Del 4
Nasjonal plan for elektronisk kommunikasjon

21 Innledning

Stortinget har bedt regjeringen om å legge fram en nasjonal plan for elektronisk kommunikasjon (ekomplan), jf. Stortingets vedtak 24. april 2014 i samsvar med innstilling fra transport- og kommunikasjonskomiteen (Innst. 164 S (2013–2014)). Regjeringen mener Stortingets bestilling er en god anledning til å presentere et utvalg viktige deler av ekompolitikken i en stortingsmelding og har derfor valgt å gi en noe bredere tilbakemelding enn det som ble etterspurt i Stortingets bestilling.

Norge er i dag et av de mest digitaliserte landene i verden. Det har skjedd et teknologisk kjempesprang innenfor elektronisk kommunikasjon (ekom) de siste 10–15 årene. Næringslivet, fritidsaktiviteter, privatliv og de offentlige tjenestene vi benytter er avhengige av raske, sikre og tilgjengelige ekomtjenester. Mange av tjenestene vi bruker daglig fantes ikke for fem år siden, og sånn vil det fortsette.

Til tross for dype fjorder, høye fjell og spredt bosetting har vi et av verdens beste tilbud av ekomtjenester. Tilbyderne investerer store summer hvert år i raskere mobil- og bredbåndsnett over hele landet. Faktisk er det nå flere husstander med fibertilknytning i Norge enn det er husstander med fiber i Tyskland og Storbritannia til sammen. Det betyr at vi så langt har gjort mye riktig i den norske ekompolitikken, men det er nødvendig å holde tempoet oppe for å beholde konkurransefortrinn, produktivitetsvekst og innovasjonskraft som følge av digitaliseringen. Regjeringens målsetning er å gjøre landets infrastruktur til et konkurransefortrinn for nasjonen, og det inkluderer ekomnettene. Det handler om å knytte sammen og styrke landets bo- og arbeidsmarkedsregioner.

De raske endringene i teknologi og tjenester betyr at et ekomnett aldri blir ferdig utbygd. Nettene krever stadige oppgraderinger og nyinvesteringer for å kunne levere det folk vil ha. Det er derfor nødvendig med en offensiv ekompolitikk for tiden framover.

Nye kommunikasjonsformer og digitalisering av stadig flere tjenester gjør det ekstra utfordrende for privatpersoner og næringsliv som ikke har et tilfredsstillende tilbud om bredbånd der de bor, arbeider og ferdes. Vi må derfor ha en ekompolitikk som også legger til rette for utbygging i områder med få brukere og store etableringskostnader.

Folk forventer i økende grad at ekomtjenestene er sikre og pålitelige. Kommunikasjonen skal være trygg, og data vi gir fra oss skal behandles forsvarlig. Behovet for sikre og robuste ekomtjenester gjelder både for allmennheten og for kritiske samfunnsfunksjoner med særskilte behov, som for eksempel nødetater. Det krever ikke bare at teknologien kommer på plass, men politikken vi fører og de regulatoriske virkemidlene vi bruker må også tilpasses den nye virkeligheten. Mange av tjenestene som i dag kan leveres over internett utfordrer ikke bare ekomregelverket, men også regelverk for personvern, konkurranse med mer.

Utbredelsen av smarte hjem, maskin-til-maskin-kommunikasjon, e-helse, automatiske strømmålere, automasjon og intelligente kjøretøy er eksempler på at stadig flere «ting» skal kommunisere med hverandre og omgivelsene. Slike tjenester setter nye krav til overføringskapasitet, flatedekning og lav ende-til-ende forsinkelse i ekomnettene.

Ekompolitikken må være fleksibel nok til å takle raske endringer, samtidig som vi sikrer brukerne trygge ekomtjenester og stabile betingelser for tilbyderne som investerer store summer i det norske ekommarkedet.

22 Elektronisk kommunikasjon for økt produktivitet og en enklere hverdag

Ekom og internett er en viktig innsatsfaktor i næringslivet, forvaltningen og ikke minst i dagliglivet for de fleste nordmenn. For å sikre at landets ekomnett forblir et av verdens beste må regjeringen både legge til rette for konkurranse og innovasjonskraft og samtidig sørge for at brukerne får sikre og gode tjenester.

Regjeringen har satt følgende overordnede mål for ekompolitikken framover:

Mobil og bredbånd for vekst og deltagelse

• Innen år 2020 skal 90 prosent av husstandene ha tilbud om minst 100 Mbit/s basert på kommersiell utbygging i markedet.

• På lang sikt er målet at alle husstander skal ha tilbud om høyhastighetsbredbånd.

• Det skal være mobildekning der folk bor, jobber og ferdes.

• Gode ekomnett skal være en konkurransefordel for næringslivet over hele landet.

• Ekommyndigheten skal kartlegge etterspørsel etter og tilgang til infrastruktur som kan nyttiggjøres av datasentre.

• Det skal være enkelt å bygge bredbåndsnett.

• Reglene for legging av bredbåndskabel langs kommunal og fylkeskommunal vei skal være mest mulig ensartet.

• Ekomtilbyderne skal få rask tilgang til tilgjengelige frekvensressurser for sine behov.

Valgfrihet på internett

• Ekombrukere skal ha tilgang til innhold og applikasjoner over internett etter eget ønske.

• Norge skal arbeide internasjonalt for å beholde internett åpent og ikke-diskriminerende.

Sikre og robuste ekomnett

• Ekomnett og -tjenester skal være forsvarlig sikret mot uvær og feil.

• Ekomnett og -tjenester skal være forsvarlig sikret mot fysiske og logiske angrep.

• Det skal være trygt å kommunisere i ekomnettene.

• Ekomnettene skal kunne tilby framtidige tjenester for nødetatene.

• Ekommyndigheten skal veilede forvaltningen i kjøp av ekomtjenester til samfunnskritiske funksjoner.

Regulering som fremmer innovasjon og bærekraftig konkurranse

• Det skal være minst tre konkurrerende mobilnett.

• Ekombrukere skal raskt få tilgang til nye tjenester og teknologier.

• Det skal være lønnsomt å investere i ekom.

• Det skal være enkelt å være ekomkunde.

23 Ekomsektorens økonomiske betydning

Omsetning i ekomsektoren

I 2015 var det bortimot 170 tilbydere av ekom i Norge1. Antall tilbydere har gått noe ned de siste årene. Dette gjenspeiler endringer i markedet ved at tilbydere er fusjonert, kjøpt opp eller avviklet. Samtidig etableres det færre nye tilbydere sammenlignet med tidligere.

Den samlede omsetningen for alle tilbyderne i sluttbrukermarkedet, altså beløpet tilbyderne fakturerer egne sluttkunder, utgjorde i underkant av 31 milliarder kroner2 i 2014. Beløpet omfatter hovedsakelig fasttelefoni, fast bredbånd og mobiltjenester og har vært relativt stabilt de siste årene.

Tjenester knyttet til mobiltelefoni og mobilt bredbånd utgjorde om lag 17,6 milliarder kroner i 2014, eller bortimot 60 prosent av den samlede omsetningen. Denne andelen har vært økende de siste årene. Også omsetningen for fast bredbånd øker og utgjorde mer enn 8,2 milliarder kroner i 2014. Omsetningen for fasttelefoni har derimot avtatt i takt med nedgangen i antall abonnement på tjenesten.

Investeringer i ekomsektoren

Tilbydere av offentlige kommunikasjonstjenester og -nett bygger i all hovedsak ut sitt tilbud på markedsmessig og forretningsmessig grunnlag. Tall som Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) har innhentet, viser at de samlede investeringer i varige driftsmidler3 utgjorde om lag 7,8 milliarder kroner i 2014. Det er noe mer enn i 2012 og 2013. Beløpet omfatter investeringer i fastnett og mobilnett, samt øvrige investeringer som ikke kan henføres til disse. Investeringene i 2014 tilsvarte om lag 25 prosent av omsetningen samme år. Som det framgår nedenfor, er de offentlige tilskuddene til ekomsektoren svært beskjedne sammenlignet med de private investeringene. Dette er noe som skiller ekomsektoren fra en rekke andre sektorer, inkludert den øvrige samferdselssektoren.

Utbygging av fibernett og 4. generasjons mobilnett (4G) utgjør den største andelen av de samlede investeringene i varige driftsmidler. I 2014 ble det investert om lag 2,5 milliarder kroner i fiberbaserte nett. Det er omtrent det samme som i 2013, men betydelig mer enn i 2012. Investeringene i 4G utgjorde mer enn 1,4 milliarder kroner i 2014. Tilsvarende tall i 2012 og 2013 var henholdsvis 270 og 625 millioner kroner.

Ekominfrastrukturens betydning for produktivitet og næringsutvikling

Effektive elektroniske kommunikasjonstjenester og -nett er en forutsetning for bruk av informasjonsteknologi. Digitale tjenester har betydning for produktiviteten i norsk økonomi, næringslivets konkurransekraft, kvaliteten på tjenestene i offentlig forvaltning og personers velferd og hverdag. Gode ekomnett utvider og styrker bo- og arbeidsregionene og øker fleksibiliteten i arbeidslivet.

Bruken av digitale tjenester krever en infrastruktur som er åpen for ulike anvendelser, stabil og robust. Internett er den globale bæreren av digitale tjenester. Digital kommunikasjonsteknologi omtales gjerne som en konvergerende teknologi ved at felles standarder og kommunikasjonsprotokoller gjør det mulig å anvende digitale tjenester på mange typer nett og utstyr. Videre omtales digital infrastruktur ofte som en generell bruksteknologi, på linje med IKT, fordi den har meget stor utbredelse og anvendelse.

De siste årene har det vært betydelig interesse og forskning knyttet til virkningene av IKT og bredbånd.4 Spesielt har man vært opptatt av sammenligninger mellom land, og i hvilken grad ulike land har tatt i bruk bredbånd. Spørsmålet har vært om bruk av digitale tjenester og bredbånd kan relateres til forskjeller i økonomisk vekst og produktivitetsutvikling. Forskningsresultatene viser gjennomgående at utbredelse av bredbåndsinfrastruktur har hatt en betydelig positiv effekt på økonomisk vekst.

Forskningen viser også at den positive gevinsten øker betydelig hvis anvendelsen av digital teknologi og digitale tjenester følges opp med forretningsmessige og organisasjonsmessige endringer, som endringer i arbeidsprosesser og kompetanse, nye distribusjons- og salgskanaler eller nye forretningsmodeller. Normalt vil gevinsten fra anvendelse av digitale tjenester også øke med økende kompetanse hos medarbeiderne i bedrifter og organisasjoner. Det er derfor nær sammenheng mellom anvendelsen av digital infrastruktur og digitale tjenester på den ene siden og menneskelig kapital på den andre siden.

Det har også blitt forsket på virkningen av bredbånd på utviklingen i yrkesdeltagelse og dermed på økonomisk vekst. Tilgangen til bredbånd øker fleksibiliteten i arbeidsmarkedet ved at muligheten for å jobbe hjemmefra styrkes og gjør det enklere å søke jobb. Se ellers del I av meldingen med statistikk over bruk av internett i Norge.

24 Endringer i ekomnettene og i telefontjenesten

Transportnett

Fram til 1985 var kobberledninger og radiolinjer dominerende i det norske telenettet. Fiberkablene gjorde sitt inntog på 1980-tallet og erstattet radiolinjer over større avstander i transportnettet.

I dag er fiberkabler dominerende i transportnettene. I fibernettet sendes signalene som lys og gir stor kapasitet over avstander og symmetrisk hastighet for opp- og nedlasting.

Faste aksessnett

Kobbernettet fikk ved digitaliseringen fram mot slutten av 1990-tallet en teknologi for oppringt internettaksess (ISDN), også kalt smalbånd. Fra sent på 1990-tallet og inn i de første årene på 2000-tallet introduserte man en ny teknologi for utnyttelse av høyere båndbredder over kobbernettet, da som Digital Subscriber Line (DSL), også kalt bredbånd.

Denne typen teknologi finnes etter hvert i en rekke ulike varianter, (xDSL), hvorav asymmetrisk DSL (ADSL) og Very High Bitrate-Versjonene (VDSL) er de vanligste. Ved å splitte opp de digitale signalene i sender- og mottakerretning, kunne man oppnå mindre forstyrrelser (krysstale) og høyere effekt, hvilket også gir lengre rekkevidde for signalene.

Fiberaksessnett til den enkelte kunde er blitt bygget ut i Norge siden slutten av 1990-tallet. Dette kan gjøres ved at man har en fiber fra sentralen og ut til den enkelte kunde, eller at man har en fiber med mange bølgelengder fra sentralen og ut i aksessnettet. Fra distribusjonspunkter ute i aksessnettet har man en optisk splitter som tar ut den enkelte bølgelengde på enkeltfibre ut mot hver enkelt kunde. Fiber helt hjem til kunden omtales ofte som FTTH (Fibre to the Home) eller FTTB (Fibre to the Building).

Kabel-TV-nettene, som opprinnelig ble bygget for distribusjon av TV-signaler, har også blitt viktige bærere av ekomtjenester. Et moderne kabel-tv-nett kalles i dag HFC-nett (Hybrid Fiber Coaxial nett), der det benyttes fiberkabler ut til forskjellige ledd av nettet. Først på det siste strekket inn til kunden benyttes koaksialkabler. 93 prosent5 av avstanden mellom en HFC-sentral og husstanden er i dag fiber, mens de siste 7 prosent er koaksialkabel. Sluttkunden får dermed høyhastighets bredbånd over kabel-TV-nettet. Omorganisering og omlegging til ny overføringsteknikk i HFC-nettet innebærer at denne infrastrukturen vil gi langt mer kapasitet til sluttkundene. Allerede i dag tilbys 500 Mbit/s, men teknologien er i stand til å levere kapasiteter på 1 Gbit/s eller mer. Denne teknologien overfører en stor mengde TV og film i tillegg til den rene internettaksessen.

Utfordringer ved videre utvikling av kobbernettet

Høyhastighetsnett bygges ut i rekordfart, men det vil ta tid å nå alle husstander og bedrifter i landet. Derfor er det viktig å utnytte verdiene i eksisterende infrastruktur. Veien til høyhastighetsbredbånd kan variere, men det viktigste for landets husstander og bedrifter er at vi benytter oss av alle muligheter for å få opp hastighetene over hele landet raskest mulig.

Utfordringen for kobbernettet som aksessinfrastruktur er at kobberlinjene mister effekt over lengre avstander, typisk bør man ikke ha mer enn drøyt 1–1,5 kilometer mellom sentral og husstand. For å oppnå full høyhastighetseffekt er det gunstig med avstander ned mot et par hundre meter. Ved ytterligere utbygging av fibernoder utplassert i nabolagssentralene (mikronoder), i kombinasjon med ny teknologi, vil man over kobbernettet kunne tilby hastigheter som 100–400 Mbit/s. I kontrollerte forsøk er det allerede oppnådd kapasitet mot 1 Gbit/s med slike løsninger.

De kjente løsningene for å oppnå høyere kapasitet over kobbernettet kan imidlertid ikke tas i bruk av flere enn én aktør i nettet samtidig. Dersom flere introduserer slike løsninger, som for eksempel såkalt vektorisering og G.fast, vil de ulike aktørene forstyrre («jamme») hverandre. Telenor har anført at eier og forvalter av infrastrukturen må stå for dette teknologiskiftet. For å sikre konkurransen i markedet vil en slik tilnærming imidlertid kreve markedsmessig aksept for andre tilgangsløsninger enn den tradisjonelle operatøraksessen.

Ekommyndigheten vil, i samråd med tilbyderne, vurdere nærmere hvordan videre utbygging av kobbernettet, til beste for sluttbrukerne, kan skje samtidig som hensynet til velfungerende konkurranse ivaretas. Samferdselsdepartementet har bedt Nkom lede et bredbåndsforum med tilbyderne for å finne gode løsninger for framtiden.

Fasttelefoni

Det blir stadig færre som abonnerer på fasttelefoni. Fasttelefoni leveres i dag over ulike tekniske plattformer og teknologier. De tradisjonelle telefontjenestene PSTN/ISDN, som fortsatt er den dominerende bærer av telefonitjenesten i fastnettet, baserer seg på linjesvitsjing. Dette er en teknologi som blir avløst og erstattet med annen mer effektiv og framtidsrettet IP-basert teknologi. Endringene er nødvendig for at fasttelefonitilbudet skal følge med i utviklingen i tråd med behovene i markedet og hva som er forretningsmessig forsvarlig.

Fasttelefoni har gjennom årene blitt brukt til en rekke ulike tjenester, for eksempel forskjellige typer alarmløsninger som trygghets-, heis-, tunnelalarmer med mere. Ved en overgang til nyere IP-baserte løsninger i fastnettet er det ikke gitt at alle tjenester vil fungere uten at det gjøres egne tilpasninger.

Telenor har opplyst at selskapet vil starte en styrt flytting av sine kunder fra tradisjonell fasttelefoni over til andre produkter eller plattformer med tilsvarende funksjonalitet. Eldre teknologi vil fases ut på det enkelte sentralpunkt i nettet etter hvert som det blir nødvendig.

Mobilnett

I dag er tre ulike generasjoner av mobilteknologi i bruk i mobilnettene: 2G, 3G og 4G. Dagens mobilnett ble utviklet med GSM (2G) for tale og SMS. Senere kom UMTS (3G) med tale og bredbåndskapasitet for dataoverføring. Det siste så langt er LTE (4G) som øker bredbåndskapasiteten videre.

Det går stadig kortere tid mellom hver gang det gjøres større teknologiske endringer. En ny generasjon mobilteknologi (5G) er ventet i markedet innen få år. Standarden for denne teknologien er under utvikling, men vi må forvente enda større kapasitet og hastighet for overføring av data.

Innen overskuelig framtid er det like fullt klart at mobilnettet fungerer som en delt ressurs, der blant annet antall samtidige brukere avgjør hvilken kapasitet eller hastighet man opplever som sluttkunde. Dette gjør at mobilnett, særlig i tett befolkede områder, i hovedsak vil være et supplement og ikke en erstatning til fastnettaksess for bedrifter og husholdninger.

Årsaken til at 2G og 3G fortsatt anvendes i mobilnettene er at 4G ikke har kunnet levere taletjeneste og at mange brukere fortsatt har utstyr som ikke kan bruke 4G. Utbyggingen av 4G krever dessuten stor kapasitet, normalt fibernett, ut til basestasjonene. Det gjør det kostbart og krevende å levere arealdekning med stor datakapasitet.

I løpet av 2016 er det forventet at de norske mobiltilbyderne vil levere taletjenester over 4G. Når tale over 4G er på plass, vil det bli aktuelt å fase ut bruken av 2G og 3G til fordel for nyere og mer frekvenseffektiv teknologi (4G etc.) for å etterkomme etterspørselen etter nye tjenester og raske mobildataforbindelser. Utfasingen vil måtte ta litt tid, ettersom mange fortsatt bruker utstyr som ikke har støtte for 4G, og en rekke automatiserte tjenester, som alarmer og styringssystemer, bruker kun 2G-teknologi.

Kommunikasjonen mellom innsatspersonell i nød- og beredskapsetatene er digitalisert gjennom innføringen av felles digitalt sambandssystem, Nødnett, basert på TETRA-standarden. Ved utgangen av 2015 har politiet og brann- og redningsetatene i hele Norge byttet ut de analoge sambandsnettene med Nødnett, og innføring i helsetjenesten vil fullføres i 2016.

25 Reguleringsprinsipper og markedsregulering

Markedsreguleringen er et kraftig virkemiddel som ekommyndigheten kan bruke for å oppnå målene for ekompolitikken. Nedenfor redegjøres det nærmere for lovgrunnlaget og prinsippene som myndighetene legger til grunn for regulering av ekommarkedet.

25.1 Ekomlovens formål og reguleringsprinsipper

Lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) har som formål å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester og å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser. Formålet skal oppnås gjennom å legge til rette for bærekraftig konkurranse. Ekomreguleringen skal også stimulere til næringsutvikling og innovasjon, herunder legge til rette for sikre og robuste ekomnett. Lovens hovedformål er med andre ord å bidra til oppfyllelse av nasjonale behov for ekom. Dette formålet har ligget fast siden loven ble vedtatt i 2003. I omtalen av lovens formål i Ot.prp. nr. 58 (2002–2003) om ekomloven, fremgår det at «brukernes behov, dvs. hva som anses som godt, rimelig og fremtidsrettet vil endre seg over tid», og at bestemmelsen må forstås i samsvar med dette. Den norske reguleringen av ekommarkedet gjennomfører det felleseuropeiske rammeverket for ekom6fra 2002, revidert i 20097, i tillegg til enkelte tilpasninger og nasjonale reguleringsbehov.

Minimumsregulering og teknologinøytralitet

Ekomloven bygger på prinsippene om minimumsregulering og teknologinøytralitet. Minimumsregulering innebærer blant annet at markedsinngrepene fortrinnsvis skal skje ved regulering av grossistmarkeder og i mindre grad på sluttbrukernivå. Sektorspesifikk konkurranseregulering skal ikke anvendes dersom målene kan nås gjennom bruk av generell konkurranserett. Teknologinøytralitet betyr at reguleringen og virkemidlene ikke skal favorisere bruk av bestemte teknologier, men overlate teknologivalg til markedet. Prinsippet om teknologinøytralitet innebærer imidlertid ikke at reguleringen nødvendigvis skal praktiseres likt uavhengig av teknologi.

Prinsippene om minimumsregulering og teknologinøytralitet gjør at myndighetene ikke detaljstyrer ekomsektoren. Det er opp til ekombransjen selv å komme opp med løsninger og produkter. Utbygging av norske ekomnett er i hovedsak finansiert og drevet av kommersielle utbyggere som selv velger utbyggingsområder og utformer egne tjenester og forretningsmodeller. Dette har resultert i god tilgang til mobile og faste ekomnett over hele landet og et bredt og godt tilbud av elektroniske kommunikasjonstjenester. Bransjen har i utgangspunktet bedre forutsetninger for å ta teknologiske og markedsmessige beslutninger enn myndighetene. Regjeringen vil derfor videreføre disse prinsippene.

Forutsigbare rammebetingelser

Det investeres i dag store summer i ekomnett og -tjenester (jf. kapittel 23). For å legge til rette for at tilbyderne fortsatt skal kunne investere må de ha forutsigbare rammebetingelser. Det er utfordrende å skape forutsigbarhet i et marked som er så dynamisk som ekommarkedet. EUs ekompakke, som er gjennomført i norsk rett, er en dynamisk regulering som skal kunne tilpasses reguleringsbehovet i den enkelte situasjon. Særlig gjelder dette den konkurranserettede delen av ekomreguleringen, der tilbydere som har sterk markedsstilling skal pålegges plikter gjennom enkeltvedtak i forhåndsdefinerte markeder, for eksempel å gi tilgang til egen infrastruktur. Pliktene som pålegges tilbyderne skal vurderes med hyppige mellomrom for at vedtakene skal være så oppdaterte som mulig. Dette innebærer at pliktene kan endres med få års mellomrom.

Med bakgrunn i de store og hyppige endringene i markedet gir denne systematikken nødvendig fleksibilitet i reguleringen og bidrar til at unødvendig og utdatert regulering ikke blir stående. Ulempen er at reguleringen kan gi mindre forutberegnelighet over tid. Å sikre tilstrekkelig forutberegnelighet for tilbyderne er et hensyn ekommyndigheten legger stor vekt på og som vi også i framtiden vil søke å ivareta på en god måte. Nettopp fordi reguleringen bygger på virkemidler som pålegges i den enkelte sak, er det viktig at reguleringsprinsippene står fast over tid og er godt kjent i markedet.

Regulering av tilbydere med sterk markedsstilling

For å utvikle ekommarkedet til et marked med bærekraftig konkurranse og med flere tilbydere, har ekomloven en egen sektorspesifikk konkurranseregulering. Reguleringen pålegger Nkom å definere relevante produkt- og tjenestemarkeder, foreta markedsanalyser og identifisere om det finnes tilbydere med sterk markedsstilling innenfor definerte markeder. Dersom en tilbyder har sterk markedsstilling, skal Nkom pålegge én eller flere særskilte forpliktelser for å fremme bærekraftig konkurranse (asymmetrisk regulering).

Markedsanalysene gjennomføres etter konkurranserettslig metode og tar utgangspunkt i anbefalinger fra EU-kommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan (ESA) over markeder som anses som aktuelle for forhåndsregulering. I tråd med forutsetningene som er lagt til grunn i regelverket, har antall markeder som inngår i anbefalingene blitt redusert fra 18 til fem etter hvert som konkurransen og de teknologiske og markedsmessige forholdene har endret seg. Det gjenstår nå to markeder for terminering av tale i henholdsvis mobil- og fastnett, to markeder relatert til bredbåndsnett og ett marked relatert til aksessprodukter for bedrifter. De nasjonale markedene i Norge inkluderer i tillegg grossistmarkedet for tilgang til mobilnett og samtaleoriginering i mobilnett. Dette skyldes blant annet at vi i Norge, i motsetning til de fleste andre europeiske land, så langt kun har hatt to landsdekkende tilbydere som har levert mobilnett med både tale- og datatjenester.

For å sikre harmonisering og like rammevilkår på tvers av landegrensene i EU, konsulteres i tillegg utkast til enkeltvedtak med Kommisjonen, europeiske myndigheter ansvarlig for elektronisk kommunikasjon og med organisasjonen Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC). Dette gjøres for å sikre en harmonisert skjønnsutøvelse i vedtakene til de ulike europeiske reguleringsmyndighetene ved pålegg av virkemidler som skal tilrettelegge for konkurranse. For EØS/EFTA-landene skjer denne harmoniseringen foreløpig kun gjennom ESA. Norske myndigheter har i lengre tid arbeidet med å få en tilstrekkelig god norsk deltagelse i BEREC slik at også våre saker kan bli vurdert på samme måte som andre land som er underlagt samme ekomregulering. Foreløpig er det ikke oppnådd enighet mellom EU-siden og EØS/EFTA-landene i dette spørsmålet. I forbindelse med revisjonen av det felles europeiske rammeverket for elektronisk kommunikasjon (se nedenfor), vil Norge og EØS/ EFTA-landene fortsette arbeidet med å prøve å få endret BEREC-forordningen slik at den skal legge til rette for fulle deltakerrettigheter i BEREC, uten stemmerett.

25.2 Videre utvikling av ekomreguleringen i Europa

Ekomlovgivningen ble utformet tidlig på 2000-tallet. Den gang utgjorde fasttelefon den største og viktigste ekomtjenesten i Europa. I dag er bildet et helt annet. Det har vært en formidabel utvikling i tilbudet av ekomtjenester. På mange områder er det sterk konkurranse som har ført til et stort mangfold av tjenester av god kvalitet og økt valgfrihet for sluttbrukerne. Prisene er redusert, og kundene får mer for pengene enn før. Likevel investeres det mye i ny infrastruktur, jf. kapittel 23.

Dagens lovgivning regulerer tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. De siste årene har det imidlertid vokst fram en ny gruppe internasjonale tilbydere som enten ikke faller inn under definisjonen av ekomtilbydere, eller som av jurisdiksjonsgrunner ikke faller inn under reguleringen i EØS-området. Slike tilbydere omtales ofte som over-the-top-tilbydere (OTT). Eksempler på slike selskaper er Google, Amazon, Facebook og Apple. Selskapene tilbyr tjenester som kan brukes istedenfor eller i tillegg til de tradisjonelle ekomtjenestene, for eksempel kan man kommunisere på Facebook i stedet for å benytte telefon eller SMS. I den senere tid har Google lansert en tjeneste som tilbyr kunder i USA en kombinasjon av en OTT-tjeneste og en mobiltjeneste. Google har inngått avtale med mobiltilbydere om å bruke deres infrastruktur i tillegg til å utnytte private og offentlige WI-FI-nett for å levere tjenesten. En slik tjeneste gjør at brukeren ikke lenger selv trenger å finne WI-FI-soner og å slå av og på datatilgang i mobilnettet, for eksempel ved besøk i utlandet. Det er også andre lignende prosjekter på gang hos flere andre selskaper, noe som kan føre til at den tradisjonelle verdikjeden brytes ved at tjenestene separeres fra infrastrukturen i langt større grad i framtiden enn hva tilfellet er i dag.

Dette vil kunne føre til markedsmessige endringer som vi ikke kjenner rekkevidden av. Den tekniske og markedsmessige utviklingen vil gjøre det nødvendig å oppdatere dagens lovgivning, herunder å vurdere den sektorspesifikke konkurransereguleringen. I tillegg har den regulatoriske utviklingen ført til at stadig mer reguleres på et mer overordnet og generelt nivå, slik at særreguleringen innenfor ekomlovgivningen bør gjennomgås for å hindre unødvendig dobbeltregulering.

Utbygging av nye bredbåndsnett skjer både i områder med andre bredbåndsnett og på steder der det ikke finnes tilsvarende bredbåndsnett fra før. I mange områder vil det ofte ikke være lønnsomt å bygge ut flere parallelle bredbåndsnett. Dette gjør at den første som bygger kan oppnå et tilnærmet monopol på bredbåndstjenester, og at valgmulighetene for sluttbrukerne blir begrenset. Det sektorspesifikke konkurranseregelverket åpner for at Nkom kan definere lokale markeder dersom konkurranseforholdene varierer i betydelig grad mellom ulike deler av landet. Nkom kan i så fall identifisere tilbydere som hver for seg har sterk markedsstilling innenfor sitt område og pålegge særskilte forpliktelser. Dette kan for eksempel være plikt til å tilby andre tilbydere grossisttilgang til nettet. Det sektorspesifikke konkurranseregelverket kan på den måten bidra til å sikre tjenestekonkurranse i områder der det bare finnes én nettilbyder.

En geografisk oppdeling av det norske ekommarkedet vil imidlertid kunne bli svært omfattende og ha høye regulatoriske kostnader. Et alternativ kunne være å innføre «symmetrisk regulering». En slik ny regulering vil kunne innebære at alle eiere av bredbåndsnett blir pålagt å tilby grossisttilgang til sitt nett. Symmetrisk regulering vil imidlertid ikke kunne gjennomføres innenfor rammene av det gjeldende regulatoriske rammeverket. Symmetrisk regulering i deler av markedet, til erstatning for dagens asymmetriske regulering av tilbydere med sterk markedsstilling, er en mulighet som har vært nevnt i EUs arbeid med revisjon av ekompakken. Dette vil kunne legge til rette for bedre konkurranse på ekomtjenester til brukerne, men vil samtidig kunne ha negativ innvirkning på insentivene tilbyderne har til å investere i utbygging av nye bredbåndsnett med høy kapasitet. Regjeringen vil derfor foreta en grundig vurdering av mulige konsekvenser før en slik regulering eventuelt innføres.

Det europeiske rammeverket for ekom er nå under revisjon som et av tiltakene i Kommisjonens «Digital Single Market»-strategi. Kommisjonen legger opp til en overordnet evaluering av hvordan gjeldende rammeverk fungerer og har fungert, samtidig som den ønsker å se på hvilke endringer som er nødvendige i lys av den markedsmessige og teknologiske utviklingen. Fem ulike politikkområder er særlig trukket fram; tilgangsregulering, frekvensforvaltning, kommunikasjonstjenester, universelle tjenester og institusjonell oppbygging og forvaltning.

Et revidert rammeverk vil trolig først være på plass i 2018/2019. Ettersom det europeiske rammeverket danner grunnlaget for vår nasjonale regulering på ekomområdet, vil et revidert rammeverk medføre behov for å revidere ekomloven med tilhørende forskrifter. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med dette.

Norge oversendte i desember 2015 et innspill til Kommisjonens høring om det felleseuropeiske rammeverket for elektronisk kommunikasjon. Det var et godt samarbeid mellom myndigheter og bransjen i utformingen av det norske innspillet. Det sentrale i vår tilbakemelding er behovet for et regelverk som sikrer fortsatt investeringer i nettverk og tjenester for å møte brukernes og næringslivets behov, generell regelverksforenkling, fleksibilitet både når det gjelder nasjonal fleksibilitet og når det gjelder fleksibilitet i regelverket for å møte framtidig utvikling og deregulering gjennom å fjerne regulering som ikke lenger er nødvendig. Videre understrekes behovet for å oppdatere dagens regulering basert på aktører med sterk markedsstilling. Symmetrisk regulering vil kunne være en mulig innfallsvinkel for regulering av tilgang til høyhastighetsnett frem til husstandene. Når det gjelder en felleseuropeisk tilnærming for frekvensforvaltning, ble det i innspillet lagt vekt på at denne fokuserer på generelle prinsipper og mål. Nasjonal fleksibilitet må sikres. I innspillet diskuteres også kort tjenester levert av såkalte OTT-tilbydere.

Tjenester leverte av disse tilbyderne oppfattes oftere og oftere som substitutter til tradisjonelle ekomtjenester. Per i dag er imidlertid disse tjenestene gjenstand for ulik regulering og tilbyr ulik grad av sluttbrukerbeskyttelse. Ofte leverer OTT-tilbyderne nye innovative tjenester som møter brukere og næringslivets behov. Det er derfor viktig blant annet å ta hensyn til målet om legge til rette for innovasjon når en vurderer om gjeldende sektorspesifikke regulering bør utvides til også å omfatte tjenester levert over internett. Utgangspunktet bør være å redusere den regulatoriske byrden der dette ikke skader forbrukernes interesser eller går ut over nødvendig sikkerhet, snarere enn å øke den. I tillegg til vårt nasjonale innspill deltok norske myndigheter også i utarbeidelsen av et overordnet nordisk innspill sammen med Estland, Storbritannia og Belgia.

25.3 Videre utvikling av ekomreguleringen i Norge

Ekommyndigheten vil søke å legge til rette for at den positive utviklingen i det norske ekommarkedet skal fortsette. Brukerne skal få moderne, gode, sikre og rimelige ekomtjenester, og det skal fortsatt være attraktivt for tilbyderne å investere i ekomsektoren. Markedsreguleringen skal bidra til at vi oppnår bærekraftig konkurranse i de ulike markedene, slik at den sektorspesifikke reguleringen gradvis fases ut.

Regjeringen ser det som viktig å legge til rette for at det skal bli minst tre uavhengige mobiltilbydere i det norske mobilmarkedet og dermed redusere behovet for særregulering. Mobilmarkedet preges fremdeles av to store aktører med egne landsdekkende nett.

Telenor og TeliaSonera har en samlet markedsandel på over 90 prosent. Etter frekvensauksjonen i desember 2013 innehar ICE de nødvendige frekvensressursene til å bygge et fullverdig tredje nett. Når ICE har oppgradert nettet sitt og utvidet tjenestetilbudet, forventer myndighetene et enda bedre tjenestemangfold, og at selskaper som tilbyr mobiltjenester basert på å leie seg inn i infrastruktur vil klare seg bedre i markedet uten regulatoriske inngrep.

For at konkurransen i mobilmarkedet skal kunne fungere tilfredsstillende, og for utbygging av bedre flatedekning, vil det også være sentralt at mobiltilbyderne kan oppnå rimelige vilkår for leie av transportkapasitet fram til sine basestasjoner.

I dagens digitaliserte samfunn er gode og framtidsrettede bredbåndstjenester en forutsetning. Per i dag er Telenor pålagt å tilby tilgang til selskapets kobbernett og fibernett fra husstand og fram til nærmeste sentral (aksessnett). Dette gjør det mulig for andre tilbydere å tilby tjenester i konkurranse med Telenor også på fastnett, uten selv å rulle ut nett til husstander og bedrifter.

For at markedet skal kunne levere de bredbåndstjenestene brukerne og næringslivet har behov for, er det viktig at grossistmarkedet for bredbånd mellom tilbyderne fungerer godt. For å løse potensielle konflikter mellom tilbydere så tidlig som mulig, ga Samferdselsdepartementet Nkom i oppdrag å etablere en møteplass, bredbåndsforum, der aktørene i bredbåndsmarkedet kan diskutere og løse aktuelle problemstillinger seg imellom. Det vises til kapittel 24 og problemstillingene vedrørende vektoring og G.fast. Dette er problemstillinger som med fordel kan søkes løst gjennom bredbåndsforumet. Gjennom bredbåndsforumet vil man kunne sikre at alle berørte aktører blir hørt, at all relevant informasjon kommer på bordet og at man kommer fram til en løsning som på en god måte ivaretar de ulike interessene. Dersom problemstillingene ikke lar seg løse gjennom diskusjoner i dettet forumet, vil spørsmålet kunne bli gjenstand for den alminnelige saksbehandlingen etter ekomlov og -forskrift.

Regjeringen vil:

• At den sektorspesifikke konkurransereguleringen skal legge til rette for minst tre konkurransedyktige mobilnett.

• At prinsippene om teknologinøytralitet og minimumsregulering skal ligge til grunn for reguleringen.

• At det skal være en god balanse mellom fleksibiliteten som følger av reguleringen og forutberegneligheten tilbyderne trenger for å gjøre sine investeringer.

• Opprette et bredbåndsforum for ekomtilbyderne, med mål om å legge til rette for gode avtaler om tilgang og modernisering av eksisterende aksessnett. Bredbåndsforumet skal bidra til å redusere unødvendige konflikter og bedre konkurransen i markedet. Forumet ledes av Nkom.

• At ekommyndigheten bidrar med konstruktive innspill i det pågående revisjonsarbeidet av det felleseuropeiske rammeverket for ekom for å bidra til et framtidsrettet og fleksibelt rammeverk som kan tilpasses ulike markedsforhold.

26 Nettnøytralitet

Nettnøytralitet betyr at internett skal fungere likt for alle. Nettnøytralitet og tilgang til ressurser på internett er en grunnleggende forutsetning for økonomisk, sosial, kulturell og demokratisk utvikling i et moderne samfunn.

Målet for regjeringens arbeid med nettnøytralitet er å sikre at internett fortsetter å være åpent og ikke-diskriminerende for alle typer kommunikasjon og innholdsdistribusjon.

Norge er som nevnt tidlig ute med digitalisering og bruk av nye tjenester. Vi møtte derfor også tidlig ulike problemstillinger knyttet til nettnøytralitet. Det førte til at myndigheter og tilbydere sammen utviklet nasjonale retningslinjer for nettnøytralitet allerede i 2009. De fleste aktørene i markedet er enige i at retningslinjene har fungert bra. De har sikret norske brukere tilgang til innhold på nettet på en god måte, samtidig som tilbyderne av nett og innhold har kunnet utvikle nye forretningsmodeller og tjenester.

En større undersøkelse i det europeiske markedet i 2012 viste flere brudd på nettnøytraliteten i Europa og startet en politisk diskusjon om behovet for et felleseuropeisk regelverk for nettnøytralitet. Prosessen har resultert i en forordning om regulering av nettnøytralitet som er EØS-relevant og vil bli gjeldende i Norge. BEREC skal utvikle retningslinjer for regulatørenes håndheving av forordningen. Retningslinjene skal foreligge innen ni måneder fra reguleringen trer i kraft. I og med at det er uklarheter i enkelte av bestemmelsene, vil mye av effekten av den felleseuropeiske nettnøytralitetsreguleringen avhenge av innholdet i BERECs retningslinjer for nettnøytralitet.

Også etter at det nye regelverket er innført, vil det være nødvendig at ekommyndigheten følger utviklingen nøye. Den årlige rapporteringen, som det felleseuropeiske regelverket stiller krav om, vil gi god anledning til å vurdere om den nye reguleringen fungerer tilfredsstillende i det norske markedet. Det felleseuropeiske regelverket for nettnøytralitet gir mulighet til å innføre nasjonale tilpasninger for å bedre nettnøytraliteten innenfor visse rammer. Selv om slike tiltak kan tenkes innført allerede når det nye regelverket trer i kraft, synes det mest hensiktsmessig å la det nye regelverket få virke en stund før man vurderer eventuelle supplerende tiltak.

Regjeringen ønsker en reell nettnøytralitet og at målet om å beholde internett som en åpen og ikke-diskriminerende plattform i størst mulig grad blir sikret gjennom en felleseuropeisk ordning. Utviklingen bør imidlertid følges nøye, og supplerende nasjonale tiltak må vurderes ved behov innenfor rammene som den europeiske nettnøytralitetsreguleringen gir.

Nkom har etablert Nettnøytralitetsforum som en nasjonalt møteplass hvor ekommyndigheten jevnlig møter internettilbydere, innholdsleverandører, bransjeorganisasjoner og forbrukermyndigheten, for å utveksle erfaringer og synspunkter. Disse aktørene vil også videre være sentrale i arbeidet med innføring av forordningen. Videre er det vesentlig at ekommyndigheten opprettholder et tett samarbeid med regulatører i andre land og deltar aktivt i relevante europeiske og internasjonale fagfora for å sikre en god forvaltning av nettnøytralitet.

Regjeringen vil:

• Implementere den felleseuropeiske reguleringen av nettnøytralitet i norsk lovverk.

• At ekommyndigheten skal videreføre en aktiv dialog om nettnøytralitet med ekombransjen, forbrukere, innholdstilbydere og andre interessenter.

• At ekommyndigheten skal bidra til utvikling av europeiske retningslinjer for håndheving av reguleringen og behov for nasjonale tilpasninger.

• At ekommyndigheten skal delta aktivt for å fremme norske interesser i ulike fora hvor metoder for regulering av nettnøytralitet utredes.

27 Endringer i leveringsplikten

Leveringsplikten har vært en sentral del av ekompolitikken i mange år. Formålet har vært å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet et minimumstilbud av elektroniske kommunikasjonstjenester. Den viktigste tjenesten har tradisjonelt vært telefontjenesten. Dagens leveringspliktige tjenester er hjemlet i ekomloven kapittel 5 med tilhørende forskriftsbestemmelser og implementerer krav i EUs såkalte USO-direktiv. De leveringspliktige tjenestene har omfattet følgende tjenester:

• Tilgang til offentlig telefontjeneste og digitalt elektronisk kommunikasjonsnett over hele landet,

• offentlige betalingstelefoner og andre tilgangspunkter til offentlig telefontjeneste,

• nummeropplysningstjeneste,

• telefonkatalog og

• særlige tjenester til funksjonshemmede og andre sluttbrukere med spesielle behov.

Leveringspliktige ekomtjenester

Etter regelverket kan myndigheten utpeke én eller flere tilbydere for å sikre tilbud om leveringspliktige tjenester eller inngå avtale om levering av disse tjenestene. Slik avtale ble inngått mellom Staten v/Samferdselsdepartementet og Telenor i 2004 (USO-avtalen). USO-avtalen har bidratt til å sikre et landsdekkende tilbud om tilgang til en offentlig telefontjeneste med utgangspunkt i, men ikke begrenset til, Telenors eksisterende kobbernett. Avtalen gir ikke rett til bredbåndsaksess, men sikrer kun at sluttbrukeren skal kunne koble seg til internett med lav hastighet via en telefonlinje (oppringt internett).

Av historiske grunner har Telenor fram til nå dekket kostnadene for leveringspliktige tjenester uten kompensasjon. Dersom selskapet påføres en urimelig byrde ved å tilby leveringspliktig tjenester, kan selskapet anmode om at kostnadene dekkes av et finansieringsfond, jf. ekomloven § 5-2 første ledd. Telenor gjennomfører for tiden store, nødvendige oppgraderinger i fastnettet som på sikt trolig vil øke selskapets kostnader forbundet med å opprettholde gjeldende avtale. Disse oppgraderingene, samt generelle endringer i markedet og endringer i folks bruk av elektronisk kommunikasjon, har ført til behov for revisjon av avtalen om leveringspliktige tjenester.

Leveringsplikten for trykt telefonkatalog (hvite sider) ble opphevet fra årsskiftet 2009/2010. Samferdselsdepartementet har nylig opphevet leveringsplikten for telefonbokser, elektronisk telefonkatalog og nummeropplysningstjenesten. Telenor og Riksantikvaren inngikk i 2007 en avtale om vern av 100 telefonkiosker av typen Riks, tegnet av Georg Fredrik Fasting. Telefonkioskene vil ikke ha fungerende telefonautomater. Telemuseet/Telenor kulturarv følger opp avtalen på vegne av Riksantikvaren.

Nummeropplysningstjenester og elektronisk telefonkatalog kan utgå fra leveringsplikten fordi disse tjenestene i dag tilbys i konkurranse mellom flere tilbydere på ulike plattformer, herunder manuelt betjent nummeropplysning, SMS-søk, søk på internett og applikasjoner på smarttelefoner. Brukerne vil derfor klare seg bra uten pålegg om levering av disse tjenestene.

Det gjenstår dermed å vurdere eventuelle behov for endringer når det gjelder leveringsplikt for tilgang til offentlig telefontjeneste, digitalt elektronisk kommunikasjonsnett og særlige tjenester til funksjonshemmede og andre sluttbrukere med spesielle behov.

27.1 Tilrettelegging for brukere med spesielle behov

En positiv effekt av teknologiutviklingen er at den skaper nye muligheter for funksjonshemmede og andre brukere med spesielle behov for ekomtjenester. For personer med ulike funksjonshemminger, for eksempel hørselshemmede, gir mulighet for effektiv sanntids tale-, tekst- og bildekommunikasjon nye muligheter til deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Slike løsninger kommer også alle andre deler av befolkningen til gode.

Tale- og hørselshemmede har i dag tilgang til døgnåpen teksttelefontjeneste levert av Telenor. Tjenesten er foreløpig kun tilgjengelig fra fast bosted. Telenor arbeider imidlertid med å gjøre den tekniske plattformen for tjenesten tilgjengelig via nettbrett og smarttelefon, men lanseringstidspunktet er ikke avklart. Telenor tilbyr i samsvar med kravene i ekomforskriften også refusjons- og rabattordninger til egne kunder. I tillegg til tjenestene fra Telenor, har NAV en egen bildetolketjeneste som er tilgjengelig alle hverdager fra 08–20.

Regjeringen mener at tjenestene for sluttbrukere med spesielle behov må gjennomgås samlet slik at vi kan finne gode løsninger for fremtiden.

Funksjonshemmede og andre sluttbrukere med spesielle behov vil ha stor nytte av velfungerende bredbåndstjenester. Det er ønskelig at denne gruppen så langt som mulig sikres tilgang til tilpasset terminalutstyr og tilrettelagte tjenester som bidrar til en funksjonell og likestilt hverdag. For eksempel vil totalkommunikasjonsløsninger (det vil si samtidig bilde, tekst og/eller tale) kunne sikre brukergruppenes mulighet til å kunne kommunisere godt. Dette vil innebære en utvidelse av tjenesteleveransen som i dag forestås av Telenor og NAV.

Samferdselsdepartementet vil, i samråd med NAV som fagmyndighet, vurdere hvilke løsninger for elektronisk kommunikasjon som bør tilbys brukere som har behov for spesialtilpassede løsninger, hvilke nye ordninger som eventuelt må etableres og hvordan løsningene eventuelt kan dekkes innenfor eksisterende ordninger og ikke medføre uforholdsmessige byrder for ekomtilbyderne.

27.2 Tilgang til offentlig telefontjeneste og digitalt elektronisk kommunikasjonsnett over hele landet

Økt tilgang til høykapasitetsbredbånd er et sentralt mål i EU og i Norge. Det er derfor også aktuelt å vurdere om tilgang til bredbånd bør gjøres til en del av de leveringspliktige tjenestene. USO-direktivet åpner for at det enkelte medlemsland kan innføre et slikt krav, men kun et begrenset antall land har så langt gjort dette. I Norge kan det stilles spørsmål om det er et reelt behov for leveringsplikt for bredbånd, eller om innbyggere og virksomheter allerede får et tilstrekkelig tilbud om bredbånd uten at det sikres med leveringsplikt. De aller fleste i Norge har i dag god tilgang til telefontjeneste og bredbånd på kommersielle vilkår. Men det er fremdeles enkelte steder i landet som mangler et tilbud og hvor det ikke er kommersielt lønnsomt for tilbyderne å bygge ut. Spørsmålet er derfor hvordan vi kan sikre grunnleggende ekomtjenester også på steder der tilbyderne ikke ser seg tjent med å etablere eller å opprettholde et tilfredsstillende tilbud.

Regjeringen mener det er viktig å legge til rette for tilgang til bredbånd for befolkning, næringsliv og offentlig sektor i hele landet. Digitalisering i samfunnet, endrede brukervaner og økt kommunikasjon mellom offentlig sektor og innbyggere aktualiserer behovet for at befolkning og bedrifter får en minimumstilgang til bredbånd som gjør dem i stand til å kunne benytte tjenester som i dag anses som vanlige og nødvendige. Regjeringen legger til grunn at et minimumstilbud av bredbånd til alle på sikt kan gi grunnlag for å revurdere behovet for leveringsplikt på telefontjenesten. Telefontjeneste kan leveres over en bredbåndsforbindelse. For satellittbasert bredbånd er det imidlertid visse begrensinger på grunn av stor tidsforsinkelse.

Bredbånd med grunnleggende kapasitet bør også være tilgjengelig over hele landet av likhetshensyn og av hensyn til verdiskaping. Bredbåndsdekningen i Norge er generelt svært god. Ekombransjen investerer betydelig i infrastruktur og legger med det til rette for et stadig bedre tjenestetilbud. Selv om befolkningen i all hovedsak har et tilbud om bredbånd, er det viktig også å sikre et tilbud til de husstander og virksomheter som per i dag ikke har slik tilgang.8 Regjeringen har opprettet en støtteordning for bredbåndsutbygging som forvaltes av Nkom. Gjennom støtteordningen kan kommuner søke om støtte til utbygging av bredbånd i områder hvor det ikke er grunnlag for et kommersielt bredbåndstilbud.

Regjeringen mener at det er ønskelig å redusere regulatoriske byrder der det er mulig, og at leveringsplikt derfor eventuelt kun bør opprettholdes i områder der markedet ikke sørger for å ivareta brukernes og samfunnets behov for grunnleggende ekomtjenester.

Nkom har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet utarbeidet rapporten «Leveringspliktige elektroniske kommunikasjonstjenester for tiden fremover – Telefonitjenester og bredbånd». Rapporten ble sendt på høring 3. juli 2015.

Gjeldende avtale om leveringsplikt omfatter telefontjeneste og oppringt internett. Etter ekommyndighetens oppfatning bør innbyggerne sikres et bredbåndstilbud som minst dekker alminnelig bruk av internett.

Tjenestene i tabell 27.1 vil kunne realiseres med bredbånd på 4 Mbit/s nedstrømskapasitet, men særlig skytjenester og ulike typer velferdsteknologi vil også kreve en viss kapasitet på opplasting.

Ekommyndigheten har vurdert om minstekravet for nedstrømskapasitet bør ligge på 2 Mbit/s eller på 4 Mbit/s. Forskjellen i dekning per i dag synes imidlertid forholdsvis liten mellom 2 Mbit/s og 4 Mbit/s, og forskjellene i kostnader ved full dekning vil være relativt begrenset. Kapasitetsbehovet kan forventes å være økende, og et minstekrav på 4 Mbit/s vil etter ekommyndighetens syn derfor være hensiktsmessig. Disse kapasitetsbehovene er basert på dagens tjenester, og over tid vil behovene øke etter hvert som det kommer mer kapasitetskrevende tjenester. Det må også kunne forventes at den tekniske utviklingen vil bidra til å øke kapasiteten i ekomnettene. Rapporten anbefalte på dette grunnlag at leveringsplikten endres fra oppringt internettforbindelse til bredbåndsforbindelse med minst 4 Mbit/s nedstrømshastighet og 1 Mbit/s oppstrømshastighet (4/1 Mbit/s). Nkom anbefalte videre at satellittbasert bredbånd ikke bør kunne benyttes til å oppfylle en eventuell leveringsplikt på bredbånd fordi taletelefoni ikke fungerer godt på grunn av forsinkelsen som oppstår ved satellittoverføring.

Det er per juni 2015 kun ca. 10 000 husstander som ikke kan få minst 4/1 Mbit/s og de fleste har langt høyere hastighet (Nexia 2015). Konsulentselskapet Nexia har, på oppdrag fra Nkom, beregnet at det samlede offentlige støttebehovet for å sørge for at 100 prosent av innbyggerne har det foreslåtte minimumstilbudet av bredbånd vil være mellom 262 millioner kroner og 445 millioner kroner, blant annet avhengig av når en eventuell utbygging gjennomføres.

Etter en totalvurdering av Nkoms rapport og innkomne høringssvar, har regjeringen konkludert med at det i dagens marked ikke er behov for en leveringsplikt på bredbånd. Et tungtveiende moment i vurderingen har vært at en slik leveringsplikt på det nåværende tidspunkt trolig kan bidra til å redusere investeringsviljen til kommersielle utbyggere.

Regjeringen vil derfor heller at målet om et grunnleggende minimumstilbud til alle innbyggere og virksomheter skal søkes oppnådd gjennom den etablerte støtteordningen for bredbånd.

Regjeringen legger derfor opp til at den etablerte støtteordningen for bredbånd skal videreføres og være innrettet mot utbygging av bredbånd i områder hvor det mangler et grunnleggende tilbud, og hvor det ikke kan ventes å komme kommersielt tilbud om bredbånd i de nærmeste årene. Et mål for ordningen skal dermed være å bidra til at husholdninger og bedrifter som ikke har et kommersielt basert bredbåndstilbud med minst 4 Mbit/s nedstrømshastighet og 1 Mbit/s oppstrømshastighet, får et slikt bredbåndstilbud fra minst én tilbyder. Dersom dette målet ikke nås ved kommersiell utbygging og ved hjelp av den etablerte støtteordningen, vil regjeringen eventuelt vurdere andre tiltak for å sikre varig bredbåndstilbud til alle.

Støtteordningen for bredbånd skal ikke erstatte annen bredbåndsutbygging, men først og fremst være et «sikkerhetsnett» for brukere som ellers ikke får dekket behovet for tilgang til elektroniske kommunikasjonstjenester. Selv om tilskuddsordningen for bredbånd skal bidra til å sikre alle et minimumstilbud, er det langsiktige målet fortsatt at alle får tilgang til høyhastighetsbredbånd.

Samferdselsdepartementet vil ta initiativ til at Telenor opprettholder leveringsplikt for telefontjeneste og oppringt internettforbindelse for de som ikke har et tilbud om bredbånd og/eller telefontjeneste. Telenors leveringsplikt gjøres teknologinøytral og kan oppfylles ved hjelp av mobilkommunikasjon.

Regjeringen vil:

• At den etablerte støtteordningen for bredbånd fortsatt skal være innrettet mot utbygging av bredbånd i områder hvor det ikke kan ventes å komme nye kommersielle tilbud i de nærmeste årene. Et mål for ordningen er å bidra til at husholdninger og bedrifter, som ikke har et kommersielt basert bredbåndstilbud med minst 4 Mbit/s nedstrømshastighet og 1 Mbit/s oppstrømshastighet, får et bredbåndstilbud fra minst én tilbyder. Det legges til grunn at slikt tilbud fortrinnsvis ikke bør være satellittbasert.

• Eventuelt vurdere andre tiltak for å sikre varig bredbåndstilbud til alle dersom dette målet ikke nås ved kommersiell utbygging og ved hjelp av den etablerte støtteordningen.

• Vurdere å opprettholde leveringsplikt for telefontjeneste og oppringt internettforbindelse for de som ikke allerede har et tilbud om bredbånd og/eller telefontjeneste.

• Vurdere om det er mulig å innføre bedre og mer effektive ordninger enn de som leveres i dag for grupper med ulike funksjonsnedsettelser.

28 Mobil og bredbånd for vekst og deltagelse

Digitalisering bidrar til økt produktivitet, økonomisk vekst og økt velferd for så å si alle samfunnssektorer og næringer. Det skapes nye næringer, og forbrukerne endrer vaner og behov i raskt tempo. En grunnleggende forutsetning for endringene er tilgang til gode bredbåndstjenester.

Befolkningens bruk av bredbånd øker fortsatt. SSBs kartlegging viser at private husholdningers bredbåndskapasitet har økt betydelig det siste året. Innbyggerne forventer at ekomtjenester skal være tilgjengelig med god kapasitet til enhver tid og på ethvert sted. Den mobile hverdagen stiller dermed store krav til utbygging av infrastruktur for å sikre pålitelig leveranse av nye tjenester og tjenester som man tidligere kun hadde tilgjengelig i hjemmet og på arbeidsplassen.

Utbyggingen av digital infrastruktur i Norge har vært massiv, men det finnes likevel områder med begrenset eller ingen dekning. I tillegg er det fortsatt forskjeller mellom tilbudene som er tilgjengelig for innbyggere og bedrifter i byer og bynære områder, og det som tilbys i grisgrendte strøk. IKT-Norge9 anslår at potensialet for kommersiell dekning for 100 Mbit/s bredbåndsaksess er 80–90 prosent av husstandene.

Kravene til økt kapasitet og tilgjengelighet for mobilt bredbånd har ført til et stadig økende behov for frekvensressurser og da spesielt i de lavere frekvensbåndene. Fra 2016 står hvert enkelt land fritt til å bestemme om 700 MHz-båndet fortsatt skal brukes til kringkasting eller om det skal brukes til mobilt bredbånd.10 Trenden i Europa er at flere og flere land avsetter dette frekvensbåndet til bruk for mobilt bredbånd slik som i Norge.

Etterspørsel etter fast og mobilt bredbånd

Etterspørselen etter både fast og mobilt bredbånd med god kapasitet er sterkt økende. I de seneste årene har vi i Norge, slik som i resten av Europa, sett en eksplosiv vekst i bruken av mobile tjenester. Fra 2013 til 2014 økte bruken av mobildata med 73 prosent, se figur 28.1.11 Mobiltelefoni har i stor grad overtatt for fasttelefoni, og i første halvår 2015 utgjorde taletrafikk fra mobiltelefoner nesten 84 prosent av den totale taletrafikken.

Kilde: Nkom 2015.

Ved utgangen av 2. kvartal 2015 har i overkant av 80 prosent av norske husstander abonnement på fast bredbåndstilknytning.12 I tillegg har mange også mobilt bredbåndsabonnement som gjerne betraktes som et supplement til fast bredbånd, men som i økende grad også kan være et fullgodt alternativ for noen brukergrupper. Figur 28.2 viser volumutviklingen av bredbåndsabonnementer og oppringt tilgang til internett siden 2000. For fast bredbånd og oppringt internett vises antall privatkunder. For mobilt bredbånd vises både privat- og bedriftskunder ettersom mange av bedriftsabonnementene også brukes privat.

Kilde: Nkom 2015.

Tilbud om fast og mobilt bredbånd

De siste årene har det vært en sterk vekst i andelen av befolkningen som har tilbud om raskt bredbånd. Denne utbyggingen har i hovedsak vært gjennomført på kommersielle vilkår, men enkelte steder har det offentlige bidratt med midler. Figur 28.3 viser bredbåndsdekning i Norge for ulike hastighetsklasser – både fast og mobil – de siste årene. Spesielt for høye hastigheter har dekningen økt relativt kraftig. Bare fra 2014 til 2015 økte antall husstander som kan få fiberbasert bredbånd med nesten 100 000.13 Samtidig er de geografiske forskjellene redusert, og konkurransen mellom ulike aksessteknologier har økt. Dekningen med mobilt bredbånd (4G) har også økt kraftig. I dag dekkes over 96 prosent av husstandene med denne teknologien, som normalt kan gi opplevd nedlastningshastighet på mellom 10 og 20 Mbit/s.

Kilde: Nexia 2015.

Ønsket utvikling – fast og mobilt bredbånd

Regjeringen mener at økt satsing på IKT og bredbånd er en nøkkel til framtidig velferd og vekst i Norge. Digitalisering bidrar til innovasjon og verdiskapning i alle sektorer. Både næringsliv, offentlig forvaltning og husstander er derfor avhengig av tilgang til velfungerende bredbåndstjenester, noe som igjen krever god mobil- og bredbåndsdekning i hele landet.

Regjeringen setter derfor som et langsiktig mål at alle husstander og virksomheter skal ha tilgang til høyhastighets bredbånd. Dette er et ambisiøst mål som det vil ta tid å oppfylle. Regjeringen setter derfor som et foreløpig mål at 90 prosent av alle husstander skal ha tilbud om 100 Mbit/s innen utgangen av 2020. Målsettingen baseres på kommersiell utbygging i markedet.

Tilgang til mobilkommunikasjon blir stadig viktigere for husholdninger og bedrifter, og mobiltelefoni har i økende grad overtatt for fasttelefoni. Regjeringen ønsker å legge til rette for økt dekning med mobilt bredbånd til bedrifter og husstander, samt økt flatedekning. Regjeringen vil også vurdere tiltak for bedre innendørsdekning i eksisterende og nye bygg.

Tilgang til gode mobiltjenester på tog gjør at reisende kan utnytte tiden sin bedre på reise. For jobbpendlere betyr det at arbeidsdagen kan begynne mens de reiser. For å gjøre togtransport enda mer attraktivt i framtiden, vil regjeringen legge til rette for bedre tilgang til mobiltjenester i tog.

God kapasitet i transportnettet i Norge og ut av landet er en forutsetning for robuste ekomtjenester. Regjeringen ønsker at Norge skal være et foretrukket land for etablering av datasentre og annen næringsutvikling som krever gode høyhastighetskommunikasjonsløsninger.

I tillegg til mål om god dekning og sikre og robuste ekomtjenester, ønsker regjeringen å legge til rette for valgfrihet for sluttbrukere og konkurranse som gir nye og bedre tjenester og rimelige priser.

Regjeringen vil legge til rette for at innbyggere og næringsliv skal få god informasjon om både tilgjengelighet, pris og kvalitetsparametere for mobil- og bredbåndstjenester.

Innsatsområder – fast og mobilt bredbånd

Regjeringen vil videreføre hovedlinjene i bredbåndspolitikken som har vært ført til nå, det vil si en markedsbasert og teknologinøytral politikk, fordi dette vil gi best utnyttelse av samfunnets ressurser. Det skal fortsatt legges til rette for bærekraftig konkurranse og markedsbasert utbygging gjennom effektiv sektorregulering. Det skal likevel ikke reguleres mer enn nødvendig. Der myndigheten griper inn i markedet skal det skje på en transparent og forutsigbar måte. Regjeringen mener at det bør utvises varsomhet når det gjelder å bruke offentlige midler på bredbånd. Stor grad av offentlig finansiering kan forstyrre et marked i rask vekst, skape uforutsigbarhet og innebære unødig bruk av skattebetalernes penger.

Utbygging av bredbåndsinfrastruktur representerer ofte store kostnader. Bredbånd kan realiseres med ulike teknologier og valg av løsning må tilpasses lokale forhold som terreng, befolkningstetthet og mulighet for tilgang til eksisterende infrastruktur (trekkrør, stolper, master og annet). Ved å legge raskt og godt til rette for bredbåndsutbygging kan kommunene og fylkeskommunene gjøre mye for å sikre sine innbyggere gode og moderne tjenester.

I kablede bredbåndsnett kan fremføringskostnaden utgjøre opp mot 90 prosent av samlet utbyggingskostnad. Noe av det viktigste myndighetene kan gjøre i den fasen markedet nå er inne i, er å tilrettelegge for mest mulig kostnadseffektiv utbygging. Samferdselsdepartementet har startet arbeidet med implementering i norsk rett av EUs direktiv om kostnadsreduserende tiltak for utbygging av høyhastighets ekomnett. Dette direktivet har blant annet som mål å redusere unødvendig graving ved å gi utbyggerne tilgang til eksisterende infrastruktur. I følge EU-kommisjonen kan direktivet bidra til å redusere kostnadene for utbygging av høyhastighets internett med om lag 30 prosent.

Regelverk for legging av bredbåndskabler i offentlig vei utgjør et viktig premiss for utbyggingskostnad. Slike regelverk må være basert på forutsigbarhet og forholdsmessighet, og innebære en samfunnsøkonomisk balansert avveining mellom ledningseiernes behov og veieierens behov. Veien er en viktig samfunnsinfrastruktur, ikke bare for trafikanter oppå veien, men også for framføring av signaler i ledninger i veigrunnen. Staten har fastsatt en veileder for legging av ledninger i statlige veier. En stor andel av bredbåndskabler legges i kommunale veier. Kommunesektoren har startet et samarbeid med ledningsbransjen med sikte på et mer enhetlig kommunalt regelverk. Samferdselsdepartementet vil vurdere om et felles regelverk for kommunale veier på sikt bør gis en mer formell status, for eksempel gjennom vedtak av departementet.

God konkurranse i markedet fører til at bredbåndstilbudet de fleste steder blir bygget ut i takt med etterspørselen. For å legge til rette for konkurranse i bredbåndsmarkedet, har Norge i likhet med EU-landene pålagt aktører med sterk markedsstilling plikt til å gi tilgang, slik at andre tjenestetilbydere kan benytte den dominerende aktørens eksisterende infrastruktur for å tilby egne bredbåndstjenester. Telenor har vært pålagt slik regulering i flere år. På den måten har sluttkundene som er tilknyttet Telenors nett14 mulighet til å velge mellom ulike bredbåndstilbydere, selv om de fysisk er koblet til Telenors nett.

I tillegg til konkurransestimulerende tiltak vil det være nødvendig å gjennomføre selektive tiltak for å oppnå alle målsettingene for bredbåndsutviklingen i Norge. Ett slikt tiltak er offentlige tilskudd til bredbåndsutbygging i områder som mangler eller har svak bredbåndsdekning. En nasjonal, statlig tilskuddsordning forvaltet av Nkom er allerede etablert og godkjent av EFTAs overvåkningsorgan. Etterspørselen etter midler er stor, og det er betydelig konkurranse blant kommunene om støtte og mellom tilbydere om de utlyste prosjektene. Regjeringen mener at ordningen fungerer godt og bør videreføres.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å legge til rette for tilstrekkelig med frekvenser til mobilt bredbånd. Med 700 MHz-båndet avsatt til mobile tjenester vil man kunne tilføre ytterligere spektrum til mobilt bredbåndsnett i frekvensbånd under 1000 MHz. 700 MHz-båndet vil komplementere dagens 800 MHz-nett og øke kapasiteten betydelig i frekvensbånd som er viktig for å sikre god flatedekning og bedre innendørsdekning. Regjeringen har derfor besluttet at 700 MHz båndet tas i bruk til mobile tjenester. Regjeringen vil i tråd med vanlig praksis vurdere bruk av eventuelle dekningskrav i hvert enkelt tilfelle ved tildeling av disse frekvensressursene.

Se for øvrig omtale av regjeringens frekvenspolitikk under kapittel 30.

Regjeringen vil:

• Legge til rette for sunn og bærekraftig konkurranse i bredbåndsmarkedet gjennom effektiv markedsregulering.

• Videreføre ordningen med statlige midler til bredbåndsutbygging. Midlene rettes primært mot områder som ikke har bredbåndstilbud og mot områder som har et bredbåndstilbud, men hvor tilbudet ikke dekker framtidig behov. Midlene skal kun brukes der det ikke er grunnlag for videre kommersiell utbygging. Ordningen skal forvaltes av Nkom.

• For ytterligere å legge til rette for utbygging i områder som ikke er kommersielt attraktive, og for å redusere utbyggingskostnadene, vil regjeringen:

  • Bidra til mer gjenbruk av eksisterende infrastruktur og samordning av anleggsarbeider mellom ulike infrastruktureiere.15

  • Bidra til tilgjengeliggjøring av informasjon om hvor det finnes eksisterende infrastruktur og om planlagte anleggsarbeider.

  • Arbeide for at offentlige bygninger og eiendommer stilles til rådighet for utbyggerne på rimelige vilkår.

• Vurdere felles regelverk for framføring av ledninger i kommunal og fylkeskommunal vei med sikte på en mest mulig ensartet praksis.

• Via ekommyndigheten veilede offentlige etater og institusjoner vedrørende anskaffelse og bruk av bredbånd sett i lys av at offentlig forvaltning er en betydelig kjøper av bredbåndstjenester.

• At ekommyndigheten skal legge til rette for forbrukerportaler for ekomtjenester som inkluderer oversikt over bredbåndsdekning, aktuelle tjenestetilbydere i lokalområdet, pris- og kapasitetstilbud.

• Fortsette arbeidet med å legge til rette for tilstrekkelig med frekvenser til mobilt bredbånd.

• For å sikre god innendørs mobildekning, spesielt for tale, legge til rette for etablering og fremføring av infrastruktur i forbindelse med oppføring av nye energieffektive bygg.

• Sørge for at ekommyndigheten vil se hen til arbeidet som er gjort i andre land, og gå i dialog med markedsaktørene for å oppnå en felles forståelse om hvordan man best kan oppnå bedre dekning innendørs, i grisgrendte strøk og der folk ferdes.

28.1 Nødsamband og nødnett

Høsten 2015 var Nødnett bygget ut i hele landet. Nødnett er et stort løft for norsk samfunnssikkerhet og beredskap, og investeringen i Nødnett er en av de største satsinger innen samfunnssikkerhet noen gang. Statens eierskap til Nødnett forvaltes av Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK). Politiet og brann- og redningsvesenet tok Nødnett i bruk i hele landet i 2015, mens helsesektorens innføringsprosjekt fortsetter inn i 2016. I 2016 kobles det norske Nødnett og det svenske nødnettet Rakel sammen slik at det legges til rette for effektiv kommunikasjon på tvers av landegrensene.

Det er utarbeidet flere alternativer til hvordan 700 MHz-båndet kan utnyttes, alt etter nasjonale behov. Man kan maksimere bruken av båndet til mobilt bredbånd, eller man kan sette av ressurser til for eksempel utstyr for programproduksjon eller nød- og beredskapssamband. Nyere teknologier som 4G (LTE) har langt bedre muligheter for ressursstyring (QoS) enn eldre teknologier. Dette gjør det mulig å reservere kapasitet i nettet og gi prioritet til spesielle brukergrupper.

Det er nødvendig å vurdere nærmere hvordan framtidens behov for gode løsninger for nød- og beredskapskommunikasjon kan ivaretas. Mulighetene for å oppnå et optimalisert samspill mellom Nødnett og de kommersielle nettene bør utredes nærmere. Det vises også til at det i Sverige pågår utredninger av behovet for kommunikasjonsløsninger til nød- og beredskapsformål, herunder frekvensbehov.

Forsvaret og nødetatene har behov for å få tilgang til mobildatatjenester med tilfredsstillende kvalitet og sikkerhet. Myndighetene vil legge til rette for at mobiltilbyderne skal kunne tilby tilpassede ekomtjenester med høy kvalitet og sikkerhet, slik at samfunnsviktige brukere kan få dekket sine behov ved kjøp av tilrettelagte tjenester. Dette, sammen med at ekommyndigheten setter ekstra krav om robusthet til mobiltilbyderne, vil gi brukere med samfunnskritiske funksjoner bedre mulighet til å anskaffe tilfredsstillende løsninger.

Regjeringen vil:

• At ekommyndigheten, sammen med berørte departementer, skal legge til rette for gode kommunikasjonsløsninger for nød- og beredskapsetatene.

• Arbeide for at de offentlige ekomnettene i størst mulig grad skal kunne bære framtidige tjenester for nød- og beredskapsetatene.

28.2 Mobildekning på tog

Samferdselsdepartementet har fått utarbeidet en rapport fra konsulentselskapet Nexia: «Bedre mobiltjenester på tog». I rapporten kommer det fram at det særlig er på de lange strekkene mellom de største byene at det er betydelige hull i dekningen. Dette skyldes blant annet dårlig dekning i tunneler, mangelfull dekning langs jernbanetraseene og at togkarosseriene i stor grad demper mobilsignalene.

Arbeidet med bedre mobildekning på tog er godt i gang, og det er bevilget ytterligere midler til dette arbeidet i 2016. Jernbaneverket har ansvar for signaler inne i tunnelene, ekomtilbyderne for signalene utenfor tunnelene og togoperatørene for å få signalene inn i toget. Etter innledende møter i Samferdselsdepartementet i 2014 annonserte NSB, Jernbaneverket og Telenor i mars 2015 en felles innsats for å utvide 4G-nettet langs landets mest trafikkerte togstrekninger. Høsten 2015 gjennomførte NSB en vellykket test av en ny signalforsterkerteknologi, firebåndsrepeatere, som gir godt signal for tale og internett. NSB vurderer å installere denne teknologien, i første omgang i Flirt-tog som trafikkerer InterCity og lokaltogstrekninger. Strekningen Skøyen til Oslo Lufthavn har i dag 4G-dekning. Flytoget arbeider med å få på plass en ny WIFI-løsning i sine tog som fullt utnytter 4G-hastighet.

Rapporten fra Nexia inneholder anbefalinger om hvordan mobildekningen på tog kan bedres. Blant tiltakene er ytterligere installasjon av WI-FI-rutere eller signalforsterkere for å få mobilsignal inne i togene, utbygging av økt mobildekning langs jernbanetraseene, tilrettelegging for gjenbruk av Jernbaneverkets GSM-R-infrastruktur (for styring av togdriften) og vurdering av satellittbasert aksessmetode der utbygging av mobildekning ikke er realistisk.

Regjeringen vil:

• At Jernbaneverket fortsatt skal legge til rette for gjenbruk av Jernbaneverkets GSM-R-infrastruktur for å bidra til økt dekning langs jernbanen.

• At Jernbaneverket arbeider med bedring av dekningen i tunneler.

• Legge til rette for et best mulig samarbeid mellom Jernbaneverket, togselskaper og mobiltilbydere for å bedre mobildekningen for togreisende.

28.3 Fiberkabler til utlandet og utvikling av ny industri

Datasentre er en ny næring som er i sterk vekst på verdensbasis. Behovet for sentral datalagring og prosessering øker raskt i omfang og utbredelse. Norge har et godt utgangspunkt for etablering av datasentre fordi vi har et effektivt kraftmarked, god forsyningssikkerhet, kjølig klima, høyt utdanningsnivå, politisk stabilitet og et forutsigbart investeringsmiljø. Regjeringen har lagt til rette for den nye virksomheten ved at el-avgiften for store datasentre er satt ned fra ordinær til redusert sats.

God fiberinfrastruktur mot utlandet er viktig for store datasentre. Legging av fiberkabler kan skje som separate prosjekter, eller sammen med etablering av annen infrastruktur. Det kan være synergieffekter på kostnadssiden ved å kombinere for eksempel framføring av strøm- og fiberkabel, men samtidig har datasenteraktører uttrykt bekymring for risiko forbundet med felles framføring av kraftkabler og fiberkabler.

En undersøkelse Statnett SF fikk gjennomført fant at å legge fiberkabel sammen med de kommende strømkablene til Tyskland og Storbritannia vil være teknisk krevende og ikke lønnsomt sett opp mot andre alternativer. En påfølgende markedstest fant at det kan være kommersiell interesse for å gjennomføre frittstående fiberprosjekter.

Det finnes allerede flere alternative fiberveier ut av Norge. Generelt er det god fiberkapasitet ut av landet fra Østlandsområdet. Fra Sør-Vestlandet er situasjonen en annen, her er det begrenset med valgmuligheter og konkurranse. Dette kan ha stor betydning for internasjonalt orienterte datasentre. Datasenterindustrien legger vekt på flere aspekter ved tilgang til elektronisk kommunikasjon i forbindelse med lokaliseringsbeslutninger: lav latens (tidsforsinkelse) i linjene, tilgang til såkalt mørk fiber og flere uavhengige linjer for å minimere risiko for nedetid.

Markedet for fiberkapasitet til utlandet er i utgangspunktet et «fritt» marked, uten særskilt markedsregulering. Som utgangspunkt mener regjeringen at dersom det er et stort kommersielt behov fra mange aktører, er det grunn til å tro at tilbyderne ville være interessert i å etablere flere fiberkabler til utlandet.

Regjeringen vil:

• Innføre redusert sats for el-avgiften for store datasentre fra 2016.

• At ekommyndigheten kartlegger etterspørsel etter og tilgjengelighet til infrastruktur som kan nyttiggjøres av store datasentre.

• Vurdere hvordan det kan legges til rette for samfunnsøkonimisk lønnsom etablering av fiberkabler til utlandet for å styrke grunnlaget for store datasentre og annen databasert næringsvirksomhet i Norge.

• Utarbeide en strategi for samfunnsøkonomisk lønnsom utvikling av store datasentre i Norge.

29 Sikkerhet og beredskap i ekomnettene

Ekomnettene bærer store verdier for mange ulike aktører. Det kan være alt fra styringssystemer i industrien, finanstransaksjoner og kritiske nødsamtaler, til den første meldingen til en mulig kjæreste.

Digital sårbarhet er omtalt flere steder i denne stortingsmeldingen og i NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn. NOUen peker på flere viktige forhold som gjelder sikkerhet i ekomnett og -tjenester som i stor grad er sammenfallende med omtalen i dette kapitlet i ekomplanen. Den videre oppfølgingen avhenger av høringsinstansenes innspill og vil bli fulgt opp i det videre arbeidet.

Samferdselsdepartementet har ansvaret for sikkerhet og beredskap i ekomnett og ekomtjenester, herunder internett. Sikkerhet og beredskap har alltid vært en viktig del av ekomreguleringen. De norske ekomnettene er i dag sikrere og har færre utfall enn noen gang tidligere. Samfunnets stadig økende behov for ekomnett og ekomtjenester medfører at sikkerhet og beredskap fortsatt vil være en viktig del av ekomreguleringen i tiden framover.

Årsaker til uønskede hendelser kan være både villede og ikke-villede hendelser og omfatter alt fra uvær og uhell til terror, spionasje og cyberangrep. Historisk sett, fra tiden med ett fastnett og ett statlig televerk, ble mye av innsatsen rettet mot sikkerhet lagt i sannsynlighetsreduserende tiltak og sikring av fastnettet med fjellhaller, hemmelighold, strømforsyning og autorisasjon. I dag er ekomlandskapet annerledes, med flere tilbydere av både faste og mobile ekomnett og et større behov for koordinering. Flere alternative nett og tilbydere øker den samlede robustheten.

Selv om ekomnettene er sikrere enn noen gang tidligere, og de fleste utfallshendelsene viser at det er ekomnett tilgjengelig selv om nettene til enkelte tilbydere faller ut, er likevel at mange av nettene avhengige av hverandre og av sentrale funksjoner i Telenors nett for å fungere. Det gjør at vi fortsatt må satse på sannsynlighetsreduserende tiltak, samtidig som vi må ha på plass tiltak som øker robustheten og reduserer konsekvensene for samfunnet når det neste utfallet i ekomnettene kommer.

Flere hendelser de siste årene, særlig stormen Dagmar 2. juledag i 2011, har vært en vekker for så vel ekom-, energi- og beredskapsmyndighetene, som for kommuner, ekomtilbydere og kraftselskaper over store deler av landet. Mange ble overrasket over de store utfallene i ekom- og energiforsyningen og over hvor avhengige nødetater, kommuner og ikke minst folk flest var av fungerende ekomtjenester. De siste årene har det også vært en økning i nye typer sikkerhetstrusler og nye aktører som har gjort det nødvendig å sette strengere krav til sikkerhet og robusthet i ekomnettet. Det er derfor gjennomført en rekke tiltak for å bedre robustheten og beredskapen de siste årene. Ekommyndighetene har pålagt tilbyderne å gjennomføre flere tiltak for å få en forsvarlig sikkerhet i sine nett, og tilbyderne har sluttet godt opp om arbeidet. Resultatet er at ekomnettene og tilbydernes driftsorganisasjoner er betydelig bedre rustet til å motstå påkjenninger og reparere feil neste gang det oppstår lignende hendelser.

Nær sagt hele det norske nærings- og samfunnslivet er i dag avhengig av ekom for å fungere godt og kunne levere sine tjenester. Det samme gjelder i økende grad grunnleggende funksjoner i samfunnet, som energiforsyning, vannforsyning, helsetjeneste, samferdsel, beredskap og finansvesen. Folks forventninger til kvalitet, kapasitet, robusthet og sikkerhet har økt betydelig de siste årene. Vi forventer at ekomnettene skal fungere alltid og over alt. All ekom er avhengig av en fysisk infrastruktur. Infrastrukturen består av rutere, svitsjer, fiberkabler, basestasjoner og mye mer. Dette utstyret er igjen avhengig av strømforsyning. De siste årene er det gjort mye for å styrke reservestrømkapasiteten og redundansen i ekomnettene. Tiltak for videre utvikling av Nødnett og styrking av ekomnettene må sees i sammenheng for å oppnå synergier og sikre økt samfunnssikkerhet gjennom riktig bruk av samfunnets ressurser.

Før i tiden hadde telefoni, kringkasting og datatrafikk hvert sitt nett med spesialisert maskin- og programvare. I dag er nær sagt alle ekomtjenestene basert på programvare som kommuniserer over en felles fysisk infrastruktur. Felles plattform for alle ekomtjenester er mer effektivt og gir reduserte kostnader, men løsningene medfører også en høy grad av kompleksitet og kan øke tilbydernes avhengighet til underleverandører. I tillegg introduseres nye sårbarheter knyttet til både utilsiktede hendelser som programvarefeil og konfigurasjonsfeil, og tilsiktede hendelser som cyberangrep. Økt sentralisering av tjenesteproduksjonen fører dessuten til økt skadepotensiale dersom det først skulle skje noe galt.

Utkontraktering og internasjonalisering

Tilbyderne benytter stadig oftere eksterne leverandører til installasjon, drift og vedlikehold av sine ekomnett og ekomtjenester. Det fysiske utstyret blir i økende grad plassert i eksterne drifts- og datasentre. En annen trend er det som kalles «managed services» der utstyrsleverandører, i tillegg til å selge og installere selve nettutstyret, også står for den daglige driften av nettverket.

For å effektivisere driften sentraliserer tilbyderne ofte sin tjenesteproduksjon i ett land og leverer ekomtjenestene på tvers av landegrenser. Dette foregår i stor utstrekning i de nordiske landene. Produksjonen av norske ekomtjenester er derfor i større grad enn tidligere avhengig av innsatsfaktorer fra flere virksomheter i flere land. Fra et sikkerhetsperspektiv er den omfattende utkontrakteringen og internasjonaliseringen utfordrende for de nasjonale tilbydernes kompetanse, evne til risikostyring av virksomheten og kontroll med trafikkdata og kommunikasjon på tvers av landegrenser. For regulerende myndigheter er det også en del sikkerhetsaspekter knyttet til tilbydernes virksomhet som vil kunne ligge utenfor myndighetens jurisdiksjon.

Økt cybertrussel

De åpne trusselvurderingene fra E-tjenesten, PST og NSM viser at norske virksomheter og norske interesser er under et økende press. Digitaliseringen av samfunnet og økt internasjonalisering har skapt nye arenaer for kriminelle handlinger med sikte på økonomisk vinning, spionasje og sabotasje. Ekomnettene kan både være en bærer av kriminelle handlinger i cyberdomenet eller være mål i seg selv, enten hensikten er spionasje eller å ramme kritiske samfunnsfunksjoner.

Både tilbyderne og myndighetene vil måtte tilpasse seg et dynamisk trusselbilde som følge av samfunnets avhengighet av ekom. Minst like viktig er det at brukerne av ekomtjenester selv er kjent med truslene og har forståelse for at det kan være nødvendig med egne sikringstiltak tilpasset egen risikoaksept.

29.1 Håndtering av sikkerhet og robusthet i ekomnettene

Samfunnet er svært avhengig av sikre og tilgjengelige elektroniske kommunikasjonstjenester. Ekom og IKT er viktig premissgiver både for kritiske samfunnsfunksjoner og annen kritisk infrastruktur. Arbeidet med ekomsikkerhet og -beredskap krever derfor et utstrakt samspill mellom ekommyndigheten og aktører både innenfor ekomsektoren og på tvers av andre samfunnssektorer.

Risikostyring

Vi må fortsatt ha et høyt nivå på den fysiske sikringen av infrastrukturen. Avhengigheten mellom elforsyning og ekom gjør at ekomnettene må opprettholde grunnleggende reservestrømsløsninger for perioder med bortfall av kraft. Videre må kritiske objekter i ekomnettene fortsatt sikres for å forebygge både utilsiktede og tilsiktede fysiske hendelser. Trendene som er beskrevet ovenfor og de komplekse sikkerhetsutfordringene krever at tilbyderne må se menneskelige, teknologiske og organisatoriske sikkerhetstiltak i sammenheng. Risikostyring må gjennomsyre hele tilbyders organisasjon, og det må sørges for en god samhandling mellom tilbyderne og regulerende myndigheter for å identifisere trusler og håndtere hendelser.

Utnytte sikkerheten i ny teknologi

Den tekniske utviklingen er en mulighet til å bedre sikkerheten i ekomnettene. De nye sikkerhetsutfordringene som følger av teknologiutviklingen er derfor ikke et relevant argument for å stoppe eller å reversere utviklingen. Sikkerhet bør inngå i utvikling og bruk av ny teknologi for nett og tjenester. For eksempel bør økt diversitet og muligheten for dynamisk konfigurering utnyttes til å utvikle løsninger som er bedre enn de vi har i dag. Vi ser allerede nye løsninger for ekomnett og -tjenester som raskt kan gjenopprette sikker funksjon dersom de utsettes for påkjenninger.

Sikkerheten styrkes ved å fase ut gammel teknologi som er sårbar for nye trusler til fordel for ny teknologi med bedre sikkerhetsmekanismer. For eksempel er 4G-teknologien mye sikrere enn 2G når det gjelder kommunikasjons- og personvern i mobilnettene. Myndigheten bør derfor legge til rette for overgang til ny og mer sikker teknologi, noe som blant annet kan gjøres ved at det offentlige i økt grad benytter sin kjøpermakt til å stille krav om sikre løsninger når de skal anskaffe ekomtjenester.

Grunnleggende felleseuropeisk sikkerhetsnivå

Produksjon av norske ekomtjenester avhenger som nevnt i stor grad av fysisk infrastruktur og av innsatsfaktorer fra leverandører utenfor landets grenser. Der infrastruktur eller innsatsfaktorer i utlandet er underlagt regelverk med tilsvarende sikkerhetsnivå som i Norge, vil det samlede sikkerhetsnivået kunne opprettholdes på tvers av landegrensene. EU-reguleringen for sikkerhet i ekomnett og -tjenester er imidlertid fortsatt på et svært overordnet nivå, og det bør vurderes om reguleringen skal utvides slik at det etableres et grunnleggende felleseuropeisk sikkerhetsnivå med krav som kan møte nye trender og sikkerhetsutfordringer knyttet til utkontraktering og internasjonalisering. Norge bør være en pådriver i dette arbeidet. Videre bør norske bedrifter, virksomheter og myndigheter stille krav til sikkerhetsnivået hos tilbyderne når de kjøper ekomtjenester.

Krav til sikkerhet

Konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet i ekomsektoren har tradisjonelt vært regulert med overordnede metodekrav og bruk av rettslige standarder, gjennom blant annet ekomloven. Dette gir på den ene siden et regelverk som er tilpasset et marked i utvikling, som tar inn over seg et trusselbilde i endring og som gir tilbyderne stor fleksibilitet i valg av løsninger. På den andre siden innebærer en slik regulering at det stilles store krav til tilbyderne og de vurderingene tilbyderne selv gjør. Myndighetene pålegger kun tiltak i den grad tilbyderne ikke oppfyller ekomregelverkets krav til sikkerhet og beredskap. Regulering forutsetter derfor stor grad av risikoforståelse og ansvarlighet hos tilbyderne.

Sikkerhetshendelser og -trender de siste årene har ført til at myndighetene har fått et økt behov for å fastsette mer detaljerte krav på enkelte områder. Tilnærmingen står ikke i strid med bruk av rettslige standarder, men vil kunne utfylle en rettslig standard, for eksempel der det er nødvendig at tilbyderne løser en problemstilling på tilnærmet lik måte. Utfyllende og langsiktige krav til sikkerhet og robusthet bidrar til en mer forutsigbar regulering. Dessuten bør like tjenester ha tilnærmet like regulatoriske vilkår uavhengig av teknologisk plattform så lenge kravene til sikkerhet og robusthet er oppfylt.

Regjeringen vil:

• Regelmessig videreutvikle regelverk og tilsyn slik at det til enhver tid er oppdatert om trusselbildet, den teknologiske og markedsmessige utviklingen og samfunnets behov for ekomtjenester.

• At ekommyndigheten skal drive aktiv veiledning og rådgivning. Ekommyndigheten skal veilede tilbyderne om innholdet i rettslige standarder knyttet til sikkerhet og robusthet. Denne rollen skal ivaretas også på cyberområdet.

• At ekommyndigheten skal være en pådriver for å etablere en hensiktsmessig regulering på europeisk nivå som møter sikkerhetsutfordringene knyttet til utkontrahering og internasjonalisering, og som blant annet omfatter tilsyn, kontroll og samarbeid på tvers av landegrensene.

29.2 Flere nasjonale transportnett

Telenors transportnett bærer svært mye av den totale elektroniske kommunikasjonen i Norge. Telenor har også et landsomfattende aksessnett som de mindre ekomaktørene benytter seg av. Samtidig har også andre tilbydere som Broadnet og Altibox egne transportnett som dekker store deler av landet. Selv om Telenors transportnett bygges og driftes med en meget høy grad av sikkerhet, representerer avhengigheten til en enkeltaktørs nett en sårbarhet som bør håndteres.

For å ivareta sikkerheten i en tid med økt internasjonalisering av nett og tjenester, vil det være et økende kommersielt behov for uavhengige robuste sambandsføringer mellom Norge og utlandet. Økt kapasitet og flere føringsveier ut av landet vil også være nødvendig for å møte det økende kommunikasjonsbehovet med utlandet. Dette vil også kunne stimulere til næringsutvikling innenfor eksempelvis skybaserte tjenester og datasenterdrift i Norge.

Regjeringen vil:

• At ekommyndigheten skal vurdere virkemidler som legger til rette for etablering av landsdekkende og reelle alternativer for transportnettjenester for å styrke den nasjonale ekominfrastrukturen.

• At ekommyndigheten skal utrede hvordan de ulike landsdekkende nettene på best mulig måte kan utnyttes til å styrke robustheten i den totale nasjonale ekominfrastrukturen.

• At ekommyndigheten og relevante bransjeaktører skal utrede behovet og alternative løsninger for å etablere flere sambandslinjer mellom Norge og utlandet.

29.3 Forskning, utvikling og faglig samarbeid

Ekomnett og -tjenester blir som nevnt stadig mer avanserte, og truslene mot nettene er i stadig endring. For å ivareta en forsvarlig sikkerhet og nødvendig beredskap for brukerne av ekom og nasjonale behov for sikkerhet i ekomnettene, er både tilbyderne og ekommyndigheten avhengig av god faglig beslutningsstøtte. Det er derfor viktig å ha et høyt nivå på den nasjonale forskningen på sikkerhet i ekomnett og -tjenester. I Norge er blant annet Simula, UiB, NTNU og NIS-LAB på Gjøvik viktige miljøer innenfor sikkerhetsforskning som er relevant for ekomsektoren.

Regjeringen vil:

• Arbeide for at myndighetene og bransjen skal bidra til forskning og utvikling på sikkerhet og beredskap i ekomnett og -tjenester.

• At samarbeidet mellom sikkerhetsmyndighetene og bransjen skal videreutvikles for å håndtere trusler blant annet knyttet til cyberdomenet og til internasjonalisering.

29.4 Sikkerhet som krav ved kjøp av ekomtjenester

For å redusere samfunnets sårbarhet når det gjelder ekom er det viktig at forvaltningen og næringslivet stiller relevante krav til sikkerhet og robusthet i sine kjøp av ekomtjenester. Relevante krav til sikkerhet i kjøp av ekomtjenester til viktige samfunnsfunksjoner vil bidra til at tilbyderne i større grad ser seg tjent med å investere i sikkerhet i sine nett og tjenester, noe som igjen vil kunne komme alle brukere av ekom til gode.

Samfunnet, og særlig forvaltningens, avhengighet av tjenester som benytter eldre teknologiske løsninger gjør det vanskeligere å få til en rask overgang til nyere, tryggere og mer framtidsrettede tekniske løsninger. Eldre teknologi er dessuten typisk utviklet under et annet trusselbilde og for andre tjenester. Det innebærer at utstyret har iboende sårbarheter som vil bli eksponert for trusler som ikke var forutsatt da utstyret ble utviklet. En slik akkumulering av sårbarhet gir et unødvendig høyt risikonivå.

Nødnett dekker i dag sentrale behov hos brukere med samfunnskritiske funksjoner som etterspør en høy grad av sikkerhet og robusthet i sine kommunikasjonsløsninger (brannvesen, politi, ambulansetjenesten med flere). Samtidig er nødetatene også i stor grad avhengige av de kommersielle ekomnettene for mottak av nødsamtaler, kommunikasjon knyttet til daglig drift og ikke minst for å kunne informere publikum og andre etater ved en hendelse. I takt med tiltakene som gjøres for at de kommersielle nettene skal bli mer robuste, blir de også i stand til å levere datakommunikasjon og mobiltjenester av en kvalitet som kan dekke større deler av nødetatenes behov. Det er viktig at nødetatene stiller krav om tilstrekkelig sikkerhet i sine anskaffelser av ekomtjenester fra de kommersielle tilbyderne. Dette danner grunnlag for at økt sikkerhet i offentlige nett med tilrettelagte tjenester for samfunnsviktige brukere også kommer resten av befolkningens ekomtjenester til gode.

Regjeringen vil:

• At ekommyndigheten skal utrede om og eventuelt hvordan offentlige virksomheter bør legge økt vekt på relevant sikkerhet og beredskap ved kjøp av ekomtjenester.

• At ekommyndigheten skal utarbeide veiledere om krav til sikkerhet i forbindelse med anskaffelser av ekomtjenester.

• At ekommyndigheten skal jobbe aktivt for at gammel teknologi fases ut når ny og sikrere teknologi er tilgjengelig.

29.5 Bevisstgjøring

Nettvett.no er en informasjonstjeneste utviklet av Nkom og rettet mot brukere av elektroniske kommunikasjonstjenester. Nkom, Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS) har nylig inngått avtale om å bruke Nettvett.no som en felles arena for koordinert og verifisert informasjon fra offentlige og private aktører som skal nå de samme målgruppene. NorSIS har overtatt ansvaret fra Nkom for drift av nettvett.no.

Regjeringen vil:

• At arbeidet med nettvett.no videreføres gjennom utvikling av samarbeidet mellom Nkom, NSM, NorSIS og andre potensielle offentlige og private aktører.

30 Frekvensforvaltning

Frekvenser inngår som en avgjørende innsatsfaktor for tilbydere av mobilbaserte ekomtjenester og for annen samfunnskritisk infrastruktur. Ulykker, naturkatastrofer, terroraksjoner og utfordrende redningsoperasjoner har synliggjort hvor avhengige vi er av tilgang på god og robust radiokommunikasjon. Gode radiotjenester er avgjørende for å opprettholde og videreutvikle velfungerende nødkommunikasjonsløsninger fra både offentlige og private tilbydere. I tillegg er tilgang på frekvensressurser viktig for mange andre brukergrupper innenfor eksempelvis kulturliv, ideelle organisasjoner, industri, anleggsvirksomhet, forskning med videre. Når det er nødvendig, kan ekommyndigheten tildele frekvensressurser direkte til særskilte allmennyttige formål, for eksempel til bruk i nød- og beredskapstjeneste, til Forsvaret, til forskningsformål og til allmennkringkasting.

Frekvensforvaltning omfatter planlegging, tildeling og oppfølging av tillatelser til bruk av en begrenset naturressurs, radiofrekvenser. Ettersom radiosignaler ikke forholder seg til nasjonale grenser, omfatter frekvensforvaltning også internasjonal koordinering og oppfølging av internasjonale forpliktelser. Frekvensforvaltningen skal bidra til at frekvensbruken gir størst mulig samfunnsnytte over tid, med få restriksjoner, få administrative byrder og inngripen fra ekommyndighetens side kun der det er nødvendig.

Det har lenge vært et grunnprinsipp i norsk frekvensforvaltning at tilgangen til frekvenser er markedsbasert og teknologinøytral, det vil si at den som disponerer ressursen i stor grad selv avgjør hva slags teknologi og tjeneste som tilbys. Frekvensforvaltningen skal i utgangspunktet sette rammevilkårene og ellers gi bransjen minimal byrde gjennom enkle prosesser, enkel informasjonstilgang og hurtig tildeling av frekvenser.

Ved tildeling av frekvenser skal ekommyndigheten ta hensyn til effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, fri bevegelighet for tjenester og harmonisert bruk av frekvenser. Utvelgelseskriteriene ved tildeling skal være objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmessige. Det er et grunnleggende prinsipp i norsk frekvensforvaltning at frekvenser tildeles ved auksjon dersom etterspørselen overstiger tilgjengelige ressurser. Norge startet tidlig å tildele frekvenser ved auksjon. Den første frekvensauksjonen i Norge ble gjennomført allerede i 2001, og ekommyndigheten har gode erfaringer med å bruke auksjon som tildelingsmetode.

For å sikre en best mulig utnyttelse av frekvensspekteret er frekvenstillatelser stort sett omsettelige i markedet. Norge har vært et foregangsland i Europa ved tidlig å tillate et kommersielt annenhåndsmarked for omsetning av frekvenser. Ekommyndigheten skal godkjenne overdragelse av tillatelser.

Dekningskrav har blitt benyttet av ekommyndigheten ved noen frekvenstildelinger. Et nylig eksempel er dekningskrav som ble knyttet til tildelingen av 800 MHz-båndet. Kravene skal sikre utbygging av konkurrerende nett og at minst 98 prosent av befolkningen innen utgangen av 2018 vil ha tilgang der de bor til mobilt bredbånd med nedlastingshastighet på minst 2 Mbit/s.

Harmonisert frekvensbruk innebærer at det er enighet mellom land om felles kriterier for bruk av frekvensene. Dette reduserer potensialet for forstyrrelser. En harmonisert frekvensbruk er også viktig for å oppnå samsvar mellom tildeling av frekvensressurser og utvikling av ekomutstyr. For å kunne påvirke harmoniseringsarbeidet til det beste for norske interesser, og for å være oppdatert på utviklingen, deltar ekommyndigheten i ulike europeiske og i utvalgte globale arbeidsgrupper. I denne forbindelse ivaretas også norske aktørers spesielle interesser. Ekommyndigheten arbeider for at harmoniserende tiltak skal være tilstrekkelig fleksible og teknologinøytrale, slik at industrien og aktørene selv i stor grad kan bestemme hva som er den mest hensiktsmessige og effektive bruken av frekvensspekteret.

På grunn av de store båndbreddene som industrien anser som nødvendig for neste generasjons mobilnett (5G), vil det by på store utfordringer å allokere frekvensressurser under 40 GHz til slik bruk. En del bånd som per i dag er avsatt til radiolinjer kan være gode kandidater for 5G, da det ofte er mobiltilbyderne selv som bruker disse båndene til radiolinjesamband. Ekommyndigheten mener at mobiloperatørene selv bør vurdere om frekvensressursene de disponerer bør brukes til radiolinje eller til mobilt bredbånd i et bestemt område.

Forbrukerelektronikk baserer seg i økende grad på bruk av trådløs kommunikasjon. Mye av forbrukerelektronikken vil være harmonisert innenfor EØS-området, og globale standardarder blir vanligere. Samtidig flyter forbrukerelektronikk relativt fritt mellom land og verdensdeler, og det medfører stadig oftere at utstyr som ikke er tilpasset vår frekvensplan, blir benyttet og dermed forstyrrer lovlig bruk.

Kringkasting

Vanlig TV er fortsatt dominerende i Norge, og TV over fiber, kabel og satellitt er de største distribusjonsplattformene med over 87 prosent av abonnementene. Bakkenettet for TV har 12,5 prosent av de kundene som betaler for tilgang utover NRK-kanalene, og et fåtall av disse kundene befinner seg i områder som verken har fiber-/kabel-TV- eller satellittdekning. Det er spesielt to plattformer (i tillegg til satellitt) som er aktuelle for å gi tilnærmet 100 prosent dekning for lineær-TV uten bruk av et bakkenett: Høykapasitets mobilt bredbånd med forbedrede kringkastingsegenskaper og høykapasitets kabelsystemer (fiber/DSL). Det er trolig at det vil være behov for bakkebasert TV-distribusjon i en del år til etter at den nåværende konsesjonen utløper i 2021. Overgang til andre plattformer, som fiberkabel, satellitt og ikke minst mobile teknologier for leveranse av TV-signaler, vil ligge noe fram i tid og er avhengig av den tekniske utviklingen, kundeutvikling og den regulatoriske utviklingen i andre land. Allerede nå er det imidlertid viktig å begynne på vurderingen av hvor lenge det er hensiktsmessig å binde opp såpass store frekvensressurser (470–694 MHz) til bakkebasert TV-distribusjon for å gi TV-tilbud til de relativt få som ikke har tilgang via andre plattformer. Det må blant annet vurderes om det vil være bedre samfunnsøkonomi i å benytte andre distribusjonsplattformer for å nå disse seerne, og når det etter hvert kan være realistisk å legge til rette for alternative løsninger.

30.1 Frekvenspolitikken

Ekommyndigheten ønsker å opprettholde det grunnleggende prinsippet om markedsbasert tilgang ved tildeling av frekvensressurser. Det innebærer at ressursene som et utgangspunkt skal tildeles aktørene som verdsetter dem høyest, og som dermed forventes å kunne bidra til størst mulig samfunnsnytte.

Ekommyndigheten mener at det er viktig å sikre en enhetlig behandling av sammenlignbare frekvensbånd ved at alle frekvenssøknader behandles av Nkom i første instans. Brukerne behøver bare å forholde seg til én instans, hvilket legger til rette for en transparent og forutsigbar prosess for alle involverte. En slik løsning vil også bidra til at markedsaktørene raskt får tilgang til frekvenser når det foreligger behov. En ytterligere fordel ved en slik tildelingsprosess er at rammene for tildelingen vil bli vurdert samlet og utilsiktede konsekvenser for tildelingen, som følge av at enkeltelementer i rammevilkårene besluttes isolert, vil dermed kunne unngås. Nkom vil involvere Samferdselsdepartementet og derigjennom regjeringen på behørig vis i tildelingsprosesser der overordnede samfunnshensyn skal ivaretas og det vil være nødvendige å fatte politiske beslutninger som del av prosessen.

Omsetningen av frekvenser i annenhåndsmarkedet har så langt vært begrenset. For å oppnå økt effektivitet i annenhåndsmarkedet, bør kriteriene som vil bli vektlagt ved vurderinger av slike overdragelser, klargjøres ytterligere og være transparente for å redusere risiko og usikkerhet for markedsaktørene.

Norge var blant de første landene i Europa til å treffe beslutning om at 800 MHz-båndet skulle anvendes til mobilt bredbånd, men det tok tid å gjennomføre tildelingen av frekvensressursene i båndet. Tilrettelegging for effektiv bruk av frekvensressurser og tildeling av ressursene når det er behov for dem vil bidra til å fremme innovasjon og legge til rette for utvikling av ny teknologi og nye tjenester i Norge. Ekommyndigheten skal framover være i forkant av utviklingen og være en offensiv tilrettelegger for bransjen, slik at viktige ressurser kan gjøres tilgjengelige for markedsaktørene når de trenger dem.

Økende behov for frekvenser

Kravene til økt kapasitet og tilgjengelighet til ekom har ført til et stadig økende behov for frekvensressurser. Overgangen fra analogt til digitalt bakkenett for distribusjon av TV-signalene frigjorde frekvenser i 800 MHz-båndet som ble tildelt mobilbruk. Regjeringen har allerede besluttet at en tilsvarende frigjøring av frekvenser også skal gjøres for 700 MHz-båndet med virkning senest fra sommeren 2021. 700 MHz-båndet brukes i dag til kringkasting av TV i det digitale bakkenettet. Forskjeller i henholdsvis varighet på tillatelsene til kringkastingsnettene og hvor stor andel av befolkningen som ser TV via bakkenett, innebærer betydelige variasjoner i de enkelte landenes tidsplaner for frigjøring av 700 MHz-båndet til andre anvendelser. Fra 2016 av vil i utgangspunktet hvert enkelt land stå fritt til å bestemme om dette frekvensbåndet fortsatt skal brukes til kringkasting eller om det skal brukes til mobilt bredbånd.16 Forutsetningen for å gå over til mobilt bredbånd er at man ikke forstyrrer kringkasting i naboland. Det er derfor ønskelig at europeiske land koordinerer overgang til mobilt bredbånd i 700 MHz-båndet. Trenden i Europa er at flere og flere land avsetter dette frekvensbåndet til bruk for mobilt bredbånd slik som i Norge. Både Tyskland og Frankrike gjennomførte i 2015 auksjoner av 700 MHz-båndet, og Sverige har lagt opp til auksjon i desember 2016.

Tilgang til mobile tjenester

Det vil ikke være kommersielt attraktivt for tilbyderne å bygge ut mobilnettene sine overalt, for eksempel langs deler av vei- og jernbanenettet med lite trafikk og i områder med svært spredt eller helt uten bosetting. Likevel har myndighetene lagt vekt på at det foretas utbygging og etableres dekning for mobiltjenester også i slike områder. Historisk sett har dekningskrav vært stilt for å sikre befolkningen tilgang til mobile tjenester utendørs der de har bostedsadresse. Framover bør det fokuseres på tilgang til mobile tjenester innendørs og der folk ferdes og oppholder seg utenom bostedsadressen. Økt flatedekning vil også være viktig dersom mobilnettene skal kunne tilby tilrettelagte tjenester for samfunnsviktige brukere.

Ekommyndigheten vil vektlegge befolkningens tilgang til mobile tjenester. Bedre dekning med mobilt bredbånd innendørs og i områder hvor det er lite kommersielt attraktivt å bygge ut, kan i tråd med vanlig praksis vurderes oppnådd gjennom bruk av eventuelle dekningskrav i forbindelse med frekvenstildelinger og eventuelle støtteordninger for utbygging. Eksempelvis er det i Storbritannia, Sverige og i Danmark ved de siste spektrumstildelinger lagt vekt på å sikre tilgang til bredbånd i områder hvor det er kommersielt lite attraktivt å bygge ut.

Tilgang til frekvensressurser vil i mange tilfeller være en nøkkelfaktor for å sikre tilfredsstillende bredbånd til alle. Frekvensbånd under 1000 MHz har egenskaper som gjør dem velegnet til å sikre god flatedekning på en kostnadseffektiv måte. En utfordring med slike frekvenser er at kapasiteten i disse båndene er begrenset siden tilgjengelig båndbredde er relativ liten. 700 MHz-båndet vil øke spektrumsmengden som er tilgjengelig for mobilt bredbånd under 1000 MHz med nesten 50 prosent. I tråd med vanlig praksis kan ekommyndigheten i hvert enkelt tilfelle vurdere å stille eventuelle dekningskrav i forbindelse med tildeling av ressurser i 700 MHz-båndet i den hensikt å forbedre tilgangen til mobilt bredbånd langs vei- og jernbanenettet og i områder hvor det ikke vil være kommersielt attraktivt å bygge infrastruktur. Frigjøring av 700 MHz-båndet til mobile tjenester er derfor et viktig steg på veien for å oppnå at innbyggere og bedrifter i hele Norge skal få tilgang til gode mobile bredbåndstjenester.

Rambøll har i en rapport utarbeidet for det danske Erhvervs- og Vækstministeriet og det danske Kulturministeriet estimert at det samlet sett kan være en samfunnsøkonomisk gevinst på mellom 2,5 og 4 milliarder DKK fram mot 2030 ved å anvende 700 MHz-båndet til mobilt bredbånd istedenfor kringkasting.17 Analysen fra Danmark viser at det potensielt kan ligge store samfunnsøkonomiske gevinster i å anvende 700 MHz-båndet til mobilt bredbånd. Gevinstene må forventes å være enda større i Norge med vår topografi.

Samfunnskritiske funksjoner

Forsvaret og nødetatene har behov for tilgang til mobildatatjenester med tilfredsstillende kvalitet og sikkerhet. Bruk av kommersielle mobilnett for å dekke behovene til brukere med samfunnskritiske funksjoner kan i framtiden være en mulig løsning. Dette vil blant annet kreve at disse nettene tilbyr prioriteringsmekanismer og eventuell annen nødvendig funksjonalitet for nød- og beredskapsbrukere, og at de er tilstrekkelig robuste og sikre for slike anvendelser. Det finnes også andre alternative løsninger. Det kan eksempelvis etableres dedikerte nett for nød- og beredskapsbrukere i utvalgte områder, mens man i øvrige områder baserer kommunikasjonsbehovet på nasjonal gjesting i kommersielle nett. Alternativt kan frekvensressurser enten tildeles en kommersiell tilbyder som må anvende disse utelukkende for utvalgte brukere, eller tildeles forsvaret/nødetatene. På ITUs internasjonale radiokonferanse i 2015 ble nasjonale administrasjoner oppfordret til å kartlegge behov for frekvenser til slike formål. Ekommyndighetene vil i denne forbindelse utarbeide forslag til frekvensplan og prosess for tildeling av frekvensressursene i området 694–790 MHz.

Ekommyndigheten representerer Norge i internasjonale arbeidsgrupper som jobber med frekvensspørsmål. Ekommyndigheten er innstilt på å finne harmonisert spektrum til 5G, men ser også viktigheten av å beskytte frekvensbånd som er viktige for norske interesser, både med tanke på kommersielle tjenester og til forskning og utvikling.

For å legge til rette for bærekraftig konkurranse, spesielt i mobilmarkedet, er det et politisk mål å ha flere uavhengige og konkurransedyktige netteiere med egne frekvensressurser. Ved noen tidligere auksjoner er det fastsatt en øvre grense for hvor store frekvensressurser én enkelt aktør kan tilegne seg, såkalt frekvenstak, for å sikre at flere aktører får tilgang til ressursene. Fastsettelse av frekvenstak kan også benyttes for å hindre at aktører med markedsmakt skaffer seg frekvenser for å begrense konkurransen fra konkurrenter eller for å hindre potensielle konkurrenter i å gå inn i markedet. Fastsettelse av frekvenstak er et inngripende regulatorisk virkemiddel som må anvendes med varsomhet og begrenses til berettigede tilfeller. Utfordringen med å sette frekvenstak ligger i vurderingen av hvor stor spektrumsmengde en aktør har legitim interesse av å tilegne seg. Dersom frekvenstaket settes for lavt, vil myndighetene gripe unødig inn i markedet og begrense aktørenes strategiske valg og muligheten til å levere videreutviklede ekomtjenester. Dersom det settes for høyt, kan det føre til svekket konkurranse i markedet. Begge deler kan føre til dårligere utnyttelse av frekvensressursene.

Dagens samfunn har gjort seg avhengig av trådløs kommunikasjon. Ulovlig bruk av radiotjenester vil kunne medføre at blant annet samfunnskritiske radiotjenester ikke fungerer slik de skal og kan i ytterste konsekvens utgjøre en fare for liv, helse og sikkerhet. Myndighetene må være forberedt på å bruke mer ressurser på å legge til rette for at de kommunikasjonstjenestene som samfunnet er helt avhengig av, skal fungere tilfredsstillende også i en tid hvor utstyr i økende grad forflyttes på tvers av landegrensene. Kunnskap om frekvenser og bruk av disse, og konsekvenser ved ulovlig bruk, må også kommuniseres bedre til forbrukere og markedsaktører. Det økende antallet støysaker i mobilnettene gjør at ekommyndigheten må samarbeide med aktørene for å minimere problemet.

Regjeringen vil:

Bedre mobildekning:

• 700 MHz-båndet tas i bruk til mobile tjenester.

• Regjeringen vil jobbe aktivt for å sikre flatedekningen for mobilt bredbånd i de områdene hvor aktørene selv ikke finner det kommersielt attraktivt å bygge infrastruktur, blant annet ved å legge til rette for samarbeid om utbygging, deling av nettverkskomponenter eller deling av frekvensressurser.

• For å bidra til dekning i områder som ikke er kommersielt attraktive å bygge ut, herunder forbedret flatedekning, kan regjeringen i tråd med vanlig praksis vurdere bruk av eventuelle dekningskrav i hvert enkelt tilfelle ved tildeling av frekvensressurser med gode dekningsegenskaper.

Effektiv utnyttelse av ressursene:

• For å oppnå en mer effektiv bruk av frekvensressursene, vil ekommyndigheten vurdere hvordan eksisterende tillatelsesinnehavere kan gis insentiver til å flytte sin frekvensbruk til andre frekvensbånd eller benytte disponible ressurser mer effektivt.

• Når det er formålstjenlig, vil ekommyndigheten benytte frekvenstak som et virkemiddel for å legge til rette for bærekraftig konkurranse.

• Ekommyndigheten vil informere forhandlere og forbrukere om lover og regler og øke bevisstheten om de uheldige konsekvensene av å bruke radiotjenester og utstyr som benytter frekvenser ulovlig.

• Ekommyndigheten skal etablere en arbeidsgruppe som vil se nærmere på forstyrrelser mot basestasjoner og annet utstyr. Målet er å finne fram til metoder/bransjenormer for skjerming og plassering av basestasjoner som reduserer forstyrrelser og ivaretar dekningen.

Fremtidig bruk av frekvensressurser:

• Regjeringen vil ta initiativ til en politisk avklaring av hvor lenge bakkebasert TV-distribusjon skal opprettholdes. En framtidig endring av bruken av frekvensbåndet 470–694 MHz til mobilt bredbånd eller andre tjenester må harmoniseres internasjonalt.

• Ekommyndigheten skal analysere hvor stor del av frekvensspekteret som skal avsettes til ekomtjenester, herunder mobiltjenester, og hvilke effektiviseringstiltak som ekombransjen bør pålegges for å utnytte eksisterende spektrum mer effektivt.

• Ekommyndigheten vil legge til rette for at mobiloperatørene selv kan avgjøre om noen av frekvensressursene de disponerer bør brukes til radiolinje eller til mobilt bredbånd i et bestemt område.

• Ekommyndigheten skal gjennom aktiv deltagelse i relevante internasjonale arbeidsgrupper påvirke hvor mye ressurser og hvilke frekvensbånd som skal allokeres til framtidige 5G-tjenester.

• Ekommyndigheten vil utarbeide forslag til frekvensplan og prosess for tildeling av frekvensressursene i området 694–790 MHz.

• Ekommyndigheten vil vurdere mulighetene, behovet og kostnadene ved allokering av enkelte frekvensressurser til militære og nød- og beredskapsmessige forhold i forbindelse med denne prosessen.

31 Styringen av internett og forvaltning av domenenavn

Både nasjonalt og globalt utgjør internett, inkludert applikasjoner og data som er tilgjengelig, en grunnleggende samfunnsressurs med store muligheter for innovasjon og vekst på nær sagt alle samfunnsområder. God ressursforvaltning og utarbeidelse av prinsipper for ønsket utvikling av internett, betegnet som internettforvaltning, «Internet Governance», blir derfor stadig viktigere. Ekommyndigheten har det overordnede ansvaret for norsk politikk for ekomnett og -tjenester, herunder internett. Tillit til at tjenestene som leveres over internett er stabile og sikre er grunnleggende for fortsatt utvikling av nett og tjenester.

31.1 Styringen av internett – «Internet Governance»

Siden internett består av mange nett og er en kompleks infrastruktur, finnes det ingen egentlig overordnet aktør som styrer infrastrukturen. En rekke land, organisasjoner og selskaper har forsøkt å utforme styringsregler, handlingsnormer, regelverk og andre former for regulering uten større hell.

Hovedregelen er imidlertid at nasjonal lovgivning gjelder for sluttbrukere på internett. Det er også verdt å bemerke at utviklingen av internett har skjedd, og skjer fortsatt i noen grad, i en kultur med en viss skepsis mot myndighetsinnflytelse.

Det eksisterer per i dag ingen internasjonale bindende avtaler som regulerer hvordan nasjonalstatene skal håndtere spesifikke utfordringer knyttet til utvikling av internett. Det er imidlertid en stadig økende interesse for å få etablert prinsipper for god ressursforvaltning og administrasjon innenfor organisasjonene som sitter på nøkkelressursene på internett og mellom relevante myndigheter. Både private aktører og myndigheter deltar i dette arbeidet som er viktig for å hindre at internett blir fragmentert og mister sin globale karakter.

Regjeringens politikk for utvikling av internett skal bidra til å sikre internett som en åpen, tilgjengelig og robust plattform for vekst og sosial og kulturell utvikling. Internettpolitikken skal stimulere til innovasjon og utvikling av innhold, applikasjoner og tjenester. Det er derfor viktig at ekommyndigheten og andre berørte aktører fortsetter sitt aktive arbeid i internasjonale fora for å sikre Norges innflytelse i spørsmål som berører viktige samfunnspolitiske forhold ved internett.

Det er økende nasjonal, regional og internasjonal aktivitet for å etablere prinsipper for utvikling av internett. Dialogen om god ressursforvaltning og administrasjon av internett bærer preg av at det er stadig flere organisasjoner og interessegrupper som ønsker innflytelse over utviklingen. For å finne en effektiv styringsmodell må det avklares hvilke roller ulike interessegrupper skal ha når det gjelder politikk- og ledelsesområder.

Norge og andre land som er medlemmer i OECD er stort sett enige om at næringslivet bør ha det operative ansvaret for drift og utvikling av internett, mens forvaltningen bør legges til det såkalte «Multistakeholder Community» som inkluderer både myndigheter, industri, organisasjoner og akademia. Det er imidlertid mange grupperinger innenfor G77-landene18 som er i tvil om dette er riktig grep for å sikre den riktige ressursforvaltningen. Disse landene ønsker generelt mer myndighetsinnflytelse på forvaltningen av internett.

ICANN og IANA Transfer

«The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers» (ICANN) har ansvaret for administrasjon av domenenavnsystemet (DNS), som utgjør en av de mest sentrale delene av infrastrukturen på internett. ICANN administrerer også «The Internet Assigned Numbers Authority» (IANA-funksjonen), som er kjernen i den tekniske funksjonaliteten på internett og i bruken av domenenavnsystemet.

ICANN er en ikke-kommersiell, privat stiftelse i California etablert på initiativ fra amerikanske myndigheter (US Government, USG) i 1998. ICANN har siden opprettelsen vært kontrollert av amerikanske myndigheter gjennom kontrakt. USG annonserte 14. mars 2014 at de ikke ønsker å fortsette å ha rollen som overordnet myndighet for ICANN. Norge deltar aktivt i ICANN gjennom den rådgivende myndighetsgruppen Governmental Advisory Commitee (GAC), som ivaretar offentlige interesser ved utviklingen av DNS.

En av de store aktuelle utfordringene ved utviklingen av internett er at USG ønsker å overlate kontrollen og beslutningsmyndigheten over ICANN/IANA til det såkalte Multistakeholder Community. At USG ikke lenger ønsker å ha rollen som overordnet ansvarlig for kontroll av kjernefunksjoner på internett må ses som et resultat av at internett er en stadig mer omfattende og global infrastruktur og gjenstand for tekniske, juridiske og politiske diskusjoner med grupper og regioner som ikke lenger ønsker en amerikansk kontroll og dominans.

USG har gitt Multistakeholder Community i ICANN oppdraget med å utarbeide forslag til ny modell for styring/kontroll av ICANN/IANA dersom USG trer ut av kontraktsforholdet med ICANN. Det er satt klare krav til en åpen og inkluderende prosess med deltakelse fra hele Multistakeholder Community. Det er også satt krav om at forslag til ny styringsmodell for ICANN/IANA skal inkludere alle interessenter og balansere myndighetenes innflytelse over framtidig utvikling av DNS og den tekniske funksjonaliteten på internett. USG vil ikke godta en framtidig forvaltningsmodell som innebærer overføring av ansvar og kontroll over ICANN/IANA til et mellomstatlig organ som eksempelvis International Telecommunications Union(ITU).

Regjeringen er fornøyd med måten USA legger til rette for en næringsdrevet utvikling av internett i dag, men skulle gjerne hatt mer innflytelse i beslutningene. Videre ser regjeringen utfordringer med at en ressurs som er så viktig for verdenssamfunnet faller inn under ett enkelt lands kompetanse. Ønsket utvikling sett fra Norges ståsted er at myndigheter i den nye ICANN-modellen fortsatt skal kunne ivareta offentlige interesser gjennom GAC, og at den nye ICANN-modellen vil ansvarliggjøre ICANN i større grad ovenfor kundene av IANA-funksjonen.

The World Summit on the Information Society

FN ønsket tidlig å se på muligheten for «styring» av internett, og i perioden 2003 til 2005 ble det avholdt flere verdenskonferanser World Summit on the Information Society (WSIS). I WSIS ble det besluttet å ikke vedta noen regulering, da FN ikke anså seg selv til å ha tilstrekkelig kompetanse til å utøve myndighet over internett.

I sluttdokumentet etter WSIS-prosessen som blir kalt «The Tunis Agenda» er det nedfelt at det skal settes i gang en prosess for å forbedre internasjonal innflytelse over styringen av viktige internettressurser. Videre ble det bestemt å be FNs Generalsekretær å opprette et multistakeholderforum der en kunne fortsette dialogen om styringene av internett, dette ble kalt Internet Governance Forum (IGF).

Internet Governance Forum

Internet Governance Forum (IGF) er en global arena for dialog mellom myndigheter og private aktører når det gjelder internettutvikling og -styring. I tillegg diskuteres det folkerettslige problemstillinger knyttet til ytringsfrihet og personvern i det digitale rom. I henhold til mandatet er IGF ikke noe organ med vedtak og beslutninger, men et organ for konsultasjon og drøfting.

IGF ble avholdt første gang i 2006 og har siden den gang blitt arrangert i alle påfølgende år. I 2011 bestemte FNs Hovedforsamling å videreføre IGF i ytterligere fem år. Videreføring av IGFs mandat var igjen oppe til beslutning i FN på WSIS+10 som ble avholdt i New York 15.–16. desember 2015. Ekommyndigheten mente at IGFs mandat burde forbedres og videreutvikles, og regjeringen uttrykte derfor sin støtte til at FNs hovedforsamling forlenget mandatet til IGF. Neste IGF er planlagt avholdt i Mexico høsten 2016.

International Telecommunications Union

Den Internasjonale Telekommunikasjonsunion, ITU, er et FN-organ. ITU koordinerer frekvensbruk, satellittposisjoner, global standardisering med formelt ansvar for å lage verdensstandarder innenfor ekomområdet, og også i noen grad for ekomtjenester mellom landene. ITU bidra også til utvikling av ekom i utviklingsland. Organisasjonen har i dag 193 medlemsland og mer enn 700 medlemmer i privat og akademisk sektor.

ITU fungerte som sekretariat for WSIS-prosessen og i gjennomføringen av møtene. ITU har interesse av å være med i den globale styringen av internett og prøver å definere arbeidsgrupper og aktiviteter som er viet spørsmål knyttet til styringen av internett. Flere av medlemslandene i ITU har i lengre tid arbeidet aktivt for å gi ITU større innflytelse over ressursforvaltningen og utviklingen på internett, nærmere bestemt administrasjonen og forvaltningen av internettressurser som domenenavn og IP-adresser. Dette er i motstrid til styringsmodellen i ICANN, der de ulike aktørene er likestilt, slik at myndighetene fungerer som rådgivende overfor ICANN i deres beslutningsprosesser om administrasjon av IANA og utviklingen av DNS.

Ekommyndigheten deltar i ITU, men støtter som nevnt synet om at ansvaret for drift og teknisk utvikling av internett skal ligge hos næringslivet, og at ITUs rolle skal være i tilretteleggingen og koordineringen som en av flere interessenter i «The Multistakeholder Community».

Selv om Norge på generelt grunnlag støtter opp om arbeid i FN, er det vår holdning til ITUs arbeid er at det ikke vil tjene norske interesser å overføre administrasjon og forvaltning av internettressurser til ITU. Dette er både basert på de svært ulike oppfatningene mellom medlemsstatene i ITU om hvordan internett skal reguleres, det faktum at de vestlige orienterte landene er i sterkt mindretall i organisasjonen og at ITU som organisasjon slik den fungerer i dag neppe er egnet til å treffe beslutninger i takt med den raske utviklingen av internett.

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) er en organisasjon bestående av 34 land med velutviklet markedsøkonomi og demokrati. Organisasjonen skal stimulere til økonomisk utvikling og verdenshandel.

Regulering av elektronisk kommunikasjon har vært en sentral del av OECDs arbeid siden oppstarten i 1961. Organisasjonen var tidlig ute med å analysere den økonomiske betydningen internett har og vil få for medlemslandene. OECD har arrangert ministerkonferanser med fokus på internettøkonomien.

For å nå målsetningen om å sikre internett som en åpen, tilgjengelig og robust plattform for økonomisk vekst og sosial og kulturell utvikling, er det viktig å utvikle gode prinsipper for forvaltning av ressurser og styring av internett. OECD er en av organisasjonene som har utviklet slike prinsipper. Internett påvirker viktige områder som sikkerhetspolitikk, utenrikspolitikk, utviklingspolitikk og ikke minst påvirker den i stor grad den globale økonomiske utviklingen. Etter OECDs syn fordrer alt dette at verdens nasjoner bør enes om hvordan internett skal forvaltes, utvikles og brukes.

Gjennom tilslutningen til OECDs Rådsrekommandasjon sluttet også Norge seg til at disse prinsippene skal ligge til grunn for vår nasjonale policyutvikling på området.

Kommende ministerkonferanse om den digitale økonomien sommeren 2016 vil også ha internettpolitikk som et viktig tema på agenda. Styrking av etterlevelsen av prinsippene for internett-policy utvikling er ett av konferansens uttalte mål. Norge vil være bredt representert på konferansen.

EUs High Level Internet Governance Group

Europakommisjonen har helt siden WSIS 2003–2005 vært svært aktive når det gjelder Internet Governance, særlig gjennom sin hittil uformelle High Level Internet Governance Group (HLIG) som drøfter aktuelle spørsmål i tilknytning til Internet Governance. Målet for HLIG har vært å sikre god koordinering på europeisk nivå for å følge opp WSIS sine arbeidsmål.

Europakommisjonen laget i 2011 en ministerdeklarasjon der de lister opp ti prinsipper som de mener er viktige å ta hensyn til knyttet til styringen av internett. EFTA/EØS-landene deltar som observatører på HLIGs møter, og Nkom er formelt oppmeldt som møterepresentant for Norge. Det er nylig opplyst at HLIG er under omdanning til en formell ekspertgruppe under Europakommisjonen.

Regjeringen vil:

• Legge til rette for offentlig-privat samarbeid innenfor prioriterte områder av internettpolitikken, og legge til rette for en nasjonal dialog mellom myndigheter og næringsliv.

• Fortsatt arbeide for å fremme informasjonsfrihet og grunnleggende menneskerettigheter på nett.

• At Norge, i samarbeid med andre europeiske land, også i framtiden skal støtte at internett skal være åpent og fritt tilgjengelig (ytringsfrihetssynspunktet).

• At ekommyndigheten skal være representert og delta aktivt i debatten om utviklingen av internett på den internasjonale arena.

• At ekommyndigheten i det internasjonale arbeidet skal vektlegge å forbedre flerinteressent/multi stakeholder-modellen, samt gode forvaltningsprinsipper som åpenhet, ansvarlighet, transparens, representativitet og habilitet i de organisasjoner som kontrollerer grunnleggende internettressurser slik som ICANN/IANA.

• At reguleringen av internett i Norge bør forbli en minimumsregulering.

31.2 Forvaltning av domenenavnssystemet (DNS) i Norge

Norsk internettpolitikk er blant annet utformet ved forskrift av 1. august 2003 om domenenavn (domeneforskriften). Domeneforskriften er fastsatt ved kongelig resolusjon med hjemmel i lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven).

Domenenavnsforvaltning er grovt sett delt opp i forvaltningen av generiske toppdomener (.com, .edu etc) på den ene siden, og forvaltningen av landkodetoppdomener (.no, .uk etc) på den andre. Tildeling og kontroll over generiske toppdomener styres via avtaler mellom ICANN og den enkelte registerenhet. For eksempel har selskapet Verisign en avtale med ICANN for drift og forvaltning av toppnivådomenene .com og .net.

Landkodetoppdomene styres etter prinsippet om «selvråderett». Den norske stat har suverenitet over de tre norske toppnivådomenene .no, .bv og .sj. I dag benyttes i praksis kun .no.

Da UNINETT ble etablert som registreringsenhet for de norske toppdomenene ble dette gjort etter avtale med IANA. Rammevilkårene for nasjonale registreringsenheter ble dokumentert av Jon Postel fra IANA i RFC1591 i 1994. Sammen med aksepten av UNINETT som norsk registreringsenhet i 1987, utgjør denne avtalen det rettslige grunnlaget for UNINETT/Norids administrasjon av de norske toppdomenene.

Norid er organisert etter privatrettslige regler og driver sin virksomhet med hjemmel i privatrettslige avtaler. Norid er i dag en del av UNINETT-konsernet som eies av Kunnskapsdepartementet. Tjenesten er regulert gjennom domeneforskriften med Nkom som tilsynsmyndighet.

Norpol er et rådgivende organ for Norid som bidrar i utviklingen av regelverket for .no-domenet. Norpol har representanter fra privat sektor, myndigheter, internettbransjen, forbrukermyndigheter og andre relevante interessegrupper. Selv om Norids virksomhet er regulert av domeneforskriften, forvalter Norid selv regelverket for tildeling av domenenavn. «Navnepolitikken» er fastsatt sammen med myndigheten og gir rammene for tildeling av domenenavn under landkodetoppnivådomene .no. Regelverket skal sikre at administrasjon og tildeling av domenenavn under .no skjer til allmennhetens beste og i tråd med de retningslinjer som gis av norske myndigheter. Det er særlig de strenge kravene for tildeling som har gjort at .no gjentatte ganger har blitt kåret til en av verdens sikreste og tryggeste toppnivådomener.

Norpols oppgave er å gi innspill til regelverket for .no-domenet. Norpol skal blant annet rådspørres ved alle forslag til vesentlige endringer i regelverket og før medlemmer til domeneklagenemnda utpekes. Videre kan Norid be om at Norpol uttaler seg i saker der Norid ønsker rådets syn og tilbakemelding. Norpols uttalelser er kun rådgivende og Norid står derfor i prinsippet fritt til å vurdere om de råd som gis skal følges helt eller delvis. Norpol skal til enhver tid være uavhengig av virksomheten i UNINETT Norid AS.

Regjeringen vil:

• Fortsatt arbeide for å sikre at .no forblir en sikker og trygg ressurs som gir det norske næringslivet insentiver til innovasjon og næringsutvikling.

• At norske myndigheter skal arbeide for og fasilitere nasjonal dialog mellom myndigheter og næringsliv for å fastsette og forankre prioriteringer for utvikling av nasjonale tjenester på internett.

• At ekommyndigheten sammen med Norid arbeider med sikkerhet, stabilitet og robusthet for internett, herunder sentrale infrastrukturer og viktige logiske funksjoner på internett.

• At norske myndigheter skal videreutvikle og fortsatt ivareta nasjonale interesser i domenenavnsforvaltningen, samt arbeide for god global og regional forvaltning av internettressurser som domenenavn og IP-adresser.

32 Anrop til nødetatene

Tilbydere av ekomtjenester som gjør det mulig å ringe opp norske telefonnummer har etter ekomloven plikt til å sikre at brukerne også kan foreta anrop til nødnumrene. Bestemmelsen pålegger tilbyder å overføre telefonnummer, brukers navn og nødvendige opplysninger for geografisk lokalisering ved anrop til nødetatene. De norske nødnumrene er 110, 112, 113 og 1412 (tekstformidling). Tilbyderne har etablert en felles tjeneste under Nasjonal Referansedatabase (NRDB) der blant annet nødetatene kan gjøre oppslag for å hente informasjon. NRDBs driftsorganisasjon har ikke 24/7-beredskap.

Et nødanrop kan være livskritisk. Det er derfor helt sentralt at befolkningen har mulighet til å komme i kontakt med nødetatene og at relevant informasjon følger med anropet. I dag er det et misforhold mellom det som teknisk sett er mulig å overføre av informasjon, hva som faktisk overføres og hvilken informasjon nødetatene kan motta og benytte seg av. For å få til bedre tekniske løsninger er det behov for et utbredt samarbeid på tvers av sektorer. På innringersiden har Samferdselsdepartementet og Nkom ansvaret for at tilbyderne etterlever ekomregelverkets bestemmelser om nødanrop. Mottakssiden for nødanrop omfatter flere etater og virksomheter underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, samt private aktører som 1412 Mosjøen (teksttelefonformidlingstjenesten til Telenor) og NRDB som eies av ekomtilbyderne.

«Program for forbedring av nødmeldingstjenesten (PFN)» er en pådriverfunksjon i arbeidet med forbedring og utvikling av nødmeldingstjenesten. PFN er eid av Justis- og beredskapsdepartementet og styres i samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Nkom vil bli involvert i arbeidet med å forbedre teknologi.

Kravene til posisjonering av nødsamtaler fra mobiltelefoner ble innskjerpet ved endringene i ekomforskriften i 2013. Posisjoneringsmetodene i dagens regelverk gir imidlertid begrensede muligheter for å identifisere innringers posisjon. For mange anrop med mobiltelefon oppgis det kun hvilken basestasjon og hvilken sektor mobiltelefonen befinner seg i. Ved nødanrop fra fasttelefoner overføres informasjon om abonnentens registrerte adresse. For anrop fra bredbåndstelefoni overføres det i tillegg et varsel fordi bredbåndstelefoni kan flyttes fra sted til sted og brukerne kan ringe over internett fra mobile enheter. Også for vanlig mobiltelefoni er trenden at man går mot mer IP-basert kommunikasjon, og etter hvert vil kunne bruke trådløse nett (WI-FI) uten å benytte mobilnettet. Dersom brukeren i slike tilfeller foretar nødanrop vil det være vanskelig å posisjonere. Utbredelsen av smarttelefoner i de norske ekomnettene øker og var i 2014 på 80 prosent. Slike håndsett vil normalt ha mulighet for nøyaktig posisjonering via satellittbaserte tjenester som GPS og WI-FI basert lokasjonsinformasjon. Bruk av tilgjengelig teknologi i håndsettene og i ekomnettene vil kunne gi løsninger for nødanrop som beskytter liv og helse på best mulig måte.

Det foregår en rask utvikling på håndsettsiden, tjenestesiden, nettverkssiden og mottakssiden for nødkommunikasjon. Det er også initiativer for standardisering og harmonisering av tjenestene i Europa, blant annet som følge av nødsystemer i biler (eCall). En norsk løsning bør bruke etablerte standarder der det finnes. Dersom det ikke finnes hensiktsmessige standarder, kan det være nødvendig å etablere nasjonale løsninger.

I mangel av koordinerte løsninger for posisjonering av nødsamtaler, har det dukket opp flere applikasjoner som sluttbrukere kan laste ned og benytte til å gjøre posisjonsinformasjon tilgjengelig for nødetater og redningstjenester. Slike løsninger er isolert sett positive, men løsningene kan være avgrenset til bestemte bruksområder og er ikke tilstrekkelige for å styrke sikkerheten for sluttbrukerne. Det er i dag heller ikke noe felles mottakssystem eller overføringsmetode for informasjonen som leveres. Utviklingen bør gå i retning av tjenester som på en enkel måte kommer hele befolkningen til gode. Aktørene i ekomsektoren har få økonomiske insentiver til å gjennomføre tiltak for å styrke nødmeldingstjenesten. For å sikre en god utvikling på området er det derfor nødvendig med tydelige bestillinger fra nødetatene og en tett oppfølging fra ekommyndigheten. Forbedring av kvaliteten på nødanrop og opprinnelsesmarkering bør skje gjennom endring av krav i ekomregelverket, men også gjennom dialog med tilbydere, håndsettprodusenter, NRDB og ikke minst med nødetatene.

Nkom vil se hen til det internasjonale arbeidet som finner sted, og løsninger som er harmonisert på tvers av landegrensene. En slik tilnærming vil kunne legge til rette for bedre og mer kostnadseffektive løsninger. Samtidig vil det måtte vurderes om Norge bør gå foran ved å innføre nasjonale krav som utnytter tilgjengelige teknologiske muligheter, selv om kravene ikke er harmonisert internasjonalt. Ekommyndigheten vil delta aktivt på internasjonale arenaer for å bidra til økt grad av harmonisering på området for nødkommunikasjon.

Regjeringen vil:

At ekommyndigheten skal arbeide for å videreutvikle og forbedre kvaliteten på nødanrop i Norge i samarbeid med andre berørte sektormyndigheter. Mulige endringer som vil vurderes i denne sammenhengen, er blant annet:

• Innføre krav som øker nøyaktigheten på posisjoneringen av innringer. Overføring og mottak av posisjonsdata fra håndsettet bør være tilgjengelig.

• Styrking av posisjoneringen basert på ekomnettet.

• Økt beredskap i NRDB og hos tilbyderne for å sikre bedre tilgjengelighet til opprinnelsesmarkering.

• Styrke tale- og hørselshemmedes tilgang til å foreta nødanrop.

• Innføring av nødanropsløsninger i kjøretøy (eCall).

• Øke tilgjengeligheten til nødanrop og styrke opprinnelsesmarkeringen for IP-baserte anrop (inkl. nødanrop fra OTT-telefonitjenester).

33 Kommunikasjonsvern i ekomsektoren

Brukere skal kunne stole på kommunikasjonsvernet i norske ekomnett og -tjenester. Prinsippet om vern av informasjon står sterkt i Norge og i de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene. Tilbydere av ekomnett og ekomtjenester er underlagt både aktive plikter for å sikre sine nett, og en egen taushetsplikt for å ivareta borgernes kommunikasjonsvern. Taushetsplikten er minst like aktuell i dagens digitale systemer som de var den gangen sentralborddamene hadde full oversikt i bygda.

Bruk av ekom kan gi mye informasjon om den enkelte bruker. Dette kan være informasjon om geografisk bevegelsesmønster, kontaktnett og lignende opplysninger som berører den enkeltes private sfære og personlige integritet. Kommunikasjonsvernet har betydning langt ut over ekomsektoren. Dersom borgerne opplever at deres kommunikasjon ikke er tilstrekkelig vernet, vil det ha negativ innvirkning på den frie meningsdannelse og andre verdier som er grunnleggende i et demokrati.

Samfunnet har behov for å balansere kommunikasjonsvernet for den enkelte med tiltak for å beskytte nasjonale interesser og borgernes sikkerhet. Avveiningen mellom disse hensynene vil variere med både ytre og indre omstendigheter i samfunnet.

Kommunikasjonsvern som begrep omfatter rettslig og faktisk beskyttelse av informasjon i transitt, på vei fra et sted til et annet. Begrepet omfatter også opplysninger om slik informasjon eller kommunikasjon, såkalte metadata. Kommunikasjonsvernet er ofte ansett som en del av det videre begrepet personvern, siden man vanskelig kan tenke seg et effektivt personvern uten at også kommunikasjonen mellom to eller flere parter kan være fortrolig. Samtidig kan kommunikasjonsvernet også omfatte annen informasjon under overføring selv om det ikke dreier seg om personopplysninger, slik informasjon kan være sensitiv forretningsinformasjon eller informasjon om den enkelte mobiltelefonbrukers fysiske plassering og bevegelser. Grovt sett kan en si at kommunikasjonsvernet ivaretas gjennom tre komponenter:

1. Dataminimalisering: det skal ikke behandles mer data enn nødvendig om brukers kommunikasjon.

2. Behandlingsbegrensning: dataene som behandles kan bare benyttes til definerte formål.

3. Informasjonssikkerhet: sikring av data og tjenester.

I enkelte tilfeller vil det, på grunn av kriminalitetsbekjempelse og sikkerhet, være gode grunner for å gripe inn i kommunikasjonsvernet. Slike inngrep må imidlertid på ordinær måte ha hjemmel i lov, oppfylle et legitimt formål og anses for å være nødvendige i et demokratisk samfunn. Disse problemstillingene er mer utfyllende omtalt av Lysneutvalget i NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn, se spesielt kapitlene 11.5.6 og 11.7.5. Regjeringen deler utvalgets vurdering.

Det er viktig at tiltakene som gjøres ses i sammenheng. Dette gjelder også i forhold til våre konvensjonsforpliktelser. Kommunikasjonsverndirektivet artikkel 15 legger for eksempel opp til en vurdering som ligger tett opp mot inngrepsvurderingen etter EMK artikkel 8. Ulike tiltak for kriminalitetsbekjempelse og sikkerhet som griper inn i den enkeltes kommunikasjonsvern bør vurderes i sammenheng med det samlede nivået på inngrepene. Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder i utredning av personvernmessige konsekvenser er et godt utgangspunkt i et slikt arbeid.

Det er mange private og offentlige aktører med til dels ulike interesser på området. Ekommyndigheten har et sektoransvar for kommunikasjonsvernet, mens Datatilsynet fører sektorovergripende tilsyn med behandling av personopplysninger. I praksis har Nkom og Datatilsynet en stor grad av overlappende myndighet for person- og kommunikasjonsvern i sektoren. Nkom og Datatilsynet har likevel forskjellige mandater og skal ivareta til dels ulike interesser i sitt arbeid.

Bransjen har en betydelig egeninteresse i å sikre et godt kommunikasjonsvern siden dette er viktig for brukernes tillit til tjenestene de leverer. Samtidig kan kommunikasjonsvernet, særlig i form av behandlingsbegrensninger og krav til dataminimalisering, begrense muligheten ekomtilbyderne har til å utvikle og tilby tjenester som er avhengige av data om brukernes kommunikasjon.

Kommunikasjonsvernet er en barriere for myndigheter som har kontroll og etterforskning som sin oppgave, ettersom det innebærer en begrensning i tilgangen til informasjon som kan være av stor betydning for kontroll og etterforskning. Informasjonssikkerhet er også en viktig del av kommunikasjonsvernet, samtidig som tiltak på området kan komme i konflikt med for eksempel prinsippet om dataminimalisering. Informasjonssikkerhetsfeltet har et komplekst aktørbilde, der Justis- og beredskapsdepartementet har et samordnende ansvar.

Kommunikasjonsvernet har alltid vært viktig i sentrale kommunikasjonsformer som post og ekom. Bruk av elektronisk kommunikasjon kan gi informasjon om en rekke forhold som berører den enkelte brukers private sfære og personlige integritet, slik som geografisk bevegelsesmønster, kontaktnett, med videre. Presset mot kommunikasjonsvernet øker også etter hvert som den kommersielle bruken av såkalte stordata øker. Regjeringen mener at reguleringen skal legge til rette for at brukerne av tjenestene i størst mulig grad blir informert om hvilke personopplysninger som behandles og hva opplysningene kan brukes til. Informasjonen skal være lett tilgjengelig og gi bruker reelle valg. Reguleringen skal være forutsigbar, lette tilgjengeligheten for nye tjenester og behandle lignende tjenester likt, uavhengig av om tjenesten tilbys av tradisjonelle ekomtilbydere eller ikke.

Et forutsigbart, godt og ordnet regelverk for person- og kommunikasjonsvern vil kunne være en konkurransefordel for Norge i det internasjonale markedet, for eksempel ved plassering av internasjonale tjenester, datasentre og annet databasert næringsliv. Regjeringen vil legge til rette for næringsutvikling på dette området.

Den nye personvernpakken i EU omfattet, i tillegg til ny personvernforordning, et direktiv for myndighetenes behandling av personopplysninger i politi- og straffesektoren. Kommunikasjonsverndirektivet (e-Privacy Directive) skal i 2016 revideres, og kommisjonen har blant annet uttalt at det bør vurderes om direktivet nå også bør omfatte kommunikasjonstjenester over internett fra tilbydere som ikke er å anse som ekomtilbyder (for eksempel tjenester som WhatsApp, Skype, Facebook, Gmail med videre).

Regjeringen anser det som viktig at Norge deltar aktivt for å påvirke innretningen til kommunikasjonsverndirektivet.

Dagens kommunikasjonsvern er bra i Norge, men begrenses av at regelverket retter seg mot tradisjonelle ekomnett og -tjenester. Utviklingen av teknologi, tjenester og forretningsmodeller utfordrer dagens regelverk på kommunikasjonsvernområdet. Reklame og tjenester basert på informasjon vi gir fra oss gjennom bruk av internettjenester er allerede en integrert del av forretningsmodellen til flere store globale selskaper. Flere tjenester leveres i dag mot «betaling» i form av informasjon som kan brukes til blant annet målrettet reklame. Norsk regulering er derfor ikke tilstrekkelig dersom en ønsker å gjøre tiltak for å ivareta personvernet og kommunikasjonsvernet til den enkelte bruker i Norge. Utfordringene må løses på et internasjonalt nivå. Regjeringen mener at Norge, som ligger i front i digitaliseringen av samfunnet, bør bidra inn mot internasjonale løsninger.

Regjeringen vil:

Regulering av kommunikasjonsvernet for ekomtjenester:

• Norge skal bidra aktivt i revisjonen av EUs kommunikasjonsverndirektiv, og i debatten om direktivets virkeområde.

• Ekommyndigheten skal vurdere om det er behov for nasjonale krav til kommunikasjonsvern innenfor rammen av EØS-avtalen.

Kommunikasjonsvern som konkurransefordel:

• Ekommyndigheten skal arbeide for at et sterkt kommunikasjonsvern skal være en konkurransefordel for Norge ved valg av plassering av internasjonal tjenesteproduksjon, datasentre og annet databasert næringsliv.

Forholdet mellom kriminalitetsbekjempelse, etterretning og kommunikasjonsvernet:

• Tiltak som griper inn i kommunikasjonsvernet må dokumentere effektivitet og reelt behov med hensyn til kriminalitetsbekjempelse og etterretning.

• Myndigheten skal regelmessig gjennomgå det totale nivået på inngrep i kommunikasjonsvernet.

Informasjon til brukerne:

• Ekommyndigheten skal følge opp kvaliteten på informasjonen som bransjen gir til brukerne om hvilke personopplysninger som behandles og hvordan opplysningene skal brukes.

• Ekommyndigheten skal arbeide for å styrke brukernes mulighet til å ta reelle og informerte valg vedrørende kommunikasjonsvern i ekomnett og -tjenester.

34 Tingenes internett

Bruk av elektroniske kommunikasjonstjenester har tradisjonelt vært dominert av informasjonsutveksling mellom personer (tale, SMS, e-post, sosiale medier etc.) eller ved interaktiv kommunikasjon mellom en person og en tjenesteserver19 (internettsurfing, betaling av regninger, nedlasting av film etc.). Dette er imidlertid i endring, og i den senere tid er det utviklet og tatt i bruk en rekke nye «smarte» løsninger hvor også tingene kommuniserer med hverandre. Eksempler på dette kan være:

• e-helse (fjernettersyn av eldre hjemme, fjerndiagnostisering, varsling om ulykker ved bruk av fall- og bevegelsessensorer etc.)

• smarthus og smarte bedrifter (monitorering og styring av temperatur, strøm og vannforbruk, styring av alarmer, overvåking etc.)

• smarte byer (urban ressursforvaltning gjennom overvåking og styring knyttet til støy, vann, avfall, parkering, trafikk etc.)

• intelligent trafikkstyring (overvåking og styring av trafikken, automatiserte biler som kan kjøre uten fører etc.)

• smart miljø (overvåking av forurensing og varsling av naturkatastrofer).

Framvekst av slike smarte og innovative løsninger vil være avgjørende for at vi skal kunne møte utfordringene innenfor blant annet velferds-, transport-, miljø- og energisektorene.

En velfungerende ekominfrastruktur med evne til å håndtere et svært høyt antall kommuniserende enheter med strenge krav til responstid, kapasitet, kvalitet og sikkerhet er en grunnleggende forutsetning for å sikre vekst og utbredelse av denne type løsninger.

Kommunikasjon mellom enheter som er tilknyttet internett omtales ofte som «Tingenes internett» (Internet of Things, IoT) eller maskin-til-maskin-kommunikasjon (M2M). Alle elektroniske komponenter som skal kobles opp mot internett vil kreve en IP-adresse. Det finnes på verdensbasis snart ikke ledige IPv4-adresser, og dette medfører at overgangen til IPv6 er nødvendig for å kunne realisere potensialet i Tingenes internett. Foreløpig ser vi bare konturene av utviklingen. Bruksområdene er mange, og potensialet for innovasjon og næringsutvikling er stort. Se også meldingens kap. 17 om datadrevet innovasjon.

Det legges opp til at de framtidige mobilnettene basert på 5G-teknologi skal være en bærebjelke i Tingenes internett. Spesielt vil utsiktene til svært små og billige radioenheter med svært lavt energiforbruk kunne føre til en massiv vekst på dette området.

Norge er i dag langt framme på dette området, både på bruker-, leverandør- og produsentsiden, og vi har flere virksomheter som produserer radiobrikker og smarte løsninger for denne type bruk. Norge bør delta aktivt i det regulatoriske arbeidet knyttet til Tingenes internett. At Norge tar en aktiv rolle her, vil kunne bidra til økt næringsutvikling og innovasjon og styrke norske bedrifters mulighet til å hevde seg i konkurransen i et framtidig vekstområde med et stort potensiale.

Krav om interoperabilitet og kostnadseffektive løsninger forutsetter bruk av standardiserte produkter. Mange av produktene som per i dag tilbys innenfor helse-, transport- og kraftsektoren er proprietære lukkede løsninger som er låst til én eller få leverandører. Bruk av ikke-standardiserte løsninger vil kunne føre til innlåsing og redusert fleksibilitet for brukerne. Ved innføring av nye løsninger bør det derfor fremmes bruk av standardiserte produkter, slik at brukerne får tilgang til løsninger som virker på tvers av utstyrsleverandører og som vil kunne bli rimeligere på grunn av større volumer i utstyrsproduksjonen.

Også på områder med standardisert teknologi kan det være utfordrende å velge. Dette er særlig aktuelt på områder hvor det foreligger en rekke standarder og hvor standardene mangler eller har begrenset interoperabilitet. Det er derfor hensiktsmessig at ekommyndigheten tar en aktiv rolle som veileder for kjøpere av slikt utstyr.

De nye bruksområdene for radiobasert kommunikasjon vil føre til en sterk økning i antall potensielle støykilder. Ekommyndigheten bør gjennom standardiseringsarbeid, hovedsakelig på europeisk nivå, også gjøre en målrettet innsats for å forhindre at produkter som skaper forstyrrelser tas i bruk i Norge.

Det store antall enheter som skal kommunisere med hverandre i framtiden stiller også høye krav til effektiv frekvensutnyttelse og til effektiv bruk av internettressurser. Tingenes internett aktualiserer derfor behovet for en hurtig overgang til internettprotokollen IPv6 i Norge. Norske bedrifter ligger i dag langt framme i arbeidet med å sikre at overgangen til IPv6 skjer i sammenheng med den jevnlige oppgradering av utstyr og nettverkskomponenter.

For å møte kommunikasjonskravene fra et smartsamfunn hvor alt og alle kommuniserer med hverandre, er det nødvendig å videreutvikle både faste og mobile bredbåndsløsninger slik at disse får tilstrekkelig dekning, kapasitet, sikkerhet og kvalitet. Ikke minst vil det være behov for mobilnett med høy kapasitet og minimal forsinkelse i overføringen for å kunne realisere for eksempel intelligente trafikkløsninger hvor biler kommuniserer med hverandre og mot sentrale systemer. Utviklingen og standardiseringen av 5G vil stå sentralt. Det vil også være viktig å fjerne eventuelle hindre for at den til enhver tid beste teknologi kan implementeres og at gammel teknologi kan fases ut.

Når potensielt millioner av «smarte» objekter skal knyttes sammen i et kommunikasjonsnett og utveksle store mengder data, skaper dette en rekke utfordringer. For å realisere et smartsamfunn vil det være nødvendig med stor grad av samhandling mellom ulike etater og aktører innenfor ekom-, energi-, helse-, finans- og transportsektorene. Ekommyndigheten har et særlig ansvar for å legge til rette for at ny teknologi blir tatt i bruk og at ekomnettene blir i stand til å levere i henhold til samfunnets krav til kapasitet, responstid, robusthet og sikkerhet. Det er også viktig at alle myndigheter på tvers av sektorer sørger for at aktørene velger løsninger som ivaretar sikker håndtering, prosessering, overføring og lagring av informasjonen.

Regjeringen vil:

• At ekommyndigheten skal bidra til at bransjen tar i bruk felles standarder, for å sikre samtrafikk og interoperabilitet mellom ulike produkter og utstyrstyper og fremme norske interesser i internasjonale standardiseringsorgan.

• At ekommyndigheten i samarbeid med bransjen skal forsere arbeidet med overgang fra IPv4 til IPv6.

• Gjennomgå regelverket på ekomområdet med tanke på å fjerne eventuelle hindringer som bremser utviklingen av Tingenes internett.

• Legge til rette for en velfungerende kommunikasjonsarkitektur og infrastruktur som er avgjørende for utviklingen mot et smartsamfunn i alle aktuelle sektorer. Ekommyndigheten vil ta initiativ til økt samhandling på tvers av sektorene (energi, finans, helse, transport og ekom).

• Legge til rette for informasjon og veiledning rettet mot både brukere og produsenter av smarte løsninger om gjeldende krav til utstyr, stråling, sikkerhet og ivaretakelse av personvern.

35 Forskning på elektronisk kommunikasjon

Forskning på ekom skal bidra til gode, rimelige og framtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester i hele landet. Ekommarkedet er i stadig endring, og forskning kan bidra til god politikkutvikling for sektoren, legge til rette for videre vekst i markedet og ivareta sentrale nasjonale interesser. Ekomforskningen skal ivareta teknologiske, næringsmessige, sikkerhets- og samfunnsmessige problemstillinger i ekomsektoren.

IT og ekom er forskningsintensive bransjer og bedriftene investerer i egen forskning for å møte konkurransen. I 2010 ble framtidens internett valgt som tematisk satsingsområde, med vekt på sosiale nettverk, mobilt internett og Tingenes internett. Det nye store forskningsprogrammet IKTPluss følger opp tidligere satsinger og er Norges største satsing innen IKT. Programmet favner vidt og stimulerer til forskning både på utvikling og bruk av teknologi. IKTPluss skal ivareta forskningsbehov som ikke dekkes opp av den kommersielle forskningen på feltet og sikre kontinuitet og utvikling i norsk IKT-forskning. De prioriterte forskningsområdene for programmet er kompleksitet og robusthet, data og tjenester overalt og et trygt informasjonssamfunn. Dette er tema som passer godt med Samferdselsdepartementets sektoransvar og interesser.

Via Norges forskningsråd mottar Simula Research Laboratory en grunnfinansiering og støtte til to forskningssentre fra Samferdselsdepartementet. Simula driver grunnleggende forskning på sentrale områder innenfor IKT. Forskningsaktivitetene i Robuste nett senter (CRNA) utvikler blant annet systemer som gjør det enklere og raskere å finne feil i nettverkskomponenter og utvikler metoder for ruting og selvkonfigurering som er motstandsdyktige mot feil og sabotasje. Senteret drifter også et nasjonalt sensornett som måler kvaliteten i ekomnettene. Prosjektet har oppnådd gode resultater og er nyttig både for enkeltbrukere, myndigheter og bedrifter.

Fra 2015 støtter Samferdselsdepartementet oppstarten av et nytt forskningssenter i Bergen som er et samarbeid mellom Universitetet i Bergen og Simula. Simula@UiB skal forske på informasjonssikkerhet i ekom. Senteret vil kunne være en viktig kilde til nasjonal kunnskap om informasjonssikkerheten i ekomnett og ekomtjenester med tanke på cyberkriminalitet, overvåkning og industrispionasje.

Se også meldingens samlede omtale av avansert IKT-kompetanse og forskning i kapittel 18.