikehold er nærmere omtalt for vei og bane i hhv. kapittel 10.4 og 10.8.

Som det framgår av tabell 10.2, er investeringsporteføljene i alle tre transportsektorer ulønnsomme basert på prissatte virkninger. Dette skyldes at regjeringen i prioriteringene også har vektlagt andre hensyn. Det har vært særlig viktig å sørge for geografisk spredning av investeringsmidlene, slik at folk og næringsliv i hele landet får ta del i utviklingen av transporttilbudet. Flere av skredsikringsprosjektene og utbedringsstrekningene på vei bidrar til redusert utrygghetsfølelse og økt komfort, som er ikke-prissatte positive virkninger. Det vises til nærmere omtale i kapittel 11 om vurderingene og virkningene som ligger til grunn for prosjektene.

Beregningene av virkninger er usikre. Virkningene vil kunne endre seg over tid, og som det framgår av kapittel 4 og 10.3.1 skal virksomhetene framover optimalisere porteføljen med hensyn til økt nytte og reduserte kostnader. Som følge av at prosjektene optimaliseres og av porteføljestyringen kan det forventes at den faktiske gjennomføringen av porteføljen ikke blir akkurat som det framgår her. Prosjekter med god samfunnsnytte vil for eksempel kunne bli prioritert foran de mindre lønnsomme prosjektene. Regjeringen vil komme tilbake til oppfølgingen i de årlige budsjettframleggene.

10.4 Hovedprioriteringer riksveier

Regjeringen har lagt til grunn en planramme på 510 mrd. kroner til riksveier for å utvikle veinettet i hele landet. Rammen er fordelt med 440,6 mrd. kroner til Statens vegvesen og 69,4 mrd. kroner til Nye Veier AS. Regjeringen har lagt til grunn et økt nivå til drift, vedlikehold og investeringer sammenliknet med budsjettet for 2021.

10.4.1 Forvaltning av riksveier

Statens vegvesens driftsutgifter omfatter administrasjon, lønn og husleie mv., samt utgifter til Norsk vegmuseum og utvikling og drift av IKT-systemer. Videre inngår forvaltningsoppgaver innenfor veiområdet.

Statens vegvesens ansvar innenfor trafikant- og kjøretøyområdet inkluderer en rekke forvaltnings- og tilsynsoppgaver. Statens vegvesen ivaretar god førerkompetanse og trafikksikkerhetsstandard på kjøretøyene gjennom målrettet utekontrollvirksomhet og tilsyn med blant annet verksteder og trafikkskoler. Det er viktig å sikre like konkurransevilkår mellom aktørene i bransjen. Høy innsats innenfor området og effektiv bruk av teknologi fører til bedre trafikksikkerhet, framkommelighet og miljø. Regjeringen legger opp til å videreføre rammen til trafikant- og kjøretøytilsyn i planperioden.

10.4.2 Drift, vedlikehold og fornyelse av riksveier

Regjeringen styrker innsatsen for drift, vedlikehold og fornyelse av riksveinettet. Det er i planperioden lagt til grunn en ramme til drift og vedlikehold på nærmere 100 mrd. kroner. Dette nivået vil bidra til å redusere veksten i vedlikeholdsetterslepet på de ulike delene av veiinfrastrukturen, sikre driftsstabiliteten og ta høyde for endringer i klima.

De siste årene er vedlikeholdsetterslepet på riksveinettet blitt redusert, særlig som en følge av en stor satsing på tunnelutbedring. Samtidig har etterslepet for andre deler av riksveinettet økt. Statens vegvesen estimerer at kostnadene til utbedring av forfallet på riksvei vil være på om lag 30 mrd. kroner ved inngangen av planperioden. Prioriteringen av 11,4 mrd. kroner til fornyingstiltak i første seksårsperiode gjør at over en tredel av vedlikeholdsetterslepet på riksveinettet kan bli tatt igjen. I første seksårsperiode vil fornyingsmidlene i hovedsak brukes til å innfri tunnelsikkerhets- og elektroforskriftene på riksveinettet. Tunnelene på det transeuropeiske veinettet (TEN-T) prioriteres. Fornyingsmidlene vil også bli benyttet til blant annet brurehabilitering, forsterking av veifundament og rehabilitering av drens- og avløpssystem.

Drift og vedlikehold er nødvendig for å ivareta trafikksikkerhet, framkommelighet, oppetid og verdiene som er investert i eksisterende veinett. Driften av riksveiene sørger for at veinettet er åpent, og omfatter brøyting, strøing, salting, vask av veier og tunneler samt oppretting av skilt og skjøtsel av grøntareal langs veiene. Vedlikehold av riksveiene sikrer at standarden på den fysiske infrastrukturen opprettholdes, og omfatter veidekker, grøfter, støyskjermer, veiutstyr, bruer og tunneler.

For å få flere til å gå og sykle kreves det en målrettet, langsiktig satsing på gode og sikre gang- og sykkelforhold. For å forlenge sykkelsesongen er vinterdriften særlig viktig. For fotgjengere kan det være vanskelig å komme seg fram når gang- og sykkelveier ikke er ryddet. Det er innført høy standard for vinterdrift av gang- og sykkelveier langs riksveinettet.

Nye veianlegg, trafikkvekst, klimapåvirkning og et mer teknisk avansert veinett bidrar til å øke kostnadene for drift og vedlikehold. Selv om Statens vegvesen legger til grunn en produktivitetsøkning på to prosent pr. år, kan de totale kostnadene til drift og vedlikehold likevel øke. Deler av veiinfrastrukturen, med lengre tunneler og veier bygget for høy hastighet, er mer kostbare å drifte enn de veiene som blir erstattet. Veinettet må tåle konsekvensene av klimaendringer som økt forekomst av flom og skred. Ved drift og vedlikehold skal føre var-prinsippet gjelde for å unngå negativ påvirkning på natur- og vannmiljø. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6.2.4.

Nye Veier AS skal drifte og vedlikeholde veistrekningene som selskapet har ansvar for å bygge ut. OPS1-selskapene og entreprenørene som har inngått utviklingskontrakter med Statens vegvesen skal drifte og vedlikeholde sine riksveier fram til kontraktene løper ut. Etter hvert som veistrekningene blir ferdig utbygd, vil andelen av riksveinettet hvor ansvar for drift og vedlikehold forvaltes av selskapene gradvis øke. Det skal være tilfredsstillende standard for drift og vedlikehold av riksveinettet uavhengig av hvilken virksomhet som har ansvaret på den enkelte strekningen.

Digitalisering, datainnhenting og analyse er sentralt i utviklingen av framtidens veinett med økt framkommelighet. En sentral indikator for å måle framkommelighet er oppetiden, som vil si at veien er åpen og fri for hindringer, på en gitt strekning eller i et område. På kort sikt vil indikatoren gi løpende informasjon om tilgjengeligheten på en veistrekning, kunne brukes i transportanalyser og peke på strekninger som er flaskehalser for framkommeligheten. På lengre sikt vil indikatoren gi informasjon om områder som vil gi størst verdi ved tiltak for å bedre framkommeligheten, redusere planlagte stengninger som følge av drift og vedlikehold og kunne kobles mot trafikkvolum og reisetidsanalyser.

Dagens utregning av oppetid benytter data om stengninger koblet opp mot Nasjonal vegdatabank (NVDB). Indikatoren gir historisk utvikling i oppetid og årsaker til stengninger. På grunn av varierende datakvalitet og behov for videreutvikling av modeller, er indikatorens bruksområder noe begrenset i dag. Potensialet er imidlertid stort. Datagrunnlaget skal på sikt utvikles til å kunne gi grunnlag for en mer målrettet prioritering av de store ressursene som brukes til drift og vedlikehold. Samferdselsdepartementet vil derfor i samarbeid med Statens vegvesen og Nye veier AS videreutvikle indikatoren.

10.4.3 Investeringer i riksveier

Investeringer i regi av Statens vegvesen finansieres med statlige midler over flere poster på vegvesenets budsjett; OPS-prosjektene, riksveiinvesteringer og skredsikring. Totalt har regjeringen lagt til grunn 245 mrd. kroner i statlige midler til investeringer i regi av Statens vegvesen. I tillegg er det anslått 85,8 mrd. kroner i bompenger.

Nye Veier AS står for en vesentlig del av utbygging av riksveinettet. Regjeringen har lagt til grunn 5,8 mrd. kroner i årlig tilskudd til selskapet, som gir en statlig ramme på 69,4 mrd. kroner i planperioden. Nye Veier anslår et gjennomsnittlig nivå på bompenger på 35 prosent på sine prosjekter, noe som tilsvarer 37,4 mrd. kroner i planperioden. Den økonomiske rammen til Nye Veier AS inkluderer ikke eventuell overføring av prosjektet fellesprosjektet Ringeriksbanen og E16 Høgkastet–Hønefoss (FRE16).

Samlet sett legges det til grunn et anslag på 123 mrd. kroner i bompengefinansiering av riksveiprosjekter. Dette utgjør en bompengeandel på 28 prosent av investeringer på riksvei for samlet investeringsportefølje. Bompengeandelen i hvert enkelt prosjekt varierer.

Bompenger innbetalt fra bilistene vil med rammene regjeringen har lagt til grunn, bli redusert med 7,5 mrd. kroner som følge av tilskudd for reduserte bomtakster utenfor byområdene, jf. omtale i kapittel 10.4.5.

Investeringsporteføljen på riksveinettet med rundt 40 skredsikrings-, utbedrings- og utbyggingsprosjekter, er nærmere omtalt i den korridorvise omtalen i kapittel 11.

10.4.4 Mindre investeringstiltak riksvei

Regjeringen har i denne transportplanen lagt større vekt på utbedringsstrekninger, hvor flere mindre tiltak ses i sammenheng. Utbedringsstrekningene er omtalt i kapittel 11. Det vil i tillegg være behov for å gjøre mer enkeltstående tiltak på de delene av riksveinettet som ikke inngår i porteføljen. Regjeringen har lagt til grunn 28 mrd. kroner i planperioden til slike mindre investeringstiltak, ofte omtalt som programområdetiltak. Aktuelle tiltak er utbedringstiltak, gang- og sykkeltiltak, trafikksikkerhetstiltak, miljø- og servicetiltak og tiltak for kollektivtrafikk og universell utforming. I tillegg er det som omtalt i kapittel 10.7 prioritert midler til tiltak for kollektivtransport, sykling og gange innenfor byvekstavtalene. Regjeringen etablerer også en ny tilskuddsordning for investeringstiltak i mindre byområder, som er nærmere omtalt i kapittel 8.2.7.

Det er i liten grad gjennomført samfunnsøkonomiske beregninger av de mindre investeringstiltakene, blant annet fordi det er vanskelig å få fram virkninger med modellene. Nedenfor er eksempler på tiltak som kan gjennomføres og virkninger som oppnås med ressursbruken i perioden:

Utbedringstiltak

• Utbedring av ferjeleier vil blant annet bidra til bedre nytte av nye ferjer med universell utforming.

• Tiltak som tilrettelegger for de største vogntogene (modulvogntog).

• Breddeutvidelser med etablering av gul midtlinje gir økt sikkerhet og kjørekomfort.

1 169 km riksveinett er uten gul midtlinje (< 6 m bredde), og kan ha behov for breddeutvidelse. Det koster anslagsvis 2,4 mill. kroner å breddeutvide én kilometer med riksvei. En ramme på om lag 3 mrd. kroner til breddeutvidelser vil derfor eventuelt kunne gi gul midtstripe på den delen av riksveinettet som i dag ikke er bred nok.

Tiltak for fotgjengere og syklister

• Bygging av gang- og sykkelvei skal bidra til at vi når regjeringens langsiktige mål om 8 prosent sykkelandel på landsbasis. I all hovedsak vil det være nødvendig med tiltak i byområdene, som omdisponering av gate- eller veiareal til sykkelfelt og fortau der dette mangler. I distriktsområder vil gang- og sykkelveier kunne gi en tryggere ferdsel og bedre framkommelighet langs riksveiene.

I mange tilfeller kan enkle tiltak som koster relativt lite bidra til å gjøre det mer trygt og attraktivt å gå eller sykle. Dette kan være skilting og oppmerking, fartsreduserende tiltak og forbedring av kryss. Utenfor sentrale områder er det ofte behov for sykkelvei med fortau. Gang- og sykkeltiltak kan øke framkommeligheten og gi bedre folkehelse, dersom anleggene blir så attraktive at flere velger å erstatte kortere bil- eller kollektivturer med sykling eller gåing.

Trafikksikkerhetstiltak

• Trafikksikkerhetstiltak omfatter blant annet etablering av midtrekkverk, forsterket midtoppmerking, tiltak mot utforkjøringsulykker, kryssutbedring og tiltak etter trafikksikkerhetsinspeksjoner. De viktigste nytteeffektene av trafikksikkerhetstiltak er knyttet opp mot unngåtte ulykker.

Miljø- og servicetiltak

• Etablering eller utbedring av rensebasseng, støyskjermer, viltoverganger og restaurering av kulturminner er eksempler på miljøtiltak

• Avbøtende tiltak for boliger med innendørs støynivå over gjeldende grenseverdi gjennomføres etter forurensingsforskriften.

• Etablering av døgnhvileplasser, lokalisert under to og en halv times kjøring fra hverandre.

• Rasteplasstrategien legger opp til at det skal være færre rasteplasser, men med høyere standard. Det er behov for om lag 45 nye hovedrasteplasser og oppgradering av om lag 60 eksisterende rasteplasser.

• Ved etablering eller oppgradering av døgnhvileplasser og hovedrasteplasser vurderes behovet for infrastruktur for lade- og hydrogenfyllestasjoner, gjerne i samarbeid med næringsaktører.

Kollektivtrafikktiltak og universell utforming

• Tiltak for universelt utformede reisekjeder kan omfatte utbedring og fjerning av hindringer ved kryssingssteder, atkomster, gang- og sykkelanlegg, ferjeleier og rasteplasser.

• Samlet innsats på strekninger for å oppnå sammenhengende universelt utformede reisekjeder prioriteres, men også enkelttiltak som hever nivået på strekninger. Trafikksterke strekninger og skolevei prioriteres høyt.

• Gjennomføre mindre tiltak som vil bedre framkommeligheten til de reisende med kollektivtransport i mellomstore og mindre byområder.

• Utbygging av sammenhengende kollektivfelt og signalprioritering for kollektivtrafikken for å øke framkommeligheten og redusere lokal forurensning, klimagassutslipp, støyproblematikk og beslag på arealer.

• Holdeplasser og kollektivknutepunkter som er universelt utformet bidrar til at kollektivtrafikken framstår som konkurransedyktig og effektiv, og til at flere kan delta aktivt i samfunnet, jf. likestillings- og diskrimineringsloven.

Arbeidet med å konkretisere de mindre investeringstiltakene vil fortsette, og være grunnlag for prioritering i de årlige budsjettene.

10.4.5 Tilskudd riksveier

Kjøp av riksveiferjetjenester

Regjeringen har lagt til grunn en netto ramme på 16,7 mrd. kroner til kjøp av riksveiferjetjenester i planperioden. Dette innebærer en reduksjon på over 10 prosent sammenliknet med en videreføring av nivået i saldert budsjett for 2021. Reduksjon i den økonomiske rammen skyldes blant annet nedleggelse av E39 Mortavika–Arsvågen ved åpning av Rogfast og forventet utbytte av effektiviseringsgevinster ved fornyelse av kontraktsporteføljen.

Driften av riksveiferjer er en del av den samfunnskritiske infrastrukturen i Norge, og binder folk og næringsliv langs kysten sammen. Ved inngangen til planperioden vil det være 16 ferjesamband på riksveinettet. Innføring av krav om null- og lavutslippsteknologi ved inngåelse av nye kontrakter videreføres, og merkostnader som følge av dette er tatt hensyn til.

I forbindelse med behandlingen av Innst. 233 (2020–2021), jf. Prop. 79 S (2020–2021) om økonomiske tiltak i møte med pandemien fattet Stortinget vedtak nr. 661 for sesjonen 2020–2021:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake i revidert nasjonalbudsjett 2021 med forslag til reduserte fergetakster allerede for inneværende år, og en forpliktende plan for halvering av fergepriser på både riksveg- og fylkesvegsamband. Løsninger for lavere takster for pendlere skal prioriteres og reduksjonen skal finansieres av staten.»

Vedtaket vil bli fulgt opp i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2021.

Tilskudd for reduserte bompengetakster utenfor byområdene

Ordningen med en årlig tilskuddsordning for reduserte bompengetakster utenfor byområdene er forutsatt videreført i planperioden. Rammen regjeringen har lagt til grunn vil potensielt gi om lag 6,6 mrd. kroner i bompengereduksjon. Ordningen er forutsatt benyttet til en generell reduksjon i bompengetakstene utenfor byområdene på minst 10 prosent. Reduserte takster vil trolig medføre noe økt bruk av disse strekningene.

Ordningen ble innført i 2017 som en del av bompengereformen, og ble først omtalt i Prop. 1 S (2016–2017) for Samferdselsdepartementet. Tilskuddet omfatter riksveiprosjekter som er utenfor byområdene som i dag mottar tilskudd gjennom avtale med staten. Det gis tilskudd til bompengeprosjekter hvor bompengeopplegget for prosjektet er lagt fram for Stortinget innen utgangen av 2016 samt E39 Rogfast. For prosjekter der bompengeinnkrevingen ennå ikke er startet opp utbetales tilskuddet første gang det året innkrevingen startes opp. Garantisten for bompengelånet må godkjenne reduksjon i takstene.

Prosjektet E8 Sørbotn–Laukslett på vestsiden av Ramfjorden i Tromsø kommune planlegges med fullfinansiering med statlige midler som følge av bompengeavtalen fra 2019. I Nasjonal transportplan 2018–2029 var prosjektet forutsatt delvis finansiert med bompenger. At prosjektet nå planlegges fullfinansiert med statlige midler, tilsvarer et tilskudd på om lag 825 mill. kroner som gir sparte bompenger for bilistene. Samlet sett har regjeringen lagt til grunn om lag 7,5 mrd. kroner til å redusere bompengebelastningen for bilistene.

10.5 Bompenger som finansieringskilde i prosjekter

Bompengeinnkreving gir en mulighet til å realisere flere prosjekter. Bompengeselskapene bidro i 2019 med om lag 13,5 mrd. kroner, og hadde 62 mrd. kroner i gjeld. De bompengefinansierte veiprosjektene har gitt kortere reisetid, bedre veistandard og redusert ulykkesrisiko. I byområder har bompenger bidratt til færre biler, bedre luftkvalitet og økt satsing på kollektivtrafikk. Regjeringen har lagt til grunn bompenger som et viktig bidrag i finansieringen av veisektoren også i framtiden. Videre anser regjeringen bompengeordningen som et sentralt virkemiddel i bypolitikken, både som inntektskilde og som trafikkregulerende tiltak som lokale myndigheter kan benytte for å nå nullvekstmålet og andre miljømålsettinger. Regjeringen har gjennom bompengereformen gjort en rekke tiltak for å sikre mest mulig effektiv bruk av pengene brukerne av veiene bidrar med.

Bompenger har to formål:

• Utenfor byområdene er formålet begrenset til finansiering av konkrete infrastrukturtiltak, som blant annet ny vei, tunnel eller bru. Her er nytteprinsippet førende, dvs. at de som betaler bompenger skal ha nytte av det aktuelle prosjektet.

• I byene er det også åpnet opp for trafikkregulering som formål med bompengebetalingen, blant annet for å kunne nå nullvekstmålet.

Inntektene fra bompengeinnkreving i både byområder og i de strekningsvise prosjektene skal kun benyttes til å finansiere tiltak iht. veglova § 27. På de strekningsvise prosjektene er takstsystemet enkelt og enhetlig. For å få til trafikkregulering i byene er det her åpnet for bruk av et mer fleksibelt takstsystem tilpasset de særskilte behovene i området. Takstene kan fastsettes ut fra kjøretøyets vekt og miljøegenskaper, og om de påvirker valg av reisemiddel. De kan varieres ut fra tid på døgnet. I byområder kan bompengeinntekter også brukes til drift av kollektivtransport. Forutsetningen for slik bruk er at det skjer som en del av en plan om et helhetlig og samordnet transportsystem i et byområde. Bompenger i bypolitikken er nærmere omtalt i kapittel 8.2.6.

Det må foreligge lokalpolitiske vedtak for hvert bompengeprosjekt. Fylkeskommunene stiller garanti for bompengelånene og er eiere av bompengeselskapene. Regjeringen legger forslag om bompengeinnkreving fram for Stortinget, som gjør endelig vedtak i hvert tilfelle. Bompenger etter veglova § 27 er offentlige midler, og inntektene skal brukes i tråd med formålet. Det er viktig at innkrevingen skal være så kostnadseffektiv som mulig, slik at mest mulig av bompengeinntektene går til formålet med ordningen. Det skal ikke forekomme kryssubsidiering mellom prosjekter eller pakker.

10.5.1 Bompenger etter bompengereformen – veien videre

Bompengereformen ble presentert i Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei – reformer i veisektoren. Staten har inngått en overordnet bompengeavtale med hvert av de fem regionale bompengeselskapene. Ansvaret for oppfølging av avtalen er delegert til Statens vegvesen. Avtalen setter tydelige rammer for selskapenes virksomhet. Statens vegvesen har også et nasjonalt koordineringsansvar og et faglig ansvar for bompengefinansiering, og er tillagt en tilsynsfunksjon overfor bompengeselskapene. Statens vegvesen skal også sikre en god samhandling på tvers av alle aktørene i bompengesektoren. Et viktig aspekt ved reformen var å skille utstedervirksomheten som krever inn bompenger fra avtalekunder fra operatørvirksomheten i bompengeselskapene. Selskapene har frist til 31. desember 2021 med å gjøre dette. Flere nye utstedere er nå i drift i det norske markedet. Regjeringen vil arbeide videre for å sikre en god og riktig ansvarsdeling og organisering innenfor bompengesektoren.

De nye tekniske løsningene – til erstatning for dagens innkrevingssystem CS Norge – er tilpasset den nye bompengesektoren og består av operatørløsninger, utstederløsninger og fellesløsninger. De nye løsningene rulles ut i 2021.

En viktig oppgave for bompengeselskapene er å arbeide for lave drifts- og finanskostnader. I sitt arbeid må bompengeselskapene samtidig ta hensyn til kravet om at det ikke skal forekomme kryssubsidiering. Regjeringen vil arbeide videre for at rammevilkårene for de regionale bompengeselskapene gir en god balanse mellom målsettingen om kostnadsbesparelser og et akseptabelt risikonivå.

Bompengeselskapene er fylkeskommunalt eide aksjeselskap. Måten bompengesektoren er organisert på etter reformen gir mange fordeler, men også begrensninger, blant annet i hvor detaljert sektoren kan styres. De regionale bompengeselskapene er profesjonelle aktører og finansieringsforvaltere med bompenger som eneste inntektskilde, med unntak av eventuelle statlige tilskudd. Forutsigbare økonomiske rammer er av stor betydning for selskapenes innretning på finansforvaltning, og følgelig deres mulighet til å drive kostnadseffektivt. Det er viktig at det ikke gjøres inngrep som kan komme i konflikt med bompengeselskapenes økonomiske situasjon. Eventuelle framtidige statlige tilskudd til redusert bompengebelastning bør derfor gis for å oppnå permanent nedsettelse av takster eller medføre at selskapets forpliktelser betales slik at innkrevingen kan opphøre. I tilfeller der et tilbud om tilskudd får betydning for garantistens forpliktelser, forutsettes det at garantisten gir sin tilslutning til endringen. Alle slike tiltak kan først iverksettes når tilskuddet til bompengeselskapene er utbetalt. Dette er viktig for å gi en forutsigbar inntektsstrøm for bompengeselskapene.

Det samlede garantiansvaret for fylkeskommunene knyttet til statlige veiprosjekter var ved utgangen av 2020 estimert til om lag 144 mrd. kroner2. For enkelte fylkeskommuner er garantiansvaret svært høyt. Bompenger er et bidrag i finansieringen av et prosjekt, i tillegg til midler fra det ansvarlige forvaltningsnivås eget budsjett. Lokal og regional tilslutning til bompengeinnkreving sikrer oppslutning om bompengeinnkrevingen, og lokale og regionale myndigheter er også med på å bestemme bompengeopplegget, som takstnivå og bomplassering. Dette gjelder uavhengig av hvilket veinett som skal bompengefinansieres. Dette har avgjørende betydning for inntektsnivået. Et robust finansieringsopplegg er derfor avhengig av lokal og regional forankring. Det er de fylkeskommunalt eide bompengeselskapene som tar opp lån for å stille midler til disposisjon for utbygger, og det er derfor viktig at fylkeskommunene er med på å stille garanti for lånene på bomprosjekt. Som garantist sikrer fylkeskommunen gode finansieringsbetingelser for prosjektene og sikrer forsvarlig nivå på takstene. Som eier av bomselskapene kan fylkeskommunene vurdere økonomisk risiko og sikre effektiv drift av innkrevingene. Garantistillelse sikrer også at fylkeskommunene får en avgjørende innflytelse i bomprosjektene.

Stortinget har fattet to anmodningsvedtak, nr. 738 (2017–2018) og nr. 2 (2020–2021), om statlig garanti for bompengelån. På bakgrunn av dette har regjeringen startet et arbeid med å vurdere ulike modeller som kan avlaste fylkeskommunenes garantiansvar. En ordning der staten er med og stiller garanti for bompengelån reiser nye problemstillinger som må utredes. Forslag til rammer for en ordning med statlig delgaranti vil bli nærmere presentert i Prop. 1 S (2021–2022), herunder betingelser for statlig garantistillelse.

Regjeringen vil videreføre flere av grepene i bompengereformen i planperioden. Takst- og rabattsystemet skal være enhetlig og oversiktlig. Inntektstap og økte administrative kostnader som følge av særfritak og særordninger dekkes av øvrige bilister og bør derfor unngås. Det vil framover også være viktig å holde de administrative kostnadene så lave som mulig. Kravet om at bompenger skal være lokalt forankret er viktig for å sikre legitimiteten ved ordningen.

I Meld. St. 25 (2014–2015) har regjeringen lagt opp til at organiseringen av bompengesektoren skal evalueres etter en tid. Det er naturlig å gjennomføre en slik evaluering med fokus på hvordan den nye organiseringen og forvaltningen fungerer, og hvilke grep som eventuelt kan tas for å sikre en videre effektiv innkreving med god balanse mellom ansvar, forvaltning, kostnadsreduksjon og risiko.

Ekspertutvalget som har sett på framtidige inntekter i bomringene er omtalt i kapittel 8.2.6. Regjeringen vil arbeide med oppfølging av utvalgets anbefalinger i det videre arbeidet med utvikling av bompengesektoren.

Bompengesektoren er under sterk ytre påvirkning. Det er mange aktører fordelt på ulike forvaltningsnivåer, aksjeselskap og private og kommersielle virksomheter. Blant annet vil bruk av ny teknologi, endrede behov og utviklingstrekk i byområdene samt utvikling internasjonalt kunne føre til andre rammebetingelser for bompengeinnkrevingen. Det er også et stort politisk og folkelig engasjement knyttet til ulike aspekter ved bompenger. Dette gjør at bompengepolitikken må vurderes løpende.

Veiprising diskuteres ofte som en erstatning for bompenger. En eventuell veiprisingsløsning som også innebærer en full omlegging i forhold til dagens bompengeinnkreving vil ligge en del år fram i tid. Regjeringen vil derfor på kort sikt forbedre og videreutvikle dagens system. Det er blant annet aktuelt å se nærmere på om takstene i byer i større grad enn i dag kan gjenspeile de kostnadene brukerne påfører samfunnet. Dette er i tråd med EUs holdning om at trafikantene skal betale for kostnadene de påfører samfunnet. Behovene for fleksibilitet og tekniske løsninger vil framover kunne være ulik i byene og i de strekningsvise prosjektene utenfor byområdene. Det bør vurderes hvilken teknologi som best ivaretar dette. Regjeringen vil med bakgrunn i dagens bompengeinnkreving bidra til utvikling av en mer framtidsrettet og moderne brukerfinansiering.

10.5.2 Fastsettelse av bompenger i nye veiprosjekter

Ved planlegging av nye veiprosjekter i andre seksårsperiode ses den totale bompengebelastningen i et område under ett, spesielt for strekninger inn mot og i byområder. Dette er viktig for å ivareta legitimiteten til bompengeinnkrevingen.

Ved fastsettelse av bompengeopplegg utenom byområder har fordelene ved å realisere veiprosjektene vært førende. Det har vært lagt mindre vekt på samfunnsøkonomiske konsekvenser av bompengefinansieringen. Bompenger kan medføre noe redusert trafikk. Gitt at det ikke er køproblematikk på strekningen, gir trafikkavvisningen isolert sett redusert samfunnsøkonomisk lønnsomhet av veiprosjektene. Samtidig bidrar bompenger til å redusere effektivitetstapet som følger av skattefinansiering, som på sin side bedrer lønnsomheten. Ved køproblematikk kan også bompenger redusere trengselen i veinettet.

Regjeringen vil bedre den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved fastsetting av bompengefinansiering på riksvei i andre seksårsperiode. Gjennom porteføljestyring av prosjekter vil det gjøres vurderinger av bompengebruken slik at den samfunnsøkonomiske kostnaden forbedres innenfor gitte investeringsrammer.

Regjeringen vil innføre en samfunnsøkonomisk finansieringstest, som er en vurdering av de samfunnsøkonomiske kostnadene ved bompengefinansiering. Finansieringstesten vil illustrere både i hvilken grad prosjekter egner seg for bompengefinansiering og hva som vil være et mer samfunnsøkonomisk riktig nivå på bompenger. Endelig anbefaling av bompengeopplegg gjøres også med andre hensyn, blant annet finansieringsbehov. Nytten ved raskere utbygging av infrastruktur på vei skal fortsatt være styrende for bruken av bompenger i nye prosjekt. Den lokale forankringen av bompengeprosjekter gjennom lokalpolitisk initiativ og lokalpolitiske vedtak fastholdes.

10.6 Tilskudd fylkesvei

Regjeringen har lagt til grunn en økt satsing på fylkesveier i planperioden, både gjennom øremerkede tilskudd på Statens vegvesens budsjett og styrking av midlene over rammetilskuddet til tunnelsikkerhetsforskriften på fylkesvei.

Fylkesveinettet utgjør nærmere 45 000 km, det vil si om lag fire ganger lengden på riksveinettet. Fylkeskommunene har ansvaret for å finansiere og forvalte fylkesveiene. Fylkeskommunenes samlede utgifter til fylkesvei var i 2019 på om lag 21,2 mrd. kroner. De fylkeskommunale investeringsutgiftene utgjorde 11,8 mrd. kroner i 2019, mens brutto driftsutgifter (inkl. avskrivninger) utgjorde 9,4 mrd. kroner. Fylkesveier finansieres i hovedsak over fylkeskommunenes frie midler (skatt og rammetilskudd) og bompenger. Rammetilskuddet bevilges over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett. I tillegg gis det øremerkede tilskudd over Samferdselsdepartementets budsjett. I 2021 utgjør de øremerkede tilskuddene 195 mill. kroner.

Rammetilskuddet utgjør sammen med skatteinntektene de frie inntektene til fylkeskommunene. De frie inntektene fordeles gjennom inntektssystemet og er midler som fylkeskommunene disponerer fritt, uten andre bindinger fra staten enn gjeldende lover og regler. Det overordnede målet med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger, slik at de kan tilby innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud. Utgiftsutjevningen i inntektssystemet bidrar til dette og omfordeler rammetilskudd mellom fylkeskommunene etter hvilket utgiftsbehov de har. Omfordelingen skjer i praksis gjennom en kostnadsnøkkel som er sammensatt av ulike kriterier med vekter. Kostnadsnøkkelen inkluderer blant annet kriterier for fylkesvei. En mindre del av de frie midlene blir gitt med en særskilt fordeling, såkalt tabell C-saker. Fylkeskommunene står fritt til å prioritere bruken av disse midlene på lik linje med øvrig rammetilskudd.

Regjeringen legger i planperioden opp til å styrke den delen av rammetilskuddet til fylkeskommunene som blir fordelt etter særskilt fordeling, for å kompensere for merkostnader knyttet til tunnelsikkerhetsforskriften. Ved ikrafttredelsen av tunnelssikkerhetsforskriften for fylkesvei3 i 2015 ble det innført en kompensasjonsordning over rammetilskuddet til fylkeskommunene med særskilt fordeling. Nye beregninger utført av Statens vegvesen i 2019 viste at kostnadene var undervurdert. Regjeringen legger opp til at fylkeskommunene skal bli kompensert for merkostnadene i løpet av planperioden, slik at tunnelene på fylkesveinettet blir utbedret i henhold til forskriften.

Midlene til opprustning og fornying av fylkesveinettet og ras- og skredsikring av fylkesvei blir videreført innenfor rammetilskuddet.

Regjeringen legger videre opp til en øremerket tilskuddsordning til fylkeskommunene. I første seksårsperiode er det lagt til grunn en total ramme på 4,7 mrd. kroner, mens i andre seksårsperiode er det lagt til grunn 10,7 mrd. kroner.

Fordeling av midlene mellom fylkeskommunene vil ta utgangspunkt i vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet, ved å benytte samme fordeling som i dag blir brukt i fordeling over tabell C-saken opprustning og fornying. For å få et oppdatert kunnskapsgrunnlag er det behov for en ny kartlegging av tilstanden på veiene i fylkene. Statens vegvesen skal samordne en ny kartlegging og gå i dialog med fylkeskommunene om dette.

Forstørring av bo- og arbeidsmarkedsregioner og viktige næringsveier skal være kriterier for fylkeskommunenes prioriteringer. Fylkeskommunene skal innenfor disse kriteriene selv prioritere veier. Prosjekter for vedlikehold, fornying og utbedring skal prioriteres innenfor dette. Fylkeskommunenes prioriterte tiltak må kunne gjennomføres ved en gradvis innfasing av planrammen. Innfasing av økonomiske midler til ordningen vil vurderes i de årlige budsjettprosessene.

I tilskuddsordningen vil det være et krav om en fylkeskommunal egenandel som minst tilsvarer den statlige andelen. Statens vegvesen skal forvalte tilskuddsordningen.

10.7 Hovedprioriteringer byområder

Regjeringen har lagt til grunn en fortsatt sterk satsing på byvekstavtaler i planperioden for å redusere klimagassutslipp, kø, luftforurensning og støy i byområdene. En viktig prioritering er å følge opp de inngåtte byvekstavtalene for Oslo-området, Bergens-området, Trondheims-området og Nord-Jæren som løper fram til 2029. Det statlige bidraget i disse avtalene er om lag 54 mrd. kroner i planperioden. I planperioden prioriteres midler til Bybanen til Åsane i Bergen og ny Majorstuen stasjon i Oslo. På sikt vil det være aktuelt å reforhandle byvekstavtalene i de fire største byområdene, og det tas høyde for midler til dette.

Regjeringen vil også legge til rette for å inngå byvekstavtaler for Kristiansandsregionen, Buskerudbyen, Grenland, Nedre Glomma og Tromsø. Det er lagt til grunn nær 10 mrd. kroner til dette formålet. Det etableres en ny, fireårig tilskuddsordning for klima- og miljøvennlig byutvikling og god framkommelighet i Bodø, Ålesund, Haugesund, Arendal/Grimstad og Vestfoldbyen innenfor en ramme på om lag 600 mill. kroner.

Samlet er det forutsatt om lag 80,1 mrd. kroner til byområdene i planperioden. Av dette er om lag 55,9 mrd. kroner statlige tilskudd. Om lag 24,1 mrd. kroner er prioritert til mindre investeringer i tiltak for kollektivtransport, sykling og gange langs riks-, fylkeskommunale og kommunale veier i de ni byområdene som er omfattet av ordningen med byvekstavtaler. Midlene er i 2021-budsjettet prioritert innenfor rammen til Statens vegvesen. Fordelingen mellom forvaltningsnivåene vil avklares i de årlige statsbudsjettene. Det er også lagt til grunn midler til stasjons- og knutepunktsutvikling i byområdene innenfor jernbanerammen.

Regjeringens bypolitikk for planperioden er nærmere omtalt i kapittel 8.2 og 11.11.

10.7.1 Særskilt tilskudd til store kollektivprosjekter

Regjeringen har lagt til grunn om lag 26,3 mrd. kroner i planperioden til særskilt tilskudd til store kollektivprosjekter (50/50-ordningen). Ordningen har vært avgrenset til fem konkrete prosjekter som vil gi høykvalitets kollektivløsninger i de største byene. Prosjektene er Fornebubanen og ny T-banetunnel i Oslo-området, Bybanen til Fyllingsdalen i Bergen, Metrobuss i Trondheim og Bussveien på Nord-Jæren. I planperioden prioriteres i tillegg midler til Bybanen til Åsane i Bergen. Det er også prioritert midler innenfor riksveirammen til forlengelse av E39 Fløyfjellstunnelen som ikke inngår i 50/50-ordningen, men som er en forutsetning for bybaneutbyggingen. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11.11.3. Endelig statlig bidrag vil bli gjenstand for forhandlinger med lokale myndigheter. 50/50-prosjektene er nærmere omtalt i kapittel 11.11.7–8. Midlene tildeles gjennom byvekstavtalene.

10.7.2 Tilskudd til byområder

I tillegg til 50/50-ordningen omfatter statlige tilskudd i byvekstavtalene også:

• belønningsmidler til lokale tiltak som bygger opp under nullvekstmålet, inkludert drift av lokal kollektivtransport

• tilskudd til reduserte billettpriser på kollektivtrafikk

• tilskudd til reduserte bompenger og bedre kollektivtilbud i de fire største byområdene

• tilskudd til fjerning av rushtidsavgift på Nord-Jæren.

Regjeringen legger til grunn en ramme på om lag 28,5 mrd. kroner til disse tilskuddene. I planperioden prioriteres 500 mill. kroner i tilskudd til ny Majorstuen stasjon i Oslo. Dette er ikke et nytt prosjekt innenfor 50/50-ordningen.

Det prioriteres også om lag 600 mill. kroner til en ny, fireårig tilskuddsordning for ytterligere fem byområder som ikke er aktuelle for byvekstavtale.

10.8 Hovedprioriteringer jernbaneformål

Regjeringen har lagt til grunn en planramme på 393 mrd. kroner for å utvikle jernbanen. Innenfor rammen prioriterer regjeringen et økt nivå til drift, vedlikehold og fornying samt fortsatt høy aktivitet innen investeringer i jernbane- og signalanlegg.

10.8.1 Forvaltning av jernbanesektoren

Regjeringen har lagt til grunn 7,5 mrd. kroner i forvaltning av jernbanesektoren i planperioden. Jernbanedirektoratet skal bidra til at jernbanesektoren drives effektivt, sikkert og miljøvennlig, til beste for samfunnet, passasjerene og vareeiere. Jernbanedirektoratet skal inngå avtaler som sikrer at helheten i et velfungerende jernbanesystem blir ivaretatt. Avtalene skal legge til rette for at det oppnås mest mulig nytte for avtalt vederlag. Midlene innen forvaltning dekker direktoratets utgifter til overordnet langsiktig utvikling av togtilbudet og jernbanens rolle i transportsystemet, samt direktoratets forvaltningsoppgaver i kjøp av persontransport, drift og vedlikehold, planlegging og utbygging av jernbaneinfrastruktur.

Jernbanedirektoratet har ansvar for at det utdannes lokomotivførere ved Norsk fagskole for lokomotivførere. Lokførerskolen er en statlig NOKUT-godkjent fagskole og drives i henhold til fagskoleloven. Norsk jernbaneskole driftes av Bane NOR SF som utdanner personell til skinnegående transportmiddel i Norge. Jernbanemuseet er skilt ut som egen virksomhet under Jernbanedirektoratet.

Nytt Nasjonalt kompetansesenter for samferdsel, Konnekt, har som formål å sikre framtidig kompetanse til samferdselssektoren. Senteret er et samarbeid mellom Jernbanedirektoratet og Statens vegvesen, bemannet med ansatte fra begge organisasjonene.

10.8.2 Drift, vedlikehold og fornying av jernbanen

Regjeringen har lagt til grunn 131,8 mrd. kroner i planperioden til drift, vedlikehold og fornying av jernbanen. Dette gir en gjennomsnittlig årlig ramme som er vesentlig høyere enn saldert budsjett for 2021. Drift og vedlikehold ivaretar samfunnets investeringer og gjør det mulig å bruke infrastrukturen til sitt tiltenkte formål over tid. Jernbanedirektoratet kjøper drift- og vedlikeholdstjenester fra Bane NOR SF.

Hovedutfordringene i planperioden vil være økt antall togavganger og omfanget av antall tog på jernbanenettet som sammen med klimarelaterte utfordringer gir større slitasje på infrastrukturen. Regjeringen legger opp til et nivå på vedlikehold og fornyelse som ivaretar samfunnets infrastrukturinvesteringer. Rammen vil bidra til å opprettholde og på sikt øke driftsstabiliteten på tross av økende trafikk på jernbanenettet.

Prioriteringen av drift, vedlikehold og fornying av jernbanen gjør det mulig å forvalte infrastrukturen slik at vi kan tilby god kvalitet på tjenestene. Attraktiviteten til jernbanen som transportmiddel henger tett sammen med tilstanden på infrastrukturen. Drift, vedlikehold og fornyelse av jernbanenettet skal gjøre jernbanen driftsstabil ved å bidra til høy oppetid, punktlighet og regularitet.

Størstedelen av dagens satsing er rettet mot å ivareta sikkerhet og pålitelighet. Ved et for lavt nivå vil det eksempelvis måtte innføres saktekjøring eller stans av togtrafikk på enkelte strekninger.

Etterslepet blir beregnet til å være på om lag 23 mrd. kroner ved inngangen til planperioden og vil øke de første årene i planperioden. Det legges opp til et nivå på vedlikehold og fornyelse som stanser veksten i vedlikeholdsetterslepet fra 2024/2025, selv om presset på infrastrukturen øker. I andre seksårsperiode er det lagt til grunn et nivå på vedlikehold og fornyelse som reduserer vedlikeholdsetterslepet. I løpet av hele planperioden legges det opp til et nivå på vedlikehold på 40 mrd. kroner og fornying på 60 mrd. kroner. Økte rammer til vedlikehold og fornying vil gjøre det mulig å vri innsatsen fra helt nødvendig vedlikehold til vedlikehold og fornying som bidrar til en forbedret tilstand på det norske jernbanenettet. Nivåøkningen vil også gi mer vedlikehold og fornying for pengene gjennom en overgang til et mer tilstandsbasert og strategisk vedlikeholds- og fornyelsesprogram. Innføringen av signalsystemet ERTMS, European Rail Traffic Management System, innebærer et nytt trafikkstyringssystem. Dette er en helt nødvendig utskiftning av dagens sikrings- og signalanlegg, som forårsaker mange av dagens driftsforstyrrelser.

Forstørr bilde

¹ Ankomstpunktlighet. Godstog regnes som i rute om det ankommer terminal mindre enn seks minutter før oppsatt tid.

Synstolking: Figuren viser kart over Norge med jernbanelinjenettet inntegnet. Ulike farger viser graden av punktlighet for godstog i årene 2015–2019 på strekningene.

Kilde: Bane NOR SF

Jernbanesektoren skal i større grad styres på mål og effekter, framfor aktiviteter og tiltak. Jernbanedirektoratet og Bane NOR SF har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet vurdert målindikatorene for oppetid og regularitet i lys av betydelig økt togtrafikk, økt slitasje og ny kunnskap om sammenhengene mellom dem. Dagens måltall ble satt med en forutsetning om en ekstraordinær satsing på vedlikehold og fornyelse i Nasjonal transportplan 2010–2019. Siden framleggelsen av transportplanen i 2009 har togproduksjonen økt og vedlikeholdsetterslepet har vist seg å være større enn forutsatt. Målene var ambisiøse i utgangspunktet, og kombinasjonen av økt togtrafikk og dermed høyere slitasje av jernbaneinfrastrukturen har gjort målene urealistiske. Investeringer i ny infrastruktur muliggjør en utvidelse av togtilbudet. Den økte togtrafikken gir større slitasje på eksisterende infrastruktur, som igjen underbygger behovet for å justere målindikatorene.

Selv om regjeringen nedjusterer målindikatorene, betyr ikke det at ambisjonene for jernbanen er redusert. Siden det er en langt høyere togproduksjon nå enn da målene ble satt, blir samme mål mer krevende å nå. Som styringsparameter på kvaliteten på infrastrukturen bruker Samferdselsdepartementet driftsstabilitet, som måles ved indikatorene punktlighet, regularitet og oppetid. Resultatene for regularitet og oppetid har de senere årene ligget godt under resultatmålene. Det er viktig å ha realistiske mål som er egnet for styring, og ambisjonene om et best mulig tilbud for de reisende står fast. De nye målene vurderes som krevende, men realistiske. På sikt ønsker regjeringen å øke måltallene igjen.

Som tabell 10.7 viser, blir målet for regularitet endret fra 99,2 til 97,7 prosent. På lengre sikt skal måltallet økes til 98 prosent. Målet for oppetid justeres fra 99,3 til 99,1 prosent. På lengre sikt, etter innføring av signalsystemet ERTMS i Oslo-området, økes måltallet til 99,3 prosent igjen.

Sammenliknet med andre land er det høy togtetthet på deler av den norske jernbaneinfrastrukturen. Det er eksempelvis flere enn tusen tog i døgnet på dobbeltsporet mellom Oslo S og Nationaltheatret, og på flere av enkeltsporstrekningene går det opp mot fire tog i timen i rushtiden. Når det oppstår feil mellom Drammen, Oslo S og Lillestrøm påvirkes 80 prosent av togtrafikken i Norge. Innsatstog i rushtiden gir ofte lavere punktlighet fordi kapasiteten allerede er høyt utnyttet på flere strekninger.

Hvordan drift og vedlikehold gjennomføres er viktig for å unngå negativ påvirkning på natur- og vannmiljø. Ved drift og vedlikehold skal føre-var prinsippet gjelde, jf. nærmere omtale i kapittel 6.2.4.

Fra januar 2021 er det innført konkurranse om drift- og vedlikeholdsoppgavene på jernbanen. Målet er å redusere forsinkelser og innstillinger i togtrafikken. Selskapene konkurrerer om å bedre vedlikeholdet og effektivisere bruken av fellesskapets midler. I første omgang er selskapet Spordrift AS skilt ut fra Bane NOR SF. Konkurransen om drift og vedlikehold skal innføres gradvis, og omfanget av avtalen som Spordrift har med Bane NOR SF, vil tilpasses etter hvert som disse tjenestene konkurranseutsettes.

10.8.3 Kjøp av persontransport med tog

Regjeringen har lagt til grunn 46,8 mrd. kroner i planperioden til kjøp av persontransport med tog. Dette er en videreføring av nivået i saldert budsjett for 2021, fratrukket midler til tilleggskjøp i forbindelse med koronapandemien. Regjeringen har lagt til grunn kostnadsbesparelser ved konkurranseutsetting av persontogtrafikken og finansiering av nye tog innenfor en flat videreføring av nivået i saldert budsjett for 2021. Kjøp av persontransport med tog har tidligere ikke vært inkludert i planrammen, men er nå inkludert for å gi et mer helhetlig bilde av totalkostnadene for tilbudsutvikling på jernbanen.

Regjeringen har lagt til grunn at kjøp av persontransport med tog skal konkurranseutsettes, jf. blant annet Meld. St. 27 (2014–2015) På rett spor. Hensikten med konkurranseutsettingen er å bidra til et bedre tilbud til kundene og en mer effektiv drift av statens kjøp av persontransport på jernbanen.

Fase 1 av konkurranseutsettingen omfatter trafikkpakke 1–3, og er gjennomført med trafikkstart i 2019/2020. Konkurranseutsettingen har bidratt til en vesentlig reduksjon i vederlaget for togtilbudet, samtidig som togoperatørene har forpliktet seg til tilbudsforbedringer de nærmeste årene. Dette omfatter blant annet etablering av et tilbud på fjerntogstrekningene Oslo–Bergen/Trondheim/Stavanger som gir avganger tilnærmet annenhver time. Samtidig er rutetilbudet rundt Bergen, Trondheim og Stavanger forbedret til tross for at kapasiteten i infrastrukturen er begrenset. En viktig målsetting i arbeidet med konkurranseutsetting av persontrafikk er å sikre en bedre samordning av togtilbudet og øvrig kollektivtrafikk rundt storbyene. I konkurranseutsatte trafikkavtaler er det forutsatt at togoperatøren inngår avtaler om rute-, billett- og takstsamarbeid med fylkeskommunale administrasjonsselskaper.

Fase 2 av konkurranseutsettingen omfatter Østlandet med planlagt trafikkstart i desember 2023 for trafikkpakke 4, og desember 2025 for trafikkpakke 5. I trafikkpakke 4 er det forutsatt at Follobanen er ferdigstilt og at signalsystemet ERTMS er innført på Gjøvikbanen. Dette blir en del av leveransen fra togoperatøren fra trafikkstart. Åpning av Follobanen gir ti minutter redusert reisetid mellom Oslo og Ski, økning fra ett til to tog i timen for regiontog Moss–Oslo/Stabekk og fra to til fire tog i timen for lokaltog Ski–Oslo/Stabekk. I trafikkpakke 5 vil mulige tilbudsforbedringer som følge av økt infrastrukturkapasitet i Drammens-området, bli vurdert som minimumskrav i konkurransen.

Dagens direktetildelte trafikkavtale med Vygruppen utløper i 2022. I en mellomperiode fram til konkurranseutsetting av trafikkpakkene på Østlandet i 2023 og 2025, legges det opp til nye direktetildelte trafikkavtaler med Vygruppen og Vy Gjøvikbanen.

Nye tog

Stortinget har gitt tilslutning til anskaffelse av 30 nye lokaltogsett. Nytt materiell erstatter tog som har nådd sin levealder, og vil gi plass til vesentlig flere passasjerer. Nye tog skal etter planen fases inn fra 2025.

Togene av type 70 som betjener regiontogmarkedet på Østlandet, skal erstattes med 13 nye Flirt-tog. På Trønderbanen og Rørosbanen erstattes gamle dieseltog med bimodale tog som kan kjøre både på strøm og diesel.

I løpet av planperioden vil hele fjerntogflåten nå sin tekniske levetid og må erstattes eller eventuelt levetidsforlenges.

Regjeringen legger til grunn beregnet transportbehov i 2035 for dimensjonering av fjerntogtilbudet og materiellbehovet, og legger opp til trinnvise kjøp etter hvert som gammelt materiell fases ut og trafikkveksten øker. Nytt materiell planlegges faset inn rundt år 2025/2026. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget når nærmere avklaringer foreligger.

10.8.4 Investeringer i jernbanenettet

Regjeringen legger i planperioden opp til en fortsatt utvikling av jernbanens fortrinn som en klimavennlig, kapasitetssterk og arealeffektiv del av transportsystemet. Toget er trafikksikkert og har en viktig rolle i persontransport inn og ut av de største norske byene og for godstransport på lange distanser. Planlagt tilbudsutvikling styrker store bo- og arbeidsmarkeder gjennom blant annet InterCity-satsingen. Det satses også på viktige nasjonale reiseforbindelser og godsrelasjoner som vil komme næringslivet til gode.

I planperioden prioriteres det å ferdigstille prosjekter for å realisere påbegynte tilbudsforbedringer. Dette bidrar til miljøvennlig og effektiv transport i de store byområdene. Regjeringens hovedprioriteringer for nye investeringer er effektpakker som gir økt frekvens inn og ut av Trondheim, Oslo, Bergen og Stavanger, og som styrker gods på bane og bedrer nettdekningen om bord i togene. Ringeriksbanen og Arna–Stanghelle er planlagt å gi raskere og sikrere transport for både gods- og persontog mellom Oslo og Bergen. Dobbeltsporparsellen Stokke–Sandefjord er planlagt å gi tilbudsforbedringer på ytre InterCity Vestfoldbanen. Det er også prioritert en rekke mindre tiltak som i sum gir et bedre togtilbud i byområdene ved Trondheim, Oslo, Bergen og Stavanger. For gods prioriteres tiltak for å styrke de fire viktigste strekningene for kombitransporten på bane, Oslo–Narvik/Bergen/Trondheim og Trondheim–Bodø. Prosjektene er omtalt i kapittel 11.

Aktivitetsnivået for nye jernbaneanlegg er høyt ved inngangen til planperioden. Follobanen skal sluttføres tidlig i planperioden, dobbeltsporutbyggingen på Østfold-, Dovre- og Vestfoldbanen og mellom Arna og Bergen pågår for fullt, og det bygges ut for elektrisk drift av Trønderbanen og Meråkerbanen og økt frekvens på Gjøvikbanen.

I Nasjonal transportplan 2018–2029 var det store ambisjoner for investeringer i ny jernbaneinfrastruktur. Siden framlegget av Nasjonal transportplan 2018–2029 er fem nye, store jernbaneprosjekter igangsatt, i tillegg til en rekke mindre investeringsprosjekter. Et titalls store tilbudsforbedringer er under planlegging.

Utbygging av InterCity har blitt dyrere enn tidligere antatt. Kostnadsøkninger får konsekvenser for hva det er realistisk å gjennomføre av InterCity-satsingen i planperioden. Ambisjonene er fortsatt høye, men det er ikke rom for et fullt utbygd InterCity i planperioden. Det vil ta lengre tid å gjennomføre denne satsingen enn hva tidligere transportplaner har lagt til grunn. Bane NOR SF har arbeidet med verdioptimaliserte InterCity-konsept, som videreutvikles. Det er betydelig potensial for å redusere utbyggingskostnadene, samtidig som togtilbudet forbedres. Dette vil bety at det ikke bygges dobbeltspor i hele InterCity-området som tidligere planlagt. Det legges opp til å arbeide videre med planavklaringer i de byene i InterCity-området hvor det ikke legges opp til større jernbaneutbygging og nye stasjoner i denne planperioden. Regjeringen opprettholder ambisjonen om at togtilbudet skal forbedres fra dagens tilbud, men med noe redusert kapasitet og fleksibilitet enn hva full dobbeltsporutbygging ville ha gitt. Dette åpner for mer kostnadseffektive løsninger, hvor trafikkgrunnlaget og kostnadsutviklingen av enkeltprosjekt i større grad påvirker tidspunkt for realisering av et forbedret togtilbud. Et konkret eksempel er InterCity Vestfoldbanen. Dobbeltsporparsellen mellom Stokke og Sandefjord er prioritert med oppstart i første seksårsperiode. Denne delparsellen vil muliggjøre en dobling i frekvensen mellom Oslo og Skien til en tredjedel av kostnadene for full utbygging av dobbeltspor på ytre InterCity.

Den digitale transformasjonen av jernbanen vil skje på flere ulike nivåer, og i første omgang med innføringen av nytt felleseuropeisk digitalt signalsystem, ERTMS. Regjeringen har lagt til grunn innføringen av systemet i tråd med fastsatt plan.

Nordlandsbanen, Rørosbanen, Solørbanen, Raumabanen og flere mindre banestrekninger er ikke elektrifisert og etablering av ordinært kontaktledningsnett er kostnadskrevende. Alternative nullutslippsløsninger ved delelektrifisering og batteridrift (såkalt NULLFIB-løsning) på disse banestrekningene kan være aktuelt i andre seksårsperiode. Den teknologiske utviklingen, særlig på batteriområdet, går raskt. Nye løsninger som følge av teknologisk utvikling, skal vurderes videre.

10.8.5 Mindre investeringstiltak jernbane

Det er kun de største investeringsprosjektene på jernbanen som er nærmere omtalt i denne planen, jf. korridoromtalen i kapittel 11. Det skal i tillegg gjennomføres en rekke mindre investeringsprosjekter i planperioden, og regjeringen har lagt til grunn en ramme på 24 mrd. kroner i planperioden til dette. I det følgende omtales slike tiltak.

Sikkerhet og miljø

På jernbanen vil en satsing på sikkerhet og miljø bidra til å øke trafikksikkerheten og redusere negativ påvirkning på ytre miljø i og rundt eksisterende jernbaneinfrastruktur. Tiltakene prioriteres løpende etter vurdering av risiko og effekt. Aktuelle sikkerhetstiltak er sanering av planoverganger og fjerning av sikthindre. Tiltak for ytre miljø kan være investeringer som gir bedre tilpassing av sideterreng for mer naturbasert vegetasjonskontroll og vannkvalitet. Andre investeringer kan forbedre artsmobilitet og redusere støy fra eksisterende jernbane.

Gods på jernbane

Godstiltakene bidrar til at jernbanen skal være et mest mulig kostnadseffektivt og miljøvennlig transportmiddel som bedrer lønnsomheten og gir et mer konkurransedyktig næringsliv. Tiltakene vil i all hovedsak rettes mot å effektivisere tømmertransporten, åpne nye markeder for jernbanen innen kombitransport samt prioritering av kapasitetsøkende tiltak med rask effekt som muliggjør vogner med større lastevolum og mer effektiv godstransport.

Signalsystemer – videreutvikling av ERTMS

En videreutvikling av signalsystemet ERTMS ut over basisinnføringen gjør at det kan tas ut mer effekt av den nye teknologien og øke utnyttelsen av eksisterende infrastruktur. Eksempelvis vil ERTMS gi enklere løsninger for samtidig innkjøringer, noe som øker fleksibiliteten på enkeltsporede strekninger. Videre muliggjør en videreutvikling av ERTMS tettere signalering som gir en mer effektiv trafikkflyt. Enklere sikring av planoverganger reduserer transporttiden.

Stasjoner og knutepunkt

Disse tiltakene skal bidra til enklere reisehverdag gjennom utvikling av velfungerende og effektive stasjoner og knutepunkt. Tiltakene rettes mot økt kapasitet der det er mange av- og påstigninger og tiltak som bedrer sikkerhet, tilgjengelighet og informasjon på stasjonene.

Universell utforming krever at både stasjonens fysiske utforming og stasjonens informasjonssystem er laget slik at hovedløsningen kan brukes av flest mulig. Satsing på universelt utformede stasjoner videreføres på stasjoner og strekninger med mange reisende. 334 togstasjoner forventes å være i drift ved utgangen av 2021. I 2019 var 30 stasjoner klassifisert som universelt utformet. Disse ble benyttet av syv prosent av de reisende. Utviklingen av Oslo S fram mot 2029 er det viktigste tiltaket for universelt utformede reisekjeder på jernbanen.

Det er foreløpig inngått byvekstavtaler med tre av de største byområdene, Trondheim, Nord-Jæren og Oslo-området, hvor stasjonstiltak til nærmere 870 mill. 2021-kroner inngår.

Sikker kjøreveis-IKT

Investeringstiltak innenfor området Sikker kjøreveis-IKT vil bidra til styrket driftsstabilitet. Det vil også gi økt digital sikkerhet for kritiske systemer for blant annet togframføring, nødvendig kommunikasjon mellom tog og togsentraler og kundeinformasjon til de reisende. Et av de aktuelle tiltakene vil være dekningsutbedring slik at høy tilgjengelighet og stabile togradiotjenester opprettholdes og forbedres. Andre tiltak er bygging av nødvendig transmisjonsnett med tilstrekkelig kapasitet, innføring av tilstandsovervåking av kritiske komponenter i sporet og håndtering av potensielle uønskede hendelser.

10.8.6 Nettdekning langs jernbanen

Tilgang til gode mobiltjenester på tog gjør at reisende kan utnytte tiden sin bedre på reise. For jobbpendlere betyr det at arbeidsdagen kan begynne om bord. For de reisende som bruker mobilnettet, vil en god brukeropplevelse gi opplevelse av spart reisetid fordi de kan utføre ønsket aktivitet underveis. Nettdekning er også viktig for reiseplanlegging underveis på reisen.

Regjeringen prioriterer investeringer i første seksårsperiode som gir forbedringer i nettdekningen for de reisende. Nettdekning, nytt nødnett og ny standard for togradio skal ses i sammenheng for å sikre at synergiene tas ut på en hensiktsmessig måte. Installasjon av mobilforsterkere i togene pågår. Det vil gi de reisende god brukeropplevelse der det allerede er dekning med tilstrekkelig kapasitet. I tillegg til mobilforsterkere i togene vil regjeringen legge til rette for større investeringer langs jernbanen for å møte de reisendes forventninger til nettdekning, og har lagt til grunn 2,6 mrd. kroner i planperioden.

Tiltakene i effektpakken for bedre nettdekning rettes mot investeringer i tunnelene. I henhold til tidligere ansvarsdeling har staten dekket investeringer i mobilforsterkere i tog. I friluft tas det utgangspunkt i kommersiell utbygging.

I konseptvalgutredningen for bedre nettdekning langs jernbanen foreslås et konsept som innebærer utbygging av god dekning for alle strekninger. Dette konseptet er i utredningen vurdert som lønnsomt, med netto nåverdi på 7,8 mrd. kroner og netto nytte pr. budsjettkrone på 2,0.

10.8.7 Kjøreveisavgifter

I henhold til gjeldende regelverk og som et ledd i jernbanereformen skal togselskapene i økende grad betale for de tjenester selskapene benytter under sportilgangsavtalen. Hensikten er blant annet at togselskapene skal betale for slitasjen og kostnadene de påfører infrastrukturen, slik at selskapene har insentiver til å ta vare på jernbanen og bruke nettet effektivt. Avgiftene skal synliggjøre reelle kostnader for togselskapene, tydeliggjøre og ansvarliggjøre Bane NOR SF som leverandør, samt bidra til kostnadseffektivitet.

Fram til 2016 var det avgiftsfritak for alle andre tog enn tunge godstog (over 25 tonns akseltrykk). I 2016 ble det innført en egen avgiftsordning for bruk av Gardermobanen (Etterstad–Gardermoen) for alle tog på strekningen.

Inntektene fra kjøreveisavgifter tilfaller Bane NOR SF direkte, og gir fratrekk i foretakets tilskudd over statsbudsjettet. Det er lagt opp til at de togselskapene som staten kjøper tjenester fra, kompenseres for prisøkninger på disse tjenestene. I statsbudsjettet for 2017 var det forutsatt 150 mill. kroner i nye infrastrukturavgifter, mens prognosen for 2022 er om lag 1 mrd. kroner.

10.9 Hovedprioriteringer kystforvaltning

Regjeringen har lagt til grunn en planramme på 33 mrd. kroner for å legge til rette for utvikling av en konkurransedyktig, effektiv, sikker og miljøvennlig sjøtransport, med effektive havner og transportkorridorer samt en hensiktsmessig dimensjonert beredskap mot akutt forurensing.

Regjeringen vil opprettholde og ytterligere heve det høye sikkerhetsnivået i sjøtransporten. Videre vil regjeringen bidra til å utvikle sjøtransportens fortrinn, styrke samspillet mellom de ulike transportformene og ta i bruk ny og moderne teknologi, slik at det legges til rette for effektiv ressursutnyttelse.

10.9.1 Drift, vedlikehold og større utstyrsanskaffelser

Kystverket skal legge til rette for sikker, miljøvennlig og effektiv ferdsel i farvannet og i norske havområder, og hindre og begrense miljøskade ved akutt forurensning eller fare for akutt forurensning. Kystverkets oppgaver omfatter planlegging av tiltak, forvaltning, myndighetsutøvelse og administrasjon.

Drift og vedlikehold utgjør en stor andel av Kystverkets virksomhet. Innen kystforvaltning omfatter det blant annet drift og vedlikehold av fysisk infrastruktur (navigasjonsinnretninger), drift av tjenester, herunder BarentsWatch og andre digitale tjenester samt beredskap mot akutt forurensning.

Sjøtransporten forventes å øke i årene som kommer, samtidig som effektene av klimaendringene ventes å bli mer merkbare. Sammen med økende interesse for virksomhet i, og bruk av sjøarealer, gir dette utfordringer for drift, vedlikehold og forvaltning. Kravene til samfunnssikkerhet og behov for klimatilpasningstiltak øker. I tillegg står sjøtransporten overfor en rask teknologisk utvikling som kan medføre endrede behov for både infrastruktur og tjenester. Navigasjonsinnretninger og fyrbygninger har fortsatt et betydelig vedlikeholdsetterslep, og dette må håndteres og reduseres for å ivareta sjøsikkerheten og forhindre store driftsutfordringer på sikt.

Regjeringen vil prioritere å lukke vedlikeholdsetterslepet slik at sjøsikkerheten og framkommeligheten for skipstrafikken opprettholdes. Regjeringen vil samtidig videreutvikle og modernisere navigasjonsinfrastrukturen, slik at den risikoreduserende effekten optimaliseres og drifts- og vedlikeholdskostnadene reduseres. Eksisterende tjenester, herunder SafeSeaNet Norway, BarentsWatch og ulike e-navigasjonsløsninger, skal videreutvikles med vekt på brukerretting og effektiv ressursbruk. Tjenestene er i stor grad digitale, og digitaliseringsarbeidet i Kystverket skal samordnes for å hente ut stordriftsfordeler og for å se tjenesteutviklingen i sammenheng.

10.9.2 Farvannstiltak

Regjeringen har lagt til grunn 10,1 mrd. kroner til større farvannstiltak i planperioden. Stad skipstunnel er det største investeringsprosjektet på kystområdet i første seksårsperiode, som har som mål å gi økt framkommelighet og sjøsikkerhet på en krevende del av kysten. Regjeringen har videre lagt opp til å gjennomføre flere andre større tiltak som vil gi økt framkommelighet og sjøsikkerhet gjennom utdyping, skjerming og merking av farvannene. Tiltakene utgjør Kystverkets investeringsportefølje og er et resultat av utredninger som ser lengre kyststrekninger i sammenheng, og som gir en helhetlig og behovsbasert vurdering av tiltak.

Stortinget har gjennom behandlingen av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av folkevalgt regionalt nivå vedtatt at fylkeskommunene skal overta statens eierskap og forvaltningsansvar for fiskerihavneanlegg, og at dette skal skje gjennom avtaler med hver fylkeskommune. Det er videre lagt til grunn at Samferdselsdepartementets budsjettmidler til statlige fiskerihavneanlegg og tilskuddsordningen til kommunale fiskerihavneanlegg vil bli del av rammetilskuddet til fylkeskommunene, etter at de nye fylkesregionene har tatt over eierskap og forvaltningsansvar fra staten. Det ble i august 2019 inngått avtaler med fylkene fra Vestland og sørover. Det gjenstår å inngå avtaler med fylkene fra Møre og Romsdal og nordover. Det er satt av 122,6 mill. kroner på Samferdselsdepartementets budsjett som vil overføres til fylkeskommunenes rammetilskudd ved en eventuell inngåelse av avtaler med de gjenstående fylkene.

Av hensyn til sjøsikkerhet og framkommelighet legger regjeringen i tillegg opp til å gjennomføre utbedringer av innseilingen til flere havner i Nord-Norge. På disse stedene er det betydelig fiskeriaktivitet og annen næringsvirksomhet, og tiltakene vil bedre seilingsforholdene og sikkerheten for fartøy som anløper havnene. Tiltakene er beskrevet i kapittel 11.

10.9.3 Mindre farvannstiltak

På kystområdet er det i all hovedsak farvannstiltak med kostnad over 100 mill. kroner som utgjør investeringsporteføljen og som porteføljeprioriteres. Mindre farvannstiltak som har kostnad under 100 mill. kroner er også viktige for sjøtransporten langs hele kysten. I likhet med de større tiltakene, kan tiltakene bestå av merking, utdyping eller skjerming, eller kombinasjoner av disse.

Regjeringen har lagt til grunn 2,5 mrd. kroner til mindre farvannstiltak i planperioden, og Kystverket er satt til å vurdere hvilke tiltak som bør gjennomføres og når de gjennomføres. Det forutsettes samtidig at tiltakene med høyest netto nytte prioriteres. De utredede tiltakene er geografisk spredt, og vil samlet sett bidra til å styrke sikkerheten og framkommeligheten for sjøtransporten langs hele kysten. Tiltakene kan gi redusert seilingstid og -distanse, plass til større og flere fartøy i trange farvann, redusert risiko for grunnstøting og kollisjon samt mindre sårbarhet for sjøtransporten gjennom flere alternative leder.

De mindre farvannstiltakene er utredet og planlagt på samme måte som tiltakene i Kystverkets investeringsportefølje, gjennom strekningsvise utredninger som ser lengre strekninger i sammenheng. Strekningsvis planlegging gir en helhetlig og behovsbasert vurdering av investeringer i farvannsinfrastruktur langs hele kysten, og gir et godt grunnlag for å identifisere de tiltakene som gir størst nytteeffekt. Det er gjennomført samfunnsøkonomiske analyser for tiltakene, og det er gjort beregninger av netto nytte.

10.9.4 Tilskuddsordninger for sjøtransport

Regjeringen legger opp til å videreføre tre tilskuddsordninger på kystområdet med 2,5 mrd. kroner i planperioden.

Tilskuddsordning for nærskipsfart (insentivordningen)4 bidrar til å nå de transportpolitiske målene. Ordningen bedrer tilgangen på sjøtransport for næringslivet og reduserer de samlede skadekostnadene fra godstransport gjennom å flytte gods fra vei til sjø. Tilskuddene går til å dekke deler av driftskostnadene (eller investering i omlastningsutstyr) ved etablering av nye samfunnsøkonomisk lønnsomme sjøtransporttilbud som ellers ikke ville blitt etablert.

Tilskuddsordning for investering i effektive og miljøvennlige havner har som mål å effektivisere logistikkjeden gjennom tiltak i havn. Dette vil kunne bidra til bedre godsflyt og godshåndtering, kostnadsbesparelser, bedre samspill i logistikkjeden og mellom transportformene, godsoverføring fra vei til sjø samt ha positive klima- og miljøeffekter.

Tilskudd til kystkultur har som formål å ivareta den maritime kulturarven.

10.9.5 Brukerbetaling på kystområdet

Kystverkets sektoravgifter består av losavgiftene og sikkerhetsavgiftene. Losavgiftene skal dekke den største delen av kostnadene til lostjenesten, og består av tre avgifter:

• Losingsavgift betales pr. time ved bruk av los

• Losberedskapsavgift betales av alle lospliktige fartøy større enn 8 000 bruttotonn, enten de benytter los eller seiler på farledsbevis

• Farledsbevisavgift betales for prøve, utstedelse, fornying eller endring av farledsbeviset.

Sikkerhetsavgiftene skal dekke driftskostnadene ved sjøtrafikksentralene i Horten, Brevik, Kvitsøy og Fedje. I 2021 er det budsjettert med om lag 800 mill. kroner i inntekter fra Kystverkets sektoravgifter. De avgiftsfinansierte tjenestene er ikke en del av den økonomiske rammen i Nasjonal transportplan.

10.10 Hovedprioriteringer lufthavner

10.10.1 Drift og vedlikehold av lufthavner

Avinor AS er selvfinansiert, og det er selskapets styre som er ansvarlig for drift og vedlikehold. Avinor er opptatt av at lufthavndriften og driften av flysikringstjenesten skal være kostnadseffektiv. Selskapet har gjennomført flere kostnadsreduksjonsprogram hvor standardisering av tjenesteleveransene, reduksjon i antall ansatte, reduserte sikkerhetskontrollkostnader, automatisering og bruk av ny teknologi har vært viktige virkemidler. Eksempler på bruk av ny teknologi er innføring av fjernstyrte tårn og førerløse brøytebiler.

10.10.2 Investeringer i lufthavner

Det er Avinors styre som vedtar Avinors investeringer. Lønnsomme investeringer i luftfartens infrastruktur dekkes av selskapet.

Regjeringen har lagt til grunn et statlig bidrag på 4,65 mrd. kroner i første seksårsperiode til ny lufthavn i Mo i Rana og flytting av Bodø lufthavn, jf. omtale i kapittel 11.

10.11 Satsinger på tvers av transportsektorene

For å svare på mange av utfordringene vi står overfor har regjeringen prioritert flere satsinger på tvers av transportsektorene.

Regjeringen prioriterer å styrke satsingen på forskning, utvikling og innovasjon (FoUI), herunder utvidelse av satsing på pilotering og mobilisering av næringslivet fra Nasjonal transportplan 2018–2029 (gjennom Pilot-T), samt oppfølging av de viktigste tilrådningene i strategiprosessen Transport21, jf. kapittel 5.5.

Konkurransen Smartere transport, som ble introdusert i Nasjonal transportplan 2018–2029, er forutsatt sluttfinansiert i første seksårsperiode.

Som omtalt i kapittel 5.2 vil regjeringen styrke arbeidet med å legge til rette for bedre bruk av data i transportsektoren – både på tvers av virksomhetene og mellom forvaltningsnivåene – og har lagt til grunn en ramme på 600 mill. kroner i planperioden.

Regjeringen prioriterer pilotprosjekter for fossilfrie anleggsplasser, jf. kapittel 6.1, og har lagt til grunn en økonomisk ramme på 450 mill. kroner i første seksårsperiode.

Regjeringen har prioritert 500 mill. kroner i første seksårsperiode til tiltak som bedrer trafikksikkerheten for barn og unge. En ny tilskuddsordning for å stimulere til lokalt arbeid for trygge skoleveier og nærmiljøer vil være en viktig del av denne satsingen, jf. kapittel 9.