4 VGO skal være en sentral arena for å lære hele livet

4.1 En ny epoke i opplæring for voksne

Regjeringen ønsker å legge grunnlaget for en ny og fleksibel opplæring spesielt organisert for voksne. Gjennom å tilpasse opplæringen til voksnes livssituasjon, både i tidsbruk, organisering og innhold, vil regjeringen tilrettelegge for at flere fullfører videregående opplæring (VGO). Opplæringen må gjennomføres på en måte som passer den enkelte, og bygge på den kompetansen den voksne allerede har (både formell og uformell kompetanse). Et opplæringstilbud som er tilpasset voksne, er et viktig kompetansepolitisk grep. For å få til det er det nødvendig med vesentlige endringer. Voksne skal få det bedre i VGO. Kunnskap og dannelse gir frihet for den enkelte.

Frafallet i VGO er for stort, og voksne har høye barrierer for å gå tilbake til eller bli værende i opplæringen. Forpliktelser i jobb og privatliv gjør at voksne trenger fleksibel opplæring. I dag er verken innholdet i eller organiseringen av opplæringen tilpasset voksne.

I fremtidens arbeidsmarked blir det behov for at flere tar utdanning og oppdaterer kompetansen underveis i yrkeskarrieren. Behovet for kvalifisert arbeidskraft i arbeidslivet er stort, og det at flere unge fullfører VGO, vil ikke kunne møte dette behovet. Vi er avhengige av at flere skaffer seg formell kompetanse som voksne. Spesielt gjelder dette voksne innvandrere.

Opplæringen for voksne både på videregående nivå og nivået under skal ses i sammenheng. Derfor omtaler kapittelet også grunnskoleopplæringen for voksne og forsøket med forberedende voksenopplæring i denne meldingen. Grupper som har andre mål enn å fullføre VGO, for eksempel de som skal ha opplæring i grunnleggende ferdigheter, er ikke omtalt i denne meldingen.1

4.1.1 Målgruppene for opplæring for voksne

De som har behov for VGO organisert for voksne, er en sammensatt gruppe. Noen har ikke vært gjennom slik opplæring tidligere, mens noen har fullført deler av opplæring på videregående nivå enten i Norge eller i et annet land. I tillegg er personene i ulike livssituasjoner og har ulik tilknytning til arbeidslivet.

I dag er det 487 949 personer i alderen 25–59 år som har fullført grunnskoleopplæringen, men ikke VGO. Av disse er en tredel innvandrere.2 Utviklingen i størrelsen og sammensetningen av målgruppa er avhengig av om de yngre kullene fullfører VGO, og av inn- og utvandringsstrømmene.

Ifølge NOU 2018: 13 er fire av ti av voksne (25–54 år) uten fullført VGO ikke i jobb. Stadig flere uten fullført VGO står utenfor arbeidslivet, samtidig som andelen med uføretrygd og andre helserelaterte ytelser øker.

I skoleåret 2018–2019 var det 16 100 deltagere over 25 år i videregående skoler eller på voksenopplæringssentre. Det var en økning på 16 prosent fra året før. Av disse fulgte nær 80 prosent opplæringstilbud spesielt tilpasset voksne. Deltagerantallet har økt mest i helse- og oppvekstfag. Voksne deltagere tar hovedsakelig fag for å oppnå generell studiekompetanse, eller de tar helse- og oppvekstfag. Nær 60 prosent av de voksne deltagerne i 2018–2019 var kvinner. Inkluderes voksne som dokumenterer sin kompetanse som praksiskandidat og privatistordninger er det i overkant av 27 000 deltagere over 25 år.3

Selv om det er flest kvinnelige deltagere, er det størst økning i antall mannlige deltagere. De siste fem årene har det blitt 3 000 flere mannlige deltagere enn det var for fem år siden, og økningen har særlig kommet i bygg- og anleggsteknikk og teknikk og industriell produksjon.4

I 2019 deltok i underkant av 21 000 personer i alderen 18 til 55 år i introduksjonsprogrammet. 27 prosent av deltagerne fikk grunnskoleopplæring og 12 prosent av deltagerne fikk VGO som en del av sitt program.5

Selv om antall deltagere i VGO har økt, er det fremdeles mange voksne som ikke har fullført VGO. Når vi samtidig vet at kompetansekravene i arbeidslivet endrer seg, kan vi si at det både er et behov og et potensial for å øke deltagelsen betydelig. Blant dem som ikke har fullført VGO, har mange gjennomført store deler av VGO tidligere, og de har til dels kort vei til videregående kompetanse.6 Dette er nærmere beskrevet i kapittel 2.5.

4.1.2 Historikk om grunnskole- og VGO for voksne

I de siste 20 årene har voksne fått bedre rettigheter til opplæring, for eksempel gjennom innføring av rett til VGO i 2000 og rett til grunnskoleopplæring i 2002.

Målgruppa for formell opplæring for voksne har endret seg mye siden Reform 94. Norge har opplevd økt innvandring, særlig i form av arbeidsinnvandring, flyktninger og familiegjenforeninger. Introduksjonsordningen for innvandrere ble innført i 2003, og nyankomne innvandrere har fått et mer systematisk tilbud om kvalifisering og opplæring. I tillegg tilbyr NAV både formell og ikke-formell opplæring til denne målgruppa.

I 2016 la regjeringen frem Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse – Samordnet innsats for voksnes læring. Sentrale tiltak i meldingen var å sette i gang forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne, etablering av en ordning med Fagbrev på jobb som en alternativ vei til fag- eller svennebrev og bedre muligheter til å ta VGO gjennom NAV. Fra 1. august 2017 fikk de som har fullført VGO i et annet land, men som ikke får godkjent denne som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Norge, rett til VGO for voksne. Fra samme tidspunkt ble retten til VGO for ungdom utvidet slik at det ikke lenger var et opphold mellom ungdomsretten og voksenretten.

Regjeringen la høsten 2018 frem sin integreringsstrategi Integrering gjennom kunnskap, der ett av hovedmålene er økt arbeidsdeltagelse blant innvandrere gjennom bedre kvalifisering og utdanning. Et hovedgrep i strategien er at flere skal få formelle kvalifikasjoner, også som en del av introduksjonsprogrammet. En ny lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) ble vedtatt av Stortinget i oktober 2020. I den nye loven legges det blant annet til rette for mer differensiering av introduksjonsprogrammets varighet, og at flere skal kunne fullføre VGO innenfor rammene av programmet. For deltakere under 25 år som ikke har fullført VGO, skal introduksjonsprogrammet i hovedsak bestå av VGO, og målet skal være å fullføre VGO. Det innføres også et krav om at den enkelte skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Loven trådte i kraft i 2021.

Arbeidslivet er en læringsarena der mange tilegner seg kompetanse, både grunnleggende ferdigheter og yrkesspesifikk kompetanse. Gjennom ulike ordninger administrert av Kompetanse Norge har mange arbeidstagere generelt fått bedre tilgang til opplæring i lesing, skriving, regning, IKT og norsk eller samisk. Dette skal bidra til å danne et bedre grunnlag for å fullføre grunnopplæringen. Fagopplæring i Kompetansepluss arbeid ble lansert i 2018. Ordningen gir deltagerne opplæring i grunnleggende ferdigheter rettet mot det yrket de ønsker å ta fagbrev i. Målgruppa er arbeidstagere med svake grunnleggende ferdigheter og lang arbeidserfaring.

Koronapandemien som begynte i 2020, førte til arbeidsledighet og mange permitterte. Regjeringen har satt i gang en rekke krisetiltak for å motvirke de negative konsekvensene av den økte ledigheten. Satsingen har fått navnet Utdanningsløftet (se omtale i kapittel 8). Ett av tiltakene er rettet mot permitterte og arbeidsledige uten fullført og bestått VGO som har brukt opp retten til VGO. Tiltaket gjør det mulig å bruke ledighetsperioden til å fullføre VGO uten å tape dagpenger, for å gi et bedre fundament for et varig fotfeste i arbeidslivet. I evalueringen av Utdanningsløftet ser vi at fylkeskommunene har hatt utfordringer med å få på plass tilbud rettet mot de permitterte og arbeidsledige uten fullført og bestått VGO.7

4.1.3 Dagens opplæring spesielt organisert for voksne

Grunnskoleopplæring for voksne

Kommunen har ifølge opplæringsloven ansvaret for grunnskoleopplæringen for voksne som er bosatt i kommunen.8 Grunnskoleopplæringen for voksne er nivået under VGO, og ligger på nivå 2 i Kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring. Hovedvekten av deltagerne i grunnskoleopplæringen for voksne får opplæringen på et voksenopplæringssenter.9

Retten til grunnskoleopplæring for voksne omfatter til vanlig de fagene den voksne trenger for å få vitnemål. Dette er: norsk, engelsk, matematikk og to av fagene samfunnsfag, naturfag og kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE). Voksne med annet morsmål enn norsk og samisk har også rett på særskilt språkopplæring dersom dette er nødvendig for forsvarlig opplæring.

Grunnskoleopplæring spesielt organisert for voksne skiller seg fra fag- og timefordelingen i læreplanverket for Kunnskapsløftet og Kunnskapsløftet samisk ved at den har færre fag og at det ikke er en fastsatt fordeling av timer til fagene.10 Det er ikke fastsatt timefordeling for opplæring spesielt organisert for voksne. Kommunene må vurdere konkret hvor mange timer den voksne skal ha i hvert fag, basert på den voksnes behov. Voksne har heller ikke en inndeling i trinn på samme måten som grunnskoleopplæring for barn. Uansett om den voksne ønsker full grunnskoleopplæring eller opplæring kun i enkelte fag, skal læreplanverket brukes så langt det passer.11 Voksne kan få fritak fra fag og kompetansemål gjennom realkompetansevurdering.12

VGO spesielt organisert for voksne

VGO spesielt organisert for voksne er, som for ungdom, delt inn i studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Voksne og ungdom har de samme læreplanene i VGO. Mens unge konkurrerer om plasser på utdanningsprogrammene de har søkt på, skal de voksne få opplæringstilbud basert på hvilken sluttkompetanse de ønsker å oppnå, enten det er studiekompetanse eller et bestemt fag- eller svennebrev. Opplæringen skal bygge på den voksnes formal- og realkompetanse, og fylkeskommunene skal derfor tilby realkompetansevurdering ved inntak.13 Hovedregelen er at fylkeskommunene skal tilby opplæring spesielt organisert for voksne, men voksne kan også søke om inntak til VGO for ungdom. De vil da prioriteres etter ungdom med rett til opplæring.14

Voksne deltagere i VGO har krav på et opplæringstilbud tilrettelagt for deres livssituasjon. Realkompetansevurdering og fritak for tidligere gjennomførte fag åpner for individuelle tilpasninger. Opplæringen kan gjennomføres som komprimerte løp, i bedrift, som vekslingsmodeller, og det kan gjennomføres på kveldstid eller som nettundervisning. Det skal være tilpasset behovet til den voksne, både når det gjelder tid, sted, lengde og progresjon.

Mange voksne tar fag- eller svennebrev gjennom dokumentasjonsordningen praksiskandidat. Her kan voksne som kan dokumentere relevant praksis, gå opp til fag- eller svenneprøve uten krav til fellesfag. Det er det heller ikke i den nye ordningen med Fagbrev på jobb. I Fagbrev på jobb blir den voksne realkompetansevurdert og får opplæring på arbeidsplassen med sikte på et fag- eller svennebrev. Mens for eksempel bestått engelsk er et krav for dem som tar fagbrev gjennom utdanningssystemet (det vil si gjennom skole og læretid), er det ikke det for voksne i praksiskandidatordningen og Fagbrev på jobb.

4.2 Rett til tilbud spesielt organisert for voksne

4.2.1 Dagens rett til opplæring for voksne

Dagens rett til grunnskoleopplæring for voksne

Den offentlige grunnskoleopplæringen er obligatorisk for alle i skolepliktig alder, fra året de fyller seks år og frem til sommeren det året de fyller 16 år. Voksne som av ulike årsaker har behov for grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring.

Voksne kan velge å ta grunnskoleopplæring med sikte på vitnemål eller å få opplæring i enkeltfag eller deler av fag. Opplæringen kan begrenses til grunnleggende ferdigheter dersom den voksne ønsker og har behov for det.

Dagens rett til VGO for voksne

Etter fylte 25 år kan den voksne få rett til VGO uten tidsbegrensning. Dette til forskjell fra unge som har rett til tre års VGO eller den opplæringstiden som er fastsatt i læreplanen.15 Denne retten avhenger av at den voksne har lovlig opphold i Norge, har fullført grunnskoleopplæring og ikke har fullført VGO før.

Den enkelte fylkeskommunen skal også ha et tilbud om VGO til personer som ikke har lovfestet rett, blant annet de som tidligere har fullført VGO uten å bestå, eller de som har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse tidligere. En voksen som er tatt inn på VGO spesielt organisert for voksne, har, med enkelte begrensninger, rett til opplæring den tiden det tar til opplæringen er fullført.16 Selv om de formelle rettighetene er gode, er det en utfordring at det ofte er få tilbud organisert for voksne, og at det er opp til fylkeskommunene å vurdere hvilke tilbud som skal gis.

Liedutvalget har problematisert at det for fylkeskommunene kan være vanskelig å avgjøre når VGO er fullført, altså å avgjøre hvorvidt en voksen har rett til VGO eller ikke.17 De presenterer tall som viser at 30 prosent av de voksne som søkte VGO i 2018, ikke hadde rett. Kun 14 prosent av dem uten rett fikk et faktisk tilbud. De mener tallene indikerer at det er en interesse for opplæring blant dem uten rett, og at de i mindre grad får et tilbud. Det kan videre tenkes at usikkerhet eller manglende kunnskap om egen rettsstatus påvirker om voksne søker eller ikke. Interessen blant de uten rett kan derfor være enda større enn det tallene tyder på.18

Slik retten til VGO er utformet i dag, har elever normalt ikke rett på fleksibel opplæring spesielt organisert for voksne før de er 25 år. Det finnes heller ikke en rett til å ta VGO på nytt for dem som trenger ett nytt fagbrev eller studiekompetanse. Voksne mangler også en del individuelle rettigheter som unge i VGO har i dag, for eksempel rett til spesialundervisning eller særskilt språkopplæring.

4.2.2 Regjeringens vurderinger og tiltak

Den store utvidelsen av retten til VGO omtalt i kapittel 3 gjelder også for voksne. VGO skal åpnes opp for flest mulig. En rett til opplæring til fullført og bestått VGO vil også minske antallet som har behov for å fullføre VGO for første gang som voksen. Oppmerksomheten kan derfor på sikt rettes mot voksne som trenger kompetanse for omstilling.

Yrkesfaglig rekvalifisering

Regjeringen har satset stort på videreutdanning og spesialisering for fagarbeidere gjennom fagskoleutdanning, men det er også behov for at flere med fullført VGO kan ta ett nytt eller et første fag- eller svennebrev. Regjeringen foreslår derfor en yrkesfaglig rekvalifiseringsrett som gir alle med fullført studie- eller yrkeskompetanse rett til å ta en ny yrkeskompetanse.

Regjeringen ønsker at rekvalifiseringsretten skal ha færrest mulig begrensninger. Liedutvalget mente at retten ikke burde begrenes ved at fylkeskommunene kan avgrense hvilke tilbud som gis, eller i form av behovsprøving gjennom NAV.19 Slike begrensninger kan føre til at rekvalifiseringen blir utsatt til etter at vedkommende har havnet utenfor arbeidsmarkedet, og dermed får dårligere jobbutsikter. Regjeringen deler Liedutvalgets vurdering av svakhetene ved disse begrensningene. De som trenger kompetansen, enten det er individer eller virksomheter, er best rustet til å vurdere egne behov for kompetanseutvikling.

Regjeringen anbefaler likevel at rekvalifiseringsretten i første omgang begrenses til én ny yrkeskompetanse. Det vil sikre bedre kontroll på kostnadene inntil vi har oversikt over hvor stor etterspørselen blir, og hvilke ordninger som blir etterspurte. Begrensningen vil imidlertid slå uheldig ut for enkeltpersoner som må omstille seg flere ganger i løpet av yrkeslivet. Regjeringen vil derfor vurdere å oppheve denne begrensningen når ordningen har satt seg. En øvre aldersgrense for retten vil bli vurdert dersom det skulle bli behov for det.

For å gjøre muligheten til rekvalifisering mest mulig tidseffektiv og tilgjengelig for voksne gis tilbudet i hovedsak som opplæring spesielt organisert for voksne. Rekvalifiseringstilbudet vil ikke påvirke muligheten til å dokumentere sin kompetanse gjennom praksiskandidatordningen.

Aldersgrense

Med forslag til ny opplæringslov vil regjeringen også foreslå en ny aldersgrense for når man kan ha rett til opplæring spesielt organisert for voksne. I dag er aldersgrensen 25 år. Endring av retten til VGO gir en mulighet til å revurdere aldersgrensen. For å få til økt fullføring og å møte omstillingsbehov i arbeidsmarkedet er det en fordel at flere får tilgang til et fleksibelt opplæringstilbud. Å senke aldersgrensen vil kunne gi økt press på tilbudet organisert for voksne, men samtidig bidra til at flere klarer å fullføre VGO. Regjeringen foreslår derfor at elever som er over vanlig opplæringsalder, det vil si over 19 år, bør kunne få velge om de ønsker en mer fleksibelt organisert opplæring for voksne i stedet for å gå i ordinær opplæring med ungdom. Dette kan også åpne for at påbygging til generell studiekompetanse etter fagbrev kan organiseres i moduler. Det nye fleksible tilbudet er beskrevet i kapittel 4.3.

Regjeringen vil

• foreslå en yrkesfaglig rekvalifiseringsrett som gir alle med fullført studie- eller yrkeskompetanse mulighet til å ta en ny yrkeskompetanse

• foreslå at rekvalifiseringstilbudet i hovedsak gis som opplæring spesielt organisert for voksne

• foreslå en rett til å velge opplæring spesielt organisert for voksne fra og med det året man fyller 19 år

4.3 Fremtidens opplæringstilbud for voksne

I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse – Samordnet innsats for voksnes læring ble det pekt på rekke utfordringer med det tilbudet voksne får i grunnopplæringen. Det er for få opplæringstilbud, og de må bli mer fleksible og tilpasset voksnes behov for å kombinere opplæring med jobb- og familieforpliktelser. Det ble derfor satt i gang forsøk med opplæring organisert i moduler for å prøve ut om det kan bidra til å gjøre opplæringen bedre tilpasset voksnes behov.

Modulorganisert opplæring krever et velfungerende system for vurdering av realkompetanse. Dette er omtalt i kapittel 6.4.

Modulforsøket

Modulforsøket består av tre delforsøk: forberedende voksenopplæring på grunnskolens nivå (FVO), modulstrukturerte læreplaner i utvalgte lærefag (MFY) og kombinasjonsforsøket som der FVO og MFY kombineres i ett felles opplæringsløp. Det overordnede målet med forsøkene er at flere får en kompetanse som gir en mer varig tilknytning til arbeidslivet.

Med modulstrukturert opplæring skal voksne få et bedre tilbud gjennom fleksible, hensiktsmessige og tilpassede opplæringsløp. Modulene avsluttes med en dokumentasjon av kompetansen som er oppnådd, og vil gjøre det enklere for den voksne å kunne «gå ut og inn» av opplæring. Kortere moduler kan dermed senke terskelen og bidra til å øke motivasjonen for å delta i opplæring. Moduler skal også gjøre det enklere å tilby opplæring på ulike arenaer som for eksempel i tiltak gjennom NAV, introduksjonsprogrammet eller i arbeidslivet.

Deltagerne kartlegges ved inntak for å plasseres på riktig nivå/modul i hvert enkelt fag. Det utvikles egne kartleggingsverktøy til bruk i forsøket. I samarbeid med den enkelte deltager utformer opplæringsstedet et individuelt løp, med utgangspunkt i den enkeltes kompetanse, forutsetninger og behov.

I forsøket med opplæringen på nivået under VGO er det utviklet egne læreplaner som er tilpasset voksne, men som er likeverdige med ordinær grunnskoleopplæring. Det undervises i norsk for språklige minoriteter, matematikk, naturfag, samfunnsfag, engelsk og norsk.20

I forsøket i fag- og yrkesopplæringen er de eksisterende læreplanene for tretten lærefag modulstrukturerte, og hver læreplan består av fire til sju moduler. Deltagerne skal opp til den samme fag- eller svenneprøven som ordinære lærlinger. Det er utviklet to varianter av norsklæreplanen – én for faget norsk og én med faget norsk for minoriteter. I forsøksperioden gjennomføres opplæringen hovedsakelig ute i bedrift.

I det tredje forsøket kombinerer deltagerne opplæring på grunnskole- og videregående nivå. På grunnlag av realkompetansevurdering får deltagere opplæring i de fagene som den voksne trenger på nivået under VGO, samtidig med fagopplæring ute i bedrift. Målgruppa for kombinasjonsforsøket er voksne over 20 år som har som mål å ta et fag- eller svennebrev, men som samtidig har behov for opplæring i fag fra grunnskolen. Deltagerne blir rekruttert blant annet fra introduksjonsprogrammet og NAV. I kombinasjonsforsøket får deltagerne unntak fra inntaksforskriften til VGO, og kan starte på neste nivå uten å ha fullført grunnskoleopplæringen. De faglige kravene for å oppnå fag- eller svennebrev er de samme som ellers.

Forsøket evalueres underveis. Evalueringen omfatter både en effektevaluering og en kvalitativ prosessevaluering. Følgeevalueringen av forsøkene foregår frem til 2023 og resultat- og effektevalueringen frem til 2026.21 Første rapport om erfaringene fra modulstrukturert fag- og yrkesopplæring er en beskrivelse av deltagerne, opplæringsløpene og foreløpige resultater fra de første tre årene. Her ser vi blant annet at mange av deltagerne er rekruttert enten fra NAV eller introduksjonsprogrammet. Dette er et godt tegn for samordning av tilbud på tvers av sektorer. Videre ser vi at en betydelig andel av deltagerne er rekruttert fra virksomheter og har en tilknytning til arbeidslivet mens de tar opplæring.22

Læreplaner i opplæring for voksne

Opplæringsloven slår fast at voksne skal følge de samme læreplanene for grunnskoleopplæring og VGO som barn og unge så langt det passer. Skolene og lærerne skal tilpasse kompetansemålene til den voksnes mål, og det er opp til den enkelte læreren eller skolen å vurdere hvilke kompetansemål som er relevante for den voksne.23

Sektoren gir tilbakemeldinger om at det i praksis er vanskelig å trekke ut kompetansemål fra læreplanene som er egnet for voksne i grunnskoleopplæringen, og at voksne får unødvendig lange opplæringsløp fordi de i praksis må gjennom alle. Kompetansemålene i ordinære læreplaner er utviklet på barn og unges premisser, og det er mange kompetansemål som er lite relevante for voksne. I modulforsøket ble det derfor laget nye forsøkslæreplaner som skal ivareta voksnes behov for kompetanse og kravene til norsk og samfunnskunnskap for innvandrere. Det er også laget egne eksamener som bygger på forsøkslæreplanene.

Det ble gjort et prinsipielt skille mellom grunnskoleopplæring for voksne og VGO i spørsmålet om egne læreplaner for voksne. For modulforsøkene i fag- og yrkesopplæringen var det viktig at det var de eksisterende læreplanene og kompetansemålene som ble modulstrukturert, for å sikre legitimiteten til yrkesutøvelsen den voksne skal utføre etter endt fag- eller svenneprøve.

4.3.1 Regjeringens vurderinger og tiltak

Modulstrukturert opplæring

Regjeringen har lagt stor vekt på å gjøre det enklere å ta utdanning ved siden av jobb og i livssituasjoner der det er vanskelig være heltidselev eller -student. Regjeringen har foreslått å åpne for kortere fagskoleutdanninger og satser på tiltak som treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling og fleksible videreutdanninger i både høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Nå er tiden kommet for å gjøre det samme i grunnskole- og VGO.

Regjeringen mener at modulstrukturert opplæring for voksne i grunnskole- og VGO vil bidra til å skape den fleksible opplæringen for voksne som Norge trenger for å øke tilgangen på relevant kompetanse i arbeidslivet.

Å dele opplæringen inn i moduler vil gjøre den mer tilpasset den enkeltes behov og livssituasjon, og gjøre terskelen lavere for å begynne på et opplæringsløp. Deltageren kan i større grad selv bestemme opplæringstempoet, antall moduler og fag. Moduler gjør det enklere å kombinere opplæringen med arbeid for deltagere som allerede er i jobb. For å gjøre tilbudet mest mulig attraktivt og tilgjengelig for den enkelte bør modulene kunne tilbys og gjennomføres på ulike arenaer, på skoler, på arbeidsplasser, nettbasert eller som kombinasjoner av disse. Det kan også bidra til et bredere tilbud enn det som finnes i dag, og fungere godt sammen med alternative veier til fag- eller svennebrev, som for eksempel Fagbrev på jobb eller Fagbrev som elev.

Når det gjøres en realkompetansevurdering eller kartlegging av hvilket kompetansenivå deltagerne ligger på før oppstart, kan de innplasseres på riktig nivå i fagene. Det hindrer at deltageren må ta hele fag de allerede har kompetanse i.

Hver gjennomført modul må gi mulighet for dokumentasjon. Det betyr at den enkelte kan få dokumentert delkompetanse selv om ikke opplæringsløpet er fullført. Denne typen organisering vil åpne grunnopplæringen for grupper som i dag har utfordringer med å binde seg til opplæring for lengre perioder, de vil kunne ta pauser, og det vil forhindre at de må rykke tilbake til start om de begynner på igjen. Muligheten til å ta moduler som teller for seg, kan bryte mange barrierer i veien mot utdanningsmålet, enten det er grunnkompetanse, studiekompetanse eller yrkeskompetanse.

Modulstrukturering kan også bidra til bedre samordning mellom utdanningssystemets tilbud, ordningene i introduksjonsloven/integreringsloven og arbeidsmarkedstiltak i regi av arbeids- og velferdsetaten. Kortere opplæringstilbud kan lettere kombineres med krav om å være tilgjengelig for arbeidsmarkedet.

Regjeringen mener modulstrukturert opplæring bør være hovedmodellen for grunnopplæring for voksne i fremtiden. Forsøkene med modulstrukturert opplæring følges med evaluering (se kapittel 4.3), som skal brukes til å videreutvikle VGO for voksne. Overgangen fra forsøk til standard kan skje gradvis og parallelt med evalueringen. Forsøkene på videregående nivå omhandler i hovedsak opplæring i bedrift på fag- og yrkesopplæring, men modulstruktureringen bør innfases i all opplæring for voksne, inkludert undervisning på samisk og i de studieforberedende utdanningsprogrammene. Kravene til sluttkompetanse vil være de samme.

Det kan bli ressurskrevende for fylkeskommunene hvis mange deltagere skal ha ulike løp og individuell vurdering av realkompetansen, men resultatet blir kortere opplæringsløp og bedre muligheter for å få arbeid for den enkelte og økt tilgang på kompetanse til det regionale arbeidsmarkedet. Det forutsetter økt bruk av realkompetansevurdering og kartleggingsprøver. Det omtales i kapittel 6 om vurdering.

Opplæring på ulike nivå

Regjeringen mener det skal være den voksnes (planlagte) sluttkompetanse som skal bestemme innholdet i og organiseringen av opplæringen. Den voksne bør få opplæringen som er nødvendig for å for eksempel kunne nå mål om fag- eller svenneprøve. Dette innebærer, som i modulforsøkene, at opplæringen heller ikke trenger å være sekvensiell. Det skal være mulig å få opplæring både i moduler på grunnskolenivå og på videregående nivå samtidig.

Å kunne kombinere moduler fra nivået under VGO med opplæring i lærefag eller fag for å få studiekompetanse kan gi kortere og mer effektive opplæringsløp. Kvaliteten på tilbudet og sluttkompetansen skal være den samme, men organiseringen legges bedre til rette for voksnes kompetanse og livssituasjon. Dette åpner for at opplæringen for voksne kan bygges opp slik at den voksne får påfyll av det som er nødvendig for å nå studie- eller yrkeskompetanse.

Læreplaner

Regjeringens vurdering er at både formålet med opplæringen og læreplanene må være tilpasset voksne og voksne med innvandringsbakgrunn. På nivået under VGO er dagens læreplaner tilpasset barn i ulik alder og deres modning. I tillegg til det faglige er de ment å ivareta modning og dannelse gjennom det ti-årige grunnskoleløpet. Disse hensynene samsvarer ikke med voksnes behov for opplæring, som er tilpasset deres arbeids- og livssituasjon.

Grunnskoleopplæring for voksne har også en annen funksjon enn for barn og unge. Opplæring for voksne på dette nivået må i større grad ses på som et redskap for å oppnå tilstrekkelige kompetanse til å kunne fullføre og bestå VGO eller få grunnkompetanse for å utvikle og vedlikeholde grunnleggende ferdigheter. Regjeringen mener derfor det bør være egne læreplaner med egne kompetansemål for voksne på nivået under VGO (nivå 2 i NKR), tilpasset opplæringsløp i moduler.

Behovet for egne læreplaner for voksne er ikke det samme i VGO. Disse læreplanene er allerede i mye større grad rettet inn mot en sluttkompetanse. Å lage to ulike læreplaner, en for ungdom og en for voksne, kan skape ulike standarder og tvil om at sluttkompetansen er lik. Selv om veien frem til målet er ulik, så skal resultatet ha like god kvalitet og legitimitet uavhengig av opplæringsform. Regjeringen mener derfor at de samme læreplanene skal brukes for unge og voksne, med de samme kompetansemålene. Men regjeringen vil at læreplanene skal modulstruktureres for opplæring spesielt organisert for voksne i VGO.

Engelskfaget kan være krevende for mange voksne. Liedutvalget foreslår blant annet at engelsk fortsatt skal være obligatorisk for å oppnå vitnemål fra VGO, men at det kan gis fritak for innvandrere med svake norsk- og engelskferdigheter etter en individuell vurdering.24

Ved å gi fritak fra engelskkravet vil deltagerne kunne konsentrere seg om å styrke norskferdighetene. Samtidig må ikke et fritak fra engelsk gi dårligere forutsetninger i en jobbsøkerprosess. En god del norske virksomheter bruker engelsk i enkelte oppgaver eller som kommunikasjonsspråk, og manglende engelskkunnskaper kan derfor være et hinder for å få jobb. Samtidig er det få som stiller spørsmål ved mangel på engelskkrav i forbindelse med praksiskandidatordningen og Fagbrev på jobb. Regjeringen vil i forbindelse med gjennomgangen av fag- og timefordelingen (se kapittel 5) drøfte om det bør gis et slikt fritak, eller om engelskfaget kan erstattes med et annet fag eller språk. På mange arbeidsplasser kan andre språkferdigheter være like verdifulle som engelsk.

Begrepsbruk

Gjennom utvidet rett til VGO, modulstrukturert opplæring, rekvalifiseringsrett og nye læreplaner for voksne på nivået under VGO legges grunnlaget for en helt ny fleksibel opplæring for voksne i Norge.

Opplæringstilbudet bør få et nytt navn for å synliggjøre overgangen til det nye tilbudet og mulighetene som ligger i det både for arbeidstagere og arbeidsgivere. Det vil også klargjøre forskjellen på formell voksenopplæring (opplæring spesielt organisert for voksne) og ikke-formell voksenopplæring. Grunnskoleopplæring assosieres med barn, og er heller ikke et godt egnet navn for opplæring for voksne på nivået under VGO. Regjeringen ønsker å omtale opplæringen som «videregående opplæring for voksne» (VOV) og «forberedende opplæring for voksne» (FOV).

Regjeringen vil også vurdere å følge opp denne endringen ved å foreslå i opplæringsloven at opplæring for voksne har et annet formål enn opplæring for barn og unge. Bestemmelsen bør understreke at opplæringen må bygge på den kompetansen voksne allerede har, og være rettet mot en konkret sluttkompetanse. Den bør også uttrykke et mål om at opplæringen må kunne gjennomføres mer effektivt for den enkelte slik at de voksne kan komme raskest mulig ut i arbeid og mestre livet sitt.

Andre rettigheter

Voksne skal få opplæring tilpasset deres behov. Opplæringslovutvalget foreslår at dette kravet i opplæringsloven ikke videreføres, men at det i stedet tas inn regler om de ulike formene for tilpasning, eksempelvis om tilpasning til livssituasjonen og til individuelle behov. Opplæringslovutvalget har også foreslått regler om opplæring i samisk for voksne i VGO.25 Regjeringen vil vurdere dette i forbindelse med ny opplæringslov.

Regjeringen vil

• legge til rette for at opplæring for voksne blir bedre tilpasset voksnes behov, og at opplæringen tar utgangspunkt i at sluttkompetansen skal være styrende for måten opplæringen organiseres på

• foreslå at modulstrukturert opplæring skal være hovedmodell for all opplæring for voksne

• utvikle modulstrukturerte læreplaner med tilpassede kompetansemål for voksne på nivået under VGO

• modulstrukturere læreplanene i VGO for opplæring spesielt organisert for voksne

• foreslå ny begrepsbruk for opplæring spesielt organisert for voksne til «forberedende opplæring for voksne» (FOV) for nivået under VGO og «Videregående opplæring for voksne» (VOV) for opplæring spesielt organisert for voksne i VGO

• vurdere å foreslå endringer i opplæringsloven som åpner for at det kan tas moduler fra VGO samtidig som man fullfører opplæringen på nivået under

4.4 Inntak av voksne til VGO

4.4.1 Dagens regelverk

Unge som søker VGO, har rett på inntak til ett av sine tre valg av utdanningsprogram, og det er en felles søknadsfrist. Fra du er 25 år endrer inntaksreglene fra rett til en av tre, til rett på ønsket sluttkompetanse. Voksne kan søke inntak til VGO uavhengig av den vanlige søknadsfristen. Voksne har rett til å få avklart hvorvidt de har voksenrett, få vurdert sin realkompetanse og få et enkeltvedtak om inntak til VGO «innen rimelig tid» etter at de har søkt. Regelverket sier derimot ikke noe om hvor lang tid det kan ta før den voksne skal få et opplæringstilbud, selv om det er presisert at fylkeskommunene ikke kan ha ventelister. Utdanningsdirektoratet har presisert at fylkeskommunene bør bruke skjønn og ikke la ventetiden bli så lang at den voksnes behov eller motivasjon svekkes.

4.4.2 Regjeringens vurderinger og tiltak

Inntaksretten

En fullføringsrett og en rekvalifiseringsrett i VGO gjør det nødvendig å revurdere inntaksreglene til opplæring spesielt organisert for voksne. Fordi antallet deltagere i VGO blir større, vil en videreføring av dagens inntaksordning gi fylkeskommunene utfordringer med å dimensjonere tilbud som skal ta hensyn til søkernes ønskede sluttkompetanse, skolenes kapasitet og tilgang på læreplasser og regionalt behov for arbeidskraft. Regjeringens forslag om å kunne ta moduler fra VGO samtidig som man fullfører nivået under, skaper også behov for å gjøre endringer i regelverket.

Inntaksretten til ungdommer gir, i større grad enn inntaksretten til voksne, fylkeskommunene mulighet til å avveie søkerens ønsker mot andre hensyn, som skolekapasitet, tilgang på læreplasser og regionale behov i arbeidsmarkedet. Inntaksretten til VGO spesielt organisert for voksne bør reflektere dette handlingsrommet for fylkeskommunene.

Regjeringen ønsker i utgangspunktet å knytte voksnes inntak til ønsket sluttkompetanse, og vil vurdere ulike alternativer i forbindelse med forslag til ny opplæringslov. Regjeringen vil i den forbindelse også se på fylkeskommunenes plikt til å sørge for at voksne med betydelig realkompetanse får formalisert sin kompetanse.

Inntaksordningen

I praksis gjennomfører noen fylkeskommuner bare ett eller to inntak for voksne per år. Voksne som melder sitt opplæringsbehov til fylkeskommunene utenom søknadsfrister for inntak, kan risikere å vente lenge før de kan begynne. Det er dermed ikke alle voksne som får et opplæringstilbud innen rimelig tid, slik reglene legger opp til. Dette kan svekke motivasjonen for opplæring, og det skaper utfordringer med å kombinere utdanning med ordninger i NAV og introduksjonsordningen.

Skal fullføringsretten og rekvalifiseringsretten føre til at flere voksne tar VGO, er det essensielt at ikke inntaksordningen forsinker oppstarten eller bidrar til frafall. Hvor ofte inntak er aktuelt, vil variere ut fra lokale behov, etterspørsel, organisering av tilbudene og kapasitet. Se også omtale av tidlig fordeling av læreplasser og opptak til Vg3 i skole / Fagbrev som elev i kapittel 8.2.

Det er ressurskrevende for fylkeskommunene å skulle ha tilgjengelige tilbud hele tiden, men med innføring av modulstrukturert opplæring for voksne vil situasjonen forbedres. Det er enklere å starte opplæringen løpende i korte enheter enn i lange opplæringsløp.

Regjeringen vil

• vurdere om inntaksretten til VGO for voksne bør endres som følge av nye rettigheter i fullføringsreformen

• sammen med fylkeskommunene se på hvordan inntaksordningen for voksne kan forbedres slik at voksne kommer raskere i gang med opplæringen

4.5 Finansiering av livsopphold

Norske borgere blir myndige når de fyller 18 år. De fleste vil i årene som følger, oppleve en gradvis økning i økonomiske forpliktelser. Dette vil for mange være en barriere for å delta i VGO som voksne hvis de ikke kan få støtte til livsopphold.

Støtte til livsopphold ved ordinær opplæring skal som hovedregel finansieres gjennom Lånekassen eller gjennom egne midler. Dette gjelder også for voksne som mangler grunnskole- eller VGO. I underkant av halvparten av deltagerne i grunnskoleopplæring for voksne får lån og stipend fra Lånekassen. Av disse får omtrent halvparten flyktningstipend. Omtrent én firedel får introduksjonsstønad, mens den siste firedelen trolig lever av en kombinasjon av yrkesinntekt og økonomisk stønad.

Blant deltagerne i VGO er omtrent en tredel voksenlærlinger og praksiskandidater. Disse har i all hovedsak sikret livsopphold ved arbeidsinntekt. Én tredel er privatister som tar ett eller flere fag. Denne gruppa er også i høy grad sysselsatt og vil ofte dekke sitt livsopphold ved egen inntekt. Den siste tredelen tar opplæring for voksne på videregående nivå, og vil trolig være gruppa med størst behov for støtte til livsopphold.

Regjeringen satte i 2017 ned et utvalg for å se på livsopphold for voksne i grunnskole- og VGO.26 I NOU 2018: 13 ble det utredet løsninger og modeller for inntektssikring, slik at flere voksne kan ta opplæring på grunnskolenivå og videregående nivå. Livsoppholdsutvalget viser blant annet til en bekymring for den totale gjeldsbelastningen for å ta VGO som voksen, og manglende fleksibilitet i Lånekassens ordninger til å ta opplæring på deltid eller som korte moduler. Det er store variasjoner i den økonomiske evnen til å egenfinansiere deler av livsoppholdet under opplæring, og mange opplever dette som en barriere.

4.5.1 Dagens ordninger

Voksne i VGO har rett til lån og stipend fra Lånekassen. Voksne opp til 25 år med ungdomsrett til VGO omfattes av den delen av utdanningsstøtteordningen som gjelder unge i VGO. Ordningen består i hovedsak av stipend, som for eksempel utstyrsstipend og ytelser til livsopphold som behovsprøves mot foreldrenes inntekt helt opp til 25 år.

Voksne som har brukt opp ungdomsretten, omfattes av den delen av utdanningsstøtteordningen som først og fremst baseres på lån. Ordningen gjelder også for studenter som tar universitets- og høyskoleutdanning og fagskoleutdanning. Her tilbys universelle ytelser til livsopphold med høyere beløp enn i ordningen for unge i VGO, og stipend behovsprøves mot egen inntekt eller formue, ikke foreldrenes. Grunnelementet i ordningen er basislånet, der opptil 40 prosent kan gjøres om til stipend etter hvert som utdanningen blir bestått.

Har du rett til grunnskoleopplæring som voksen, kan du få lån og stipend fra Lånekassen på linje med voksne i VGO. Det er i hovedsak innvandrere og flyktninger som mottar slik støtte. Flyktninger som ikke får introduksjonsstønad samtidig, kan få flyktningstipend i inntil tre år innenfor en periode på seks år etter datoen de fikk innvilget beskyttelse. Hvor mange år de kan få flyktningstipend, avhenger dermed av hvor raskt de begynner i utdanning etter at de fikk innvilget opphold. Flyktningstipend innebærer at beløpet som du ellers kunne fått fra Lånekassen, blir gitt som et stipend.

Den nye integreringsloven legger til rette for at grunnskole- eller VGO kan tas som en del av introduksjonsprogrammet.27 Deltagere i introduksjonsprogrammet som avslutter programmet uten å ha fullført VGO, kan fullføre med flyktningstipend eller annen finansiering av livsopphold fra Lånekassen. I Prop. 89 L (2019–2020) Lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) understrekes målsettingen om at deltagerne som avslutter sitt introduksjonsprogram uten fullført VGO, ikke skal oppleve brudd i opplæringen som følge av manglende livsopphold.

Som oppfølging av NOU 2018: 13 fra livsoppholdutvalget er det blant gjort endringer i utdanningsstøtten.28 Regjeringen satte også ned et utvalgt for å se på tilbudet av etter- videreutdanning i Norge. NOU 2019: 12 hadde blant annet forslag om utvidede utdanningsmuligheter for personer som får dagpenger og sykepenger, og endringer i utdanningsstøtten for å gjøre den mer tilpasset livslang læring.29

Regjeringens tiltak for å gi permitterte og ledige mulighet til å ta VGO i løpet av koronapandemien i 2020 og 2021 er omtalt i kapittel 8.

4.5.2 Regjeringens vurderinger og tiltak

Regjeringen vil sørge for bedre tilpasset livsoppholdstøtte gjennom Lånekassen for voksne i VGO. For voksne som er i jobb, kan tap av arbeidsinntekt i en opplæringsperiode gjøre at mange ikke har råd til å fullføre VGO, videreutdanne eller omskolere seg. Voksne som står uten arbeid, kan møte utfordringer med å kombinere utdanning med offentlige støtteordninger. I 2020 tydeliggjorde den økonomiske krisen forårsaket av koronapandemien at reglene for å motta dagpenger og samtidig ta utdanning var for rigide. Regjeringen valgte derfor å gi unntak fra disse reglene.

Arbeidslivet har selv ansvaret for den kompetanseutviklingen som er nødvendig for virksomheten. Sysselsatte som ønsker å videreutdanne seg for å skaffe seg en ny jobb, eller som vil omstille seg til et nytt yrke, vil imidlertid ofte måtte finansiere denne opplæringen selv. Regjeringen jobber med å gjøre ordningene i Lånekassen mer tilrettelagte for voksne slik at også voksne i jobb får råd til å ta mer opplæring.

Lånekassens utdanningsstøtteordninger er ett av statens viktigste virkemidler for å sørge for at alle har mulighet til å ta utdanning. Å legge til rette for lik rett til utdanning er noe av det mest betydningsfulle staten kan gjøre for å forebygge utenforskap og bygge et samfunn av likestilte og myndiggjorte mennesker. Ordningene i Lånekassen har først og fremst vært rettet mot unge elever og studenter. Regjeringen ønsker at også voksne i jobb som trenger mer utdanning, kan benytte seg av ordningene i Lånekassen. Med statsbudsjettet for 2020 har regjeringen innført flere tilpasninger i utdanningsstøtteordningen, som tilleggslån til livsopphold for voksne, avvikling av den nedre grensen for deltidsutdanning på 50 prosent av fulltidsutdanning og gunstigere beregningsmåte for lån og stipend til deltidsutdanning. Videre ble aldersgrensen for når utdanningslånet skal være tilbakebetalt, hevet fra 65 til 70 år. I budsjettet for 2021 har regjeringen fulgt opp med en mer fleksibel beregningsmåte av maksimal periode med lån og stipend.

Mer fleksible ordninger gjør det mulig for voksne å få et høyere lånebeløp som er tilpasset voksnes utgifter. Det blir også lettere å få lån og stipend fra Lånekassen til opplæring på deltid. I tillegg innføres en gunstigere beregningsmåte for lån og stipend til opplæring på deltid. I takt med at folk må stå lenger i jobb, får de som er over 45 år, bedre betingelser for å ta opp lån i Lånekassen. Regjeringen vil også vurdere andre endringer for å tilpasse ordningene i Lånekassen til fremtidens arbeidsliv. Utdanningsstøtteordningen må endres når samfunnet endrer seg. Strukturen i utdanningsstøtteordningen må tilpasses til et arbeidsliv hvor elever og studenter går inn og ut av opplæring og utdanning. Regjeringens målsetting er at utdanningsstøtteordningene i Lånekassen skal bli enda mer fleksible og bedre tilpasset modulstrukturert opplæring og livslang læring.

Regjeringen vil også vurdere endringer i flyktningstipendet. Flyktninger som får introduksjonsstønad, har i dag ikke rett til flyktningstipend fra Lånekassen. Det er sentralt for mulighetene til å fullføre VGO at sammenhengen mellom introduksjonsprogrammet og flyktningstipendet er god, slik at det ikke oppstår perioder uten rett til livsopphold.

Endringene i retten til VGO og nye aldersgrenser for mulighet til å ta opplæring spesielt organisert for voksne gjør at Lånekassens regelverk og avgrensningene mellom stipendbasert ordning for unge og utdanningsstøtten for voksne må trekkes opp må nytt.

Utdanningsstøtten bør utformes slik at den gir økonomiske insentiver til å fullføre VGO, uansett alder. Forskjeller mellom ordningen for unge og ordningen for voksne bør være godt begrunnet og stå i et rimelig forhold til behovet. Det er spesielt viktig å unngå insentiver som får unge til å utsette fullføringen av VGO fordi ordningen for voksne er mer attraktiv. Samtidig bør heller ikke den stipendbaserte ordningen for unge gjelde voksne som ikke kan regnes som en del av foresattes husholdning.

Regjeringen vil

• foreslå endringer i Lånekassens regelverk slik at det er bedre tilpasset modulstrukturert opplæring

• foreslå endringer i Lånekassens regelverk som følge av forslag om endringer i retten til VGO

• vurdere endringer i flyktningstipendet for å sikre god sammenheng med introduksjonsprogrammet