3 Bedre muligheter til å fullføre

Regjeringen ønsker å gjennomføre en historisk utvidelse av retten til videregående opplæring (VGO), slik at de som begynner i VGO, får rett til opplæring frem til studie- eller yrkeskompetanse. En utvidet rett betyr at fylkeskommunene skal ta et større ansvar for å gi elevene mer faglig støtte, flere sjanser og bedre tilpassede løp. Endringene skal føre til at alle elever får en mer tilrettelagt vei gjennom VGO, men særlig til at elever som har utfordringer får et bedre tilbud. Det vil gi likere muligheter til å skaffe seg et godt grunnlag videre i livet.

Fullført og bestått VGO er en av de viktigste forutsetningene for å delta i arbeids- og samfunnslivet og for å unngå utenforskap både i dagens og i fremtidens samfunn. Uten VGO er risikoen høyere for dårlig tilknytning til arbeidsmarkedet og for å være mottager av trygdeytelser.1 Både fullføring på normert tid og senere fullføring er positivt for den enkelte.2 Derfor må utdanningssystemet legge til rette for at flest mulig kan fullføre og bestå.

Med bedre rettigheter følger også krav til elever og voksne. Læring krever samarbeid, deltagelse og innsats. Rettighetsutvidelsen betyr at retten til opplæring ikke lenger er begrenset i tid, men det innebærer ikke en rett til å bestå.

Å utvide retten er ikke alene nok til å nå målet om at ni av ti skal fullføre VGO. Rettighetsutvidelsen treffer bredt og generelt, mens flere enkeltgrupper har behov for mer målrettede tiltak. Elever som har svakt faglig grunnlag fra grunnskolen, trenger tidlig innsats i videregåendeløpet. Elever som har innvandret til Norge, trenger å nå et tilfredsstillende språklig nivå, samtidig som de skal oppleve sosial tilhørighet med jevnaldrende. Voksne i VGO har andre behov enn yngre elever, og trenger bedre tilpasset organisering og økonomiske støtteordninger og mer relevant innhold i opplæringen.

Arbeidet med å få flere til å fullføre er avhengig av en VGO med høy kvalitet. Fremtidsrettede utdanningsprogrammer og fag, et rettferdig og forutsigbart vurderingssystem og ikke minst dyktige og profesjonelle lærere er suksesskriterier for å lykkes med det. Disse temaene omtales i andre kapitler i meldingen.

I dette kapittelet omtales utvidelsen av dagens rett til VGO. Voksne deltagere i grunnskole- og VGO omtales i kapittel 4.

3.1 Kunnskap om fullføring

At flere skal fullføre og bestå VGO har vært høyt på dagsordenen i en årrekke, men til tross for det har det vist seg vanskelig å finne ut noe sikkert om hva som virker mot frafall.

De siste tiårene har det vært to store nasjonale satsninger som har hatt som mål å få flere til å fullføre og bestå VGO: Ny GIV og Program for bedre gjennomføring. Ny GIV var et samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet, fylkeskommunene og NAV. Ny GIV startet opp i 2010 og besto av tre delprosjekter: overgangsprosjektet, oppfølgingsprosjektet og statistikkprosjektet.

Overgangsprosjektets mål var å sikre en god overgang mellom ungdomstrinnet og VGO. Hovedtiltaket var intensivopplæring for de elevene som presterte svakest i første halvår av 10. trinn. Evalueringer av overgangsprosjektet viste at tiltaket ikke hadde hatt effekt på elevenes karakterer eller gjennomføring men at de involverte elevene og lærerne stort sett hadde en positiv oppfatning av tiltakets effekt.3

Oppfølgingsprosjektet handlet om oppfølgingstjenestens arbeid mot ungdom som sto i fare for å slutte eller hadde sluttet i VGO. Evalueringen fant at prosjektet hadde ført til mer samarbeid mellom dem som var involvert i oppfølgingen av elevene, og til økt bevissthet om de utsatte gruppene. Til tross for dette hadde ikke situasjonen for målgruppa forbedret seg i noen særlig grad.4Statistikkprosjektet har gitt bedre statistikk om gjennomføring og bedre bruk av den.

Program for bedre gjennomføring (PBG) ble etablert i 2014, etter at Ny GIV var avsluttet. En av utfordringene i arbeidet for økt gjennomføring er som nevnt at det finnes lite kunnskap om hvilke tiltak som er de mest virkningsfulle. PBG satte i gang fire større prosjekter for å undersøke effekten av ulike tiltak for økt gjennomføring. Evalueringen av tiltakene ble publisert i fire rapporter i 2019 og 2020. Forskerne påviste noen positive effekter av intensivundervisning i matematikk for yrkesfagelever. For de andre delprosjektene var det ikke mulig å påvise at tiltakene hadde hatt effekt.5

Arbeids- og velferdsdirektoratet og Utdanningsdirektoratet gjennomførte et nasjonalt forsøk med NAV-veiledere i videregående skole fra 2013 til 2019. Skoler i alle landets fylker prøvde ut en modell der veiledere fra NAV-kontor var en del av elevtjenesten ved skolen. Målet var å øke gjennomføringen i VGO ved å hjelpe ungdom med levekårsutfordringer og sammensatte problemer på et tidlig tidspunkt. Elevene fikk blant annet hjelp med bolig, hjemmesituasjon og andre sosiale problemer, helseutfordringer og økonomi. Forsøket ble evaluert, med det var ikke mulig å finne tydelige positive effekter av tiltaket i løpet av den korte tiden det ble prøvd ut. Mange av skolene som var med i forsøket har imidlertid videreført samarbeidet etter forsøksperioden.

Arbeidet mot frafall er høyt prioritert også internasjonalt, og EUs mål er at mindre enn ti prosent skal slutte i opplæring før de fyller 24 år. Kunnskap om internasjonalt samarbeid kan være et supplement til nasjonale tiltak og virkemidler. En studie fra Danmark viste at karakterkrav i dansk og matematikk for inntak på yrkesfag i VGO førte til at flere sto utenfor utdanning, og til en liten økning i kriminalitet.6 En annen studie fra Danmark så på effekten av intensivopplæring i matematikk, dansk og ikke-kognitive ferdigheter. Selv om det var små positive effekter på elevenes matematikkferdigheter, fant forskerne ingen langvarige effekter av intensivundervisningen.7 Tiltak som handler om at elever må gå hele skoleår om igjen, har også vist seg å ha negative effekter for elevene, blant annet ved høyere forekomst av kriminalitet blant elevene som måtte ta skoleår om igjen.8

I 2015 publiserte Kunnskapssenteret for utdanning en systematisk kunnskapsoversikt om frafall i VGO.9 Gjennom en systematisk gjennomgang av mange studier finner senteret tre kategorier av tiltak som har vist seg å ha effekt for økt fullføring.

Den første kategorien retter seg mot elevenes oppmøte, som for eksempel ved registrering og oppfølging av fravær eller ved organisatoriske grep som sikrer god kontakt mellom de ulike personene som har ansvar for elevene. Den andre kategorien er tiltak som etablerer veiledningsrelasjoner mellom elever i risikosonen og andre elever eller aktører utenfor skolen. Til sist har også ulike forberedende kurs til høyere utdanning vist seg å ha positiv effekt på elevenes gjennomføring.

Det er mye som tyder på at det ikke er mulig å finne én løsning på hvordan flere kan fullføre og bestå. Et fellestrekk ved de tiltakene som synes å virke, er at de ser på frafall som et komplekst problem som må løses ved felles innsats. Derfor er gode relasjoner mellom dem som har ansvaret for elevene, viktig for at tiltakene skal virke. Et annet suksesskriterium er å gripe inn tidlig og ikke la problemene bli for store før man handler. Videre understreker rapporten at implementeringen av tiltakene må være god hvis de skal ha effekt.10

Tidligere skoleprestasjoner målt gjennom grunnskolepoeng er, som nevnt i kapittel 2, den enkeltfaktoren som har størst betydning for om elevene klarer å fullføre og bestå. Gutter har i gjennomsnitt lavere grunnskolepoeng enn jenter, og elever som har innvandret, har lavere grunnskolepoeng enn den øvrige befolkningen. Sosial bakgrunn har også betydning, og elever som har foreldre med høyere utdanning, har jevnt over høyere grunnskolepoeng enn andre elever.

Riksrevisjonen peker på at det mangler informasjon om læringsutbyttet til elever som får opplæring i og på samisk.11 Det har over tid vært færre elever i de tre nordligste fylkene som har fullført og bestått, enn det som er landsgjennomsnittet. Det kan være andre samfunnsmessige utfordringer i de områdene der samer utgjør en stor del av befolkningen og også andre kjennetegn på hvilke elever som har få grunnskolepoeng. Behovet for mer kunnskap om dette temaet er nærmere omtalt i 7.1.12

3.2 Utvidet rett til VGO

VGO for alle har vært et sentralt utdanningspolitisk mål gjennom hele etterkrigstiden. Dette målet ble en realitet ved innføringen av Reform 94, da alle unge mellom 16 og 19 år fikk en lovfestet rett til VGO. I dag gjelder ungdomsretten fra fullført grunnskole og ut det skoleåret som begynner det året en fyller 24 år. Deretter gjelder voksenretten. I 2015 fjernet regjeringen regelen som sa at opplæringen måtte fullføres innen fem år etter oppstart. Da forsvant én av snublesteinene for å fullføre og bestå. Et annet hinder forsvant da ventetiden mellom ungdoms- og voksenretten forsvant i 2017.

Det gjenstår imidlertid en utfordring ved retten til VGO, nemlig at den er begrenset i tid. Elevene har som hovedregel rett til tre års heltids VGO. Ungdom som ikke greier å oppnå studie- eller yrkeskompetanse i løpet av den tiden retten gjelder, mister retten til VGO og får den ikke igjen. Flere utvalg har ment at dette er en svakhet ved dagens system. At det er mulig å bruke opp retten, står i kontrast til hvor viktig det er både for den enkelte og for samfunnet at flest mulig fullfører og består.

Hvert år er det over 3 500 elever som bruker opp retten til VGO uten å ha oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. I tillegg er det rundt 2 000 som har begynt i Vg3 eller i lære, men som ikke har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse seks år etter. Det er grunn til å anta at mange av disse har mistet retten sin. De 5 500 ungdommene mangler i all hovedsak mindre enn fem fag for å fullføre og bestå (se figur 3.2).

Forstørr bilde

Kilde: SSB (2021)

De som ikke har fullført VGO, har lav sysselsetting sammenlignet med dem som har fullført. Forskning har samtidig vist at det å fullføre VGO i voksen alder gir positive effekter for individet og for samfunnet.13 En nordisk studie viser at de som har fullført innen de blir 28 år, har 12–15 prosentpoeng lavere sannsynlighet for å være utenfor utdanning eller arbeid enn de som ikke har fullført.14 Å ta yrkesfaglig utdanning etter fylte 25 år gir en klar lønnsgevinst for både lærlinger og praksiskandidater. Gevinsten er størst for lærlinger.15

I tillegg til at begrensningen i retten skaper problemer for dem som bruker opp retten uten å fullføre, gjør tidsbegrensningen det vanskelig å utforme fleksible løp for elever som kan ha behov for det. I dagens lov har noen elever mulighet til å få utvidet sin opplæringstid med inntil to år, men det gjelder langt fra hele elevgruppa.16 Å fullføre VGO i løpet av tre år kan være utfordrende eller umulig for en større gruppe elever enn de som kan få vedtak om utvidet tid. For disse elevene kan det være fordel hvis det blir mulig å planlegge å bruke litt lengre tid.

En annen gruppe som kommer dårlig ut med dagens rett, er de som har behov for en ny kompetanse på videregående nivå. Dette kan være ungdommer og voksne som har fått studiekompetanse, men som i ettertid finner ut at dette var et feilvalg og heller ønsker yrkeskompetanse. Det kan også være arbeidstagere med fagbrev som opplever at de må omstille seg og ta et nytt fagbrev. De har ikke rett til opplæring for å få det fagbrevet de trenger.

Liedutvalget mente at retten til VGO var for begrenset, og at tidsbegrensningen på tre år bidrar til at mange bruker opp retten uten å fullføre med en sluttkompetanse. Liedutvalget foreslo derfor å innføre en ny rett som gir alle en rett til å fullføre VGO med studiekompetanse eller yrkeskompetanse.17 I høringen av NOU 2019: 25 var samtlige høringsinstanser positive til en fullføringsrett.

3.2.1 Regjeringens vurderinger og tiltak

For individet gir opplæring på VGO-nivå en mer stabil tilknytning til arbeidslivet og bedre muligheter for videre utdanning. For samfunnet betyr økt fullføring i VGO økte inntekter i form av at flere arbeider og færre blir mottagere av økonomisk støtte. Samtidig vil økt fullføring bidra til at arbeidslivet får bedre tilgang på kompetanse.

Regjeringen vil derfor foreslå å utvide retten til VGO ved å fjerne tidsbegrensningen på opplæring i VGO. Forslaget innebærer at alle, uavhengig av alder, har rett opplæring inntil de har fullført og bestått VGO. For de fleste elever, lærlinger og voksne deltagere betyr dette at de får rett til opplæring inntil de har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Det skal fortsatt være mulig å oppnå planlagt grunnkompetanse på lavere nivå, men de som fullfører slike utdanningsløp, skal ikke miste retten til å fullføre med full studie- eller yrkeskompetanse.

For ungdom og voksne som tidligere har brukt opp retten til VGO uten å fullføre med studie- eller yrkeskompetanse, vil utvidelsen bety at døren til offentlig finansiert VGO åpner seg på nytt. De vil med denne rettighetsutvidelsen få mulighet til å få opplæring i de fagene som gjenstår for at de skal kunne få et godkjent vitnemål og/eller fag- eller svennebrev.

Utdanningsprogrammene vil i utgangspunktet fortsatt omfatte tre års opplæring for studieforberedende utdanningsprogrammer og 2+2 år for yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Den nye retten åpner likevel for en ny måte å organisere VGO på. Når tidsbegrensningen i retten blir borte, kan fylkeskommunene legge opp til tilpassede løp, med mer hensiktsmessig arbeidsbelastning for elever som ellers ikke ville fullført. I dag er det mange elever som nesten greier å følge normal progresjon i VGO, men som ender opp med ikke å få karakter i enkelte fag. For mange vil det kun være nødvendig med mindre tilpasninger for at de skal klare å fullføre. Den nye retten vil også bidra til at det blir enklere å legge til rette for løp som kombinerer yrkes- og studiekompetanse, som for eksempel TAF og YSK.

Regjeringen mener at den utvidede retten til VGO også vil gi elever og lærlinger med særskilte behov bedre muligheter. For elever som har rett til spesialundervisning, betyr den utvidede retten at det ikke lenger kreves sakkyndig vurdering for at de skal få bruke den tiden de trenger, på å fullføre og bestå. Den gir også eleven en rett til opplæring helt frem til kompetansemålene er oppfylt. Ved å kombinere fullføringsretten med tidlig samarbeid med lokalt arbeidsliv, NAV, kommunen, rådgivere på skolen og PP-tjenesten vil det øke muligheten til å få en opplæring tilpasset elevens behov og utviklingsmuligheter, og ikke minst til et fremtidig relevant arbeid.

For å realisere målet må kommuner og fylkeskommuner samarbeide systematisk om opplæringstilbudet til den enkelte elev, lærekandidat og lærling. Regjeringen har i Meld. St. 6 (2019–2020) satt et mål om at kompetansen i PP-tjenesten skal tettere på elevene. Regjeringen vil styrke det tverrfaglige samarbeidet og sette i gang et varig kompetanseløft på det spesialpedagogiske feltet for ansatte i barnehager, skoler og PP-tjenesten. Disse tiltakene må også ses i sammenheng med fullføringsreformen for VGO.

Regjeringen ønsker minst mulig begrensninger på retten til VGO. Den viktigste grunnen til ikke å innføre begrensninger er at det finnes få reelle alternativer i utdanning eller i arbeidsmarkedet for ungdom som ikke fullfører VGO. Arbeidsmarkedet for dem som ikke har fullført VGO, er lite og minkende. For de fleste vil resultatet være flyktig tilknytning til arbeidslivet, kombinert med korte eller lange perioder der de er avhengig av ytelser fra NAV.

Det er likevel ikke et mål at elevene skal bli værende i VGO i lengre tid enn de har behov for. For de fleste ungdommer vil ønsket om å følge normal progresjon med sine jevnaldrende veie tungt og motvirke at det skjer. Tidligere erfaringer med utvidelse av retten til VGO har ikke ført til økt tidsbruk blant ungdom og voksne. Dersom det skulle vise seg at mange elever bruker mye mer tid på å fullføre, eller at mange elever blir værende for lenge i systemet, vil regjeringen vurdere å innføre ytterligere begrensninger. Utvidet rett skal likevel ikke gjelde elevers mulighet til å forbedre karakterer i fag de allerede har bestått, eller til å ta flere fag enn det som er nødvendig for å få vitnemål.

Rett til yrkesfaglig rekvalifisering

Å utvide retten til VGO vil først og fremst påvirke elever som går i VGO for første gang, eller personer som har brukt opp retten til VGO uten å fullføre. Som tidligere nevnt spiller VGO en sentral rolle i å legge til rette for livslang læring. Et arbeidsliv som stadig endrer seg i takt med den teknologiske utviklingen og samfunnsutviklingen ellers, krever at arbeidstagere er omstillingsdyktige og kan lære hele livet. I tillegg kan mange arbeidstagere oppleve endringer i livssituasjonen som skaper et behov for ny kompetanse.

I dag er det få begrensninger på hvor mange grader en person kan ta på et universitet eller i høyere yrkesfaglig utdanning, mens tilgangen på VGO er begrenset til én fullført utdanning. Regjeringen ønsker at VGO i større grad skal bidra til å dekke behovene for rekvalifisering og omstilling og vil derfor innføre en rett til yrkesfaglig rekvalifisering for dem som tidligere har fullført med studie- eller yrkeskompetanse. Rett til yrkesfaglig rekvalifisering omtales nærmere i kapittel 4.

Regjeringen vil

• foreslå å utvide retten til VGO og gi alle elever rett til opplæring inntil de har fullført og bestått VGO med studie- eller yrkeskompetanse

3.3 Tidlig innsats for elever med faglige utfordringer

Regjeringen ønsker at ni av ti skal fullføre VGO i 2030. For å nå det målet er det mange elever som trenger et bedre faglig utgangspunkt, og VGO må bli bedre tilpasset det mangfoldet av elever som begynner i Vg1 i årene fremover. Disse elevene skal oppleve at de har en fullgod mulighet til å trives og mestre og på sikt fullføre og bestå VGO. Tidlig innsats er avgjørende for å lykkes. Tidlig innsats innebærer å sette i verk tiltak for barn og elever med en gang det er behov, når som helst i barnehage- og skoleløpet. Selv om VGO er slutten av et 13-årig opplæringsløp, innebærer det også en ny start for mange elever. Derfor må også VGO være rigget for å kunne sette inn tidlig innsats til dem som trenger det.

Økningen i fullført og bestått VGO de siste årene viser at skolene har hatt både handlingsrom og kompetanse til å løfte elever med svakt faglig utgangspunkt, og at mange fylkeskommuner og skoler jobber godt. Det har imidlertid ikke blitt gjort et tilsvarende løft for arbeidet med tilpasset opplæring og tidlig innsats i VGO som i grunnskolen.

Det er stor enighet om at grunnlaget for å fullføre legges i grunnskolen. Regjeringen har gjort flere store grep for at kvaliteten i opplæringen skal bli bedre. Med de nye læreplanene i fagfornyelsen vil flere elever få oppleve mer dybdelæring, bedre relevans og tydeligere sammenheng i og mellom fag. Plikten til intensiv opplæring på 1.–4. trinn skal bidra til at elever som blir hengende etter tidlig i opplæringsløpet, skal få den hjelpen de trenger. Fra 2015 har regjeringen tilført betydelige midler til arbeid med tilpasset opplæring og tidlig innsats gjennom tilskudd til økt lærerinnsats og finansiering av lærenormen på 1.–10. trinn. Fra og med 2020 er midlene innlemmet i rammetilskuddet til kommunene. Det ble innlemmet 1,3 milliarder kroner, og i tillegg var 400 millioner kroner av veksten i de frie inntektene til kommunene begrunnet med en særskilt satsing på tidlig innsats i skolen. Dette innebærer at det er flere lærere gjennom hele grunnskolen som kan bidra til å ta tak i elevenes faglige utfordringer på et tidlig tidspunkt. De store kompetanseutviklingstiltakene for lærere virker sammen med alt dette, og bidrar til at flere elever møtes av lærere med oppdatert kompetanse i både fag, pedagogikk og didaktikk. Fagene i videregående har også blitt fornyet og vil på sikt kunne bidra til mer dybdelæring og relevans også i VGO.

Selv om tiltakene i grunnskolen vil påvirke elevgruppa positivt, kommer det fortsatt til å være elever som starter i VGO med svake faglige forutsetninger. Elevenes grunnskolepoeng gir et godt bilde av det faglige utgangspunktet deres når de starter i VGO. Det er en relativt stor gruppe som har så få grunnskolepoeng at de antagelig trenger ekstra støtte for å kunne fullføre og bestå. I skoleårene 2018–2019 og 2019–2020 var det henholdsvis 13,2 og 11,9 prosent av elevene som hadde under 30 grunnskolepoeng eller manglet grunnskolepoeng.18 Dette tilsvarer ca. 8 000 elever med betydelig lavere sannsynlighet for å fullføre VGO enn øvrige elever.19

Gjennomføringsstatistikken og karakterstatistikken for elever med lave grunnskolepoeng viser at utfordringen med elevenes faglige forutsetninger gjør seg gjeldende allerede fra Vg1. Av kullet som begynte på videregående i 2012, var det ca. 16 prosent av elevene som ikke fikk ståkarakter i ett eller flere fag på Vg1. Videre viser statistikken at over halvparten av elevene som strøk i fag på Vg1, var ute av VGO uten å ha bestått etter fem år. 20 Hvis fullføringen skal øke for denne gruppa, er det nødvendig med tidlig innsats.21 Elevene må møtes av videregående skoler som gir dem en trygg oppstart, identifiserer elevenes utfordringer tidlig og setter inn nødvendige tiltak for at elevene skal kunne få utbytte av opplæringen før problemer rekker å vokse seg store. I VGO har elevenes resultater i fagene direkte konsekvenser for deres mulighet til å gå videre til neste trinn, læreplass eller for å fortsette på samme skole eller på ønsket programområde.

Det er mye som tyder på at det er krevende å hente seg inn igjen på slutten av opplæringstiden for elever som ikke får ståkarakter i fagene. I Utdanningsløftet 2020 er et av tiltakene rettet mot de som har brukt opp retten uten å bestå. Fylkeskommunene ble tilført midler for å gi mer opplæring i fagene til denne gruppa slik at de kan bestå. De foreløpige erfaringene fra tiltaket viser at det har vært vanskelig å motivere til å delta i tiltaket, og at elevene ofte har andre tilleggsutfordringer som også trenger oppmerksomhet.22 Det tyder på at tiltakene bør settes inn tidligere i VGO-løpet.

For noen av elevene med svake faglige forutsetninger kan alternative opplæringsarenaer eller andre former for tilrettelagte løp være gode tiltak. Mange fylkeskommuner har sett dette behovet, og det finnes flere ulike eksempler på slike tilbud. I Viken finnes UngInvest, som er et opplæringstilbud for ungdom som har behov for en annen vei gjennom VGO. I Oslo gir tilbudet OTGR ungdom med dårlige forutsetninger et ekstra år på å forberede seg til VGO.23 Noen folkehøgskoler kan også ha gode tilbud for ungdom som har fullført grunnskolen. Dette kan være et godt alternativ for elever som trenger et alternativt tilbud før de begynner i VGO. Folkehøgskolene kan også bidra til å få personer som har droppet ut av VGO, tilbake i opplæring. Folkehøgskolerådet ønsker å etablere Mentorordningen for å få på plass varige strukturer og rammer som kan bidra til at flere elever gjenfinner motivasjon til å gjenoppta VGO mens de går på folkehøgskole.

En annen gruppe der mange vil trenge ekstra oppfølging for å kunne fullføre, er elever som har innvandret, og særlig de som har kort botid. Dette er en mangfoldig gruppe, men et fellestrekk er at de har utfordringer på skolen på grunn av svake norskferdigheter. Noen har også lite skolegang fra hjemlandet eller kort tid i norsk grunnskole.24 Både Liedutvalget og opplæringslovutvalget har pekt på at det bør gjøres endringer i tilbudet til denne elevgruppa i VGO. Begge utvalgene peker på at det er problematisk at ungdom som bare har gått i norsk grunnskole i kort tid, begynner på et videregåendeløp de ikke har språklige og/eller faglige forutsetninger for å fullføre og bestå.

Elever med innvandringsbakgrunn kan ha rett til særskilt språkopplæring, kartlegging av norskferdigheter og mulighet for utvidet opplæringstid i VGO. I tillegg kommer ordninger og opplæring gjennom introduksjonsloven og integreringsloven. Kommuner og fylkeskommuner kan tilby mer grunnskoleopplæring til elever som trenger det, og fylkeskommunene/kommunene har anledning til å organisere elever som har rett til særskilt språkopplæring, i egne grupper. Det er likevel slik at tilbudet til denne elevgruppa varierer mye fra fylke til fylke.

3.3.1 Regjeringens vurderinger og tiltak

Regjeringen vil at alle som ønsker å fullføre VGO, skal gis best mulige forutsetninger for å få det til. For noen innebærer det å bruke litt lengre tid, for andre innebærer det ekstra støtte i det ordinære løpet. Regjeringen ønsker ikke å innføre adgangskrav til VGO. Som i dag skal alle få begynne og få en mulighet til å kvalifisere seg underveis. Samtidig er det viktig at elevene har den kompetansen de trenger for å gå videre i opplæringsløpet. Avsluttet VGO skal kvalifisere for videre utdanning og arbeid og for å lære hele livet. Elevene må bidra med egen innsats for å lære, og til slutt oppnå ønsket sluttkompetanse. Med bedre tilpassede opplæringsløp og mulighet for å bruke den tiden som er nødvendig for å fullføre og bestå, vil dette bli enklere å få til enn i dag.

Plikt til å jobbe systematisk og forebyggende med elever som står i fare for å ikke bestå fag

Regjeringen vil vurdere å foreslå en plikt for fylkeskommunene til å jobbe systematisk og forebyggende med elever som står i fare for å ikke bestå fag. Elevene skal få hjelp før det blir for mye å ta igjen. På samme måte som med tidlig innsats på 1.–4. trinn er det viktig at de videregående skolene identifiserer og setter inn tiltak tidlig for de elevene som har risiko for å ikke fullføre og bestå VGO. Den nærmere innrammingen av forslaget vil bli vurdert i arbeidet med ny opplæringslov.

Årsakene til at elever blir hengende etter faglig, kan oppstå både før og underveis i VGO. Med en plikt til å jobbe systematisk og forebyggende med elever som står i fare for ikke å bestå fag, vil det bli tydeligere at fylkeskommunene må gjøre det som er nødvendig for at elevene skal kunne få utbytte av opplæringen, uavhengig av årsaken til at de henger etter. Det vil også tydeliggjøre at skolene skal sette inn tiltak allerede fra første stund. Siden elevene søker seg til VGO med karakterer fra grunnskolen, har fylkeskommunene gode muligheter til å identifisere elever som står i fare for ikke å bestå fag, allerede før oppstart.

Forslaget må ses i sammenheng med utvidelsen av retten. For det første innebærer det at elever som har svake faglige forutsetninger fra grunnskolen, skal få opplæring som er mer tilpasset deres behov. For det andre kan det gi en bedre tilpasset arbeidsbelastning for elever som trenger å jobbe mer med noen fag. Disse elevene kan oppleve at det er utfordrende å jobbe ekstra med et fag samtidig som de skal følge vanlig progresjon i andre fag. Med en tidsubegrenset rett til VGO åpner det i større grad for at fylkeskommunene kan kombinere lengre utdanningsløp med ekstra faglig oppfølging til de elevene som sliter mest. For noen elever vil dette være en forutsetning for at de skal kunne bestå VGO. Elever som har utfordringer med ett enkelt fag, vil derimot sannsynligvis ha bedre forutsetninger for å få hjelp og støtte i et ordinært utdanningsløp med full belastning.

Mange skoler, rektorer og lærere jobber allerede på denne måten og strekker seg allerede svært langt for å hjelpe de mest utsatte elevene. For at plikten skal fungere etter hensikten, er det en forutsetning at skolene tilføres mer ressurser, både i form av økonomiske midler og økt kompetanse. Regjeringen vil komme tilbake til dette i de årlige forslagene til statsbudsjettet.

Mer opplæring for elever som stryker

Den utvidede retten innebærer en stor endring for elever som stryker eller ikke får karakterer i fag. I dagens system blir elever som stryker, meldt opp til eksamen i faget de har strøket i, men de har ikke rett på noen form for opplæring eller støtte fra skolen. Dersom de skulle stryke på denne eksamenen, må de melde seg opp til privatisteksamen.

Med en utvidet rett vil elever som stryker i fag både underveis og mot slutten av opplæringsløpet, ha rett på mer opplæring i fagene de stryker i, og elevene blir i mindre grad overlatt til seg selv. For noen elever kan det bety at de ikke trenger å bruke tid etter Vg3 på å ta opp igjen fag de har strøket i, mens for andre elever kan resultatet bli at de må bruke noe lengre tid på VGO.

I forlengelsen av dette er det nødvendig å vurdere hvordan det å stryke i fag skal påvirke progresjonen gjennom VGO. I dag er regelen at alle fag på ett trinn må være bestått for å kunne gå videre til det neste. Fylkeskommunene har mulighet til å gjøre unntak etter en helhetsvurdering av om eleven har forutsetninger for å bestå neste trinn. Resultatet er ofte at elevene får begynne på neste trinn og dermed også på neste nivå i faget de har strøket i.

Regjeringen mener det er grunn til å se nærmere på denne regelen. Å la elever fortsette på neste nivå i et fag de ikke har bestått, legger ikke et godt grunnlag for å oppnå god kompetanse i faget eller å fullføre og bestå VGO. Det er imidlertid heller ikke hensiktsmessig å sette hele opplæringsløpet på vent dersom en elev stryker i ett fag. Derfor vil regjeringen vurdere å endre regelen om progresjon mellom trinn til at elevene må bestå fag for å gå videre til neste nivå i faget. En slik eventuell endring må ses i sammenheng med den nye fag- og timefordelingen og gjennomgangen som foreslås i kapittel 5.

Overgangstilbud for elever som har innvandret

VGO i 2021 er, som resten av samfunnet, preget av et større mangfold av bakgrunner enn i 1994 da Reform 94 ble innført. Med et større mangfold av utdanningsbakgrunner og språkferdigheter er det nødvendig å vurdere tiltak som kan bidra til å gi et likere utgangspunkt for å kunne fullføre og bestå. Erfaringer fra forsøk og evalueringer tyder på at særskilt organiserte tilbud i overgangen fra grunnskole til VGO er et positivt tiltak for elever med kort botid og svake norskferdigheter.25 Det er imidlertid store variasjoner i tilbudene som gis, og det er ikke alle elever i målgruppa som får mulighet til å benytte seg av tilbudene.

Regjeringen vil derfor vurdere å innføre en plikt for fylkeskommunene til å ha et overgangstilbud rettet mot elever som har innvandret og som har svake språkferdigheter og/eller faglige utfordringer. Målet er at elevene skal få bedre forutsetninger for å fullføre og bestå VGO.

Det er nødvendig å jobbe mer med hvordan tilbudene skal organiseres, men regjeringen vil peke på noen forutsetninger for et godt tilbud. Et godt overgangstilbud skal legge til rette for at elevene kan få opplæring på ulikt nivå i fagene, slik at de kan kombinere opplæring på grunnskolenivå med opplæring i fag på videregående nivå. Tilbudet skal være en integrert del av VGO. Elevene skal få oppleve progresjon, og de skal ikke bli hengende igjen i grunnskolen eller opplæring spesielt organisert for voksne. Elevene skal få mulighet til å oppleve tilhørighet med de andre elevene på skolen. For at elever som kommer til Norge midt i et skoleår, skal slippe å vente på at opplæringen kommer i gang, må det legges til rette for løpende inntak. Opplæringen bør gis av lærere som har relevant kompetanse, som for eksempel undervisningskompetanse i norsk som andrespråk. Utover dette bør fylkeskommunene ha fleksibilitet til å tilpasse de særskilt tilrettelagte tilbudene til lokale forhold og elevenes behov.

Et sentralt spørsmål er om tilbudet skal være frivillig eller obligatorisk for elevene. Det er sterke argumenter for å gjøre tilbudet frivillig. For eksempel kan det føre til at de som deltar, er mer motiverte. Det er også et poeng at VGO er frivillig, og at praksis til vanlig er at elever selv kan velge om de vil motta spesialtilpasset hjelp, som for eksempel spesialundervisning. Et annet tungtveiende argument er at det kan oppfattes som urettferdig og diskriminerende dersom det stilles bestemte krav for elever som har innvandret, men ikke til andre elever som har svake forutsetninger for å fullføre.

På den andre siden har regjeringen fått tilbakemeldinger fra både fylkeskommuner og skoler om at tilbudet bør være obligatorisk. Mange elever med kort botid og lite skolegang fra Norge har et språklig nivå i norsk som gjør det vanskelig å nyttiggjøre seg av undervisningen i VGO. Med kort fartstid i utdanningssystemet kan det også være utfordrende å ha god nok oversikt til å avgjøre om det vil være nyttig å bruke litt ekstra tid på å få et godt grunnlag for å fullføre. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til dette spørsmålet i et eventuelt høringsnotat.

Regjeringen vil også vurdere andre tiltak rettet mot elever som har svake norskferdigheter. Det er blant annet mye som tyder på at gutter med innvandringsbakgrunn har dårligere mulighet enn andre for å få læreplass. Som nevnt i kapittel 2 skyldes ikke dette nødvendigvis manglende norskferdigheter.

Utprøving av frivillige innføringsfag i matematikk, norsk, samisk som førstespråk og engelsk

I NOU 2019: 25 foreslår Liedutvalget innføringsfag for å kvalifisere elever til å begynne i VGO. Fagene skal være obligatoriske, og elevene må oppnå et visst nivå før de starter med de ordinære fagene. Som nevnt tidligere i kapittelet er det lite sikker kunnskap om effekten av tiltak som i løpet av kort tid skal kvalifisere elevene til videre opplæring. Regjeringen vil derfor ikke innføre obligatoriske innføringsfag nå. Utvalget peker imidlertid på et problem, nemlig at mange elever ikke har tilstrekkelige faglige forutsetninger når de starter i VGO, og at det er behov for tiltak som gjør noe med dette.

Gjennom å kombinere den utvidede retten til VGO med plikten til å jobbe systematisk og forebyggende vil fylkeskommunene kunne organisere opplæringen på en måte som legger bedre til rette for å løse denne utfordringen. Forslaget om innføringsfag mottok imidlertid mye støtte i høringen av utvalgets rapport. Derfor ønsker regjeringen å vurdere en utprøving av en lignende modell, der noen fylkeskommuner får tilby innføringsfag i matematikk, norsk, samisk førstespråk og engelsk til elever som ønsker det.

Innretningen og innholdet i utprøvingen skal utarbeides i samarbeid med relevante aktører i sektoren. Utprøvingen av innføringsfagene skal evalueres, og på bakgrunn av evalueringen vil det på et senere tidspunkt kunne tas en beslutning om det er grunnlag for å ha innføringsfag som en nasjonal ordning. Utprøvingen av innføringsfag må også ses i sammenheng med utvidelsen av retten. Siden elevene som vil delta i dette tilbudet, velger det selv, må vi anta at de vil ha høyere motivasjon enn gjennomsnittseleven for å delta. Det vil kunne påvirke hvor godt tiltaket fungerer for elevene.

Regjeringen vil

• vurdere å foreslå en plikt for fylkeskommunene til å jobbe systematisk og forebyggende med elever som står i fare for ikke å bestå fag

• foreslå at den utvidede retten til VGO innebærer at elever som ikke består fag, skal få mer opplæring underveis i opplæringsløpet

• vurdere å innføre en fylkeskommunal plikt til å tilby et overgangstilbud for elever som har innvandret og har svake språkferdigheter og/eller faglige utfordringer

• vurdere andre tiltak rettet mot elever som har dårlige norskferdigheter

• vurdere å prøve ut frivillige innføringsfag i matematikk, norsk, samisk som førstespråk og engelsk

3.4 Rett til læreplass eller likeverdig tilbud

Regjeringen har som mål at flere skal få læreplass, og har satt i gang flere tiltak for å nå målet. Samfunnskontrakt for flere læreplasser har dannet et systematisk og målrettet grunnlag for samarbeid mellom partene i arbeidslivet og nasjonale myndigheter om læreplasser. Samarbeidet har forpliktet aktørene til å arbeide for å rekruttere flere lærebedrifter og styrke det lokale arbeidet med læreplasser. Kontrakten har gitt arbeidet med å skaffe flere læreplasser nødvendig oppmerksomhet, og antallet nye lærekontrakter har økt med 24 prosent i samfunnskontraktens to perioder fra 2012 til 2019. Tall for 2020 viser en nedgang på fire prosent fra året før, men det er grunn til å tro at nedgangen skyldes koronapandemien.

For å få flere læreplasser og motvirke økonomisk kriminalitet innførte regjeringen 1. januar 2017 et krav om å bruke lærlinger i offentlige anbud, ofte omtalt som lærlingklausulen. Regjeringen har også innført en merkeordning for godkjente lærebedrifter for å synliggjøre hvilke bedrifter som har lærlinger og som dermed tar et samfunnsansvar. Regjeringen har på sin side tatt samfunnssvar ved å lage en strategi for å øke antallet lærlinger i offentlig sektor og kreve at statlige virksomheter skal ha minst én lærling. For å stimulere lærebedrifter til å ta inn lærlinger, har regjeringen økt lærlingtilskuddet med nær 25 000 kroner per kontrakt. Utstyrsstipendet for elever i fag- og yrkesopplæringen ble i 2020 økt med 25 millioner kroner for at det skulle bli bedre samsvar mellom stipendet og elevens utgifter til utstyr. Under koronapandemien innførte regjeringen tiltak rettet mot lærlinger og lærefag som ble spesielt hardt rammet. Det ble bevilget 170 millioner kroner som fylkeskommunene kunne bruke til lokalt tilpassede tiltak for lærlinger, og 175 millioner kroner til en ekstraordinær økning i lærlingtilskuddet.

De siste ti årene har altså stadig flere fått den læreplassen de trenger for å fullføre opplæringen, men fortsatt står det hvert år en gruppe elever uten læreplass. I 2019 gjaldt det 6 300 søkere. 3 990 av dem var ungdommer med ungdomsrett.26 I 2020 steg antallet til omtrent 4 400 ungdommer uten læreplass. Det er trolig koronapandemien som forklarer denne økningen. Av ungdom som ikke får læreplass, er det noen som tegner lærekontrakt senere. Andre begynner i annen fagopplæring, som Vg3 i skole eller lærekandidat, eller de tar påbygging til generell studiekompetanse.27

Elever som ikke får læreplass, fullfører VGO i mindre grad enn de som får læreplass, og mange står uten arbeid senere i livet. En analyse av dem som søkte, men ikke fikk læreplass i 2010, viser at 56 prosent hadde fullført VGO innen skoleåret 2018–2019. Det er 31 prosentpoeng lavere enn de som fikk læreplass i samme periode. Ni år etter er andelen som verken er i arbeid eller utdanning, nær dobbelt så stor for dem som ikke fikk læreplass sammenlignet med dem som fikk plass.28

Retten til VGO innebærer ikke en rett til læreplass. Overgangen fra skole til læretid blir derfor pekt på som et strukturelt hinder i VGO.29 Mens elever i studieforberedende utdanningsprogrammer er tatt inn til et sammenhengende treårig løp, er de fleste som ønsker en fagutdanning, avhengige av å bli valgt ut av en lærebedrift.

Det er sammensatte årsaker til at ungdommer ikke får læreplass og noen utfordringer har vist seg å være kompliserte å løse opp i. Et problem er at tilgangen til læreplasser er konjunkturavhengig, og at ikke alle bedrifter som trenger arbeidskraft i fremtiden, kan ta inn lærlinger hvert år. I flere bransjer har dette blitt en særlig aktuell problemstilling som følge av de økonomiske utfordringene av koronapandemien. Et annet problem er at det ikke alltid vil være samsvar mellom kortsiktige og langsiktige kompetansebehov i regionen, ungdommenes utdanningsønsker og tilgang på læreplasser.30 Fylkeskommunenes arbeid med og tiltak for bedre dimensjonering av det videregående tilbudet er nærmere beskrevet i kapittel 8.2.

Et siste problem er at ikke alle ungdommer er klare til å gå ut i arbeidslivet rett etter Vg2, og opplever at overgangen fra skole til lære blir krevende og brå. Noen ungdommer er ikke modne nok til å mestre arbeidsdagen og arbeidstagerrollen. Andre kan ha psykiske utfordringer som gjør arbeidet med å skaffe seg læreplass og etablere kontakt med lærebedrift utfordrende. Noen ungdommer kan også ha særskilte behov som krever god tilrettelegging og oppfølgning både fra skolen og i lærebedriften. Bedrifter kan være nølende fordi de ikke vet hvordan ungdommene vil fungere som lærlinger, eller hva som kreves av ekstra tilrettelegging.31 Det kan også hende at opplæringen vil kreve mer ressurser enn det virksomhetene har mulighet til å gi.

Dette fører til at en del ikke får læreplass selv om bedriftene har behov for eller ønsker lærlinger. I NHOs kompetansebarometer svarer 40 prosent av lærebedriftene i undersøkelsen at de har latt være å ta inn lærlinger selv om de har et behov. Bedriftene begrunner dette med at de har erfaring med lærlinger som har hatt høyt fravær og dårlige praktiske og sosiale ferdigheter.32 Elevenes karakterer og fravær fra skolen ser også ut til å påvirke i hvilken grad de får læreplass. En analyse fra Utdanningsdirektoratet peker blant annet på at elever med lave karakterer og høyt fravær på Vg1 og Vg2 i mindre grad får læreplass enn andre elever.33 En annen analyse finner at gutter med innvandringsbakgrunn er overrepresentert i gruppa med ungdommer uten læreplass. Selv kontrollert for fravær og karakterer kommer gutter med innvandringsbakgrunn vesentlig dårligere ut enn øvrige søkere.34

Elever som ikke får læreplass, har rett på Vg3 i skole. I 2020 var det 1 304 elever som benyttet seg av tilbudet, og flere fylkeskommuner har økt antallet elevplasser som følge av koronapandemien.35 Antallet elever som deltar i tilbudet, er imidlertid lavt sammenlignet med antallet som står uten en læreplass. En årsak til det kan være at tilbudet har vesentlige mangler og anses som en nødløsning av fylkeskommunene, elevene og partene i arbeidslivet.36 De fleste tilbudene om Vg3 i skole starter sent på høsten, og noen så sent som november.37 Elevene får dermed et unødvendig opphold i opplæringen som kan øke sannsynligheten for frafall. Vg3 i skole varer som regel ett år, men flere fylkeskommuner har etablert utvidede ordninger.38 Av dem som begynte på Vg3 i skole i 2014, hadde 70,5 prosent fullført innen fem år. Tilsvarende tall for lærlinger er 85 prosent.

Flere offentlige utvalg har diskutert å innføre en rett til læreplass for elever i fag- og yrkesopplæringen. Liedutvalget og opplæringslovutvalget mente at å innføre en rett til læreplass alene ville innebære en urimelig inngripen overfor bedriftenes frihet, da det ville vært bedrifter som måtte innfri retten. Stoltenbergutvalget foreslo å innføre en rett til læreplass for alle elever som fullfører Vg2 yrkesfag, og at fylkeskommunene gis en rekke virkemidler for å skape den nødvendige likevekten i markedet for læreplasser.39

3.4.1 Regjeringens vurderinger og tiltak

Fag- og yrkesopplæringen er et satsingsområde for regjeringen. Det har gitt gode resultater. Blant annet søker omtrent halvparten av elevkullene seg til fag- og yrkesopplæringen, flere fullfører og antallet som får lærekontrakt etter Vg2, har økt. Samtidig viser de økonomiske konsekvensene av koronapandemien at det er noe vanskeligere å få læreplass, at mange lærlinger har vært permittert, og at flere er avhengige av Vg3 i skole for å fullføre.

Regjeringen mener at både ringvirkningene av koronapandemien og mangelen på læreplasser viser at det er behov for å gi elevene i fag- og yrkesopplæringen en større sikkerhet for at de får gjennomført et helt og sammenhengende opplæringsløp enn hva tilfellet er i dag. Elevene som begynner i studieforberedende løp, risikerer ikke på samme måte som fag- og yrkeselever å ikke få gjennomført Vg3. Elever som begynner på et yrkesfaglig utdanningsprogram, må også vite at de kan fullføre med en verdsatt kompetanse uten mye venting, usikkerhet og store forsinkelser. Dette er viktig for å nå regjeringens mål om god rekruttering til yrkesfag og flere fagarbeidere. Regjeringen vil derfor innføre en rett til læreplass eller et likeverdig tilbud. Retten vil gi et tydelig signal til elever om at læreplass er målet, men også at de i større grad er sikret progresjon i opplæringsløpet.

Regjeringen vil ikke innføre en rett som bare kan oppfylles gjennom at søkeren får læreplass. Det måtte enten ha medført svært streng styring av elevenes utdanningsvalg eller å pålegge bedrifter å ta inn lærlinger. Regjeringen ønsker heller ikke at opprettelse av lærebedrifter skal være en plikt for fylkeskommunene, slik Stoltenbergutvalget foreslo. Retten til læreplass skal derfor kunne oppfylles gjennom en læreplass, eller at søkere som ikke får læreplass, får et likeverdig tilbud. Med likeverdig tilbud mener regjeringen tilbudet som i Prop. 1 S 2020–2021 blir kalt Fagbrev som elev, som det er bevilget 150 millioner kroner til. Fagbrev som elev vil ha ny organisering, innhold og finansiering som til sammen skal gi et likeverdig tilbud som læreplass. Det blir et utvidet tilbud som har bedre kvalitet sammenlignet med dagens Vg3 i skole. Elevene skal, som i dag, møte de samme kravene til sluttkompetansen i fag- eller svenneprøven som lærlingene i faget. Kunnskapsdepartementet leder våren 2021 en prosess med partene i arbeidslivet, lærer- og elevorganisasjoner og fylkeskommunene for å utvikle et best mulig tilbud.

Lærlingordningen er og skal fortsatt være førstevalget for dem som ønsker et fag- eller svennebrev. Tilbudet skal ikke være en del av det ordinære tilbudet elevene kan søke seg til, og eleven skal fortsatt kunne formidles til læreplass i løpet av opplæringsperioden.

Det er nødvendig å se nærmere på en eventuell rett til læreplass eller likeverdig tilbud til voksne i fag- og yrkesopplæringen. Dette følges opp i arbeidet med ny opplæringslov og vil blant annet avhenge av hvordan voksnes rett til inntak i VGO blir.

Ny samfunnskontrakt for flere læreplasser

Det har over tid vært gjort et systematisk og målrettet arbeid med å skaffe flere læreplasser. Arbeidet har involvert partene i arbeidslivet, fylkeskommunene og nasjonale myndigheter og samarbeidet gjennom Samfunnskontrakt for flere læreplasser har spilt en sentral rolle. Blant annet har antallet nye lærekontrakter økt med 24 prosent i perioden før koronapandemien fra 2012 til 2019. Det har også blitt 3 588 flere godkjente lærebedrifter som har lærling i perioden fra 2012 til 2020.40 Det viser at det fungerer med målrettede tiltak for å rekruttere nye lærebedrifter og for å få godkjente lærebedrifter til å ta inn lærlinger.

Regjeringen ønsker derfor å videreføre og styrke samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og utdanningsmyndighetene gjennom Samfunnskontrakt for flere læreplasser. Samarbeidet har forpliktet aktørene til å arbeide systematisk og målrettet med å rekruttere flere lærebedrifter og til å styrke det lokale arbeidet for læreplasser. Samfunnskontraktene har gitt resultater og bidratt til oppmerksomhet. En ny samfunnskontrakt må fortsatt ha som mål at alle kvalifiserte søkere skal få tilbud om læreplass, og at flere skal bli kvalifisert til læreplass. Det vil også være aktuelt å legge vekt på hvordan flere gutter med innvandrerbakgrunn kan få læreplass. En ny samfunnskontrakt må ta høyde for at koronapandemien skaper utfordringer for elever og lærlinger i fag- og yrkesopplæringen.

Videreutvikle lærlingklausulen for å få flere læreplasser

Lærlingklausulen ble innført 1. januar 2017 og innebærer at offentlige oppdragsgivere stiller krav til at leverandører er tilknyttet lærlingordningen og har med lærlinger i arbeidet med å oppfylle kontrakten. Klausulen skal motvirke økonomisk kriminalitet, bidra til flere læreplasser og utdanne flere fagarbeidere. En evaluering finner at innføringen av lærlingklausulen sammenfaller med en vesentlig økning i antallet læreplasser i privat sektor.41 Beregninger viser at det er en stigning på 2,2 prosentpoeng i sannsynlighet for at en søker får læreplass etter at lærlingklausulen ble innført. Det betyr at 640 flere læreplasser etter 2017 kan tilskrives klausulen. Evalueringen finner også at det har vært en økning i andelen offentlige kontrakter som stiller krav om bruk av lærlinger, og peker på at mye av denne økningen kan forklares med innføringen av lærlingklausulen.

Regjeringen mener det er positivt at lærlingklausulen har bidratt til en økning i antall læreplasser, og merker seg at evalueringen viser at klausulen har potensial til å skape enda flere. Regjeringen vil vurdere hvordan lærlingklausulen kan videreutvikles for at den skal bidra til enda flere læreplasser, og vil vurdere tiltak for å sikre bedre etterlevelse av klausulen.

I lærlingklausulen gis det fleksibilitet til at oppdragsgivere kan stille krav om bruk av lærlinger der de mener det er et særlig behov for læreplasser. Fleksibiliteten til oppdragsgiver gjør klausulen målrettet. Samtidig viser evalueringen at oppdragsgivere finner det utfordrende å vurdere hvilke bransjer som har særlig behov for læreplasser, og anbefaler at informasjon om dette må gjøres bedre tilgjengelig. Evalueringen peker også på at et mulig forbedringspunkt kan være å klargjøre regelverket i situasjoner der bedrifter ikke får tak i lærlinger.

Evalueringen anbefaler en mer systematisk oppfølgning av hvordan krav om lærlinger etterleves etter at kontrakter er inngått. Et minimumsnivå av oppfølgning av alle kontrakter kan bidra til en større grad av etterlevelse og dermed en større effekt på antall læreplasser. Samtidig er det grunn til å vurdere dette i sammenheng med nivået på terskelverdiene, som er offentlige kontrakter med en verdi på mer enn 1,3/2,05 millioner kroner og med varighet på mer enn 3 måneder. Det kan tenkes at en lavere terskelverdi kan føre til at flere oppdrag favnes av lærlingklausulen. Men en lavere terskelverdi kan gjøre det mer utfordrende å følge opp og kontrollere at kravet om lærlinger faktisk følges. I det videre arbeidet med lærlingklausulen må de ulike hensynene vurderes.

Likeverdig tilbud til dem som ikke får læreplass

Det å fullføre en utdanning er viktig for fremtidig sysselsetting. Elever som ikke får læreplass, har lavere fullføringsgrad og er i mindre grad sysselsatt enn dem som får læreplass. Samtidig viser en analyse fra SSB av søkere som ikke fikk læreplass, at det å fullføre en utdanning har en sterkere betydning for tilknytning til arbeidsmarkedet enn det få læreplass.42 Det taler for at de som ikke får læreplass, bør få mulighet til å fullføre sin VGO på en annen måte og i et tilbud med bedre kvalitet enn i dag.

For at flere skal fullføre fag- og yrkesopplæringen og for at arbeidslivet skal få tilgang på fagarbeidere, vil regjeringen erstatte Vg3 i skole med et nytt tilbud som foreløpig er kalt Fagbrev som elev. Elevene skal møte de samme kravene til sluttkompetanse i fag- eller svenneprøven som lærlingene i faget. Et forbedret tilbud kan føre til at elever som ellers ville takket nei til Vg3 i skole, takker ja til det nye tilbudet. Det gir flere mulighet til å fullføre VGO med fag- eller svennebrev.

Kunnskapsgrunnlaget viser at det er vesentlige mangler ved dagens tilbud om Vg3 i skole når det gjelder varigheten på tilbudet, når tilbudet starter opp, og hvordan tilbudet organiseres.43 Vg3 i skole varer som regel ett år, mens lærlingene har to års læretid. Tiden lærlingene bruker til verdiskaping, fører også til læring og erfaring fra arbeidslivet. Det nye tilbudet må derfor ha lengre varighet enn dagens Vg3 i skole.

Vg3 i skole starter gjerne sent i skoleåret, slik at mange får et opphold i opplæringen sin i overgangen fra Vg2 til Vg3. Mange fylkeskommuner melder om at Vg3 i skole som regel starter sent på høsten, og at oppstart så sent som november forekommer. At tilbudet starter sent, er uheldig for ungdommene det gjelder, samtidig som det kan øke sannsynligheten for frafall. Det nye tilbudet må starte opp tidligere enn dagens Vg3 i skole.

Fagbrev som elev må favne en variert elevgruppe. Enkelte kan ha behov for tilbudet på grunn av lavkonjunktur i arbeidsmarkedet og mangel på læreplasser som følge av koronapandemien. Andre har svake faglige forutsetninger eller andre utfordringer som gjør overgangen til lære utfordrende.

Tilbudet bør ikke være en del av det ordinære tilbudet elevene kan søke seg til, og det er et mål at eleven fortsatt skal kunne formidles til læreplass i løpet av opplæringsperioden. Dette kan bidra til å kvalifisere flere elever som ikke er klare for overgangen til lære rett etter Vg2.

Regjeringen vil utforme tilbudet i dialog med partene i arbeidslivet, lærer- og elevorganisasjoner og fylkeskommunene. Regjeringen vil legge opp til en bred prosess for å utvikle rammene for Fagbrev som elev, slik at tilbudet organiseres bedre og blir et likeverdig tilbud til læreplass.

Regjeringen vil

• foreslå å innføre en ny rett til læreplass eller et likeverdig tilbud som del av opplæringsloven

• videreføre og styrke Samfunnskontrakt for flere læreplasser en ny periode

• videreutvikle lærlingklausulen for at den skal bidra til enda flere læreplasser, og vurdere tiltak for å sikre bedre etterlevelse av klausulen

• foreslå å opprette et nytt likeverdig tilbud for dem som ikke får læreplass. Tilbudets innretning og innhold utvikles i samarbeid med partene i arbeidslivet, lærer- og elevorganisasjoner og fylkeskommunene.

3.5 VGO for en mangfoldig elevgruppe

For å møte den mangfoldige elevgruppa som går i VGO i 2021, trenger vi et lag rundt eleven. Det er mange elever og lærlinger som opplever utfordringer som ikke først og fremst er faglige, men som likevel påvirker både livskvalitet og muligheter til å fullføre og bestå. Noen elever opplever at vanskelige hjemmeforhold tar oppmerksomheten fra skolearbeidet, mens andre opplever at fysiske og psykiske helseutfordringer gjør det vanskelig å få utbytte av opplæringen. Elever med nedsatt funksjonsevne kan ha behov for tilrettelegging for å få et likestilt tilbud. For elever med utviklingshemming er trygge og forutsigbare rammer rundt skolehverdagen nødvendig for å få et godt læringsutbytte. I dette kapittelet omtales noen av utfordringene som finnes i elevgruppa, og støtteapparatet og tilbudene som skal ivareta dem.

0–24-samarbeidet

Noen barn og unge har utfordringer som krever at alle som utgjør laget rundt eleven, samarbeider på tvers av ulike tjenester, sektorer og forvaltningsnivåer. For at de unge skal få den hjelpen de trenger før problemene utvikler seg til å bli alvorlige, må barrierene mellom ulike sektorer og tjenester brytes ned.

Flere rapporter har pekt på at dette er krevende å få til, og at det er samarbeids- og samordningsutfordringer i oppfølgingen av ungdommer. Derfor ble 0–24-samarbeidet opprettet i 2015, av flere departementer i fellesskap. Formålet er å legge til rette for bedre samordnede tjenester og mer helhetlig innsats for utsatte barn og unge under 24 år, blant annet for at de skal kunne fullføre og bestå VGO. I praksis betyr det blant annet at pedagogisk-psykologisk tjeneste, oppfølgingstjenesten, barnevernet, spesialisthelsetjenesten, barne- og ungdomspsykiatrien og NAV skal samarbeide mer og bedre.

Med utgangspunkt i 0–24-samarbeidet sendte regjeringen våren 2020 til høring et lovforslag om styrking av samarbeidet mellom ulike offentlige hjelpetjenester.

Overgangen fra grunnskole til VGO

Overgangen fra grunnskole til VGO er et kritisk punkt i utdanningsløpet og kan ha stor betydning for elevenes videre utvikling.44 Elevene går ofte fra kjente og trygge rammer i grunnskolen til et nytt og ukjent sosialt miljø. Til tross for de nye og ukjente omgivelsene har de fleste ungdommer positive forventninger til å begynne i videregående.45 For mange er det en mulighet til å velge en opplæring der innholdet er mer i tråd med egne interesser og talenter, og en mulighet til å møte nye venner. Elever som opplever mindre mestring eller ikke finner seg til rette sosialt etter overgangen, kan imidlertid fort oppleve at motivasjonen for skole synker.

Gjennom hele grunnskoleopplæringen har kommunene hatt ansvar for eleven, mens på videregående skole tar fylkeskommunen over. Dette kan føre til at verdifull informasjon om elevens livssituasjon, behov for tilrettelegging eller forutsetninger for læring ikke videreformidles, eller formidles for sent. Det kan ta tid før fylkeskommunene fanger opp alle elevene som har utfordringer. For elever som har særskilte behov, kan denne perioden oppleves som ekstra krevende, og disse elevene får generelt lite råd og bistand i overgangen fra grunnskole til VGO.46 I Meld. St. 6 (2019–2020) varslet regjeringen en utredning av tiltak for bedre samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner om overgangen fra grunnskole til VGO.

Fraværsgrensen i VGO

I VGO har det siden skoleåret 2016–2017 vært en fraværsgrense for å stimulere til mer oppmøte blant elevene. Elever som har fått over ti prosent udokumentert fravær i enkeltfag, skal som hovedregel ikke få vurdering med karakter i faget. Evalueringene har vist at fraværsgrensen hovedsakelig har fungert etter hensikten. Elevene har vært mer til stede på skolen etter at fraværsgrensen ble innført, og karakterene har gått noe opp. I tillegg har andelen elever som slutter i løpet av året, gått noe ned, mens andelen som ikke får karakter i fagene, har vært stabil. Evalueringen pekte imidlertid også på at det fortsatt er mange elever som får høyt fravær, og at selv om denne gruppa har redusert fraværet sitt, har de ikke redusert det nok til å komme under fraværsgrensen. Det ser også ut til å være variasjon i hvordan skolene følger opp elever som står i fare for å overskride fraværsgrensen.47

Opplæringslovutvalget (2019) foreslo å lovfeste en plikt for kommuner og fylkeskommuner til å følge opp elever med høyt fravær. I høringen av utvalgets forslag var de fleste instansene positive.

Psykiske plager og lidelser blant unge øker

Psykiske plager og lidelser er et økende problem blant unge. Angst og depresjon er de vanligste lidelsene.48 Andelen unge som rapporterer et høyt nivå av psykiske plager, har økt siden den første målingen startet på midten av 1990-tallet. Først var det kun økning blant jenter, men de siste ti årene har det også vært en økning blant gutter.49 Se mer om dette i kapittel 2.

Regjeringen har satt i gang flere tiltak for å ta vare på barn og unges psykiske helse. For eksempel vil folkehelse og livsmestring som tverrfaglig tema kunne bidra til å øke elevenes kunnskap om sin egen psykiske helse. I 2019 lanserte regjeringen en opptrappingsplan for barn og unges psykiske helse (2019–2024), og den inneholder både helsefremmende, sykdomsforebyggende og behandlende tiltak.

Høsten 2017 innførte regjeringen nye regler om skolemiljø som stiller tydelige krav til skoler, kommuner og fylkeskommuner om elevenes læringsmiljø. Et trygt og godt læringsmiljø er bra for elevenes psykiske helse. Den nye loven slår fast at alle som arbeider i skolen, har plikt til å følge med, gripe inn og varsle hvis de får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Evalueringen av regelverksendringene viser at mange skoler har endret praksis ved at de jobber mer systematisk og tar tak i saker raskere enn før. Som et resultat får flere elever hjelp, og elevenes stemme blir i større grad hørt og vektlagt. Det er imidlertid fortsatt ulik praksis i mange skoler, kommuner og fylkeskommuner, og det er svært få videregående skoler som prioriterer kompetanse i inkluderende skolemiljø i sine planer for kompetanseutvikling.50

Elever med minoritetsbakgrunn kan ha andre utfordringer enn øvrige ungdommer. Negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og æresrelatert vold kan føre til utfordringer både for skolemiljøet og den enkelte elevs psykiske helse. Regjeringen har satset på minoritetsrådgivere for at disse ungdommene skal få bedre hjelp og støtte. Minoritetsrådgiverne arbeider på ungdoms- og videregående skoler og skal gjennomføre forebyggende tiltak og gi råd, veiledning og oppfølging til elever som opplever utfordringene nevnt over.51

En doktoravhandling fra 2016 viser at lærere ønsker seg mer kunnskap om elevenes psykiske helse. Flere av lærerne i undersøkelsen oppgir at de synes det er utfordrende å skulle vurdere når det er behov for kontakt med andre hjelpetjenester. 63 prosent av de spurte lærerne mener at utdanningen deres ikke inneholdt kunnskap om psykisk helse.52

Elever med nedsatt funksjonsevne får ikke et godt nok tilbud

Elever med nedsatt funksjonsevne er en sammensatt gruppe som blant annet inkluderer elever med bevegelsesvansker, elever med sansevansker og elever med utviklingshemming. Felles for disse elevene er at de har behov for god tilrettelegging av fysiske, tekniske og/eller organisatoriske forhold ved skolehverdagen.

I en studie fra 2014 ble utdanningsnivået og yrkesaktiviteten hos en gruppe personer med fysiske funksjonsnedsettelser kartlagt. 64 prosent av personene i utvalget hadde grunnskole som høyest fullførte utdanning – mot kun 17 prosent i befolkningen for øvrig. Bare 17 prosent i utvalget hadde universitets- og høyskoleutdanning, mot 41 prosent i befolkningen ellers.53 En kartlegging fra 2013 viste at nesten 80 prosent av grunnskolene i Norge ikke er tilstrekkelig tilgjengelig for elever med bevegelsesvansker.54 Det finnes ikke tilsvarende undersøkelser for videregående skoler, men det er grunn til å anta at manglende fysisk tilrettelegging er en utfordring også her.

Elever med utviklingshemming skal i likhet med andre elever ha godt utbytte av VGO. Det er usikkert hvor mange elever med utviklingshemming som er i VGO, men et grovt anslag tilsier at antallet er rundt 2 000.55

Utfordringsbildet for elever i VGO med utviklingshemming er sammensatt. For det første har elevene et ekstra behov for trygghet og forutsigbarhet. Dette kan være utfordrende å få til i overgangen mellom grunnskolen og videregående. For det andre er ikke tilbudsstrukturen i VGO godt tilpasset disse elevenes behov og mål for opplæringen, og mange elever med utviklingshemming opplever at det ikke er samsvar mellom utdanningsprogrammet de tilhører, og det tilbudet de får.56 En tredje utfordring er at elever med utviklingshemming har få eller ingen valgmuligheter i yrkeslivet etter endt utdanning.57 Når det ikke er et klart mål for elevenes sluttkompetanse, kan det påvirke opplæringen negativt, og mange av elevene går ut med et kompetansebevis som i liten grad viser kompetansen som er oppnådd.

Sosialpedagogisk rådgivning

Alle elever i VGO skal få nødvendig rådgivning om utdanning, yrkestilbud og yrkesvalg og rådgivning om sosiale spørsmål, jf. opplæringsloven § 9. Her presenteres kort sosialrådgivning, mens karriereveiledning er nærmere omtalt i kapittel 8.

Sosialpedagogisk rådgivning skal bidra til at den enkelte eleven finner seg til rette i opplæringen. Den skal hjelpe elevene med personlige, sosiale og emosjonelle problemer som kan ha betydning for elevenes opplæring og sosiale forhold på skolen. Alle elever skal ha tilgang til rådgivning på den skolen de går på.58 80 prosent av fylkeskommunene svarte at de som er ansatt for å drive med sosialpedagogisk rådgivning, i stor eller svært stor grad har tilstrekkelig kompetanse.59

Tilbudet om sosialrådgivning i VGO kan være med på å ivareta de ulike behovene i en mangfoldig elevgruppe. Sosialrådgivere blir ofte tillitspersoner for elever som sliter med for eksempel høyt fravær, krevende hjemmesituasjon, psykiske plager eller andre utfordringer. I tillegg er de ofte et bindeledd mellom PP-tjenesten og de andre ansatte på skolen. Lærlinger, lærekandidater og voksne har i dag ikke krav på sosialpedagogisk rådgivning etter opplæringsloven. Opplæringslovutvalget anbefalte at fylkeskommunene skulle få en plikt til å gi lærlinger tilgang til rådgivning om utdannings- og yrkesvalg og rådgivning om sosiale og personlige forhold.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har som formål å fremme psykisk og fysisk helse, gode sosiale og miljømessige forhold og å forebygge sykdommer og skader.60 Helsedirektoratet anbefaler at helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal ha et systemrettet samarbeid med skolen – og at arbeidet er rettet mot enkeltelever og grupper. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten bør i tillegg samarbeide med skolen om å følge opp elever med bekymringsfullt fravær.61 Det er vanlig at helsesykepleierne har fast arbeidssted på de videregående skolene, og at de har ansvar for kontakten med andre yrkesgrupper i helsestasjons- og skolehelsetjenesten.

Regjeringen har økt bevilgningene til skolehelsetjenesten med 1,3 milliarder kroner siden 2013. I 2021 omprioriteres 35 millioner kroner til satsing på digitale helsetjenester for barn og unge, blant annet digital tilgjengelighet i helsestasjons- og skolehelsetjenesten.

Pedagogisk-psykologisk tjeneste

Alle kommuner og fylkeskommuner skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjeneste) som arbeider både individrettet og med systemrettede oppgaver.62 PP-tjenesten har som hovedoppgave å hjelpe elever som har behov for særskilt tilrettelegging, og sørge for at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger når loven krever det. Hensikten er at elevene får et inkluderende, likeverdig og tilpasset pedagogisk tilbud. Det er fylkeskommunene som har ansvaret for PP-tjenesten og for at tjenesten har den nødvendige kompetansen.63

PP-tjenesten har vært høyt på dagsordenen etter at Nordahl-rapporten ble levert våren 2018.64 I Meld. St. 6 (2019–2020) varslet regjeringen flere tiltak for PP-tjenesten. Høsten 2020 var startskuddet for et nytt og helhetlig kompetanseløft i spesialpedagogikk og inkluderende praksis i kommuner og fylkeskommuner. Kompetanseløftet har en bred målgruppe og omfatter ansatte i barnehager, skoler, PP-tjenester og eventuelt andre tjenester i laget rundt barnet og eleven. Kompetanseløftet skal bygges opp over fem år, og fra 2025 skal dette blir en varig ordning med en årlig budsjettramme på mellom 150–200 millioner kroner. Målet er å bidra til at alle kommuner og fylkeskommuner har tilstrekkelig kompetanse tett på barna og elevene for å kunne forebygge, fange opp og gi et inkluderende og tilpasset pedagogisk tilbud til alle.

Opplæringslovutvalget har også foreslått flere endringer som gjelder PP-tjenesten. De mener blant annet at PP-tjenestens mandat burde utvides slik at de skal kunne jobbe med alle elever, ikke bare elever med særlige behov. I tillegg foreslår de at PP-tjenesten skal være en støtte for skolene i arbeidet med forsterket innsats og i arbeidet med elever med stort læringspotensial.

Oppfølgingstjenesten

Fylkeskommunene plikter å ha en oppfølgingstjeneste for dem som har rett til VGO, men som ikke er i opplæring eller i arbeid.65 Tjenesten gjelder til og med det året den enkelte fyller 21 år. Oppfølgingstjenestens formål er at ungdom i målgruppa skal få tilbud om opplæring, arbeid eller andre kompetansefremmende tiltak. Målet er at tilbudet skal føre ungdommene frem til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse.

I en rapport fra 2016 påpekte Riksrevisjonen flere svakheter ved oppfølgingstjenestens arbeid. Riksrevisjonen pekte blant annet på at det var stor variasjon i oppfølgingen fra fylke til fylke, og at det ofte tok lang tid før ungdommene ble fanget opp. Som et resultat ble det i 2017 og 2018 lyst ut midler til forsøksordninger i fylkeskommunene for nye tiltak for ungdom som står utenfor opplæring og arbeid. Målet var å utarbeide fleksible løsninger for systematisk oppfølging og tilbakeføring av ungdommene i kompetansegivende løp. Tiltakene besto blant annet av opplæring i skolefag, intensivkurs og arbeidstrening. Fylkeskommunenes evalueringer peker på at tett og forpliktende samarbeid mellom oppfølgingstjenesten, NAV, helseteam og den enkelte skolen var nødvendig for å lykkes. Skreddersydde opplæringsplaner og individuell tilrettelegging for psykiske og sosiale forhold var også viktige for målgruppa.

Senere har Liedutvalget foreslått at målgruppa for oppfølgingstjenesten bør utvides, og at en bør vurdere om oppfølgingstjenesten også skal jobbe for å forebygge frafall i VGO. I et innspill til Kunnskapsdepartementet fremhevet representanter fra ulike fylkeskommuner at oppfølgingstjenesten burde jobbe mer for å forebygge frafall gjennom informasjonsarbeid både før og etter elevene har startet i VGO.

Opplæringsordninger for grunnkompetanse – lærekandidat og praksisbrev

I dag finnes det to regulerte ordninger for å oppnå kompetanse på lavere nivå enn studiekompetanse og yrkeskompetanse.

Lærekandidatordningen er tilpasset dem som ønsker opplæring i bedrift, men som ikke har forutsetninger for å nå kravene til fag- eller svenneprøven i det ordinære opplæringsløpet. Lærekandidatene får en individuelt tilrettelagt opplæringsplan i skolen før de får opplæring i lærebedriften. Lærekandidaten får individuelt tilpasset opplæring i utvalgte deler av læreplanen ut fra den enkeltes faglige forutsetninger. Det tegnes en opplæringskontrakt mellom lærekandidaten og lærebedriften som avsluttes med en kompetanseprøve som er mindre omfattende enn fag- eller svenneprøven. Bestått kompetanseprøve gir et kompetansebevis som skal rette seg mot et reelt behov i arbeidslivet og gi grunnlag for varig arbeid. Lærekandidater med kompetansebevis kan bygge videre til et fag- eller svennebrev gjennom praksiskandidatordningen. Lærekandidatene har også mulighet til å gå over til lærekontrakt underveis i opplæringsløpet.

I 2020 var det 1 759 løpende opplæringskontrakter i lærekandidatordningen. Selv om antallet har vært stabilt de siste tre årene, har det vært en gradvis nedgang fra 2015 da det var 2 023 løpende opplæringskontrakter. Riksrevisjonen har påpekt at fylkeskommunene bruker ulike kriterier for hvem som skal få opplæring i lærekandidatordningen, og at bruken av ordningen varierer mellom fylkeskommunene.66 Ordningen ble brukt særlig aktivt i tidligere Østfold, der lærekandidatene utgjorde til sammen 13 prosent av det totale antallet lærlinger og lærekandidater i fylket. Ordningen ble også brukt særlig rettet mot elever med enkeltvedtak om spesialundervisning.67 Stortinget har bedt regjeringen utrede Østfoldmodellen for lærekandidater med tilretteleggingsbehov og vurdere om dette kan gjøres til en nasjonal ordning.

Praksisbrevordningen er et toårig opplæringsløp, der en stor del av opplæringen foregår i bedrift. I tillegg til opplæring i bedrift får praksisbrevkandidatene yrkestilpasset undervisning i fellesfagene norsk, matematikk og samfunnsfag. Ordningen er tilpasset ungdom som etter avsluttet ungdomsskole vil ha nytte av en mer praktisk og mindre skolebasert opplæring. Målgruppa er elever fra grunnskolen som har svake karakterer og høyt fravær, men som ikke har lærevansker eller særskilte opplæringsbehov. Hensikten er å gi ungdommene et tilbud som på sikt kan føre til et fag- eller svennebrev, men som kan være mer motiverende for målgruppa enn de ordinære løpene.

Praksisbrevkandidater inngår en opplæringskontrakt med en lærebedrift og kan gå opp til en kompetanseprøve og få et praksisbrev som dokumenterer kompetansen. Ordningen gir praksisbrevkandidatene mulighet til å fortsette opplæringen i bedrift som lærlinger etter å ha fått praksisbrevet. Ordningen startet som et forsøk i 2009, og blant elevene som deltok, var det en større andel som fikk læreplass enn blant de ordinære yrkesfagelevene. Fra høsten 2016 ble det innført en fylkeskommunal plikt til å tilby minst ett praksisbrev. Ordningen benyttes i liten grad, i 2017 var det 32 praksisbrevkandidater totalt.68

3.5.1 Regjeringens vurderinger og tiltak

Regjeringen har som mål at innen 2030 skal ni av ti elever som begynner i VGO, fullføre og bestå. Ansatte med god kompetanse og nære relasjoner til elevene er avgjørende for å nå målet og for å få til et inkluderende og godt utdanningsløp for alle. Skolene skal i samarbeid med det lokale støttesystemet være rustet til å møte mangfoldet blant elevene.

Elevene må få støtte og veiledning på et tidlig tidspunkt, og tjenestene som jobber med elevene og lærlingene, må samarbeide godt. Noen elever har også kontakt med eller behov for kontakt med andre tjenester og aktører, for eksempel i barnevernet, kommunal helsetjeneste eller NAV. 0–24-samarbeidet bidrar til at alle som har som jobb at elevene skal ha det bra på skolen og fullføre og bestå, jobber godt og effektivt sammen. Kompetansehevingstiltak i spesialpedagogikk og inkluderende praksis skal være satsingsområder for de ansatte i VGO og for PP-tjenesten og resten av det lokale støttesystemet.

En god overgang mellom grunnskole og VGO

Regjeringen mener at en trygg og god start på det videregående opplæringsløpet er viktig for at flere elever skal fullføre. Regjeringen vil derfor vurdere å foreslå en plikt for fylkeskommuner og kommuner til å samarbeide om overgangen fra grunnskole til VGO. Plikten til å samarbeide skal for det første bidra til at kommuner og fylkeskommuner har et godt system og en god praksis for overgangen. For det andre skal plikten bidra til at utsatte enkeltelever, for eksempel elever med særskilte behov og elever med nedsatt funksjonsevne, får tilstrekkelig informasjon og tilrettelegging.

For å lykkes med å implementere plikten, må aktørene som er omtalt i dette kapittelet, samarbeide. Det betyr for eksempel at skolehelsetjenesten, rådgiverne og PP-tjenesten, må ta initiativ til å formidle informasjon om elevene videre. De videregående skolene skal bruke informasjonen til å gi elevene en trygg og god overgang til en ny skole. Personsensitive opplysninger kan kun deles dersom elevene eller de foresatte gir samtykke til det.

Regjeringen vil også vurdere andre tiltak for at overgangen mellom grunnskolen og videregående skal bli så god som mulig. Forskning viser at ulike typer mentorordninger har vist seg å ha god effekt for å forebygge frafall. Gjennom slike ordninger kan eldre elever bidra til en trygg og god overgang for dem som begynner i videregående, og til at utsatte elever får faglig og sosial støtte. Det kan også være givende for de elevene som deltar som mentorer, og gi dem nyttige erfaringer med veiledning og å støtte andre elever. Flere skoler organiserer allerede slike opplegg, og regjeringen mener at flere bør ta i bruk mentorordninger i overgangen fra grunnskole til VGO. Det kan være aktuelt å legge til rette for økt bruk av slike ordninger hvis det viser seg å være behov for det.

Oppfølgingsplikt for elever som har fravær

Elever som har eller står i fare for å få fravær, er en av målgruppene i fullføringsreformen. Å møte opp til opplæringen er viktig av flere grunner. For det første er det å delta nødvendig for å lære.69 For det andre er skolen en sosial arena som kan gi elevene tilhørighet og vennskap. For det tredje er det større sjanse for at elever med utfordringer blir fanget opp av skolens støtteapparat dersom de er mer i kontakt med skolen. Dette er også i tråd med funnene i en kunnskapsoppsummering fra 2015, der tiltak som rettet seg mot elevers oppmøte, ble identifisert som en av tre tiltakskategorier med dokumentert effekt mot frafall.70

Regjeringen mener at fraværsgrensen er et godt virkemiddel og vil videreføre den. Oppfølgingen av elever med fravær og arbeidet med å forebygge fravær bør imidlertid bli bedre og mer systematisk. En lovregulering vil kunne bidra til det. Regjeringen vil derfor vurdere om kommuner, fylkeskommuner og friskoler skal få en plikt til å følge opp elever som har fravær.

Strategi for å gi elever med nedsatt funksjonsevne et bedre tilbud i VGO

Mange elever med nedsatt funksjonsevne får et dårligere tilbud i VGO enn elever uten funksjonsnedsettelser. Dette gjelder blant annet muligheter til å fullføre, til å velge utdanningsprogram og til å velge seg en vei videre etter VGO. Dagens systemer for blant annet hvilke fag som er obligatoriske på ulike utdanningsprogrammer og hvilke muligheter det finnes for fritak fra opplæring og vurdering både i grunnskolen og i VGO, kan virke godt for noen elever, men slå uheldig ut for andre.Fullføringsreformen retter seg mot alle elever, og særlig elever som i dagens system ikke får et fullgodt tilbud eller den tilretteleggingen de trenger for å lykkes.

Elevene med nedsatt funksjonsevne tilhører en sammensatt elevgruppe og kan ha helt ulike utfordringer. For å lykkes med å ivareta de ulike behovene som elevene har, er det nødvendig å tenke nytt og langsiktig. Regjeringen vil derfor sette i gang arbeidet med en strategi for at elever med nedsatt funksjonsevne skal få et bedre og likeverdig tilbud i VGO. Strategien skal identifisere og kartlegge mangfoldet av utfordringer som elevene møter i VGO, og gi en tydelig retning for arbeidet med å lage et bedre og mer inkluderende opplæringsløp med høye ambisjoner på vegne av elevene. Strategien bør dessuten vurdere om det er nødvendig å gjøre regelverksendringer. Regjeringen vil involvere brukeorganisasjoner og andre relevante aktører i arbeidet.

Støtte til skolenes arbeid med psykisk helse

Regjeringen har gjennom fagfornyelsen innført folkehelse og livsmestring som tverrfaglig tema i skolen. Temaet skal bidra til at elevene utvikler kompetanse som fremmer god psykisk og fysisk helse, og som gir muligheter til å ta ansvarlige livsvalg.

Det har stor betydning for folkehelsen at vi som samfunn legger til rette for at alle kan ta gode valg. Livsmestring dreier seg om å kunne forstå og påvirke faktorer som har betydning for mestring av eget liv. Temaet skal bidra til at elevene lærer å håndtere medgang og motgang og personlige og praktiske utfordringer på en best mulig måte.

Det er mye som tyder på at skolene ikke har god nok tilgang til kompetanse om hvordan skolen kan drive forebyggende psykisk helsearbeid. Regjeringen vil derfor vurdere tiltak slik at kompetanse om forebyggende arbeid med elevenes psykiske helse blir bedre. God tilgang på kunnskap og kompetanse om psykisk helse vil også bidra til at det tverrfaglige temaet folkehelse og livsmestring kan fungere etter hensikten.

Samtidig gir fylkeskommunene og videregående skoler tydelige tilbakemeldinger på at de trenger verktøy for å kunne legge opp gode opplæringsløp for elever som opplever psykiske plager i kortere eller lengre perioder, og som derfor erfarer at psykiske plager er et hinder for å fullføre VGO. Skolen og lærere skal ikke behandle psykiske plager eller lidelser, men det er naturlig å vurdere hvordan skolene kan få støtte til å legge opp tilpassede opplæringsløp for elver som har slike utfordringer. Regjeringen har siden 2013 bevilget midler for å øke rekrutteringen av psykologer til kommunene. Antallet psykologer i kommunene har økt fra 130 til mer enn 600 i løpet av disse årene. Regjeringen har gitt adgang til at psykologene også kan brukes i arbeidet for en bedre gjennomføring i VGO.

PP-tjenestens mandat

PP-tjenesten er en del av skolenes støttesystem og bidrar i oppfølgingen av elever med særskilte behov. Meld. St. 6 (2019–2020) varslet at det skal tydeliggjøres i loven at PP-tjenesten også skal arbeide forebyggende og med tidlig innsats. Kunnskapsdepartementet følger opp dette punktet i arbeidet med ny opplæringslov, som etter planen skal sendes ut til høring i 2021. I tillegg vil regjeringen vurdere å foreslå endringer i mandatet som tydeliggjør at PP-tjenestens kompetanse skal kunne komme større deler av elevgruppa til gode.

God tilgang til støtte og veiledning

Lærlinger og lærekandidater er en del av et offentlig finansiert opplæringsløp, men de har ikke tilgang til sosialrådgivning på lik linje med elever. Regjeringen vil understreke at selv om lærlinger og lærekandidater mottar opplæring i bedrifter, så kan de også ha behov for sosialrådgivning. Regjeringen vil derfor vurdere om det skal innføres en lovfestet plikt for fylkeskommunene til å gi lærlinger og lærekandidater tilgang til rådgivning. Lærlingers behov for og tilgang til karriereveiledning omtales nærmere i kapittel 8.3.

Ungdom utenfor utdanning og arbeid følges opp av oppfølgingstjenesten. I dag er imidlertid oppfølgingstjenestens målgruppe begrenset opp til elevene er 21 år. Dette harmonerer dårlig med dagens ungdomsrett, som går til 24 år, og passer enda dårligere med utvidelsen av retten som presenteres i denne meldingen.

Intensjonen med tiltakene i denne meldingen er at fylkeskommunene skal få et større ansvar for ungdom i alderen 16–24 år. I dette ligger en sterk forpliktelse til å sørge for at alle steiner er snudd for å få dem som tilhører denne aldersgruppa, til å fullføre VGO. Regjeringen vil derfor vurdere om oppfølgingstjenestens målgruppe skal utvides til aldersgruppa 16–24 år. Voksne over 24 år har andre behov og er gjerne i en annen livsfase enn unge under 24 år. Det er derfor naturlig at NAV har ansvaret for voksne over 24 år.

Et gjennomgående prinsipp for hele fullføringsreformen er at elevene bør få hjelp før det er fare for at det er for sent. Dette bør også gjelde for oppfølgingstjenesten. De som jobber i oppfølgingstjenesten, kjenner VGO godt og samarbeider tett med de kommunale og statlige tjenestene og med arbeidslivet. Denne kunnskapen og erfaringen vil det være lurt å benytte både i overgangen til og underveis i VGO. Regjeringen vil derfor vurdere om oppfølgingstjenesten også skal jobbe forebyggende mot frafall i VGO.

Opplæringsordninger i fag- og yrkesopplæringen og ny fullføringsrett

Den utvidede retten vil fjerne tidsbegrensningen i VGO og gir elever mulighet til å få opplæring frem til fullført og bestått. Både lærekandidatordningen og praksisbrevkandidatordningen legger godt til rette for tilpassede opplæringsløp i fag- og yrkesopplæringen, og er ordninger som bør brukes for de elevene som har utbytte av det. Den utvidede retten vil åpne for nye muligheter for tilpasning, også for målgruppene som i dag benytter lærekandidatordningen og praksisbrevordningen. Dette kan innebære at målgruppene for opplæringsordningene må defineres på nytt.

Lærekandidatordningen er tilpasset dem som ikke har forutsetninger for å nå kravene til fag- eller svenneprøven i det ordinære opplæringsløpet. Det er bred enighet om at ordningen fungerer godt for disse elevene.71 Riksrevisjonen bemerker imidlertid at fylkeskommunene opererer med ulike kriterier for hvem som skal følge lærekandidatordningen. Uklare kriterier gir en risiko for at elever som har mulighet til å fullføre med fag- eller svennebrev, likevel blir veiledet inn i lærekandidatordningen. På den andre siden oppstår det også en risiko for at ikke alle som trenger et slikt tilbud, faktisk får det. Videre vurdering av målgruppa ses i sammenheng med utredningen som skal gjøres av den såkalte Østfoldmodellen for lærekandidatordningen.

I dag er ikke veien til fag- eller svennebrev etter oppnådd grunnkompetanse en del av lærekandidatordningen. Regjeringen mener at den varslede utvidelsen av retten gir grunn til å vurdere om tilrettelagte opplæringsløp skal gi mulighet for å bygge videre til fag- eller svennebrev.

Praksisbrevordningen har vist seg å bli en ordning som brukes lite. Det er uklart hva som er årsaken til dette. Regjeringen mener at tanken bak praksisbrevordningen er god, og det er viktig at målgruppa for praksisbrevet har et tilbud i VGO.

I statsbudsjettet for 2020 ble tilskuddet til opplæring av lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte behov overført til rammetilskuddet til fylkeskommunene. Fra 2020 er det dermed den enkelte fylkeskommune som skal fordele tilskudd for denne gruppa, slik at lærlinger og lærekandidater med særskilte behov kan få læreplass. Fylkeskommunene må ta ansvar for å bidra til at personer som har behov for ekstra oppfølging kan få gjennomført læretiden og fullføre VGO med fag- eller svennebrev.

Regjeringen vil

• vurdere hvordan skolene kan få tilgang til kunnskap og kompetanse til å jobbe forebyggende med elevenes psykiske helse

• vurdere å foreslå en plikt for kommunene og fylkeskommunene til å samarbeide om elevenes overgang fra grunnskolen til VGO

• vurdere å foreslå en plikt for fylkeskommunene til å følge opp elever som har fravær

• lage en strategi for at elever med nedsatt funksjonsevne skal få et bedre tilbud

• vurdere å foreslå en plikt for fylkeskommunene til å gi lærlinger tilgang til sosialpedagogisk rådgivning

• vurdere å foreslå at oppfølgingstjenesten skal jobbe forebyggende

• vurdere å utvide målgruppa for oppfølgingstjenesten til personer i alderen 16–24 år

• vurdere å tydeliggjøre at PPT også skal jobbe forebyggende

• videreutvikle lærekandidatordningen og praksisbrevordningen i lys av fullføringsretten