1 Hvorfor trenger vi en fullføringsreform?

Å sikre en inkluderende, rettferdig og god utdanning og fremme muligheter for livslang læring for alle er et av FNs bærekraftsmål. I Norge har vi kommet langt i retning av å nå målet. Videregående opplæring (VGO) er åpen for alle. Nesten alle ungdommer i et årskull begynner direkte i VGO etter grunnskolen. En høy andel elever fullfører og består med et fag- eller svennebrev som kvalifiserer til arbeidslivet, eller med generell studiekompetanse, som er adgangsbilletten til videre utdanning.

De fleste barn og unge i Norge har god livskvalitet. Over 90 prosent er fornøyd med livet, og over 90 prosent i alderen 13–18 år sier at de trives på skolen, og at læreren bryr seg om dem.1 Å bidra til at ungdom har det bra og opplever årene i VGO som gode og meningsfulle, er en viktig oppgave for skoler og lærebedrifter.

Hvorfor trenger vi da en fullføringsreform? Å fullføre VGO gir ungdom og voksne frihet til å velge sin vei videre i livet. Hvis flere fullfører VGO, betyr det at flere kan stille på samme startstrek, med like muligheter for å skape seg gode liv. Det er den viktigste grunnen til at vi trenger en fullføringsreform, og til at regjeringen har som mål at ni av ti skal fullføre og bestå VGO i 2030. I løpet av de nesten 30 årene som har gått siden Reform 94, har samfunnet gått gjennom store endringer. Arbeidslivet som elevene skal inn i, er blitt stadig mer internasjonalt, og samfunnslivet er preget av økt mangfold. Elevene som starter i VGO nå, har med seg andre erfaringer og lever i en annen virkelighet enn ungdom på 90-tallet. Skolen har ikke vært gjennom den samme store endringsprosessen.

Regjeringen har som mål at VGO i større grad skal forberede innbyggerne til å lære hele livet. Gruppa av voksne som har behov for VGO, har endret seg siden 1994. Flere har minoritetsspråklig bakgrunn, og et arbeidsmarked i endring gjør at flere kan ha behov for å rekvalifisere seg. Regjeringen la i 2020 frem Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereform – Lære hele livet (kompetansemeldingen). Her slås det fast at de raske endringene og de nye kompetansebehovene gjør at vi må innrette utdanningssystemet på en annen måte enn i dag. Utdanningstilbudene må kunne tilpasses både den enkeltes livssituasjon og raskt skiftende behov i samfunnet. Det grønne skiftet, der olje og gass gradvis blir mindre dominerende i økonomien, vil kreve ny kompetanse. Samtidig må vi sørge for at de ansatte i olje- og gassindustrien har mulighet til å omstille seg til nye jobber. En grønn omstilling av økonomien vil kreve at vi utdanner nok arbeidskraft, og at mange nok kan oppdatere og utvikle sin kompetanse for å fylle nye jobber som oppstår når nye grønne næringer skal utvikles.2

Den tredje grunnen til at vi trenger en fullføringsreform, er at det har blitt stadig vanskeligere å klare seg i arbeidsmarkedet uten VGO. Andelen unge i alderen 20–29 år med bare grunnskole som verken var i jobb eller utdanning, har økt med ti prosentpoeng fra 2008 til 2017.3 Veien til myndiggjøring, arbeid og deltagelse i samfunnet går gjennom utdanning og kunnskap. Å ha et arbeid og å være inkludert i et felleskap er en del av det som skal til for å skape et godt liv for de fleste mennesker. Økt arbeidsinnsats sammen med høy kompetanse i arbeidsstyrken gir også høyere økonomisk vekst og mer velferd. For den enkelte vil det å komme i jobb bety en stabil inntekt og økt livskvalitet. FNs bærekraftsmål tar særlig sikte på å inkludere flere unge og personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet. Mobilisering av arbeidskraft, må skje på mange felt og i mange grupper og ungdom skal stimuleres til å komme raskere inn i arbeidslivet.4

De siste årene har vi sett en positiv utvikling i fullføringstallene. Blant elevene som begynte på Vg1 i 2013, fullførte 78,1 prosent med studie- eller yrkeskompetanse.5 Andelen som fullfører VGO, har økt årlig siden det første kullet i Kunnskapsløftet begynte i 2006, totalt med seks prosentpoeng. Reduksjonen i andel elever som ikke fullfører, er vist i figur 1.2. Men til tross for en positiv utvikling er det et stykke igjen før regjeringens mål om at ni av ti skal fullføre, er nådd. Bak fullføringstallene skjuler det seg dessuten store forskjeller mellom utdanningsprogrammene og mellom fylkeskommunene.

Forstørr bilde

¹ Inkluderer fullført grunnkompetanse innen fem/seks år.

Kilde: SSB 2021

Det siste året har i tillegg koronapandemien snudd opp og ned på hverdager og fremtidsplaner for mange unge og voksne. Når dette skrives, er det uklart hvor varige virkninger pandemien vil ha på samfunnsliv, arbeidsmarked og økonomi. Det er imidlertid klart at unge, uavhengig av utdanning, rammes sterkest av høy ledighet under pandemien.6 Regjeringen mener at disse erfaringene viser at det er nødvending å satse enda sterkere på et utdanningssystem med god kvalitet i årene som kommer.

Det er altså både samfunnsutviklingen de 30 siste årene og ønsket om at flere skal fullføre og bestå, som gjør det nødvendig å se på alle sider ved VGO på nytt. Det er mange årsaker til at unge eller voksne ikke fullfører VGO. Det kan for eksempel dreie seg om svake faglige forutsetninger, vanskelige hjemmeforhold, psykiske plager eller ensomhet. I denne meldingen har regjeringen valgt å konsentrere seg om det som foregår i VGO, og prioritert å bidra til å løse fem gjenstridige problemer:

• VGO er i for liten grad tilpasset elever med svake faglige forutsetninger.

• Elevene får ikke det de trenger for å bli best mulig studieforberedt.

• Fagopplæringen dekker ikke elevenes og arbeidslivets behov godt nok.

• VGO er i for liten grad tilpasset den mangfoldige elevgruppa.

• VGO er ikke godt nok tilpasset voksne.

Regjeringen mener at kunnskapsgrunnlaget som legges frem i denne meldingen, tyder på at det er behov for å reformere VGO for å få bukt med de gjenstridige problemene. Problemene er nærmere beskrevet i kapittel 2.

Når regjeringen skal lage en ny reform for VGO, er det nødvendig å involvere elever, lærere, skoleledere, fylkeskommuner, Sametinget, partene i arbeidslivet og fagmiljøer i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Noen endringer skal vi gjennomføre raskt, mens andre endringer vil bruke lengre tid på å nå elever og lærere. Regjeringens intensjon er at arbeidet med fullføringsreformen skal pågå i et tiårsperspektiv.

De senere årene har regjeringen satt i gang en rekke tiltak for å nå målet om at ni av ti skal fullføre og bestå VGO. Det er innført en ny tilbudsstruktur for de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, og innholdet i opplæringen er endret gjennom fagfornyelsen. Kvaliteten og tiltak i grunnskolen har også en direkte betydning for resultater i VGO. Det er grunn til å tro at både fagfornyelsen, den nye tilbudsstrukturen og økt satsing på tidlig innsats vil gi positive resultater. Vi legger likevel til grunn at VGO må håndtere de gjenstridige problemene også for fremtidige elevkull.

1.1 Grunnmuren i fullføringsreformen

Fullføringsreformen legger grunnlaget for store endringer i VGO. Regjeringen vil fjerne hindringer, snublesteiner og begrensninger slik at det blir tydelig at utdanningssystemets oppgave er å gi ungdom og voksne det tilbudet de trenger for å fullføre og bestå med studie- eller yrkeskompetanse. Kunnskapene og ferdighetene de opparbeider seg, gir frihet og muligheter til å skape seg gode liv.

VGO er en rett, ikke en plikt. Likevel har utdanningsløpet blitt nærmest obligatorisk for å oppnå en stabil tilknytning til arbeidslivet. Det innebærer at VGO ikke kan velges bort. Dagens 16-åringer har ikke de alternative veiene ut i arbeidslivet som ungdom hadde for noen tiår tilbake. Regjeringen mener at det må få konsekvenser for innhold og struktur i VGO.

VGO skal ha plass til mangfoldet blant ungdom og voksne. Både elever med høyt læringspotensial og helt gjennomsnittlig flinke elever skal kunne fordype seg og få utfordringer enten de har sitt talent i musikk, konstruksjon, skriving eller det å vise omsorg for medmennesker. De som har et dårlig faglig utgangspunkt skal få støtten de trenger for å mestre. Elever med utviklingshemming skal få tilbud om opplæring som gir faglig utvikling, og talentene deres skal ses og utvikles.

Flere utvalg har vist at det er et problem at retten til VGO er begrenset i tid. Dette har ført til lite fleksible opplæringsløp, der alle som ikke kan eller trenger å følge A4-løpene, har møtt mange snublesteiner. Noen av dem er allerede fjernet: Ventetiden mellom ungdoms- og voksenretten forsvant i 2015, og regelen om at retten til VGO måtte tas ut i løpet av fem år etter at den ble påbegynt, ble fjernet i 2017. Nå vil regjeringen ta bort tidsbegrensningen på retten til VGO og gi alle rett til opplæring frem til studie- eller yrkeskompetanse.

Regjeringen mener at de utvidede rettighetene i fullføringsreformen vil bidra til å løse de gjenstridige problemene fordi:

• Å utvide retten til VGO gir bedre muligheter til å lage tilpassede opplæringsløp. For eksempel kombinasjoner mellom yrkes- og studiekompetanse som TAF, vekslingsmodeller og innføringstilbud for elever som trenger norskopplæring. Dette er opplæringsløp som gir variasjon og motivasjon for mange elever. Mer fleksibilitet og bedre tilpassede løp vil bidra til at flere kan fullføre og bestå.

• Mestring motiverer elevene til å bli i utdanningsløpet. I motsetning til i grunnskolen har ikke VGO blitt tilført midler eller fått tydelige plikter til å jobbe med tidlig innsats. Forskning viser imidlertid at det er avgjørende å sette i gang tiltak tidlig i VGO for å unngå at elevene havner i en negativ spiral som ender med at de ikke fullfører. Derfor vil vi foreslå å innføre en plikt til å jobbe systematisk og forebyggende rettet mot elever som står i fare for å ikke bestå fag. Elever som trenger mer norskopplæring, skal få begynne i VGO, men de skal få et bedre overgangstilbud som når flere enn i dag. På grunn av den utvidede retten kan elever som har svake faglige forutsetninger, ta færre fag samtidig eller bruke mer tid på å fullføre.

• Innholdet i VGO skal gjøre elevene bedre forberedt for videre utdanning, arbeids- og samfunnsliv. For å bidra til at elevene skal bli bedre studieforberedt og bedre forberedt til å utøve yrket de har valgt, vil regjeringen sette i gang en stor gjennomgang av hvilke fag elevene skal ha. Elevene skal få fordype seg mer i fag og temaer som er relevante for den veien de har valgt videre. Gjennom mer fleksibilitet i tidsbruk og flere valgmuligheter kan elevene få tilbud som er bedre tilpasset deres egne talenter og ønsker for fremtiden.

• Norge trenger flere fagarbeidere, og med en utvidet rett til å fullføre – sammen med en rett til rekvalifisering og rett til læreplass eller et likeverdig tilbud – bidrar regjeringen til at arbeidslivets behov dekkes bedre. Samtidig får flere ungdommer og voksne muligheten til å fullføre den utdanningen de ønsker seg.

• Det er mange årsaker til manglende fullføring som ikke er direkte skolerelaterte. Det kan handle om fattigdom, psykososiale plager, helseutfordringer og språklige utfordringer. En undersøkelse blant elever i Akershus viser at 40 prosent av elevene oppgir at manglende fullføring skyldes forhold som ligger utenfor skolen. Psykiske plager blir oppgitt som den hyppigste årsaken til frafall blant disse ungdommene.7 Den utvidede retten vil gi elever som av ulike årsaker trenger mer tid, og som står i fare for å falle ut hvis de må følge et ordinært løp, den fleksibiliteten de trenger for å kunne fullføre.

• Den utvidede retten gir voksne som har brukt opp retten, en sjanse til å komme tilbake til VGO. Da skal de få muligheten til å ta opplæring mer tilpasset sin livssituasjon og kompetanse – og dermed kunne gjennomføre raskere. Voksne og barn har ulike behov og ulik motivasjon for opplæring. Voksne motiveres ofte av at mer utdanning kan ha betydning for mulighetene deres på arbeidsmarkedet og for å oppnå bedre arbeidsvilkår i den jobben de har. Med modulstrukturert opplæring som hovedmodell går vi i retning av en ordning der vi legger vekt på at opplæringen skal inneholde det som er nødvendig for å oppnå den sluttkompetansen den voksne ønsker.

I tillegg til å løse opp i de prioriterte problemene vil regjeringen styrke VGO som en sentral fellesarena i det norske samfunnet. Skolen og lærebedriftene har et mandat som går utover det å utdanne elevene til videre studier og yrkesliv. Verdiene og prinsippene i formålsparagrafen og overordnet del skal være førende for opplæringen. Opplæringen skal blant annet bidra til elevenes dannelse og bidra til å opprettholde, styrke og videreutvikle sentrale verdier som demokrati, kritisk tenkning og medmenneskelighet. Her spiller for eksempel de praktiske erfaringene fra yrkesfagene en minst like stor rolle som fellesfagene for å bidra til danning og til å åpne dører for verden og fremtiden.

Lærerne har en viktig rolle i å være med på å utforme og gjennomføre fullføringsreformen. Lærerne i VGO har høy kompetanse og stort engasjement for elevene sine. De er selvsagte deltagere i prosessene som settes i gang med denne meldingen. Samlet sett mener regjeringen derfor at endringene i meldingen ikke vil medføre mindre behov for lærerressurser. De utvidede rettighetene vil føre til flere deltagere i VGO, og dermed til økt behov for lærere. Regjeringen vil også legge til rette for omstilling og eventuell kompetanseheving for lærere som følge av ny fag- og timefordeling, slik at disse endringene ikke vil føre til overtallighet blant lærerne.

Regjeringen tror at alle kan lære, mestre og oppnå en verdifull kompetanse i VGO. Regjeringen mener også at det skal legges til grunn at alle unge og voksne som begynner i VGO, ønsker å fullføre og komme seg videre i livet. Å lære og å oppleve mestring krever innsats og handling fra den enkelte og samarbeid mellom elev og lærer og lærling og instruktør. Å legge dette menneskesynet til grunn innebærer at det blir mindre viktig å begrense tilgangen på opplæring eller å legge tidspress på deltagerne.

Tenåringshjernen er tilpasningsdyktig og kan forme seg i takt med erfaringer. Samtidig vet vi at de delene av hjernen som kontrollerer evnen til innsikt, risikovurdering og evnen til å se konsekvenser av valg fullt ut, ikke er ferdig utviklet.8 Det betyr at det fortsatt skal være lov til å prøve, feile og velge på nytt i VGO. Utvidet rett til å fullføre og rett til yrkesfaglig rekvalifisering bidrar til dette. Det skal fortsatt være mulig å gjøre både omvalg og å ta påbygging etter Vg2. Kryssløp og kombinasjonsløp som gir både studie- og yrkeskompetanse er verdifulle tilskudd til tilbudet i VGO.

Fullføringsreformen bygger på Utdanningsløftet. Regjeringen lanserte Utdanningsløftet som en storstilt satsing på kompetansetiltak og større kapasitet i hele utdanningssystemet i forbindelse med koronapandemien. Satsingen skal motvirke de negative økonomiske konsekvensene av krisen og gi dem som blir rammet, mulighet til å ta mer utdanning og opplæring. Med Utdanningsløftet fikk fylkeskommunene en fremtredende rolle og nye virkemidler til å håndtere den økonomiske krisen i sin region. Flere av tiltakene i satsingen kan gi erfaringer som kan brukes i implementeringen av tiltakene som foreslås i denne meldingen.

1.2 Sammenhengen med andre prosesser

I april 2020 la regjeringen frem Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet. Fullføringsreformen bygger på denne og på tiltakene i Utdanningsløftet.

Liedutvalget leverte to innstillinger om VGO: NOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert – Et kunnskapsgrunnlag om struktur og innhold i videregående opplæring og NOU 2019: 25 Med rett til å mestre. Regjeringen viser til utvalgets første rapport for en helhetlig beskrivelse av struktur og innhold i dagens VGO. Hovedinnstillingen bygger på delinnstillingen og inneholder forslag til endringer i struktur, organisering og fagsammensetning i fremtidens VGO. Utvalget hadde særlig tre bærende ideer som representerer brudd med dagens system. Disse premissene blir førende for mange av vurderingene og tilrådingene i rapporten:

• Retten til VGO utvides til en fullføringsrett: VGO må være tilpasset at elevene/lærlingene har ulike forutsetninger. Noen trenger lengre tid og noen trenger kortere tid for å oppnå studie- eller yrkeskompetanse.

• VGO skal være basert på kvalifikasjoner: Ifølge utvalget betyr det å være kvalifisert at den enkelte har et tilstrekkelig grunnlag for å mestre den opplæringen elevene får. I praksis betyr dette at elever som har et svakt faglig grunnlag fra grunnskolen, må bestå ett eller flere innføringsfag før de får gå videre med den ordinære opplæringen. Kravet om å være kvalifisert for å få gå videre, har også konsekvenser for overgangene mellom trinn og fra Vg2 til læretid.

• VGO skal føre til enten studiekompetanse eller yrkeskompetanse. Sluttkompetansen elevene skal oppnå, enten studie- eller yrkeskompetanse, skal legge sterkere føringer for innholdet i opplæringen. Det innebærer blant annet ulikt innhold i fellesfagene, ulike fellesfag, ulik opplæringstid, ulikt nivå for å kvalifisere seg inn i VGO og færre muligheter for elevene til å bevege seg mellom de to opplæringsløpene.

Regjeringen har planlagt å legge frem et høringsnotat med ny opplæringslov i løpet av sommeren 2021. Forslaget vil være basert på NOU 2019: 23 Ny opplæringslov. Flere av tiltakene i fullføringsreformen som krever lovendring, følges opp i høringsnotatet. Noen av forslagene i meldingen krever mer utredning og vil derfor vurderes på et senere tidspunkt.

Forslag til ny opplæringslov vil få følger for friskoleloven. Høringsnotatet om ny opplæringslov skal omfatte både forslag til ny opplæringslov og forslag til endringer i friskoleloven. Vi går ikke nærmere inn på mulige endringer i friskoleloven i denne meldingen.

NOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæring – Finansiering av livsopphold og NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne er en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for kapittel 4 om voksne i VGO.

Fagfornyelsen er en fornyelse av alle læreplaner for fag i Kunnskapsløftet og Kunnskapsløftet samisk. Fagfornyelsen er en oppfølging av Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse – En fornyelse av Kunnskapsløftet.

Formålet med å fornye læreplanene er at innholdet i opplæringen skal være relevant og fremtidsrettet og i tråd med overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen. Fagfornyelsen omfatter alle fellesfag og programfag i VGO. Fornyelsen er gjort ut ifra gjeldende fag- og timefordeling.

Det nye læreplanverket, LK20 og LK20S, ble tatt i bruk for Vg1 skoleåret 2020. Læreplanene for Vg2 og Vg3 tas i bruk henholdsvis høsten 2021 og høsten 2022. Fagfornyelsen er nærmere omtalt blant annet i boks 5.3.

Stortingsmeldingen Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO ble lagt frem høsten 2019. Formålet er å bidra til å utvikle barnehager og skoler som gir muligheter til alle barn og elever, uavhengig av hvilken bakgrunn og hvilke forutsetninger de har. Problembeskrivelsen viser at barn og elever med behov for særskilt tilrettelegging ikke får et godt nok tilrettelagt pedagogisk tilbud i dagens barnehager og skoler.

Meldingen skal blant annet bidra til å bedre kompetansen til de ansatte i barnehager, skoler, PP-tjenesten og øvrige tjenester i laget rundt barna og elevene, blant annet gjennom et kompetanseløft for kommuner og fylkeskommuner og styrking av samarbeidet mellom tjenestene barn og elever møter.