2 Globale og nasjonale utviklingstrekk

Forstørr bilde

Synstolking: Illustrasjonen viser lastebil, skip, drone med pakke, person på flyplass, person som sykler med esker og person som har digitalt møte ved datamaskin.

Befolkningsutvikling, bosetting, økonomisk vekst og nærings- og handelsmønstre er viktige drivere for transportbehovet. Disse driverne har stort sett utviklet seg stabilt og dannet grunnlaget for forholdsvis forutsigbare framskrivinger av transportetterspørsel. Hovedbudskapet i de tidligere framskrivingene har lenge vært at befolkningsøkning og økonomisk vekst gjør at vi stadig blir flere og reiser mer. Den langsiktige transportplanleggingen har likevel vært beheftet med usikkerhet og med vissheten om at verden er i endring. Nå gjør flere globale og nasjonale utviklingstrekk denne usikkerheten større enn tidligere.

Koronapandemien vil trolig medføre varige endringer i transportatferd og -behov. I tillegg står vi midt oppi en periode med store teknologiske omveltninger som påvirker alle transportformer. Klimaendringene og miljøutfordringene vil kreve en gjennomgripende omstilling i transportsektoren. Samtidig er norsk økonomi under større press enn tidligere, og de globale markedene er preget av mer uro.1 Dette gjør det vanskeligere å drive langsiktig transportplanlegging.

2.1 Framskrivingene viser fortsatt transportvekst

Framskrivingene av transportetterspørsel som er utarbeidet som grunnlag for Nasjonal transportplan 2022–2033 viser forventet utvikling dersom det ikke gjennomføres nye tiltak for å påvirke transportomfang eller transportmiddelfordeling. Framskrivingene gir et faglig grunnlag for å kunne vurdere tiltak og virkemidler i transportplanen, og de gir et utgangspunkt for senere å kunne studere effekten av tiltakene og virkemidlene som iverksettes.

Framskrivingene ble oppdatert i februar 2021 med utgangspunkt i nytt datagrunnlag fra Perspektivmeldingen 2021, Nasjonalbudsjettet 2021 og Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra 2020.

Framskrivingene tar utgangspunkt i vedtatt politikk og virkemiddelbruk, herunder vedtatte infrastrukturprosjekter og tiltak som vil medføre en betydelig økning i andelen elbiler. Framskrivingene baseres videre på andre viktige drivere for transportutviklingen, som befolkningsutvikling og inntektsvekst.2

De oppdaterte framskrivingene indikerer at transportomfanget i Norge vil fortsette å øke. Vekstanslagene er noe lavere enn i Nasjonal transportplan 2018–2029 på grunn av forventninger om lavere befolkningsvekst og redusert økonomisk vekst. Det anslås at innenlands motorisert transportarbeid3 vil vokse med 25 prosent for persontransport og 29 prosent for godstransport (ekskludert råolje og naturgass) innen 2050. Om lag halvparten av veksten forventes å komme innen 2030.

Veitransport har størst andel av persontransportarbeidet nasjonalt. Ifølge framskrivingene vil veitransportens andel av transportarbeidet øke noe fram mot 2050, særlig for lange reiser (se figur 2.2). Samlet er det anslått en vekst i veitransport på 28 prosent fram mot 2050, mens det er anslått en samlet vekst i kollektivtransport på 18 prosent i samme periode (buss, tog, trikk, bane og båt).

Det er vanskelig å si om den anslåtte veksten i veitransport er en realistisk utvikling. Trenden de siste årene har vært en utflating av trafikkarbeidet med bil per innbygger. I framskrivingene er det ikke tatt høyde for tiltak for å tilrettelegge for fotgjengere og syklister. De tar heller ikke høyde for at det innføres restriktive tiltak mot bilkjøring (herunder parkeringsrestriksjoner, økte avgifter og bilfrie bysentrum), utover noe bompenger, hvorav det meste er forutsatt avviklet innen 2050. Vedtatte utbyggingsprosjekter på vei og elektrifiseringen av bilparken er samtidig viktige forklaringer på hvorfor framskrivingene anslår en høyere vekst i veitransport enn i kollektivtransporten fram mot 2050. Det er lagt til grunn samme avgiftsnivå som i dag på elektriske biler. Den forventede veksten i elbilens andel av nybilsalget (anslått til 90 prosent i 2025 og 95 prosent innen 2030), med lavere kilometerkostnader enn for dagens bilpark, er en viktig grunn til at framskrivingene anslår en betydelig reduksjon i utslipp fra transportsektoren, samtidig som veitransporten forventes å øke.

I framskrivingene forventes en reduksjon i de ikke-kvotepliktige utslippene fra transportsektoren på om lag 27 prosent fra 2019 til 2030. Framskrivingene er en anslått utvikling, gitt videreføring av dagens virkemiddelbruk. Utslippseffekten av politikken som presenteres i Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 inngår derfor ikke i framskrivingene. Med virkemidlene presentert i klimaplanen vil utslippsreduksjonene bli enda høyere. En styrket innsats for innfasing av nullutslippskjøretøy skal bidra til at en eventuell framtidig trafikkvekst er i tråd med regjeringens klima- og miljømål, som omtales nærmere i kapittel 6.

Persontransportarbeidet med jernbane anslås å øke like mye som veitransporten, med en økning i transportarbeid på 28 prosent fram mot 2050. Ifølge framskrivingene vil likevel persontransportarbeidet på jernbane i likhet med den samlede markedsandelen til gods på jernbane forbli begrenset i forhold til andre transportformer.

Sjøtransport er den dominerende transportformen i framskrivingene av transportarbeidet for gods også i 2050, med 71 prosent av godsmengdene. Veksten i godstransportarbeid forventes imidlertid å bli høyest på vei, med en anslått vekst på 69 prosent fram mot 2050, etterfulgt av transport på bane, med en anslått vekst på 35 prosent for samme periode inkludert transitt av malm og 44 prosent ekskludert all transport av malm. Transport av råolje og naturgass er forutsatt å ha negativ vekst i perioden 2018–2050, noe som medfører en anslått vekst i sjøtransport på bare 6 prosent fram mot 2050 inkludert disse varegruppene, mot 19 prosent uten.

Sykkelandelen har økt marginalt i de store byområdene de siste årene, ifølge Statens vegvesens reisevaneundersøkelse. Veksten i antall turer med sykkel er i framskrivingene anslått til fem prosent fram mot 2050. Det lave anslaget på vekst i sykkeltransport i forhold til andre transportformer, særlig bilkjøring, har flere forklaringer. Det er i beregningene lagt til grunn færre tilbudsforbedringer knyttet til sykkel enn det er for bilkjøring (forbedringer i veinettet samt reduserte kostnader forbundet med bilkjøring). En aldrende befolkning bidrar negativt til omfanget av sykling. Samtidig bidrar en økning i førerkortinnehav for de eldste aldersgruppene, spesielt kvinner, til økt bilbruk blant disse. Framskrivingene tar ikke hensyn til at flere kan vurdere sykkel som et godt alternativ etter hvert som elsyklene blir mer og mer utbredt.

Figur 2.2 og 2.3 viser relativ fordeling mellom de ulike transportformene for henholdsvis persontransport og godstransport i 2018, 2030 og 2050.

Forstørr bilde

Synstolking: Figuren viser to sirkeldiagrammer der henholdsvis korte og lange personreiser fordeles på transportmiddel i 2018, 2030 og 2050. For de korte reisene under 70 km, utgjør biltransport om lag tre firedeler av reisene og er svakt stigende over tid. For de lange reisene øker biltransport til om lag to tredeler av reisene fram til 2050. Flytransport ventes å gå ned fra 29 prosent til 24 prosent i perioden fram mot 2050.

Kilde: Framtidens transportbehov. Framskrivinger for persontransport 2018–2050. Revidering av beregningene fra 2019. TØI-rapport 1824/2021

Synstolking: Figuren viser et sirkeldiagram for godstransport (tonnkilometer) fordelt på transportmiddel i 2018, 2030 og 2050. Om lag tre firedeler av transporten utføres med båt, om lag 5 prosent med tog mens biltransport står for resten.

Kilde: Framtidens transportbehov. Framskrivinger for godstransport 2018–2050. Revidering av beregningene fra 2019. TØI-rapport 1825/2021

Beregningene viser at transportarbeidet øker mest i kystfylkene og korridorene ut fra Oslo. Veksten er lavest på Nord-Vestlandet og i Nord-Norge. Regionale forskjeller drives hovedsakelig av ulik vekst i befolkning og arbeidsplasser, og av de utbyggingsprosjektene som allerede er vedtatt gjennomført.

Det er gjennomført følsomhetsanalyser for å ta høyde for noe av usikkerheten i framskrivingene. I følsomhetsberegninger av befolkningsvekstens betydning, som ble gjort med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra 2018, er det lagt til grunn høyere anslag på fruktbarhet, levealder og innvandring.5 Økt befolkningsvekst får størst betydning for vekst i andeler på sykkel, gange og kollektivtransport, mens biltransport øker noe mindre. Årsaken er at økt befolkningsvekst gir flere i yngre og midlere aldersgrupper, hvor sykkelandelen er høyere. Det er grunn til å forvente motsatt effekt ved lavere befolkningsvekst enn anslått. Når følsomhetsanalysen legger til grunn høyere økonomisk vekst, øker transportarbeidet for alle transportformer, men med noe høyere vekst for bilreiser. Ved lavere økonomisk vekst enn forutsatt er det grunn til å forvente motsatt effekt.

Det er også gjort følsomhetsberegninger knyttet til koronapandemien, som i dag utgjør et særlig stort usikkerhetselement.6 Det er mye som tyder på at koronapandemien vil medføre en varig reduksjon i totalt reiseomfang, jf. omtale under avsnitt 2.2.1. Hovedsakelig vil dette gjelde arbeidsreiser, men alle typer reiser vil i større eller mindre grad bli berørt. Det er gjennomført forenklede beregninger for å kartlegge hvordan ulike scenarier for arbeidsreiser vil kunne slå ut for ulike transportformer fram mot 2030. En reduksjon i arbeidsreiser på ti prosent grunnet økt bruk av hjemmekontor og digitale møter gir en anslått reduksjon i samlet trafikkarbeid over døgnet på to til tre prosent for personbil og tre til fire prosent for kollektivtransport. Reduksjonen vil bli større dersom de lange arbeidsreisene erstattes med hjemmekontor i større grad enn de korte. Effekten på kø og forsinkelser kan bli betydelig ettersom trafikken i rushtiden reduseres mer enn anslagene for trafikk pr. døgn. Dersom det forutsettes en varig reduksjon på 20 prosent i arbeidsreiser, blir den anslåtte reduksjonen i trafikkarbeid om lag dobbelt så stor. Dersom det i tillegg forutsettes at 20 prosent av de gjenværende kollektive arbeidsreisene omfordeles til bil eller til sykkel ved avstander under fem kilometer, på grunn av en varig skepsis til trengsel ved bruk av kollektivtransport, reduseres biltrafikken med bare tre prosent. Dette scenariet vil gi en anslått reduksjon i kollektivtransport på hele 12 prosent.

Det er ikke gjort beregninger for tjenestereiser. Det gjennomføres betydelig færre tjenestereiser enn arbeidsreiser, men en reduksjon i tjenestereiser vil likevel kunne ha en betydning. For lange reiser er det grunn til å forvente en reduksjon i flyreiser på grunn av redusert reiseaktivitet i næringslivet knyttet til møter og konferanser.

Det er viktig å understreke at forutsetningene i følsomhetsanalysen knytter seg til atferd i en periode med helt eller delvis nedstenging. Det er fortsatt for tidlig å konkludere med hvordan og hvorvidt reisevanene vil endres på lang sikt. Pandemien vil trolig få ulike konsekvenser i ulike deler av landet, avhengig av reisehensikter, transportform og reiselengde.

Det har ikke latt seg gjøre å oppdatere de samfunnsøkonomiske virkningsberegningene med utgangspunkt i de nye framskrivingene fra februar 2021. Virkningsberegningene baserer seg dermed på tidligere framskrivinger av transportomfang med tallgrunnlag fra Perspektivmeldingen 2017, Nasjonalbudsjettet 2019 og Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra 2018. Hvordan de nye forutsetningene vil påvirke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av de ulike prosjektene er ikke entydig. Perspektivmeldingen 2021 indikerer en noe lavere økonomisk vekst enn perspektivmeldingen 2017, som vil gi en lavere anslått vekst i trafikk- og transportarbeid i forhold til tidligere framskrivinger. SSBs befolkningsframskrivinger fra 2020 er også lavere enn framskrivingene fra 2018 (med i overkant av fem prosent for framskrivingene til 2050), som bidrar til noe lavere trafikkvekst. Samtidig viser Nasjonalbudsjettet 2021 en betydelig økning i anslaget for salg av fossilfrie biler i 2030. Dette vil kunne gi en større vekst, spesielt for biltransport. Samlet vil endringene trolig innebære at prosjektenes nytte reduseres i forhold til gjeldende beregninger. Den gjennomsnittlige veksten i transportarbeidet til 2050 (for alle transportformer samlet) er i de tidligere framskrivingene anslått til 0,9 prosent per år, mot 0,7 prosent i de oppdaterte framskrivingene.

Veksten i bilbruk var ved de tidligere framskrivingene anslått til å være høyere enn for alle andre transportformer, mens veksten i de nye framskrivingene er tilnærmet lik for tog og bil. Den anslåtte veksten er imidlertid lavere for alle transportformer. Lavere vekst for en transportform vil generelt innebære at trafikantnytten vil bli lavere. Utslagene i nytteberegningene vil samtidig være ulike fra prosjekt til prosjekt og mellom ulike geografiske områder, avhengig av hvor reduksjonen fra SSBs tidligere framskrivinger er størst. For å kunne fastslå hvordan de nye forutsetningene påvirker de samfunnsøkonomiske beregningene som virksomhetene har gjennomført, må det gjøres nye beregninger med oppdaterte forutsetninger.

Regjeringens tilnærming til prioritering av tiltak og kontinuerlig optimalisering av prosjekter i transportsektoren, som omtales i kapittel 4, vil bidra til håndteringen av den økte usikkerheten knyttet til koronapandemien og stadig raskere teknologiske endringer.

2.2 Mulige trendbrudd som framskrivingene ikke tar høyde for

Koronapandemien, ny teknologi, forsterket klimapolitikk og miljøhensyn, endrede samfunnssikkerhetsutfordringer og skift i verdensøkonomien vil kunne prege transportsektoren framover, og innebære brudd i de lange trendlinjene for transportetterspørselen. Disse usikkerhetsfaktorene, som ikke er hensyntatt i transportframskrivingene, er beskrevet i påfølgende delkapitler.

2.2.1 Pandemien kan skape varige endringer i reisevaner

Koronapandemien har medført de mest inngripende tiltakene Norge har hatt i fredstid. Norsk økonomi har trolig fått det kraftigste tilbakeslaget siden andre verdenskrig, og nedgangen i internasjonal økonomi og handel er den største i nyere historie.

Strenge smitteverntiltak, både statlig og lokalt, har i kombinasjon med endrede preferanser og opplevd smitterisiko hatt stor betydning for transportetterspørselen, særlig for persontransporten.

På tross av de omfattende smitteverntiltakene og en svært krevende økonomisk situasjon, har transportsektoren levert på de grunnleggende tjenestene og ivaretatt sitt samfunnsoppdrag gjennom pandemien.

Luftfarten er transportformen som er hardest rammet av pandemien og reisebegrensningene mellom land. Fra april 2019 til april 2020 falt antall passasjerer på Avinors lufthavner med 91 prosent. Trafikken tok seg noe opp gjennom sommeren 2020 som følge av færre reiserestriksjoner. Nye restriksjoner høsten 2020 medførte en ny reduksjon i antall passasjerer. I oktober 2020 var passasjertallene 69 prosent lavere enn i oktober året før.

Kollektivtransporten har også blitt hardt rammet, og passasjertallet er redusert for alle kollektivtransportformer. Totalt var det en reduksjon i antall passasjerer på 54,8 prosent i andre kvartal 2020 sammenliknet med samme periode i 2019. Nedgangen er størst for jernbanen, med 60 prosent færre passasjerer, mens de øvrige kollektivtransportformene (båt, buss, sporvei eller forstadsbane) har hatt en reduksjon på over 50 prosent.

Veitransport (gods- og persontrafikk) gikk markant ned like etter nedstengingen i mars 2020 i forhold til samme periode i 2019. Veitransporten tok seg imidlertid opp igjen fra og med mai 2020, noe som trolig delvis skyldtes at flere kollektivreisende byttet over til bil. I august 2020 var omfanget av veitransport bare 3,2 prosent lavere enn samme periode i 2019.

Godstransport på bane og i havnene har i liten grad blitt påvirket av pandemien. Bortfall av persontrafikkinntekter i havner med store innslag av cruise-, hurtigrute- og ferjetrafikk kan likevel redusere framtidig investeringstakt, noe som også vil kunne påvirke havnenes framtidige tilbud til godstransporten. Foreløpige tall for godstransport med jernbane viser en økning på om lag tre prosent brutto tonnkm i 2020, sammenlignet med året før.

Globalt etterspørselsfall har gitt seg utslag i lavere priser på norske eksportvarer, og dermed reduserte eksportinntekter for Norge. Eksportvolumet økte likevel fra 2019 til 2020. Norsk og internasjonal økonomi vil trolig ta seg opp igjen utover i 2021 etter hvert som det gjennomføres vaksinering og smitteverntiltakene fjernes. De langsiktige konsekvensene av koronapandemien kjenner vi ennå ikke. Trolig vil pandemien forsterke og aktualisere enkelte av de langsiktige utfordringene vi har sett lenge.7

Det er et sentralt spørsmål for transportsektoren hvorvidt vi går tilbake til det som tidligere var normalen, eller om pandemien vil gi varige atferdsendringer og endringer i transportetterspørselen. Dette gjelder særlig innenfor arbeidslivet, hvor smitteverntiltakene har framtvunget økt bruk av digitale verktøy, utstrakt bruk av hjemmekontor (og «hyttekontor»), samt nettbaserte møter og konferanser. Endringer og digital læring som ellers trolig ville tatt flere år, har skjedd på få måneder.

Det har blitt gjennomført flere spørreundersøkelser under pandemien for å se nærmere på hvordan arbeids- og reisevanene har endret seg i ulike faser av pandemien, og om det er grunn til å forvente at endringene er varige. I en undersøkelse utført av Transportøkonomisk institutt (TØI)8 svarte 7 prosent at de jobbet hjemmefra mer enn to dager i uken før koronapandemien, mens 12 prosent svarte at de vil jobbe hjemmefra mer enn to dager i uken i en normalsituasjon etter pandemien. Andelen som svarer at de vil jobbe minst én dag i uken hjemmefra økte fra 14 til 30 prosent. Andelen som svarte at de ikke ønsker hjemmekontor i framtiden (sjeldnere enn én gang i måneden eller aldri) er redusert fra 39 til 15 prosent.

Urbanet analyse har våren og høsten 2020 gjennomført markedsundersøkelser for å avdekke endringer i reisevaner og preferanser knyttet til bruk av hjemmekontor og behov for å unngå trengsel.9 Svarene fra våren 2020 tilsier at andelen hjemmekontordager vil dobles fra 8 prosent til 17 prosent i forhold til før pandemien. Svarene fra høsten 2020 tilsier at andelen hjemmekontordager vil øke fra 8 prosent til hele 28 prosent. Svarene tilsier også at andelen som er opptatt av å unngå trengsel på kollektivtransport øker under pandemien, fra 20 prosent før pandemien til 32 prosent i den første undersøkelsen og 42 prosent i oppfølgingsundersøkelsen. Urbanet anslår at nedgangen vil være størst for arbeidsreiser, med en anslått nedgang på 9 prosent i den første undersøkelsen og 21 prosent i oppfølgingsundersøkelsen. Dette vil ifølge Urbanets beregninger kunne medføre en langsiktig nedgang i togtrafikken i InterCity-området på 25 prosent i snitt for alle reisehensikter, med større nedgang for arbeidsreiser.

Det er viktig å understreke at svarene i disse undersøkelsene vil være påvirket av grad av restriksjoner og smittesituasjonen på det tidspunkt undersøkelsen ble gjennomført. Det er i tillegg grunn til å forvente regionale forskjeller som ikke kommer fram av disse undersøkelsene, ettersom TØI tar utgangspunkt i Oslo og omegn, mens Urbanets undersøkelse gjelder gitte kommuner i InterCity-området. Undersøkelsene tyder likevel på at det er et betydelig potensial for å redusere omfanget av arbeidsreiser, særlig når det gjelder kollektivtransport, og å få en jevnere fordeling av arbeidsreisene over døgnet.

Samlet vil disse endringene kunne ha spesielt stor betydning for antall jobbreiser og transport i rushtiden i byene. På lengre sikt kan endringene kanskje også få betydning for plassering av arbeidsplasser og mer bosetting utenfor byområdene, men dette er i dag usikkert.

Framtidsutsiktene er også usikre for omfanget av fritidsreiser, spesielt for flytrafikken. Dersom smittefrykt vedvarer, forbrukerpreferanser blir varig endret og folk opplever en varig inntektsnedgang, kan etterspørselen etter fritidsreiser, både i Norge og mellom Norge og andre land, bli redusert.

Det er i dag svært vanskelig å anslå omfanget av og hvor lenge konsekvensene av koronapandemien vil vedvare. Konsekvensene gir økt usikkerhet knyttet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet av nye investeringer og hvilke prosjekter som gir mest for pengene. Foreløpig ser det ut til at denne usikkerheten er størst for kollektivprosjekter. Ny tilnærming til prioritering og gjennomføring i planperioden, som beskrives i kapittel 4 og 5, er viktige for å sikre at vi tar de riktige valgene framover i lys av denne usikkerheten.

2.2.2 Ny teknologi gir stadig større muligheter

Et viktig utgangspunkt for denne transportplanen er at transportsektoren, både i Norge og internasjonalt, i lang tid framover vil bli preget av flere viktige teknologitrender.

Regjeringens Ekspertutvalg for teknologi og fremtidens transportinfrastruktur10 har oppsummert disse som automatisering og autonomi, elektrifisering og nullutslippsmobilitet, delingsmobilitet og sømløse reiser, og samhandlende intelligente transportsystemer. Trendene innebærer at vi må tenke nytt om transportpolitikken, samtidig som de i seg selv også representerer nye løsninger på kjente problemstillinger.

Automatisering og autonomi

Automatisering og autonomi er trender med flere utviklingsnivå, fra automatisering av enkeltoperasjoner til autonome førerløse framkomstmidler. Innenfor veitransporten går utviklingen mot stadig større grad av automatisering. Dette gjelder også for jernbanen, der førerløse tog allerede finnes flere steder i verden, og til sjøs, blant annet med testing av autonome skip i Trondheimsfjorden. I kommersiell luftfart har autopilot-funksjonalitet allerede vært i bruk i mange år. I tillegg skjer det en rask utvikling av autonome droner, som kan brukes til varetransport og på sikt kanskje også godstransport og persontransport.

De teknologiske drivkreftene som fremmer automatisering er først og fremst kunstig intelligens, maskinlæring, sensorteknologi, samt et stadig økende datatilfang i transportsektoren. Her skjer det en rask utvikling som kan gi gevinster på en rekke områder, som trafikksikkerhet, framkommelighet, oppetid, sparte kostnader og redusert behov for bemanning innen både gods- og persontransport. I framtiden vil for eksempel tilgang til kjøretøy kunne bli enklere for transportbrukere som ikke har førerkort, som barn, ungdom, eldre og personer med funksjonshemminger. Nye digitale mobilitetsløsninger vil måtte utvikles innenfor rammen av et godt personvern, og må være i tråd med personopplysningsloven.

Elektrifisering

Fortsatt innfasing av elektrifisering og nullutslippsløsninger vil prege norsk transportsektor gjennom planperioden. Teknologiske gjennombrudd, blant annet knyttet til batteriutvikling og utvikling av brenselcelleteknologi, samt internasjonale forpliktelser om reduserte klimagassutslipp, gjør denne utviklingen både mulig og nødvendig. Bruk av nullutslippsteknologi og regjeringens virkemidler for å fremme dette, er nærmere omtalt i kapittel 6.1.

Delingsmobilitet og sømløse reiser

Digitaliseringen har endret forretningsmodellene i mange bransjer, og vi ser en klar trend hvor det blir mer vanlig å leie enn å eie. Det finnes mange varianter av denne utviklingstrenden, som gjerne går under navnet delingsøkonomi, nye forretningsmodeller eller plattformøkonomi. Felles for disse er en kraftfull effektivisering av transaksjonen mellom tilbyder og etterspørrer gjennom digitale løsninger. I transportsektoren har dette gitt en vekst i nye tjenester som bildeling, sykkeldeling, mikromobilitet (som elsparkesykler), samkjøring og taxitjenester. Et trekk er framveksten av mer komplette transporttjenester, gjerne som en sømløs kombinasjon av ulike transportmidler i én og samme reise. Økt delingsmobilitet vil kunne føre til endringer i transportsektoren, blant annet ved å viske ut skillet mellom privat og kollektiv transport og mellom persontransport og godstransport gjennom fleksible, kombinerte tjenester. Det kan for eksempel også gi nye muligheter i tynt befolkede områder, der kundegrunnlaget for tradisjonell kollektivtransport er begrenset.

Samhandlende intelligente transportsystemer

Både transportenheter og tilhørende infrastruktur kan utstyres med sensor-, kommunikasjons-, navigasjons- og beslutningsstøttesystemer. Slik kan enheter i transportsystemet kommunisere med hverandre og med objekter i infrastrukturen. En slik datautveksling gjør samhandling mellom aktørene og objektene i transportsystemet mulig, og åpner for utvikling av avansert, proaktiv trafikkstyring og bedre muligheter for påvirkning av trafikal atferd.

Tilgang til store datamengder i sanntid kan gi simultan oversikt over reisebehov og reisestrømmer, tilstand og fyllingsgrad på kollektivtransport og kjøretøy. Samtidig kan det gi oversikt over trafikksituasjonen for kollektivsystemer og infrastruktur. Dette kan gi grunnlag for en mer dynamisk og optimalisert planlegging og styring av transportene, og kan bidra til effektivitet og økt kapasitetsutnyttelse av eksisterende kollektivtilbud, kjøretøy og transportinfrastruktur. Å utnytte dette mulighetsrommet er bakgrunnen for mye av den europeiske og internasjonale regelverksutviklingen knyttet til intelligente transportsystemer innen alle transportformene.

Hvordan regjeringen vil gripe mulighetene som ligger i den teknologiske utviklingen, er nærmere omtalt i kapittel 5 og 6.

2.2.3 Klimapolitikk og miljøhensyn blir stadig viktigere

Klimaendringene berører samfunnet vårt i stadig større grad. Det er to hovedutfordringer som peker seg ut: å håndtere effekter av klimaendringene gjennom ulike former for klimatilpasning, og å omstille økonomien til et lavutslippssamfunn der utslippene er vesentlig lavere enn i dag.

Siden det er usikkert hva konsekvensene av klimaendringene, klimapolitikk og klimarelatert teknologisk utvikling vil være, står vi overfor klimarisiko. Klimarisikoutvalget11 peker på at det er ulike former for klimarisiko. Fysisk klimarisiko er risiko knyttet til konsekvensene av fysiske endringer i miljøet. Overgangsrisiko er risiko knyttet til konsekvensene av klimapolitikken og den teknologiske utviklingen ved overgang til et lavutslippssamfunn. Tilpasning til fysisk klimarisiko omtales som klimatilpasning i denne meldingen, og er nærmere beskrevet i kapitlene som omhandler samfunnssikkerhet, jf. kapittel 2.2.4, kapittel 8.5 og kapittel 10.2. Klima- og miljøpolitikk og null- og lavutslippsteknologi i transportsektoren er nærmere omtalt i kapittel 6.

Økt kunnskap om at klimaendringene har store konsekvenser har ført til etablering av virkemidler for å redusere klimagassutslipp og tilpasse samfunnet til et endret klima. En av de viktigste trendene i transportsektoren for å møte klimautfordringene er elektrifisering, som beskrevet i kapittel 2.2.2. Klimapolitikk som karbonprising, regulering og stimulering av teknologiutvikling vil påvirke aktørers atferd. Både teknologisk utvikling og redusert etterspørsel etter fossil energi vil slå inn i norsk økonomi på ulike måter.

Som beskrevet i kapittel 2.1, tar ikke framskrivingene høyde for forsterket klimapolitikk. Som følge av våre internasjonale forpliktelser og nasjonale klimamål legger regjeringen i klimaplanen fram forsterket virkemiddelbruk for å redusere utslippene mer enn hva utslippsframskrivingene anslår. Hvordan dette vil påvirke transportetterspørselen er svært usikkert, men en strammere klimapolitikk vil blant annet kunne påvirke kostnadene ved transport, endre brukerpreferanser for transportmiddel og endre forutsetningene for samferdselsprosjekter.

Det pågår en kontinuerlig utvikling av miljøregelverket. Økt oppmerksomhet i samfunnet knyttet til de negative miljøkonsekvensene av utvikling av transportinfrastruktur kan gi økte krav om å redusere miljøkonsekvensene raskt og utover hva som inngår i planleggingen i dag. Dette kan blant annet påvirke prosjektenes kostnader og framdrift. Det er for eksempel en økende oppmerksomhet knyttet til konsekvensene av transportsektorens arealbeslag, særlig karbonrike arealer, og økende grad av kartlegging og kunnskap om dette kan påvirke valg av konsepter og traseer.

Klima- og miljøvirkemidler i transportsektoren er nærmere omtalt i kapittel 6.

2.2.4 Samfunnssikkerheten utfordres

Transportsektoren vil stå overfor flere utfordringer på samfunnssikkerhetsområdet i årene som kommer. Transportsektoren er i rask endring. Spesielt vil den økte bruken av ny teknologi veve samfunnssektorer sammen og øke sårbarheten. Både ondsinnede aktører og farer knyttet til naturhendelser og ulykker er mulige trusler. Regjeringen har i Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden redegjort for utfordringsbildet og implikasjoner for arbeidet med samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet.

Transportsektoren er i økende grad understøttet av ulike digitale systemer. Driftsstans eller annen funksjonssvikt i disse systemene kan være et resultat av logiske, fysiske og menneskelige feil, eller av ondsinnede handlinger som sabotasje. Også manglende tilførsel av kritiske innsatsfaktorer, som strøm eller elektronisk kommunikasjon, kan påvirke sikkerheten. I takt med digitaliseringen av samfunnet ellers, har den digitale avhengigheten utviklet seg til å representere en overordnet sårbarhet for hele transportsystemet.

De nasjonale sikkerhetstjenestene har de siste årene meldt om en økt risiko for sikkerhetstruende virksomhet i Norge. Truslene er knyttet til fremmed statlig etterretning, påvirkningsoperasjoner, terror og cyberkriminalitet. Digitaliseringen av transportsektoren har utvidet mulighetsrommet til ondsinnede aktører, og transportsystemet vurderes fortsatt som et utsatt mål for terrorisme.

Den sikkerhetspolitiske situasjonen for Norge er i endring, og det er ventet at økt rivalisering mellom verdens stormakter vil prege utviklingen i årene framover. Dette stiller økte krav til sivilt-militært samarbeid for å ivareta samfunns- og statssikkerhet. Transportsektoren har en sentral rolle i det moderniserte totalforsvarskonseptet gjennom å støtte Forsvarets behov for tilgang til transportinfrastruktur, driftstjenester og andre transportressurser. Det er en utfordring at det kan oppstå situasjoner der det militære kapasitetsbehovet vil fortrenge det sivile behovet, eksempelvis i krisesituasjoner hvor en skal drive militær styrkeoppbygging og mottak av allierte, og samtidig forflytte og/eller evakuere sivile.

Klimatilpasning handler om vurderinger og tiltak for å tilpasse natur og samfunn til effektene av nåværende eller framtidig klima, for å forebygge mot uønskede virkninger. Fram mot 2100 er det ventet at hyppigheten av og styrken i naturhendelser øker som konsekvens av et klima i endring. Hyppigere intenst styrtregn, flom og skred vil kunne utsette infrastruktur og bygninger for påkjenninger de ikke alltid er solide nok til å stå imot. Det kan, isolert sett, føre til redusert transportsikkerhet og framkommelighet. Slike hendelser vil også kunne gjøre stor skade i områder som tidligere har blitt vurdert som forholdsvis sikre. Styrket vedlikehold, skredsikring, skredvarsling og beredskap er sentrale virkemidler for å gjøre transportsystemet bedre dimensjonert for den økte belastningen. Klimatilpasning i prioriteringene av drift og vedlikehold er nærmere omtalt i kapittel 10.2.2.

I kapittel 8.5 er samfunnssikkerhet i transportsektoren nærmere omtalt.

2.2.5 Økt uro i globale markeder vil kunne påvirke transportstrømmene

Global handel og produksjon har stor betydning for transportstrømmer nasjonalt og internasjonalt. Teknologisk utvikling, med kraftig fallende transport- og kommunikasjonskostnader, reduksjon av toll og andre hindre mot handel og kapitalflyt, har vært viktige elementer i globaliseringen de siste tiårene. En voksende verdensøkonomi er en sterk drivkraft for økt gods- og persontransport.

Globaliseringen har gitt store samfunnsmessige endringer. Oppdeling av produksjonskjedene og internasjonal arbeidsdeling er eksempler på dette. Globaliseringen har blant annet ført til global skalering av produksjonen og store endringer i omfang og lokalisering av produksjon og konsum. Reduserte transportkostnader og digitalisering er viktige faktorer for at utviklingen har skjedd så raskt. Endringer i produksjons- og transportkostnader gir nye handelsmønstre, og den internasjonale handelen med varer og tjenester har vokst raskere enn den samlede produksjonen.

Det er samtidig tegn som tyder på at økningen i global handel vil kunne avta framover. Det ser ut til å være en trend at produksjon flyttes tilbake til det opprinnelige opphavslandet eller til nærområdene. Dette kan være som følge av nye teknologiske løsninger som gjør dette rimeligere, eller utrygghet i forsyningskjeder. Videre er det et økende press på internasjonalt handelssamarbeid og på regelverket for global handel. Denne utviklingen kan ha blitt forsterket under koronapandemien, som har påskyndet en utvikling der handel og avhengighet av andre land oppfattes som en sårbarhet og ikke bare som et gode. Selv om internasjonale verdikjeder fortsatt fungerer, ser økende proteksjonisme ut til å være en enda større utfordring nå enn før utbruddet av pandemien.

De langsiktige følgene for norsk handel vil kunne bli store, som i sin tur vil påvirke transportstrømmene. Det er svært vanskelig å forutse konsekvensene for transportsektoren, og disse forholdene endrer dermed ikke i seg selv tilrådningene i denne transportplanen. Utviklingen og usikkerheten i global handel er imidlertid viktig å vurdere ved gjennomføringen av planen og i senere transportplaner.

2.3 Håndtering av usikkerhetene

I Nasjonal transportplan 2022–2033 introduseres flere nye grep som skal søke å håndtere usikkerhetene beskrevet i foregående delkapitler. Kontinuerlig optimalisering, porteføljestyring og porteføljeutvikling er sentrale grep for å takle en usikker framtid. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4. Usikkerheten håndteres også ved å ikke legge inn oppstart av konkrete infrastrukturprosjekter i andre seksårsperiode. Dette åpner for at det om noen år kan være mulig å finne bedre og mer samfunnsøkonomisk lønnsomme måter å løse transportutfordringene på enn vi ser i dag.

I kapittel 5 redegjør vi for tiltak som skal gjøre transportsektoren i stand til å hente ut gevinstene som teknologiutviklingen kan gi, og i kapittel 6, 7 og 8 viser vi hvordan transportsektoren skal bidra til å nå klima- og miljømålene, nullvisjonen for drepte og hardt skadde og målene om en enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet.