8 Fylkeskommunenes helhetlige ansvar for regional kompetansepolitikk

Fylkeskommunene har ansvaret for regional kompetansepolitikk, videregående opplæring (VGO), fagskoleutdanning og karriereveiledning. Fylkeskommunene spiller derfor en viktig rolle i unge og voksnes liv og påvirker deres mulighet til å utvikle seg individuelt og som deltagere i samfunns- og arbeidslivet. I denne meldingen foreslår regjeringen en rekke tiltak som skal bidra til at enda flere får rett til et tilbud om VGO, tilrettelagt av fylkeskommunene.1 Forslag til endringer i fylkeskommunens ansvar vil bli fulgt opp blant annet i forbindelse med ny opplæringslov.

En utvidet rett til VGO gjør det mulig og nødvendig å tenke helt nytt om VGO for elevgrupper som trenger bedre tilrettelagte løp. Personer med nedsatt funksjonsevne skal bli inkludert i det ordinære utdanningssystemet på lik linje med andre. Alle unge og voksne skal få bedre mulighet til å realisere sine mål i VGO.

Fylkeskommunene har fått et utvidet og helhetlig ansvar for alle i aldersgruppa 16–24 år.2 Det betyr at fylkeskommunene nå har et ansvar for at alle i denne aldersgruppa får opplæring som gjør at de har en mulighet til å oppnå yrkeskompetanse, studiekompetanse eller planlagt grunnkompetanse. Det innebærer videre at fylkeskommunene må bli enda bedre til å utnytte det handlingsrommet som allerede er i regelverket for å gi tilpassede opplæringsløp som favner hele den mangfoldige elevgruppa som er i VGO nå. Dette stiller høye krav til tettere og bedre oppfølging av ungdom som av ulike årsaker har dårlige forutsetninger for å fullføre og bestå, men også et bedre tilbud til elever som trenger faglige utfordringer på høyt nivå. Det forutsetter også et godt samarbeid med kommunene for å utvikle helhet og sammenheng i det pedagogiske tilbudet fra barnehage til grunnskole og VGO. Her bygger regjeringen videre på Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO.

Et særlig ansvar for de unge skal ikke gå på bekostning av voksne som ønsker og trenger VGO. En omlegging av opplæring for voksne i tråd med forslagene i denne meldingen vil også kreve at fylkeskommunene tenker nytt rundt både organisering av og rekruttering til tilbudene.

Tiltakene skal også gjøre tilbudet om VGO bedre, mer synlig og gjøre det mulig for flere å benytte retten til opplæring. Dette vil igjen skape behov for økt kapasitet og flere typer opplæringstilbud, samtidig som tilbudet i VGO må ses i sammenheng med etterspørselen etter kompetanse og arbeidskraft. Gjennomføringen av fullføringsreformen vil være avhengig av at fylkeskommunene forvalter sitt ansvar godt, finner nye og innovative løsninger og utnytter det handlingsrommet som ligger i regelverket. Fullføringsreformen gir sammen med Utdanningsløftet fylkeskommunene en historisk mulighet til å realisere målet om at de fleste skal gjennomføre VGO.

Tilstrekkelig og oppdatert arbeidskraft er en forutsetning for innovasjon, omstilling og verdiskaping i hele landet. Kompetanse- og utdanningspolitikken henger nært sammen med regional planlegging og næringsutvikling. Med regionreformen har fylkeskommunene fått et større strategisk ansvar for den regionale kompetansepolitikken, blant annet for å sikre bedre sammenheng mellom tilbud og etterspørsel av kompetanse og arbeidskraft. Dimensjonering av VGO og fagskoleutdanning gir sammen med regionale kompetanseplaner fylkeskommunene viktige kompetansepolitiske virkemidler.3 Gjennom planlegging og utvikling kan fylkeskommunene legge til rette for bedre tilgang på kompetent, kvalifisert og relevant arbeidskraft i det regionale arbeidsmarkedet. Økt ansvar og handlingsrom gir økte muligheter til å ligge i forkant av endringer i behovet for arbeidskraft og til å prioritere etter lokale og regionale styrker og svakheter. Fylkeskommunene har fått et tydeligere ansvar for at kompetanseplanene også ivaretar flyktninger og innvandreres behov for opplæring4.

Det er mange aktører som er involvert i opplæringsløpene, og fylkeskommunene er sentrale for å sikre godt samarbeid og god involvering. Ett eksempel er organisasjonene i arbeidslivet, som blant annet er representert i yrkesopplæringsnemndene, et annet eksempel er kommunene. Fylkeskommunenes rolle i samarbeidet er blant annet å kartlegge regionale kompetansebehov, formidle behov til tilbydere og tilrettelegge for etterspurte opplærings- og utdanningstiltak.

I dette kapittelet vil regjeringen gå gjennom oppgaver som det er særlig viktig at fylkeskommunene tar tak i for at gjennomføringen av de store tiltakene i fullføringsreformen skal bli vellykket: bedre dimensjonering, mer bruk av tilpassede opplæringsløp, større kapasitet og god karriereveiledning.

8.1 Dimensjonering av VGO

Fylkeskommunene har et strategisk ansvar for tilgang til utdanning og kompetanse i sitt fylke. I dette ansvaret ligger det at fylkeskommunen, i samarbeid med det regionale kompetansepartnerskapet, utarbeider kunnskapsgrunnlag om regionale kompetansebehov, fylkeskommunale kompetanseplaner eller strategier og årlige handlingsplaner.5 Hensikten er at private og offentlige virksomheter skal få tilgang på arbeidskraft med oppdatert og god kompetanse.

Fylkeskommunene har et særlig ansvar for å dimensjonere VGO.6 Opplæringsloven fastslår at fylkeskommunene skal planlegge og bygge ut opplæringstilbudet med hensyn til nasjonale mål, søkernes ønsker og behov i samfunnet. Fylkeskommunene har også ansvar for at det tilbys akkreditert fagskoleutdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt.7 Fylkeskommunene har videre et ansvar for karriereveiledning, som er et viktig virkemiddel for å bidra til at befolkningen får den kompetansen de trenger og ønsker.8 Karrieresentrene eies i dag av fylkeskommunene, ofte i partnerskap med NAV. Karriereveiledning kan bidra til bedre samsvar mellom befolkningens valg av utdanning og yrke og arbeidslivets behov for kompetanse (se omtale i kapittel 8.3).

Regjeringen har gitt kompetansebehovsutvalget (KBU) i oppdrag å bidra til at fylkeskommunene har et kunnskapsgrunnlag for bedre dimensjonering. Godt kunnskapsgrunnlag og gode analyser gjør det mulig å ta strategiske valg om dimensjonering. KBU har vært oppdragsgiver for to utredninger. Den første studien ser på mobilitet blant fagutdannede, mens den andre gjør et dypdykk i fylkeskommunenes dimensjoneringsarbeid av VGO.9

I KBUs oppsummering ser vi blant annet at fylkeskommunene til en viss grad dimensjonerer VGO opp mot egne målsettinger, strategier og visjoner. Fylkeskommunene har noe ulike tradisjoner for hvordan de balanserer elevenes utdanningsønsker og søknader til VGO mot arbeidslivets behov. Hovedskillet går mellom såkalte skolefylker og fagopplæringsfylker, der skolefylkene i hovedsak dimensjonerer etter elevenes ønsker, mens fagopplæringsfylkene i større grad dimensjonerer etter arbeidslivets behov.10

Opplæringslovutvalget viser til at det er store variasjoner i fylkeskommunenes dimensjonering av VGO, men at de fleste fylkeskommunene i dag vektlegger søkernes førsteønske mer enn samfunnets behov. Utvalget har derfor blant annet foreslått å lovfeste at fylkeskommunene i dimensjoneringen av tilbudet skal legge stor vekt på hvilken kompetanse samfunnet trenger. Utvalget foreslår at det også i ny opplæringslov skal være samme krav til planlegging og utbygging i VGO-tilbudet til ungdom og voksne.11

Liedutvalget viser til at de sammenslåtte fylkeskommunene vil kunne ha bedre mulighet til å gi opplæring i både små fag og utstyrstunge fag, fordi fagmiljøene og næringslivet i regionen kan bli større. Dette kan til sammen gi bedre forutsetninger for å se fagmiljøene i sammenheng og å planlegge opplæringstilbudet i fylket.12

Det finnes to samiske videregående skoler med egne styrer. Styrets oppgaver er i hovedsak de samme som i opplæringsloven er gitt fylkeskommunene. Tilbudet på skolene er nærmere beskrevet i boks 8.1.

Utfordringer med dimensjonering

Fylkeskommunene skal balansere ulike interesser og behov i arbeidet med dimensjonering. I tillegg til politiske prioriteringer, fremskrivinger, undersøkelser, rapporter og analyser av kompetansebehov er elevenes søkemønster, tilgang på læreplasser og råd fra de fylkesvise yrkesopplæringsnemndene (y-nemndene) sentrale grunnlag for fylkeskommunenes arbeid med dimensjonering.

Det er noen utfordringer med dimensjonering knyttet til VGO. For det første gjør mangel på tilgjengelig informasjon om behov for arbeidskraft på kort og lengre sikt det vanskelig både for fylkeskommunene, y-nemndene, elevene, skolene og lærestedene å vurdere fremtidig kompetansebehov.13 Det kommer også utforutsette svingninger i behovet gjennom for eksempel omstilling i arbeidslivet og økonomiske nedgangstider som vi har opplevd i forbindelse med koronapandemien i 2020 og 2021.

For det andre samsvarer ikke antallet skoleplasser med tilgjengelige læreplasser og behovene for arbeidskraft. Mange elever blir gående uten opplæringstilbud etter Vg2 og har utfordringer med å få fullført VGO med yrkeskompetanse. Samtidig vet vi at elevene som får oppfylt førsteønsket sitt, har større sjanse for å fullføre VGO enn de som får andre- eller tredjeønsket.14 Det er et dilemma for fylkeskommunene om de skal ta mest hensyn til elevenes førsteønsker for opplæringstilbud, eller tilgangen på læreplasser.

Et tredje problem er at opplæringstilbudene til unge og voksne i VGO ikke ses godt nok i sammenheng i dimensjoneringsarbeidet. Begge deler er viktige for å fylle kapasiteten, og behovene må ses i sammenheng, selv om de gjerne dekker ulike deler av arbeidsmarkedet. Opplæringstilbudet for voksne er også mangelfullt både i bredde og antall plasser. Mange opplever lang ventetid og få alternativer hvis de ønsker å gå tilbake til VGO som voksen. Det gjelder både voksne generelt og innvandrergruppa spesielt.

Den siste utfordringen er samarbeidet med andre aktører i fylket. Y-nemndene har for eksempel en sentral rolle i å bidra til å sikre dimensjoneringen og kvaliteten på opplæringen, men undersøkelser viser at det er uklart hvorvidt nemndene i dag fungerer slik de er tenkt. Flere fylkeskommuner har pekt på behovet for mer aktive nemnder. Forskning tyder dessuten på at det er forskjeller på hvordan nemndene løser sine oppgaver i de ulike fylkene.15

Dimensjonering på nasjonalt nivå

Regjeringen har gjort endringer i retningslinjene for landslinjeordningen fra 2021.16 Landslinjeordningen skal bidra til å sikre at elever fra hele landet har et nasjonalt tilbud i små og/eller kostbare programområder i VGO. Det statlige, øremerkede tilskuddet gis til fylkeskommuner med godkjente landslinjetilbud. Søkere fra hele landet likestilles ved inntak til landslinjene.

De reviderte retningslinjene har blant annet nye kriterier for søknader om opprettelse av nye landslinjetilbud og utvidelse av eksisterende tilbud. Som hovedregel skal nye tilbud og utvidelsen av eksisterende tilbud ha tilslutning fra samtlige fylkeskommuner. På den måten vil landslinjetilbudene være bedre forankret i fylkeskommunenes samlede prioriteringer. Videre vil opprettelsen av nye tilbud og utvidelsen av eksisterende landslinjetilbud finansieres ved et trekk i det samlede rammetilskuddet til fylkeskommunene. Endringene i retningslinjene reflekterer regionreformens mål om robuste fylkeskommuner med et tydelig ansvar for opplæring og kompetansepolitikk i sin region.

8.1.1 Regjeringens vurdering og tiltak

I 2020 la regjeringen frem kompetansemeldingen. Meldingen tydeliggjør fylkeskommunenes ansvar for den regionale kompetansepolitikken. Ansvaret innebærer å kartlegge kompetansebehov, opprette møteplasser og bistå arbeidslivet i fylket med å formidle deres kompetansebehov til utdanningsinstitusjoner i fylket.17

Regjeringen følger i VGO-meldingen opp med en rekke tiltak som vil påvirke fylkeskommunenes mulighet til og ansvar for å dimensjonere VGO. Flere vil få rett til VGO, både blant unge og voksne, og opplæringen vil bli tilgjengelig for flere som hadde rett fra før, men som manglet den tilstrekkelige fleksibiliteten i tilbudet.

Den nye fleksibiliteten gjør det mulig å planlegge tilpassede løp og sette inn tiltak før eleven får problemer som truer gjennomføringsevnen. Elever som har svake faglige forutsetninger, kan ta færre fag samtidig eller fagene over lengre tid. Det samme kan elever som strever med andre utfordringer enn de faglige.

Det er imidlertid ikke bare elever som har utfordringer, som bør ha bedre tilpassede løp. Noen fylkeskommuner har prøvd ut komprimerte løp, men det kan også være aktuelt å tilby elever å ta flere fag enn det som er nødvendig for å få vitnemål. Fylkeskommuner og universiteter, høyskoler og fagskoler bør samarbeide tett for å sikre at elever som ønsker det, kan ta fag på høyere nivå. Den utvidede retten vil også gi bedre muligheter til å tilby løp som kombinerer yrkes- og studiekompetanse. De fleste fylkeskommuner tilbyr slike løp allerede, og det ser ut til at dette er etterspurt blant elevene.

Rekvalifiseringsretten vil føre til at flere kommer tilbake til VGO for ny kompetanse. Både distriktsdemografiutvalget og distriktsnæringsutvalget fremhever mangelen på nødvendig kompetanse som en sentral utfordring for både offentlig og privat virksomhet i distriktene.18 En styrking av fylkeskommunenes mulighet til å dimensjonere VGO etter de regionale kompetansebehovene, i tillegg til at flere voksne får mulighet til å ta VGO, vil kunne bidra til å forbedre situasjonen.

Gjennom bedre karriereveiledning vil unge og voksne få mer informasjon om mulighetene sine og dermed kunne gjøre gode valg. Modulstrukturert opplæring vil tilrettelegge for at flere kan delta i VGO, og flere kan få tilbud gjennom NAV og gjennom introduksjonsordningen.

Distriktsdemografiutvalget anbefaler at økningen i utdanningskapasitet skjer gjennom å legge til rette for desentralisert og fleksibel utdanning, og å utnytte praksisplasser i distriktskommuner. Utvalget sikter særlig til høyere utdanning i helse- og sosialfag. Fag- og yrkesopplæring er et godt eksempel på en opplæringsordning som er organisert på denne måten. Behovet for arbeidskraft med helse- og omsorgsfag fra VGO vil også være økende, særlig i distriktene.19

Alle samiske språk er klassifisert som truede eller alvorlig truede språk. Det er et mål å styrke bruken av samiske språk fordi fremtiden for de samiske språkene er avhengig av hvilke muligheter barn og unge har til å lære og bruke dem. Sametinget har påpekt at det særlig er behov for å styrke videregående opplæring i lulesamisk. Regjeringen vil derfor vurdere tiltak som kan styrke opplæring i lulesamisk språk.

Informasjon om kompetansebehov

Fylkeskommunene trenger et bedre kunnskapsgrunnlag for å dimensjonere bedre. I tillegg til å følge opp tiltakene fra Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet, om blant annet regionale analyser, vil regjeringen sørge for at fylkeskommunene kan benytte registerdata i dimensjoneringen av VGO. Tilgang på bedre regionalt tilpassede rapporter basert på offentlige registre for arbeidsmarkedet vil forhåpentligvis lette det strategiske arbeidet med dimensjonering.20

Det er etter hvert utviklet flere gode kilder for vurdering av arbeidsmarked regionalt og lokalt. Hos utdanning.no finnes blant annet finnlærebedrift.no som kobler sammen oppdaterte data fra Brønnøysundregistrene med arbeidsmarkedsregistre i NAV og registre over godkjente lærebedrifter. Disse og andre kilder kan bidra til prognoser og felles kunnskapsgrunnlag til både y-nemndenes vurderinger og til fylkeskommunenes beslutninger om dimensjonering regionalt.

Fylkeskommunene vil kunne nyttiggjøre seg arbeidet fra kompetansebehovsutvalget (KBU). Utvalget har fått nytt mandat der det er stadfestet at «utvalgets arbeid og leveranser skal være relevant for nasjonale og regionale myndigheter i utviklingen av kompetansepolitikken, herunder dimensjonering av utdanningssektoren».21 Kompetanse Norge har også fått ansvar for faste oppdateringer og utvikling av kunnskapsgrunnlaget om fremtidig kompetansebehov.

Fylkeskommunene vil også kunne benytte analysebrettet for endringer i fag- og yrkesopplæringen. Analysebrettet som Utdanningsdirektoratet publiserte høsten 2020, gir verdifull informasjon om antall søkere, gjennomføring og sysselsetting for de ulike opplæringsløpene og fag- og svennebrevene (se omtale i kapittel 5.2.2). Informasjonen kan brytes ned på utdanningsprogram og fylke, og kan dermed være et verktøy i dimensjoneringen av opplæringstilbudet.

Regjeringen vil komme tilbake til opplæringslovutvalgets forslag om å legge stor vekt på samfunnets behov for kompetanse i dimensjoneringen av VGO i forbindelse med ny opplæringslov.22 Hvis det legges stor vekt på samfunnets behov for kompetanse, utelukker ikke dette at andre hensyn også kan vektlegges. Elevenes ønsker vil også ha betydning for dimensjoneringen av tilbudet, siden elevene har rett til å få oppfylt ett av tre ønsker om utdanningsprogram. På samme måte vil voksne deltageres ønsker ha betydning for dimensjoneringen av tilbudet. Dimensjoneringen må derfor gjøres i spennet mellom det regionale arbeidsmarkedets etterspørsel etter kompetanse og søkernes utdanningsønsker. Statlige og private utdanningstilbydere må bidra til at tilbud og etterspørsel etter kompetanse i det enkelte fylket balanserer, og arbeidslivet må stille med praksis- og læreplasser både for unge og voksne.

Selv om elever som tar yrkesfag, i liten grad er mobile på tvers av fylkesgrenser, så vil de fylkesvise avgjørelsene om dimensjonering også være viktige, for at vi på nasjonalt nivå får dekket det samlede behovet for arbeidskraft. Dette forutsetter at fylkeskommunene har avtaler på tvers av fylkesgrensene som sikrer at elever som ønsker opplæringstilbud som fylkeskommunen mangler, kan få det tilbudet andre steder.

Dimensjonering av yrkesfag

Fylkeskommunene har et ansvar for å formidle læreplass til elever fra Vg2 i de yrkesfaglige utdanningsprogrammene både i offentlig og privat sektor. I dag foregår det aktive formidlingsarbeidet av læreplasser på vårsemesteret. Regjeringen mener det er grunn til å vurdere om formidlingsprosessen bør starte tidligere. Slik vil elevene tidligere få vite om de har en læreplass å gå til, og fylkeskommunene vil få mer tid til å arbeide med formidling av læreplasser og dimensjonering av Fagbrev som elev (omtale i kapittel 3.4).

Regjeringen mener at opplæringskontorene kan spille en stor rolle i å bidra med informasjon om behov for arbeidskraft lokalt og om potensialet for læreplasser i ulike bransjer. Opplæringskontorene er et samarbeid mellom bedrifter og virksomheter om inntak og opplæring av lærlinger, og fyller en funksjon i fag- og yrkesopplæringen.

Regjeringen utreder nå et nasjonalt lærlingtorg. Formålet er å effektivisere formidlingsprosessen med å koble lærebedrifter med lærlinger, lærekandidater og yrkesfagelever som ønsker praksis i bedrift gjennom yrkesfaglig fordypning (YFF). Regjeringen vil i samarbeid med fylkeskommunene vurdere behovet for å videreutvikle digitale verktøy som kan benyttes for å effektivisere formidlingsprosessen.

Fylkeskommunene bør se dimensjoneringen av fagskoleutdanning i sammenheng med dimensjoneringen av VGO for å sikre videre utdanningsmuligheter for fagarbeidere som har spesialisert kompetanse til arbeidslivet i fylket. Høyere yrkesfaglig utdanning forvaltes og eies delvis av fylkeskommunene. Regjeringen merker seg at det potensialet som ligger i dette, utnyttes i stadig større grad for å utvikle regionens arbeids- og næringsliv. Regjeringen vil legge frem en strategi for høyere yrkesfaglig utdanning våren 2021.

Fylkeskommunenes virkemidler for å bidra til samsvar mellom tilbud og etterspørsel av faglært arbeidskraft kommer vi også tilbake til i kapittel 8.5 om finansiering. Det finnes også ordninger som fylkeskommunene kan velge å ta i bruk for å gi befolkningen mer fleksibel opplæring. Fylkeskommunene kan for eksempel tilby ordningen Fagbrev på jobb for at flere ufaglærte skal ta fagbrev. Fylkeskommunene kan også initiere eller delta i forsøk med alternative opplæringsløp i VGO.

Plass til flere voksne

Voksne som vil ta VGO, enten det er på egen hånd eller gjennom NAV-tiltak eller introduksjonsordningen, opplever hindringer, enten i mangel på tilbud eller i form av hvordan regelverket er utformet. Kompetansemeldingen varslet at regjeringen vil sette i gang et arbeid for å vurdere hvordan NAV og fylkeskommunene kan samarbeide tettere om å gi voksne arbeidssøkende formell kompetanse på videregående nivå.23 Bakgrunnen for dette forslaget var omtalen i NOU 2019: 25. Her kommer det frem at modulforsøket har vist at det er manglende koordinering mellom NAV og fylkeskommunene og et lite samordnet regelverk.

Regjeringen vil følge opp dette punktet når nytt regelverk for dagpenger trer i kraft 1. juli 2021. Regjeringen har gitt Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kompetanse Norge i oppdrag å samarbeide med mål om å utvikle effektive og gode utdannings- og opplæringstjenester for ledige, permitterte og utsatte grupper på arbeidsmarkedet. Direktoratene skal blant annet etablere et felles kunnskapsgrunnlag om samarbeidet om opplæring og karriereveiledning i fylkene, spre gode eksempler og god praksis som kan ha overføringsverdi på tvers av fylkesgrensene. De skal også utvikle og prøve ut modeller for tilpassede opplærings- og utdanningstiltak som svarer til arbeidslediges og personer med nedsatt arbeidsevnes behov og realkompetanse. Arbeidet skal gjøres i samarbeid med utvalgte NAV-kontor og fylkeskommuner.

Arbeids- og sosialdepartementet har sendt til høring et lovforslag som åpner for at arbeidsledige i større grad enn i det eksisterende regelverket kan kombinere VGO og fagskoleutdanning med dagpenger. I løpet av koronapandemien innførte regjeringen et unntak i regelverket for dagpenger, slik at de som er permitterte eller arbeidsledige, med noen begrensninger kan ta utdanning mens de mottar dagpenger. Det er god samfunnsøkonomi å bruke ledighetsperioder til kompetanseutvikling, og det vil også bidra til å redusere etterslepet av voksne uten VGO når rettighetene utvides. Fylkeskommunene samarbeider med NAV om tiltakene rettet mot permitterte og ledige.

Det er vedtatt ny integreringslov. Den innebærer at introduksjonsprogrammets varighet i større grad skal differensieres, og det legges til rette for at flere skal kunne gjennomføre VGO innenfor rammene av programmet. Kravet om å ha gjennomført et visst antall timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap erstattes med et krav om at den enkelte skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Videre er det blant annet vedtatt å regulere fylkeskommunens ansvar på integreringsfeltet, å innføre et krav om at kommunenes opplæring og tjenester skal være forsvarlige, og å innføre et kompetansekrav for lærere som skal undervise i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven. Flere voksne vil dermed både få mulighet til å delta i VGO og være bedre språklig forberedt til å kunne fullføre. Ved å fjerne strukturelle barrierer og tilrettelegge for flere opplæringstilbud spesielt organisert for voksne vil en større andel kunne fullføre VGO eller rekvalifisere seg for å møte behovene i arbeidslivet.

Ekstraordinære utfordringer det siste året

Da koronapandemien rammet Norge våren 2020, satte regjeringen i gang en stor satsing på utdanning og opplæring som har fått navnet Utdanningsløftet. Satsingen skal motvirke de negative økonomiske konsekvensene av krisen og gi dem som blir rammet, mulighet til å ta mer utdanning og opplæring. Med Utdanningsløftet fikk fylkeskommunene en sentral rolle i å håndtere den økonomiske krisen i eget fylke.

Den økonomiske krisen førte til høy arbeidsledighet og mange permitteringer. De som ble permittert først, var i stor grad personer med lav eller ingen formell utdanning. Behovet for å dimensjonere opp utdanningstilbudet var stort, og fylkeskommunene har fått flere tilskudd for både 2020 og 2021 for å gi flere mulighet til å fullføre VGO. Dette gjelder blant annet:

• midler for at permitterte og ledige kan fullføre VGO

• midler for at personer som går ut av VGO uten studie- eller yrkeskompetanse, kan få et tilbud for å fullføre og bestå

• økt lærlingtilskudd

• midler for å legge til rette for et utvidet tilbud om Vg3 i skole for elever som ikke får læreplass

• midler til tilbud for å ta et fagbrev for personer som allerede har studie- eller yrkeskompetanse

• midler til å utvide forsøket med modulstrukturert opplæring innenfor utvalgte lærefag i fag- og yrkesopplæringen

I tillegg har Stortinget bevilget midler til en stor opptrapping av studieplasser til fagskolene. Samlet sett har Utdanningsløftet gitt fylkeskommunene et økt handlingsrom for å gi befolkningen utdanning som arbeidslivet i fylket har behov for.

Regjeringen vil

• vurdere tiltak for å styrke opplæring på og i lulesamisk språk

• gi fylkeskommunene større mulighet og ansvar for at flere skal fullføre VGO, gjennom utvidet rett, plikter til å følge opp elevene tettere og plikt til å tilby overgangstilbud for elever som har svake norskferdigheter

• legge til rette for at flere voksne kan fullføre VGO gjennom blant annet utvidet rett, rett til rekvalifisering og modulstrukturert opplæring

• forbedre fylkeskommunenes kunnskapsgrunnlag og handlingsrom for dimensjonering av utdanning

• i samarbeid med fylkeskommunene vurdere behovet for å videreutvikle digitale verktøy som kan benyttes for å effektivisere formidlingsprosessen

8.2 Karriereveiledning

Karriereveiledning er nøkkelen til å gjøre gode valg for både ungdom og voksne. Vi skal i stadig større grad tilbake i opplæring gjennom arbeidslivet. Det er derfor viktig at unge og voksne både får god veiledning når de skal gjøre valg om VGO, valg underveis i opplæringsløpet og om videre utdanning. Alle trenger også å tilegne seg kompetanse til å gjøre valg og håndtere overganger i utdanning og arbeid, såkalt karrierekompetanse.

Med denne meldingen foreslår regjeringen større endringer i VGO som skaper mer rom for valg for både unge og voksne. Økt valgfrihet er et gode for elevene, men det å gjøre valg har konsekvenser som elevene og lærlingene må ha informasjon om og forståelse for.

I dette kapitlet brukes begrepet karriereveiledning også om utdannings- og yrkesrådgivning i skolen.24

Kjærgårdutvalget har følgende definisjon av karriereveiledning i skolen, og anbefaler å bruke dette begrepet istedenfor «utdannings- og yrkesrådgivning»

Utvalget legger til grunn en forståelse av karriereveiledning som «tjenester og aktiviteter som skal hjelpe personer, uavhengig av alder og tidspunkt i livet, til å ta valg når det gjelder utdanning, opplæring og arbeid, og til å håndtere egen karriere». Karriereveiledning i grunnopplæringen omhandler dermed både oppfølging i konkrete overgangsfaser underveis i opplæringsløpet, og et kontinuerlig arbeid med å sette elever i stand til å håndtere egen karriere, herunder forskjellige overganger.25

8.2.1 Tilgang til og kvalitet i karriereveiledningen i dag

Fylkeskommunene har, som sentral kompetansepolitisk aktør, en lovpålagt plikt til å ha et tilbud om karriereveiledning til hele befolkningen.26 Alle fylkeskommuner har også et karrieresenter der befolkningen kan henvende seg. I tillegg skal elever i VGO få nødvendig rådgivning.27 Flere fylkeskommuner er også med og bemanner den nasjonale digitale karriereveiledningstjenesten karriereveiledning.no, som ble lansert høsten 2020. Dette sikrer profesjonell karriereveiledning og bidrar til at kompetansemiljøer i hele landet blir brukt. Oppfølgingstjenesten følger opp og veileder ungdom med rett til VGO som ikke er i opplæring eller arbeid. NAV tilbyr også veiledning til noen av sine brukere. For at innbyggerne skal få tilgang til god veiledning, må alle tjenester som tilbyr veiledning, samarbeide. Liedutvalget mener at både ungdom og voksne må få god karriereveiledning på et tidlig tidspunkt, og at fylkeskommunene må få et større ansvar for å ivareta karriereveiledningen. Liedutvalget mener dette innebærer at fylkeskommunene må jobbe tettere opp mot kommunene og grunnskolene i arbeidet.28

Mange unge oppgir at Internett er deres viktigste kilde til informasjon om utdanningsvalg, og over halvparten av elevene både på studieforberedende og yrkesfaglige løp oppgir at de ikke har snakket med en rådgiver.29

En nasjonal kartlegging av utdannings- og yrkesvalg for unge mellom 15 og 25 år viser også at det er delte meninger om karriereveiledningen i skolen. I underkant av 40 prosent av de spurte er fornøyde, mens 28 prosent oppgir at de er misfornøyde. I underkant av halvparten av dem som svarer at de er misfornøyde, sier det er fordi de kan finne bedre informasjon selv, eller fordi rådgiveren ikke hadde den nødvendige kompetansen.30

Kjærgårdutvalget mener at kvaliteten på karriereveiledningen i skolen er for varierende, og anbefalte blant annet både kompetansekrav for karriereveiledere i skolen, minimumsnivåer for formell karriereveiledningsfaglig kompetanse og etablering av et tilbud om videreutdanning for karriereveiledere og lærere gjennom ordningen Kompetanse for kvalitet. Kjærgårdutvalget anbefalte også en egen stillingskategori for karriereveiledere og at det utvikles kompetansekrav til stillingen.31

Videre anbefalte utvalget å etablere et nasjonalt kvalitetsrammeverk for karriereveiledning for å skape et mer helhetlig og likeverdig system og en felles forståelse av kvalitet. Rammeverket skal også øke kvaliteten og profesjonaliteten i tjenestene på tvers av sektorer. På oppdrag fra regjeringen har Kompetanse Norge i samarbeid med aktører fra alle aktuelle sektorer og alle deler av landet utviklet et tverrsektorielt kvalitetsrammeverk. Målet med rammeverket er at det skal bli et nyttig verktøy for å utvikle kvaliteten i alle sektorer, blant annet i skolen. Rammeverket er digitalt tilgjengelig via nettstedet Kvalitet i karriereveiledning.

En viktig del av kvalitetsrammeverket er kompetansestandarder for karriereveiledning. For å sikre kvalitet i tjenestene er det avgjørende at de som jobber med karriereveiledning i alle sektorer, har god og relevant kompetanse. Kompetansestandarder tydeliggjør hva en karriereveileder bør kunne for å jobbe med karriereveiledning, og setter en standard for profesjonell yrkesutøvelse, uavhengig av rammen som veiledningen tilbys innenfor. Standarder vil også bidra til et mer likeverdig tilbud på tvers av sektorer, målgrupper og fylker. Å utvikle kompetansestandarder vil gi en god indikasjon på og retning for hva de som jobber med karriereveiledning i skolen, bør ha av kompetanse.

En annen del av kvalitetsrammeverket er karrierekompetanse. Karrierekompetanse er kompetanse som setter mennesker i stand til å håndtere sin karriere gjennom endring og overganger. Karrierekompetanse kan tilegnes gjennom ulike karrierelæringsaktiviteter, enten som del av undervisningen eller gjennom individuell veiledning. Karrierekompetanse er et viktig utbytte av karriereveiledning også i VGO.

Flere utvalg har foreslått endringer i reguleringen av utdannings- og yrkesrådgivning (av flere utvalg omtalt som karriereveiledning) i grunnskole og VGO. Liedutvalget uttaler generelt at som ledd i å sikre kvaliteten på opplæringen bør det vurderes om det er behov for å stille bestemte kompetansekrav til ulike funksjoner i skolen.32 Opplæringslovutvalget foreslår å videreføre plikten for kommuner og fylkeskommuner til å gi nødvendig rådgivning om utdannings- og yrkesvalg for elever på 8.–10. trinn og i VGO. 33

Utvalget foreslår at det innføres en plikt for fylkeskommunene til å sørge for at lærlinger har tilgang til utdannings- og yrkesrådgivning, og rådgivning om sosiale og personlige forhold. Utvalget foreslår ikke å innføre kompetansekrav. Det vises til at kompetansekrav og ressurskrav er en sterk inngripen i det kommunale selvstyret og vil dessuten innebære økte kostnader for kommunene. Utvalget mener derfor at det ikke er gode nok grunner til å innføre slike krav.

Rådgivning om sosiale og personlige forhold omtales i kapittel 3.

8.2.2 Regjeringens vurderinger og tiltak

God karriereveiledning er viktig for elevene i dag. Med endringene i VGO som er beskrevet i denne meldingen, vil mange elever gjøre flere valg på et tidligere tidspunkt. Det stiller enda større krav til karriereveiledningen i ungdomsskolen og i VGO. Elevene må få god informasjon om tilbudet på den enkelte skolen og i sitt fylke, og om hvilke tilbud som eventuelt er tilgjengelige digitalt fra andre skoler. I tillegg må elevene få utviklet kompetanse til å gjøre gode valg. Økt valgfrihet er et gode for elevene, men det krever også at karriereveiledningen er god og støtter elevene i deres valg.

For å sikre at elever i VGO har gode forutsetninger for å gjøre valg og håndtere fremtidige overganger i utdanning og arbeid, er både tilgangen til og kvaliteten på karriereveiledningstilbudet avgjørende. Karriereveiledning kan forebygge og motvirke feilvalg, omvalg og frafall. Opplæringslovutvalget har foreslått endringer i reguleringen av det som i loven kalles rådgivning om utdannings- og yrkesvalg. Regjeringen legger frem eventuelle forslag til endringer i høringsnotat til ny opplæringslov.34

Det er gjort mye godt arbeid med å heve kvaliteten på karriereveiledningen både i og utenfor skolen. Mange fylkeskommuner gjør en stor innsats for at befolkningen både i og utenfor grunnopplæringen skal få tilgang til god karriereveiledning.

De som jobber med karriereveiledning i skolen, må ha tilstrekkelig og relevant kompetanse, slik at tilbudet kan få god kvalitet. Regjeringen vil derfor vurdere behovet for å videreutvikle utdannings- og videreutdanningstilbudene og se på hvordan slike tilbud kan gjøres mer tilgjengelig. Et eventuelt utviklingsarbeid må ta utgangspunkt i nasjonalt kvalitetsrammeverk for karriereveiledning.

Den nasjonale digitale karriereveiledningstjenesten, karriereveiledning.no, gir kvalitetssikret informasjon om utdanning og arbeid. Tjenesten gir befolkningen tilgang til profesjonell karriereveiledning blant annet gjennom chat og telefon. Tjenesten ble etablert i 2020 og er under utvikling. Regjeringen vil videreutvikle og styrke tjenesten.

I dag gjelder rådgivningsplikten i opplæringsloven for elever. Lærlinger har tradisjonelt vært en gruppe som i liten grad har hatt tilgang til karriereveiledning. Med etableringen av en digital karriereveiledningstjeneste for hele befolkingen og en fylkeskommunal plikt til å ha et tilbud til innbyggerne forventer regjeringen at flere får tilgang til karriereveiledning. Regjeringen vil også i oppfølgingen av opplæringlovutvalgets forslag vurdere å foreslå å gi lærlinger bedre tilgang til det som i loven kalles utdannings- og yrkesrådgivning.35

Det er et mål for regjeringen at elever i VGO har tilgang til karriereveiledning av høy kvalitet. Nasjonalt kvalitetsrammeverk for karriereveiledning er et verktøy for å utvikle kvaliteten i tilbudet i VGO videre. Det er imidlertid behov for mer innsikt i hvordan tilbudet kan utvikles, slik at det sikrer elevene god karriereveiledning og tilstrekkelig karrierekompetanse. Kompetanse Norge har fra 2021 fått det faglige ansvaret for karriereveiledning i skolen og skal sette i gang et arbeid for å vurdere hvordan tilbudet kan videreutvikles.

Regjeringen ønsker et mer helhetlig og samordnet karriereveiledningstilbud for de målgruppene som skal gjennomføre VGO. Et samarbeid mellom alle aktørene i fylket som tilbyr veiledning, vil være et steg på veien. Regjeringen ønsker at tilbudet skal bidra til å nå målet om at både unge og voksne velger å starte på og gjennomføre VGO. Denne samordningen kan gjøres på ulike måter regionalt, og regjeringen vil vurdere muligheten for ulike utprøvinger av samordning.

Regjeringen vil

• utvikle kompetansestandarder for karriereveiledning i skolen basert på det nasjonale kvalitetsrammeverket

• forbedre og videreutvikle videreutdanningstilbudet for dem som jobber med karriereveiledning i skolen

• styrke og videreutvikle karriereveiledning.no

• legge til rette for økt samarbeid mellom ulike aktører på veiledningsfeltet, spesielt mellom skolen, oppfølgingstjenesten og de fylkesvise karrieresentrene

• vurdere om det bør lovfestes en plikt for fylkeskommunene til å gi lærlinger tilgang til rådgivning om utdannings- og yrkesvalg i oppfølgingen av NOU 2019: 23 Ny opplæringslov

8.3 Forvaltningsnivå for opplæring av voksne

I dag er ansvaret for grunnopplæring delt mellom kommunen og fylkeskommunen. Erfaringer fra modulforsøket(se kapittel 4) med kombinasjon av tilbud fra grunnskole og VGO for voksne viser at det krever mye tilrettelegging og stor grad av samarbeid mellom kommune og fylkeskommune.36 Delt ansvar for opplæringen kan også innebære utfordringer med helthetlig planlegging og muligheter for samordning. Både fylkeskommunene og kommunene har utfordringer med tilstrekkelig kapasitet i fagmiljøene og kapasitet i opplæringstilbudet.

Nyankomne innvandrere kan ha rett til særskilt opplæring i norsk og samfunnskunnskap eller introduksjonsprogram etter introduksjonsloven. Det er regjeringens målsetting at flere skal få mulighet til å ta ordinær opplæring, også som en del av sitt introduksjonsprogram. For denne gruppa kan det også være behov for å kombinere særskilt norskopplæring med annen opplæring. Dette har vært en del av modulforsøket på nivået under VGO.

8.3.1 Regjeringens vurdering og tiltak

Regjeringen vil at flere skal kunne fullføre VGO. Å samle ansvaret for grunnskoleopplæring og VGO for voksne på ett forvaltningsnivå er et mulig tiltak for å lykkes med det. Dette forvaltningsnivået kan også ha ansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven. Kompleksiteten i VGO og ansvaret fylkeskommunene allerede har for en del grunnskoleopplæring for voksne (blant annet i kriminalomsorgen), tilsier at ansvaret i så fall bør legges til fylkeskommunene.

Gjennom å modulstrukturere opplæringen for voksne og la deltagerne ta opplæring på flere opplæringsnivåer samtidig ønsker regjeringen å tilrettelegge for at flere kan fullføre VGO raskere uten at det går ut over kvaliteten. Å ha ett forvaltningsnivå vil gjøre det enklere å samordne tilbudene og planlegge både for den enkelte deltageren og for tilbyderne av opplæringen. Det vil også kunne styrke fagmiljøene og bedre kvaliteten på tilbudet.

Forsøkende der det gjennomføres opplæring i kombinasjon på ulike utdanningsnivå, organiseres av fylkeskommunene. Evalueringen vil vise om det gjør det enklere å administrere og finansiere tilbudene, og om større avstand mellom deltager og forvaltningsnivå gir utfordringer.

Mange av deltagerne i grunnopplæring for voksne er innvandrere. Derfor vil det samtidig også være bra å sikre at kommunene har insentiver for å bosette flykninger og asylsøkere. Det er en del deltagere i grunnskoleopplæringen som får opplæring i å utvide og vedlikeholde grunnleggende ferdigheter. For denne delen av målgruppa kan det være vel så viktig med mulighet for å samordne grunnskoleopplæringen med andre kommunaletilbud som å se opplæringen på ulike nivå i sammenheng.

Regjeringen vil

• vurdere behovet for å overføre ansvaret for all opplæring for voksne til fylkeskommunene etter at forsøket med modulstrukturert opplæring er evaluert

8.4 Finansiering av VGO

Fullført og bestått VGO er en av de viktigste forutsetningene for en stabil tilknytning til arbeidslivet og dermed for å unngå utenforskap i både dagens og fremtidens samfunn. De som ikke fullfører VGO, har dårligere tilknytning til arbeidsmarkedet og høyere sannsynlighet for å være mottager av trygdeytelser.

Særlig på yrkesfaglige utdanningsprogram er fullføringen for lav. Grunnene til det er sammensatte, men mangel på læreplasser hindrer mange elever i å fullføre med yrkeskompetanse. De siste årene har stadig flere fått læreplass, men antallet som hvert år står uten en læreplass, er nokså stabilt (6 300 i 2019). Tiltakene i meldingen som skal bidra til økt deltagelse i VGO, for eksempel rekvalifisering og modulstrukturert opplæring for voksne, vil gi et ytterligere behov for læreplasser.

Økonomiske konjunkturer og regional næringsstruktur påvirker potensialet for å skape læreplasser i fylkene. Det er forhold som fylkeskommunene vanskelig kan styre. Samtidig har fylkeskommunenes arbeid med dimensjonering av VGO og læreplassformidling mye å si for andelen som får læreplass i det enkelte fylket. For eksempel skiller det 20 prosentpoeng mellom fylket der den høyeste andelen av godkjente lærebedrifter har lærling, og fylket med lavest andel. I forbindelse med regionreformen og fornyingen av inntektssystemet til fylkeskommunene i 2020 ble antall søkere til læreplass en faktor som det tas hensyn til i omfordelingen mellom fylkeskommunene i utgiftsutjevningen. Faktoren utgjør i 2021 2,9 prosent av delkostnadsnøkkelen for VGO. Fylkeskommunene har per i dag ingen andre økonomiske insentiver til å øke antall læreplasser.

Bedrifter som tar inn lærlinger, får lærlingtilskudd fra fylkeskommunene etter nasjonale minstesatser, finansiert av fylkeskommunenes frie inntekter (rammetilskudd og skatteinntekter). Det skilles mellom basistilskudd I, som gjelder for lærlinger med ungdomsrett, og basistilskudd II, som gjelder for lærlinger som har fylt 21 år, og lærlinger som tidligere har fått oppfylt sin rett til VGO. Ved innføring av basistilskudd I og II ble det lagt vekt på at lærlingordningen var en utdanning for ungdom, og et høyere tilskudd for de yngste skulle gi insentiver til at flere ungdommer får læreplass.

8.4.1 Regjeringens vurderinger og tiltak

For at flere skal fullføre VGO uten unødig opphold, må flere få tilbud om læreplass i bedrift eller muligheten til å ta Fagbrev som elev. Flere av tiltakene i VGO-meldingen, og spesielt rett til rekvalifisering, vil gi ytterligere press på tilbudet, og det gjør det nødvendig å se på hvordan fag- og yrkesopplæringen er finansiert, og om noe kan gjøres for å bedre situasjonen.

Rammefinansiering er hovedprinsippet for finansiering av fylkeskommunene, noe som gir handlingsrom for lokale prioriteringer. Regjeringen mener VGO også fremover i hovedsak skal finansieres gjennom fylkeskommunenes frie inntekter (rammetilskudd og skatteinntekter). I lys av det vedvarende problemet med for få læreplasser og at det kan bli et enda større behov for læreplasser med nye rettigheter som varsles i VGO-meldingen, mener regjeringen likevel det er grunn til å vurdere om dagens finansiering er den beste for å bidra til tilstrekkelig antall læreplasser. Regjeringen vil derfor sette i gang et arbeid for å vurdere om endringer i hvordan læretiden finansieres, kan bidra til flere læreplasser.

Arbeidet med å vurdere endringer i hvordan læreplasser finansieres, bør ses i sammenheng med vurderingen av behovet for endringer i lærlingtilskuddet som følge av innføring av rekvalifiseringsrett. Ett alternativ kan være å se om dagens ordning, der læreplass for dem over 21 år får et lavere tilskudd, bør endres til fullt tilskudd for første fagbrev og redusert tilskudd for det neste. Den tidsubegrensede retten til VGO som skal foreslås, er også relevant i denne vurderingen. Det er viktig å trekke inn berørte aktører i arbeidet, inkludert partene i arbeidslivet og fylkeskommunene.

Stortinget har i en flertallsmerknad til 2021-budsjettet bedt Kunnskapsdepartementet om å se nærmere på finansieringen av voksenopplæringstilbudene ved friskolene.37 Departementet vil komme tilbake til Stortinget om dette spørsmålet på egnet måte. Departementet vil samtidig drøfte friskolenes plass i arbeidet med verneverdige tradisjonshåndverksfag.

Regjeringen vil

• vurdere hvordan finansieringen av VGO kan bidra til flere læreplasser

• vurdere endringer i lærlingtilskuddet som følge av forslagene om utvidet rett til VGO og en yrkesfaglig rekvalifiseringsrett

8.5 Veien videre

Kompetansemeldingen varslet at den nasjonale kompetansepolitiske strategien skal fornyes i 2021, i samråd med medlemmene i Kompetansepolitisk råd. Dialogen mellom nasjonalt og regionalt nivå skal styrkes som følge av fylkenes forsterkede rolle i kompetansepolitikken. Kompetansemeldingen varslet også at kompetansebehovsutvalget videreføres med nytt mandat og ny organisering. En endring er at fylkeskommunene får en egen representant i utvalget for i større grad å kunne ivareta det regionale perspektivet i analysene av Norges kompetansebehov. Dette er særlig viktig siden kompetansebehov og kompetanseutfordringer varierer i stor grad mellom de ulike fylkene.

Våren 2021 legger regjeringen frem to strategier om sentrale områder for kompetansepolitikken, nemlig strategi for desentralisert utdanning og strategi for høyere yrkesfaglig utdanning. Spesielt den sistnevnte vil bli sentral å se i sammenheng med utviklingen i VGO. Fylkeskommunene har ansvar for å forvalte og styre både VGO og høyere yrkesfaglig utdanning. Gjennom å tilrettelegge og synliggjøre yrkesfaglige/yrkesrelevante utdanningsveier etter VGO vil flere få insentiver til å fullføre VGO og mulighet til å fylle på med relevant kompetanse.

Regjeringens arbeid med friere skolevalg og karriereveileding er to andre områder som vil løfte den enkelte elevs mulighet til å finne gode utdanningsveier for sine interesser og ferdigheter.

Regjeringen ønsker at elever skal ha større mulighet til å velge hvilken videregående skole de skal starte på, enn det mange opplever å ha i dag. Regjeringen har derfor bestemt at det skal innføres friere skolevalg i hele landet, og det jobbes med å konkretisere inntaksmodeller for dette.

Det er i dag opp til fylkeskommunene å bestemme hvordan inntaket til VGO skal gjennomføres. Dette gjøres i de lokale inntaksforskriftene som fylkene selv fastsetter. Mange fylkeskommuner har hatt ulike varianter av fritt skolevalg i flere år, men det er også flere fylkeskommuner som har et inntakssystem der bosted er bestemmende for hvilken skole ungdommene kan søke til – en såkalt nærskolemodell.

Det tas sikte på at endringen i forskriften til opplæringsloven kan fastsettes våren 2021, og den vil da tidligst gjelder for elever som søker seg til videregående skole våren 2022.

Regjeringens arbeid med ny opplæringslov foregår parallelt med denne meldingen, og høringen er estimert til sommeren 2021.