9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er godt dokumentert at utdanning har positive samfunnsøkonomiske effekter. Tiltak som fører til at elevenes læringsutbytte øker, vil kunne føre til høyere økonomisk vekst og lavere offentlige utgifter til velferds- og trygdeordninger. Det er også godt dokumentert at utdanning har positive effekter på blant annet helse og omfanget av kriminalitet.1 Det er vanskelig å beregne hvor store disse effektene er, men studier antyder at vellykkede skolereformer kan ha betydelige effekter på fremtidig økonomisk vekst.2

I denne meldingen presenterer regjeringen flere tiltak som vil medføre økte kostnader og et økt ansvar for fylkeskommunene. Dersom disse tiltakene fører til at flere fullfører og består VGO, og senere deltar i arbeidslivet, er det god grunn til å forvente at de samfunnsøkonomiske gevinstene vil være langt høyere enn utgiftene knyttet til de ulike tiltakene. Økt arbeidsinnsats sammen med høy kompetanse i arbeidsstyrken gir høyere økonomisk vekst og mer velferd. Bedre inkludering i arbeidslivet kan også gi lavere trygdeutgifter. For den enkelte vil det å komme i jobb bety en stabil inntekt og økt livskvalitet. Veien til arbeid og deltagelse i samfunnet går gjennom utdanning og kunnskap.

Intensjonen med forslagene i meldingen er at fylkeskommunene får et større ansvar for å legge til rette for at flere kan fullføre og bestå VGO. Elevgruppa blir mer mangfoldig, og færre vil gå i strømlinjeformede løp. Noen vil stå lenger i det ordinære tilbudet for å fullføre. Voksne vil komme tilbake for rekvalifisering. Flere vil ta VGO ved siden av jobb eller andre forpliktelser. Det vil bli enklere for NAV og den kommunale introduksjonsordningen å tilby brukerne opplæring når det er tilbud om korte moduler.

Fullføringsreformen bygger på Utdanningsløftet. Regjeringen lanserte Utdanningsløftet våren 2020 som en storstilt satsing på kompetansetiltak og større kapasitet på alle nivåer i utdanningssystemet. I statsbudsjettet for 2021 ble satsingen videreført med flere tiltak som er relevante for VGO. Dette gjelder blant annet:

• midler til at permitterte og ledige kan fullføre VGO

• midler til at personer som går ut av VGO uten studie- eller yrkeskompetanse, kan få et tilbud for å fullføre og bestå

• økt lærlingtilskudd

• midler til å legge til rette for et utvidet tilbud om Vg3 i skole for elever som ikke får læreplass

• midler til at personer som allerede har studie- eller yrkeskompetanse, kan ta et fagbrev

• midler til å utvide forsøket med modulstrukturert opplæring innenfor utvalgte lærefag i fag- og yrkesopplæringen

Flere av tiltakene i satsingen kan gi erfaringer som kan brukes i implementeringen av tiltakene som foreslås i denne meldingen. Det tas forbehold om tilstrekkelig budsjettmessig dekning for alle tiltaksforslagene i meldingen.

Utvidet rett

Departementet vil sende ut til høring et lovforslag om å innføre en tidsubegrenset rett til VGO. Hvert år fullfører om lag ni prosent av et årskull, eller 5 500 elever, VGO uten å få vitnemål eller fag-/svennebrev. Disse bruker opp retten sin til VGO uten å ha oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Dette innebærer også at det kan legges til grunn at det i aldersgruppa 19–24 år er om lag 33 000 personer som har fullført VGO uten å bestå. Departementet anslår at det er om lag 150 000 personer i aldersgruppa over 25 år som har brukt opp retten til VGO uten å ha oppnådd studie- eller yrkeskompetanse.

På usikkert grunnlag legger departementet til grunn at 5 000 personer årlig vil benytte seg av en utvidet rett til VGO de første tre årene, og at det deretter vil bli en varig økning på 2 000 personer som vil benytte seg av muligheten til å ta mer opplæring. Anslaget er blant annet basert på erfaringer fra tidligere rettighetsutvidelser til VGO.

For å beregne budsjettvirkningene ved tiltaket legger departementet til grunn at elevene mangler 4,5 fag for å bestå, samt en snittkostnad per fag som er i tråd med beregninger som ble gjort i forbindelse med NOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæring – Finansiering av livsopphold. Det antas at opplæringskostnadene vil være høyest for de yngste kullene, både fordi de har mindre realkompetanse å bygge på, og fordi det kan antas at voksne kan lese mer på egen hånd enn de yngste. Det er derfor brukt avtakende snittkostnader per fag med alder.

Med disse forutsetningene anslår departementet en helårsvirkning av tiltaket på om lag 290 millioner kroner med 5 000 personer som benytter seg av den utvidede retten årlig. På sikt, anslagsvis tre år etter en eventuell utvidelse av retten, anslår departementet økte kostnader til opplæring på om lag 145 millioner kroner. Det legges til grunn en høyere gjennomsnittlig snittkostnad på sikt fordi det antas at økningen i antall elever som følge av tiltaket vil bestå av yngre elever enn de første årene etter en eventuell rettighetsutvidelse. Utgifter til utdanningsstøtte vil komme i tillegg. Departementet vil utrede økonomiske konsekvenser som følge av behov for tid i lære nærmere i forbindelse med forslaget til ny opplæringslov.

Departementet vil komme tilbake til innføringstakt og omfang av utvidet rett til VGO i de årlige forslagene til statsbudsjett.

Forslaget innebærer administrative konsekvenser for fylkeskommunene. En utvidet rett innebærer ikke bare at elever skal få mulighet til å ta opp fag de har strøket i, men også at fylkeskommunene i større grad må se på individenes forutsetninger og planlegge mer fleksible løp for dem som trenger det.

Rekvalifiseringsrett

Departementet vil sende ut til høring et lovforslag om å innføre en rett til yrkesfaglig rekvalifisering for alle som har oppnådd yrkes- eller studiekompetanse. I statsbudsjettet for 2021 er det bevilget 45,5 millioner kroner for at flere som allerede har studie- eller yrkeskompetanse fra VGO, skal få tilbud om å ta et fag- eller svennebrev. Målgruppa inkluderer personer med omstillingsbehov, og unge med studiekompetanse som ikke er motivert for eller ikke kommer inn på høyere utdanning. Tilskuddet legger til rette for 1 000 nye deltagere i fag- og yrkesopplæringen fra høsten 2021. Det er lagt til grunn at halvparten har behov for et tilnærmet fullt løp (inntil 3,5 år), mens den andre halvparten bare trenger ett år i lære. Helårseffekten er anslått til 167,5 millioner kroner. Kunnskapsdepartementet legger til grunn at en eventuell ny rettighet vil finansieres av dette tilskuddet. Departementet vil komme tilbake til innføringstakt for rekvalifiseringsretten i de årlige forslagene til statsbudsjett.

Forslaget innebærer administrative konsekvenser for fylkeskommunene, som må legge til rette for økt kapasitet i opplæringen. Det er imidlertid grunn til å tro at mange voksne vil ta mesteparten av opplæringen i bedrift.

Tiltak for at flere skal fullføre

Departementet vil vurdere å sende ut til høring flere lovforslag som gjelder fylkeskommunenes ansvar for at flere skal fullføre og bestå VGO.

• Innføre en plikt for fylkeskommunene til å jobbe systematisk og forebyggende med elever som står i fare for å ikke bestå fag. Målet er at elever skal følges opp bedre på et tidligere tidspunkt enn i dag, og at det skal bidra til at flere elever består fagene sine. Dette vil sannsynligvis kreve både flere lærerressurser og nye måter å organisere skolehverdagen på.

• Innføre en plikt til å ha et overgangstilbud for elever som har innvandret og har svake norskferdigheter og/eller faglige ferdigheter. Tilbudet skal organiseres som et helt skoleår, og skal gi elevene nødvendig opplæring i språk og fag. Tilbudet skal organiseres av fylkeskommunene og være på en videregående skole for å bidra til at elevene opplever progresjon og sosial tilhørighet med de øvrige elevene.

• Utvide målgruppa for den fylkeskommunale tjenesten for ungdom utenfor opplæring og arbeid (OT) til 24 år. Ved å utvide OTs målgruppe er målet at flere ungdommer som ikke har fullført VGO, skal fanges opp og få god informasjon om hvilke muligheter de vil få med utvidet rett til VGO.

Det er departementets vurdering at tiltakene som skal vurderes, vil medføre økte kostnader for fylkeskommunene, både i form av årsverk og kompetanseutvikling. Et ekstra årsverk på hver videregående skole for å implementere en plikt til systematisk og forebyggende innsats vil for eksempel medføre kostnader på om lag 340 millioner kroner i helårseffekt. Kostnadene ved å gi et overgangstilbud til elever med svake norskferdigheter og kort botid må utredes videre. Som et utgangspunkt har departementet sett på hvor mange med opp til to års botid som startet i VGO i 2013. Å gi disse elevene ett års ekstra opplæring vil medføre kostnader på rundt 240 millioner kroner årlig. Å utvide målgruppa for OT til 16–24 år har anslagvis en merkostnad på om lag 17 millioner kroner.

Departementet vil vurdere en utprøving av frivillige innføringsfag. En utprøving må være stor nok til at evalueringen gir resultater som kan brukes videre. Å tilby innføringsfag tilsvarende 140 timer til 1 100 elever vil koste cirka 60 millioner kroner. Departementet vil også vurdere en øremerket satsing på psykisk helse i skolen. Med om lag 30 millioner kroner vil det være mulig å utvikle kompetansepakker som gir lærere og andre ansatte på skolen kompetanse i en praktisk tilnærming til hvordan skolen kan forebygge psykiske vansker, og hvordan opplæringen best mulig kan tilpasses elever som har psykiske vansker.

Departementet vil eventuelt komme tilbake til innføringstakt og omfang av fullføringstiltakene i de årlige forslagene til statsbudsjett.

I kapittel 3 varsles det også at regjeringen vil vurdere å foreslå en plikt for fylkeskommunene til å samarbeide med kommunene om overgangen fra grunnskoleopplæring til VGO. Det vil gi fylkeskommunene et tydeligere ansvar for god informasjonsoverføring og dialog med kommunene. Fraværsgrensen har bidratt til nedgang i fraværet i VGO, men det er fortsatt mange elever som har høyt fravær. Regjeringen vil også vurdere å foreslå at fylkeskommunene får plikt til å følge opp elever med fravær. Dette tydeliggjør fylkeskommunenes og skolenes ansvar for systematisk fraværsoppfølging. På usikkert grunnlag anslår Kunnskapsdepartementet at plikt til samarbeid vil koste om lag 10 millioner. Plikt til å følge opp elever med fravær må ses i sammenheng med en utvidet målgruppe for OT, og departementet antar at det ikke kommer til å medføre ekstra kostnader.

Rett til læreplass eller et likeverdig tilbud

Departementet vil sende ut til høring et forslag om rett til læreplass eller et likeverdig tilbud. I statsbudsjettet for 2021 er det bevilget 150 millioner kroner til Fagbrev som elev, som skal brukes til å gi et likeverdig tilbud til dem som ikke får læreplass. Helårseffekten av tilskuddet er 200 millioner kroner, men det er tatt hensyn til et særlig stort behov for tilbudet i 2021 og 2022. Grunnlaget for beløpet er de om lag 1 000 elevene som årlig takker ja til Vg3 i skole. Med et bedre tilbud og ny rett kan imidlertid flere av dem som ikke får læreplass, ønske å begynne på Fagbrev som elev. Departementet vil eventuelt komme tilbake til økt omfang av ordningen i de årlige forslagene til statsbudsjett.

Forslaget innebærer administrative konsekvenser for fylkeskommunene, som må legge til rette for et likeverdig tilbud.

Kompetanseutvikling for lærere

Lærere i VGO har allerede gode muligheter for både etter- og videreutdanning gjennom den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling og gjennom videreutdanningsordningen Kompetanse for kvalitet. Departementet forventer imidlertid at fullføringsreformen kommer til å utløse et økt behov for formell kompetanseutvikling for lærere i VGO. Regjeringen vil derfor vurdere en økt satsing på videreutdanning, slik at lærere i VGO skal ha tilgang på relevant og nødvendig etter- og videreutdanning, og slik at ungdom og voksne skal kunne fullføre VGO med god kompetanse. Departementet vil eventuelt komme tilbake til økt omfang av ordningen i de årlige forslagene til statsbudsjett.

Modulstrukturert opplæring for voksne

Regjeringen ønsker at modulstrukturert opplæring skal være hovedmodell for grunnskolens nivå og VGO for voksne. Deltagere i modulstrukturert opplæring på grunnskolens nivå, i VGO eller i norskopplæring har rett til opplæring etter opplæringsloven eller introduksjonsloven/integreringsloven. Modulstrukturert opplæring vil ikke bety en utvidelse av målgruppa og ansvaret for opplæringen.

Opplæring for voksne finansieres gjennom kommunesektorens frie inntekter og særskilt tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Modulstrukturering av opplæringen vil kunne medføre at flere ønsker å delta i opplæring. Erfaringene fra forsøket tilsier at opplæring i moduler ikke vil bli mer kostbart enn ordinær opplæring, fordi opplæringen kan tilrettelegges bedre for den enkeltes behov og være mer effektiv. Det vil kunne oppveie for økte kostnader til individuell vurdering og realkompetansevurderinger/kartleggingsprøver.

Forslaget om modulstrukturert opplæring for all opplæring for voksne må ses i sammenheng med forslaget om utvidet rett og rekvalifiseringsretten. Fylkeskommunene som ikke allerede har gjort det, må regne med å legge om til et mer fleksibelt tilbud for voksne, inkludert inntaksordninger.

Andre tiltak

Meldingen varsler en gjennomgang av fag- og timefordelingen med sikte på å redusere mengden fellesfag og øke muligheten til fordypning, relevans og valgfrihet. Dette kan ha økonomiske konsekvenser for fylkeskommunene, men endrer ikke selve ansvaret de har for elevene. Det kan også gi fylkeskommunene større fleksibilitet i hvordan opplæringen organiseres.

Regjeringen mener at tilbudsstrukturen i fag- og yrkesopplæringen kan være veiledende for de små lærefagene, og at fylkeskommunene bør få større frihet til å organisere tilbudet (se omtale i kapittel 4 og 8). Regjeringen mener dette inngår som en naturlig del av ansvaret som fylkeskommunene har som kompetansepolitisk aktør. Fylkeskommunene får da mulighet til å organisere tilbudet og velge opplæringsmodell ut fra lokale behov, elevgrunnlag, kapasitet og arbeidslivets behov.

Departementet vil jobbe videre med vurderingssystemet. Fylkeskommunene har et ansvar for å sikre kvalitet i standpunktvurderingen, og for at de profesjonelle fellesskapene på skolene jobber kontinuerlig med dette. Regjeringen vil vurdere om det skal foreslås endringer i realkompetansevurderingen.