3 Verkemiddel og rammer for bevaring av marine område

3.1 Nasjonale rammer og verkemiddel

I Noreg har vi gjennom lang tid arbeidd med ulike arealbaserte verkemiddel, som på ulike måtar bidreg til å ta vare på marine område. For nokre tiltak er sjølve formålet å ta vare på marin natur. Andre igjen har primært som formål å regulere bruken og utnyttinga av naturressursane, men er likevel viktige som ein del av dei heilskaplege rammene for å ta vare på marint naturmangfald gjennom ei berekraftig havforvaltning. Verkemidla verkar vidare i samspel med andre verkemiddel som ikkje er arealbaserte.

3.1.1 Marint vern etter naturmangfaldlova

Korleis vernar vi marine område?

Områdevern var etter naturvernlova frå 1970 delt i ulike vernekategoriar som nasjonalparkar, landskapsvernområde, naturreservat og naturminne, og det blei lagt til grunn at desse kategoriane også kunne brukast i sjø. I naturmangfaldlova frå 2009 blei marine verneområde ein ny kategori innan områdevern. Den nye kategorien blei grunngitt med at det var behov for «å ta høyde for ulikheter mellom hav og land», og at «det er hensiktsmessig og mer fleksibelt ikke å være bundet av ulike vernekategorier slik som på land», jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven).

Det blei lagt til grunn at område som berre har marint areal, skal bli verna som «marine verneområde» etter naturmangfaldlova § 39. Det kan opprettast verneområde i sjø for å beskytte marine verneverdiar, medrekna naturverdiar som er økologiske føresetnader for landlevande artar. For område som omfattar både land- og sjøareal, skal ein framleis bruke dei andre vernekategoriane, til dømes nasjonalpark eller naturreservat.

Naturmangfaldlova gjeld for landterritoriet og territorialfarvatnet. Enkelte reglar (m.a. overordna prinsipp og reglar om genetisk materiale) gjeld også i Noregs 200-milssoner og på kontinentalsokkelen så langt dei passar, jf. naturmangfaldlova § 2 tredje leddet. Dette inneber at fleire grunnleggjande prinsipp gjeld i alle norske havområde. Mellom anna skal alle avgjerder byggje på kunnskap om naturmangfaldet og korleis eit planlagt tiltak påverkar naturmangfaldet (§ 8), føre-var-prinsippet (§ 9), og det skal gjerast ei vurdering av den samla belastninga som naturmangfaldet blir, eller vil bli, utsett for (§ 10).

Marine verneområde etter naturmangfaldlova § 39 kan opprettast ut til 12 nautiske mil frå grunnlinja. Når det gjeld verneområde i sjø, må ein angi om verneformålet og restriksjonar gjeld botn, vassøyle, overflate eller ein kombinasjon av desse. Vidare er tilhøvet til havressurslova avklart slik at når utøving av fiske er den einaste typen verksemd som må regulerast for å oppnå verneformålet, skal dette skje etter havressurslova.

Kva inneber vern?

Naturmangfaldlova § 39 slår fast at «[i] et verneområde i sjø må ingen foreta seg noe som forringer verneverdiene angitt i verneformålet». Samstundes seier lova at «restriksjoner på aktivitet skal stå i forhold til verneformålet». Dette er eit uttrykk for eit grunnleggjande prinsipp i arbeidet med marint vern. Det er verneverdiane og verneformålet som er styrande for kva for aktivitet som kan gå føre seg i verneområdet. Restriksjonane skal vere så strenge som naudsynt for å ta vare på desse verdiane, men heller ikkje strengare.

Det er dermed langt frå slik at alt av, eller det meste av, aktivitet er forbode i eit marint verneområde. Hovudregelen er at vernereglane for det enkelte området legg til rette for at aktivitet som går føre seg på vernetidspunktet, kan halde fram. Vanleg friluftsliv, som bading, dykking, jakt og fritidsfiske, vil vere lov i tråd med reglane i anna lovverk. Det same gjeld ferdsel med båt eller andre fartøy. Hausting av viltlevande marine ressursar i samsvar med havressurslova vil vere lov, men verneforskrifta kan der det er aktuelt, regulere til dømes taretråling, botntråling eller andre særlege former for hausting i heile eller delar av verneområdet.

Døme på aktivitetar som normalt ikkje er tillatne i marine verneområde, er større fysiske inngrep som utfylling, mudring, uttak og deponering av masse, sprenging og oppankring. Det vil normalt heller ikkje bli gitt løyve til forureining, til dømes ved utføring av avlaupsvatn.

Verneområda blir forvalta på lokalt eller regionalt nivå. Forvaltningsstyresmakta for mindre verneområde blir normalt til lagd den aktuelle kommunen. For verneområde som grensar inntil område som nasjonalparkstyret eller verneområdestyret forvaltar, kan forvaltningsstyresmakta bli lagd dit for ei mest mogleg heilskapleg forvaltning av samanhengande område. For verneområde som strekkjer seg over fleire kommunar, og verneområde med status som Ramsar-område (etter den internasjonale våtmarkskonvensjonen) blir forvaltningsstyresmakta i utgangspunktet lagd til statsforvaltaren. Forvaltningsstyresmakta kan i tillegg opprette eit rådgivande utval som bidreg i forvaltninga.

Forvaltningsstyresmakta kan, som nemnt, etter søknad gi dispensasjon til aktivitet som i utgangspunktet er forboden. Verneforskrifta for det enkelte området listar opp aktivitet ein ser for seg at det kan vere aktuelt å gi dispensasjon til, såkalla spesifiserte dispensasjonsreglar. Dette kan vere til dømes oppføring av navigasjonsinstallasjonar, legging av kablar eller røyrleidningar eller akvakultur. Forvaltningsstyresmakta for verneområdet gjer då ei konkret vurdering der tilhøvet til verneformål og verneverdiar er styrande for avgjerda. Forvaltningsstyresmakta kan dessutan setje vilkår for dispensasjonen for å sikre at verneverdiane ikkje blir påverka.

Etter naturmangfaldlova § 48 kan forvaltningsstyresmakta også gjere unntak frå verneforskrifta dersom det ikkje strir mot formålet til vernevedtaket og ikkje kan påverke verneverdiane nemneverdig, eller dersom omsynet til tryggleik eller vesentlege samfunnsinteresser gjer det naudsynt. Denne generelle dispensasjonsregelen er i forarbeida til naturmangfaldlova omtalt som ein «sikkerhetsventil som skal fange opp uforutsette tilfeller eller spesielle/særlige tilfeller som ikke ble vurdert på vernetidspunktet» (Ot.prp. nr. 52 (2008–2009)). Forvaltningsstyresmakta utarbeider også ein forvaltningsplan med nærare retningslinjer for forvaltning og skjøtsel av det marine verneområdet.

Verneprosessen

Før eit nytt verneområde blir oppretta, skal alle aktuelle omsyn, inkludert gjeldande planar etter plan- og bygningslova, gjeldande løyve og brukarinteresser, vere kartlagde og vurderte. Naturmangfaldlova §§ 41–43, har, i tillegg til dei generelle reglane som følgjer av til dømes forvaltningslova, eigne reglar for saksbehandlinga i vernesaker. Dette er reglar som skal sikre at alle som har interesser i saka, blir inviterte til å delta i og får moglegheita til å påverke prosessen. Eit sentralt punkt i prosessane er å avvege dei ulike samfunnsinteressene, jf. naturmangfaldlova § 14. I saker der samiske interesser er relevante, skal det i tillegg leggjast vekt på omsynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, jf. § 14 andre leddet.

Formelt startar planprosessen med at Klima- og miljødepartementet gir Miljødirektoratet og statsforvaltarane eit oppdrag om å greie ut eit verneforslag. Det er statsforvaltarane som har hovudansvaret for å gjennomføre verneprosessen. Denne startar med ei brei kunngjering av oppstarten av arbeidet og ei melding om oppstarten, der alle interesserte får moglegheita til å uttale seg. Etter den formelle kunngjeringa gjeld også naturmangfaldlova § 44, som inneber at løyve til tiltak etter anna regelverk som hovudregel berre kan givast dersom tiltaket er utan nemneverdig betydning for verneforslaget.

Statsforvaltaren vurderer deretter innspela til meldinga om oppstart og utarbeider eit høyringsforslag som beskriv området, verneformål, verneverdiar, avgrensing av området, kva for andre verdiar enn naturverdiar som finst i området, og dei følgjene ein antek at forslaget kan få. Før høyringa sender statsforvaltaren høyringsutkast til Miljødirektoratet for ein fagleg gjennomgang. Som ein del av den påfølgjande høyringa er det aktuelt å arrangere informasjonsmøte og høyringsmøte, både på lokalt og regionalt nivå.

Etter høyringa går statsforvaltaren gjennom innspela og sender tilrådinga si til Miljødirektoratet. Miljødirektoratet gjennomgår tilrådinga og sender så tilrådinga si til Klima- og miljødepartementet. Departementet førebur vernesaka slik at regjeringa kan behandle ho. Det endelege vedtaket blir gjort av Kongen i statsråd.

Forstørr bilete

Kjelde: Miljødirektoratet

Det er avgjerande for ein god verneprosess at dei som er interesserte i saka, ikkje minst på kommunalt nivå, deltek aktivt i arbeidet og speler inn i prosessen så tidleg som mogleg. Det er når saka blir greidd ut lokalt og regionalt, at det er enklast å finne gode løysingar på den konkret utforminga av vernetiltak og å avklare moglege interessekonfliktar.

3.1.2 Vern etter svalbardmiljølova, lov om Jan Mayen og bilandslova

Svalbardmiljølova

Svalbardmiljølova gjeld for Svalbards landområde med sjøområde ut til territorialgrensa, jf. svalbardmiljølova § 2. Områdevern etter svalbardmiljølova er delt inn i desse kategoriane: nasjonalparkar, naturreservat, verneområde for biotopar og geotopar og kulturmiljøområde. Lova har ikkje ein eigen kategori for marine verneområde. At ikkje svalbardmiljølova inneheld ein eigen kategori for marine verneområde, inneber ikkje at sjøområde ikkje kan vernast på Svalbard. Etter reglane om dei ulike vernekategoriane kan både havbotn og sjøområde vernast.

Svalbardmiljølova § 11 angir overordna mål for oppretting av verneområde på Svalbard for å sikre at spennvidda i Svalbardnaturen blir bevart. Det skal mellom anna vere verneområde på Svalbard som vernar økosystema på land og i havet. Reglane i svalbardmiljølova § 12 slår fast at eit verneområde blir oppretta ved forskrift, og bestemmer kva ei forskrift om verneområde kan innehalde. Svalbardmiljølova § 12 gir også heimel for at verneforskrifta kan forby eller på annan måte regulere all slags verksemd og tiltak i verneområda.

På Svalbard må ein rette seg etter det strenge formålet i svalbardmiljølova når ein vel nye verneområde og fastset vernereglar. Lova har til formål å halde oppe eit tilnærma urørt miljø på Svalbard når det gjeld samanhengande villmark, landskap, flora, fauna og kulturminne, jf. svalbardmiljølova § 1 første leddet.

Svalbardmiljølova § 16 om nasjonalparkar slår fast at ingen varig påverknad av naturmiljø eller kulturminne skal skje i nasjonalparkar. Vidare følgjer det at landskapet, og i tilfelle havbotnen, med plantar, dyreliv og geologiske førekomstar skal vernast. Som naturreservat kan område som er urørte eller tilnærma urørte, bli verna. Desse områda må innehalde særeigne eller sårbare økosystem, utgjere ein spesiell naturtype eller spesielle geologiske førekomstar, ha særleg betydning for flora eller fauna eller ha ein særskild naturvitskapeleg verdi, jf. svalbardmiljølova § 17. Eit naturreservat kan totalfredast.

Det følgjer av svalbardmiljølova § 18 at som verneområde for biotopar eller geotopar kan det fredast område som har særleg betydning for flora eller fauna, eller som inneheld viktige eller særprega geologiske førekomstar. I slike verneområde skal ein unngå verksemd dersom denne kan påverke eller forstyrre floraen eller faunaen eller skade geologiske førekomstar i strid med formålet til vernevedtaket. I kategorien kulturmiljøområde etter svalbardmiljølova § 19 kan eit område fredast som har særskild kulturhistorisk verdi. Verksemd som kan gjere den kulturhistoriske verdien ringare, skal unngåast.

Også etter svalbardmiljølova er det verneverdiane og verneformålet som er styrande for kva for aktivitet som er tillaten i verneområde. Eit overordna prinsipp er at verneområde på Svalbard skal bidra til å halde ved lag villmark og urørt natur.

Det er Sysselmannen på Svalbard som er forvaltningsstyresmakt for verneområda på Svalbard. Sysselmannen kan etter søknad gi løyve eller dispensasjon til aktivitet som i utgangspunktet er forboden. Dette skjer då anten etter dei spesifiserte dispensasjonsreglane i den einskilde verneforskrifta eller etter den generelle dispensasjonsregelen i svalbardmiljølova § 22.

Svalbardmiljølova inneheld i tillegg eigne reglar for saksbehandlinga i vernesaker i §§ 13–15. Verneprosessen etter svalbardmiljølova er i stor grad lik den etter naturmangfaldslova, men det er Sysselmannen på Svalbard som er ansvarleg, der det er statsforvaltarane på fastlandet.

Lov om Jan Mayen

Av lov om Jan Mayen følgjer det av § 2 at Kongen kan gi forskrift om miljøvern på Jan Mayen. Med heimel i denne paragrafen er Jan Mayen med territorialfarvatn verna som naturreservat. Her er både dyrelivet, plantar og landskap verna.

Bilandslova

Av lov om Bouvet-øya, Peter I’s øy og Dronning Maud Land m.m. (bilandslova) følgjer det av § 2 at Kongen kan gi forskrift om miljøvern på Bouvetøya, Peter 1.s øy og Dronning Maud Land. Med heimel i denne paragrafen er Bouvetøya med territorialfarvatn verna som naturreservat. Her er både dyrelivet, plantar og landskap verna.

3.1.3 Beskyttelse etter havressurslova

Marine beskytta område

Også innan fiskeriforvaltninga har arealbaserte verkemiddel blitt brukte gjennom lang tid. Havressurslova frå 2008 gjeld både i territorialfarvatnet, i Noregs økonomiske sone, fiskevernsona ved Svalbard og fiskerisona ved Jan Mayen og på heile kontinentalsokkelen, også utanfor 200 nautiske mil, jf. § 2. Føre-var-prinsippet er eit berande prinsipp i lova. Lova § 19 inneheld ein eigen heimel for å opprette «marine beskytta område» der «hausting og anna utnytting av viltlevande marine ressursar er forbode».

Avgrensinga av eit beskytta område kan knytast til vassoverflata, vassøyla eller havbotnen. Vidare kan det «gjerast unntak for haustingsverksemd og anna utnytting som ikkje vil vere i strid med formålet med det beskytta området». I forarbeida til lova, jf. Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova), blir det peika på at

«[d]et er viktig at avgrensinga i haustinga ikkje skal vere meir omfattande enn det formålet med det beskytta område krev. Det betyr at pelagisk fiske kan tillatast i område som er verna av omsyn til botnhabitat. Det same gjeld ved bruk av konvensjonelle reiskapar som garn og jukse, når det ikkje er fare for skade ved tap av reiskapar eller liknande.»

Den grunnleggjande innretninga liknar vern oppretta med heimel i naturmangfaldlova, men vernet er avgrensa til hausting og utnytting av levande marine ressursar, og all slik aktivitet som er i strid med verneformålet, er altså forbode. Marine område der beskyttelsen berre består av nærare bestemte reglar om utøving av fiske, blir fastsette etter havressurslova.

Forstørr bilete

Kjelde: Mareano/Havforskingsinstituttet

Forskrift om beskyttelse av korallrev mot ødeleggelser som følge av fiskeriaktivitet er fastsett med heimel i havressurslova § 19. Forskrifta har som formål å beskytte representative korallrevområde mot øydelegging som følgje av fiskeriaktivitet. Forskrifta inneheld reglar om forbod mot bruk av enkelte reiskapar i avgrensa geografiske område. Reiskapar som er forbodne i dei ulike korallrevområda, er reiskapar som blir slepte under fiske og i samband med dette kan røre ved botnen, og garn, line, teiner og alle andre krokreiskapar.

Andre arealbaserte verkemiddel i havressurslova

Også andre paragrafar i lova heimlar ulike former for arealbaserte verkemiddel. Havressurslova § 20 stadfestar forbod mot å hauste med trål innanfor territorialgrensa ved det norske fastlandet og gir vidare heimel til å opprette forbod mot trål og andre reiskapar i visse område. Forbodet skal leggje til rette for at mindre fartøy kan fiske i kystnære farvatn og på kystnære bestandar, utan å måtte konkurrere med trålfartøy som har større effektivitet og er mindre stadbundne. Samstundes beskyttar trålforbodet også ressursane og økosystema i grunnare farvatn mot skadar frå hausting med trål.

Havressurslova § 21 gir departementet heimel til å forby eller avgrense hausting i område eller av artar som kan vere påverka av forureining. Departementet kan med heimel i denne føresegna heilt forby hausting i eit område eller avgrense haustinga. Vilkåret er at området eller artane kan vere påverka av forureining.

Havressurslova § 16 gir heimel for ei rekkje arealbaserte tiltak. Forskrift om utøvelse av fisket i sjøen (utøvingsforskrifta) § 66 inneheld nokre av desse, irekna trålfrie område og eit særleg krav om aktsemd ved fiske i nærleiken av kjende førekomstar av korallrev. Dei fleste av desse har ikkje vern av marin natur som formål, men nokre av dei gir likevel eit viktig bidrag til ei bevaring av marin natur, til dømes gjennom forbod mot bestemte former for fiske, som tråling, i eit område. Forskrift om regulering av fiske for å beskytte sårbare marine økosystem er fastsett med heimel i havressurslova § 16, omfattar svært store område og forbyr fiske med reiskapar som kan kome i kontakt med botnen under fisket. For å gjennomføre internasjonale fiskerireglar er det fastsett liknande reglar som gjeld for norske fartøy uansett kvar dei fiskar i heile det nordlege Atlanterhavet. Dei arealbaserte tiltaka etter havressurslova saman med eit breit spekter av andre reguleringar i same lova, utgjer difor ein viktig del av tiltaka som sikrar ei berekraftig havforvaltning i Noreg.

3.1.4 Planlegging etter plan- og bygningslova

Planprosessane

Regionale og kommunale planar er viktige for å sikre ei langsiktig, heilskapleg og føreseieleg forvaltning av kystsona. Planprosessar etter plan- og bygningslova skal også sikre ei lokal forankring av arealpolitikken. Plan- og bygningslova gjeld ut til ei nautisk mil utanfor grunnlinja. Lova deler planoppgåvene mellom kommune, fylkeskommune og stat, og plantypane inngår i eit hierarki der overordna planar skal leggje rammene for meir detaljerte planar og tiltak.

Fylkeskommunar og kommunar skal samarbeide med statlege styresmakter, næringslivet og innbyggjarane for å finne berekraftige løysingar og sikre ei god samordning mellom plan- og bygningslova og anna lovgiving. Naturmangfaldlova inneheld generelle prinsipp for korleis styresmaktene skal ta omsyn til naturmangfaldet og synleggjere dette, og desse gjeld for planarbeidet òg. Tidleg vurdering av omsynet til naturmangfald kan hindre eller redusere konfliktar mellom omsynet til natur og andre samfunnsinteresser. Dette kjem mellom anna av at ein på eit tidleg stadium av prosessen har fleire valmoglegheiter og kan gjere tilpassingar og gjennomføre tiltak som kan bøte på konfliktar.

Vidare er reglane om offentlegheit og medverknad og reglane om konsekvensutgreiing svært viktige for å sikre at planen er godt nok opplyst, og for at alle relevante aktørar kan gi innspel til planen, også når det gjeld naturmangfald. Forskrift av 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredningar har eigne reglar som skal sikre grundige utgreiingar. Forskrifta gjeld ut til ei nautisk mil utanfor grunnlinja for planar etter plan- og bygningslova. For tiltak og planar etter andre lover følgjer verkeområde til forskrifta i sjø den aktuelle lova. Regjeringa ser elles nærare på ein samordningsmekanisme mellom naturmangfaldlova og plan- og bygningslova for å sikre ei betre arealforvaltning i tråd med verdsmåla for ei berekraftig utvikling.

Særleg om kommunal planlegging i kystsona

Planar på kommunalt nivå skal følgje opp føringar, rettleiingar og reglar gitte på regionalt og nasjonalt nivå. Der det er forslag om marine verneområde, er dette såleis noko kommunane må ta omsyn til i planlegginga. Arbeidet krev vidare samordning og samarbeid med ei lang rekkje aktørar. Desse prosessane er heilt sentrale for å få ei berekraftig og integrert kystsoneforvaltning i Noreg.

Kommunen set av område i sjøen for ulike formål. I sjøområda er det vanleg å kombinere ulike underformål, noko som krev kunnskap om kva for aktivitetar som går saman. Normalt vil ferdsel, fiske, natur og friluftsliv vere aktivitetar som kan kombinerast. Kommuneplanen kan innehalde reglar om arealbruken for vassoverflate, vassøyle og botn. Til dømes kan eit kombinert formål natur og friluftsliv nyttast for å ta vare på naturmangfald på sjøbotnen. Kva for arealbruk som kan kombinerast med underformålet naturområde, kjem elles an på kva slags naturverdiar det er snakk om. Til dømes vil ein naturtype som omfattar sjøbotnen, som ålegrasenger eller førekomstar av skjelsand, kunne kombinerast med fiske og friluftsliv.

Plan- og bygningslova gir også moglegheiter for å ta vare på enkeltområde ut frå formålet om bevaring av naturmiljø, jf. § 11-8 om hensynssoner i arealdelen i kommuneplanar.

I tillegg kan kommunane etter planen gi reglar for å sikre ei god forvaltning av naturen, jf. mellom anna plan- og bygningslova § 11-9 nr. 6 og § 11-11 nr. 3 og 6. Vidare kan det givast reglar om kva for artar, inkludert vassplantar, som kan produserast innanfor formålet akvakultur, og ferdsel kan bli forboden i nærare avgrensa område. Kommunane skal òg ta andre omsyn, til dømes til reduksjon av klimagassutslepp og tilpassing til forventa klimaendringar i planlegginga si.

Kommunen kan dessutan bruke reguleringsplanar for å sikre naturområde i sjø, jf. § 12-5 nr. 6. Dette kan til dømes vere aktuelt for elvedelta, ålegrasenger og andre marine gruntvassområde. I slike område kan det givast reglar om arealbruk som sikrar at utbreiingsområdet til førekomstar av naturtypar mv. og den økologiske tilstanden dei har, ikkje blir ringare eller øydelagde, jf. § 12-7 nr. 6.

3.1.5 Arealbaserte tiltak etter anna lovgiving

Akvakulturlova

Etter akvakulturlova § 14, som også gjeld i økonomisk sone og på kontinentalsokkelen, kan departementet forby akvakultur og fastsetje andre påbod som avgrensar akvakulturverksemd dersom dette er naudsynt for å bevare område med særleg verdi for akvatiske organismar. Denne heimelen blir mellom anna brukt til å fastsetje reglar om dei nasjonale laksefjordane som beskyttar utvalde bestandar av villaks.

Hamne- og farvasslovgivinga

Lova om hamner og farvatn inneheld reglar om hamner og farvassforvaltning. Lova skal mellom anna leggje til rette for effektiv, sikker og miljøvennleg drift av hamner og bruk av farvatn og er meint å kunne brukast som verkemiddel for å avvege ulike brukarinteresser i tildeling av nye utvinningsløyve og ved sjøområda. Omgrepet «miljøvennleg» skal tolkast vidt, slik at dei til kvar tid relevante miljøutfordringane skal takast i betraktning. Både stat og kommune har myndigheit til å regulere ferdselen på sjøen, og reglane kan gjelde generelt eller for avgrensa område. Slike reglar kan bli fastsette mellom anna av omsyn til miljø. Lova inneheld dessutan krav om løyve for å setje i verk tiltak i sjø, og styresmaktene kan ta omsyn til miljø ved behandlinga av søknader om slike løyve òg.

Petroleumslovgivinga

Petroleumslova gjeld for petroleumsverksemd knytt til undersjøiske petroleumsførekomstar underlagde nasjonal jurisdiksjon. Lova gjeld petroleumsverksemd i og utanfor riket og norsk kontinentalsokkel når det følgjer av folkeretten eller av overeinskomst med framand stat. For å drive petroleumsverksemd treng ein løyve. Ingen utanom staten kan drive petroleumsverksemd utan dei løyva, godkjenningane og samtykka som blir kravde etter petroleumslova. Det viktigaste løyvet er utvinningsløyvet. Utvinningsløyve blir tildelte til kvalifiserte oljeselskap under konkurranse og gir rettshavarane eksklusiv rett til å leite etter og utvinne olje og gass dei finn i området for sitt utvinningsløyve. Slike løyve blir gitte for avgrensa tidsrom i definerte område i dei delane av kontinentalsokkelen som er opna for petroleumsverksemd. Vidare treng ein løye etter forureiningslova og regelverket for helse, miljø og tryggleik (HMT).

Petroleumslova har ikkje eigne reglar som gir moglegheita til å verne eller beskytte område, men petroleumsverksemda blir regulert ved at det blir sett vilkår. Slike vilkår kan følgje av løyvet og bli stilt ved tildeling av nye utvinningsløyve og ved godkjenning av ein plan for utbygginga og drifta av felt og/eller ved bygging av infrastruktur. For å beskytte naturverdiar i området kan det til dømes stillast vilkår om at leiteboring må skje innanfor avgrensa tider av året. Før utbygging kan vilkår til dømes gjelde plasseringa av innretningar eller trasévala for røyrleidningar og kablar for å beskytte korallrev eller andre naturverdiar. Slike vilkår gjeld for heile den tida utvinningsløyvet gjeld for.

Verksemda til Forsvaret

Forsvaret har i dag 87 skyte- og øvingsfelt i sjø, frå Oslofjorden i sør til Kvænangen i nord. Felta skal sikre behovet Forsvaret har for å utdanne personell, prøve ut materiell og øve og trene på operasjonar både aleine og saman med allierte. Felta er avsette for å kunne øve på operasjonar i lufta og på og under vatn. Ved øving og bruk av områda blir miljøverdiar tekne omsyn til gjennom til dømes tidsavgrensingar i sårbare periodar for dyreliv, restriksjonar knytte til ferdsel, uønskte inngrep og installasjonar og avstandskrav til ulike område med miljøverdiar. Fleire av dei noverande skyte- og øvingsfelta overlappar med marine verneområde. Reglane som gjeld i verneområdet, blir då tekne inn i mellom anna skytefeltinstruksen. Forsvarssektoren jobbar no med eit forslag til formaliseringa av ein ny landsdekkjande struktur for skyte- og øvingsfelt i sjø. Forsvarsdepartementet tek sikte på å fastsetje denne i løpet av 2021.

Det er fastsett fleire forbodsområde i sjø med heimel i tryggingslova § 7-5 og forskrift 20. desember 2018 nr. 2058 om militære forbudsområder innen Sjøforsvaret. Desse forbodsområda knyter seg primært til Forsvarets interesser og installasjonar. Sidan områda ofte er forholdsvis urørte, kan dei representere kvalitetar som er viktige for marint liv.

Kulturminnelova

Etter kulturminnelova § 15 kan Riksantikvaren ved vedtak frede skipsvrak og anlegg under vatn. Vraket av den tyske kryssaren «Blücher» i Oslofjorden er eit døme på slik freding. Området rundt slike kulturminne kan også fredast (§ 19). Kulturminnelova definerer dessutan at kulturminne som er frå før 1537, er automatisk freda. Verkeområdet til lova gjeld ut til tilstøytande sone, 24 nautiske mil frå grunnlinja. Kulturminnelova § 14 regulerer eigedomsretten til skipsvrak, restar etter skipsvrak og anna som har vore om bord på skip. Slike funn er rekna som «skipsfunn» i lova. Lova slår fast at staten har eigedomsretten til skipsfunn som er over 100 år frå sjøsetjing. Paragrafen fastset òg eit forbod mot å gjennomføre tiltak som kan få negative konsekvensar for skipsfunn, uavhengig av kven som er eigaren. I norsk territorialfarvatn er det i hovudsak to typar kulturminne på havbotnen: funn frå steinaldaren og skipsfunn.

3.2 Bevaring av marint naturmangfald i eit lokalt perspektiv

3.2.1 Eit samspel mellom lokalt og sentralt nivå

Områda som er tilrådde som kandidatar for bevaring gjennom etablering av marine verneområde òg har alle særeigne naturverdiar. I tillegg er dei utvalde fordi det har nasjonal betydning å ta vare på nettopp desse verdiane. Dette kan òg vere ei kjelde til lokalt engasjement i etableringa og forvaltninga av områda. Når område blir bevarte, mellom anna som marine verneområde eller nasjonalparkar med marint areal, kan det gi grunnlag for interesse og status for området. Verneområde kan til dømes trekkje til seg turistar som vil bruke områda til friluftsliv, og interesse frå forskarar.

Boks 3.1 Lurefjorden og Lindåsosane marine verneområde

Forstørr bilete

Foto: Magnus Johan Steinsvåg

Lurefjorden og Lindåsosane i Vestland fylke er eit spesielt fjordsystem, faktisk så spesielt at det ikkje finst ein fjord som liknar i heile verda. Prosessen med vern av Lurefjorden og Lindåsosane marine verneområde, som blei oppretta i 2020, var prega av lav konfliktgrad og positive haldningar, og vernevedtaket blei godt teke imot. Vern av dette området var ein føresetnad for at regionen Nordhordland kunne bli godkjend som eit «UNESCO Man and Biosphere Reserve» i juni 2019, noko kommunane i regionen har arbeidd for i fleire år.

Etter plan- og bygningslova har kommunane ansvaret for å planleggje korleis dei skal bruke og ta vare på kystsona ut til ei nautisk mil utanfor grunnlinja. Som ein del av dette arbeidet blir det sett av areal både til næringsutvikling, som akvakultur, og til dømes natur-, frilufts-, fiske- og ferdselsformål, jf. nærare omtale i kapittel 3.1. Ei god kommunal arealforvaltning er heilt grunnleggjande for å ta vare på heile kystsona vår.

Marine verneområde eller andre bevaringstiltak skal etablerast i samspel mellom statlege og kommunale styresmakter og relevante interessegrupper. Det er gjort ulike erfaringar med verneprosessar. Nokre gonger fungerer dette samspelet svært bra frå starten av. Andre gonger fell det på plass i løpet av prosessen etter kvart som innhaldet i tiltaka blir klargjort. I nokre tilfelle har verneprosessane vore prega av at kommunen og statlege styresmakter har vore usamde om vernet. Dette kan ha opphav i ulike prioriteringar for korleis områda skal disponerast. Det kan òg handle mellom anna om misoppfatningar om eller at det er uklart kva vernet vil innebere for bruken av området og den framtidige utviklinga.

Boks 3.2 Saltstraumen marine verneområde

Forstørr bilete

Foto: Erling Svensen

Saltstraumen marine verneområde blei oppretta i 2013. Bodø kommune profilerer området aktivt som eit friluftsområde med verdiar av internasjonalt format. Det går føre seg eit omfattande sportsfiske frå land og frå småbåtar, og det går òg føre seg sportsdykking. I tillegg er det eit godt tilrettelagt nettverk av stiar langsmed straumen, fleire av desse rettar merksemda mot kulturminne gjennom prosjektet «Spor ved Saltstraumen gjennom 10.000 år».

Saltstraumen i Nordland blir rekna som den sterkaste tidevasstraumen i verda. Området har eit rikt dyreliv, inkludert fastsitjande former som sjøanemonar, skjel, svampar og korallar. Dei spesielle straumforholda er bestemte av dei geologiske strukturane og har svært mykje å seie for plante- og dyrelivet i området. Saltstraumen er i tillegg eit viktig og mykje brukt friluftsområde. Då verneprosessen for Saltstraumen starta i 2009, var det noko lokal skepsis mot verneforslaget fordi folk var usikre på korleis vernet kunne verke inn på bruken av fjøreområda. Undervegs i verneprosessen blei det teke inn ei rekkje generelle unntak og dispensasjonsreglar i verneforskrifta som klargjorde kva vernet innebar for mellom anna friluftsliv i området, utan at dette hadde noko å seie for verneformål og verneverdiar. Dette bidrog til å skape ei god løysing for området.

Erfaringane viser at gode og opne prosessar med god kommunikasjon mellom dei ulike aktørane er viktige for å få eit felles bilde av formålet med vernet og kva det vil innebere for bruksinteresser. Løysingar kan i mange tilfelle finnast dersom grensene til verneområdet blir trekte litt annleis enn det som først var foreslått, eller dersom ein tek inn lokale unntak eller moglegheiter for å søkje om dispensasjon. Ofte kan tilpassingar gjerast samstundes som verneverdiane blir godt tekne vare på.

Prosessar for å etablere nye fredingsområde for hummar er eit døme på prosessar bygde opp rundt lokale initiativ der lokale interesser driv fram forslaga, som kommunestyra så behandlar før dei blir sende til Fiskeridirektoratet. I nokre av desse prosessane er det ei rekkje interesser inne før saka blir behandla lokalt. Dersom interessene står langt frå kvarandre, kan saka utsetjast eller forslaga bli endra lokalt. Erfaringane frå desse prosessane er gode.

3.2.2 Utgreiing av konsekvensar frå eit lokalt perspektiv

Ei særs viktig oppgåve i til dømes ein verneprosess etter naturmangfaldlova er å sørgje for god lokal medverknad i arbeidet. Det er vanleg at statsforvaltarane opprettar lokale referansegrupper med representantar for ulike interesser, som så skal hjelpe statsforvaltarane med råd undervegs i prosessen. Det blir i tillegg arrangert møte med aktuelle kommunar og opne informasjonsmøte. For fylka Nordland og Troms og Finnmark er det dessutan eit felles arbeidsutval som gir råd til statsforvaltarane undervegs.

Alle forslaga om vern eller anna bevaring skal greiast ut i tråd med reglane i utgreiingsinstruksen. Dette inneber mellom anna at ulike alternativ skal bli vurderte. Det er difor ikkje uvanleg at eit forslag som blir sendt på høyring, har to eller fleire alternativ til når det gjeld avgrensing og reguleringar, og forslag har også blitt sende på høyring med to ulike alternativ til verneform.

Vidare er det heilt sentralt å greie ut både dei positive og negative konsekvensane av eit forslag. Her er samspelet mellom lokale og sentrale aktørar og styresmakter særs viktig. For ein vellykka prosess er det viktig at lokale aktørar er så konkrete som mogleg med tanke på korleis dei ser for seg den framtidige bruken av områda. Berre slik er det mogleg å vurdere til dømes effektar på framtidige arbeidsplassar lokalt, anten i form av fleire arbeidsplassar på grunn av turisme og forsking eller annan aktivitet knytt til området eller færre moglege arbeidsplassar fordi ein ser for seg at restriksjonar kan hindre den framtidige utviklinga i næringsaktiviteten.

Verneforslag som er større enn 250 km², blir greidde ut i tråd med forskrift av 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredningar, noko som mellom anna inneber at det blir utarbeidd eit eige utgreiingsprogram.

Boks 3.3 Andfjorden

Forstørr bilete

Foto: Eli Rinde/NIVA

Å ha best mogleg kunnskap om naturmangfaldet og verneverdiane står sentralt i alle verneområda. Andfjorden er eit relativt stort område der det er utarbeidd eige utgreiingsprogram. Fylkesmennene i Nordland og dåverande Troms sende melding om oppstart av verneprosessen i 2018. I 2019 blei utgreiingsområdet, på bakgrunn av nye funn, utvida med 304 km². Samla utgreiingsområde blei då på 1964 km².

Havforskingsinstituttet har som ein del av arbeidet gjort supplerande kartleggingar, der dei fann sjeldne førekomstar av korallar og rugl. Korallane i Andfjorden er kanskje nokre av dei største i verda og er heilt unike i Noreg.

Funnet av unike korallar har resultert i mykje positiv merksemd. Samstundes er det i eit slikt større område ofte fleire samfunnsinteresser å ta omsyn til. I Andfjorden gjeld dette til dømes akvakultur, fiskeri og verksemda til Forsvaret. Den vidare prosessen knytt til området vil innebere ei grundig vurdering av korleis alle desse omsyna kan kombinerast med at dei unike naturverdiane blir tekne vare på for framtida.

3.2.3 Privat eigedomsrett

Forslag om marint vern gjeld i liten grad privat grunn. Tidevassona opp til middels høgvatn (normal flod) kan inngå i eit marint verneområde. Ofte gjeld vernet berre sjøområde djupare enn to meters djup eller marbakken, og i ein del tilfelle blir grensa også trekt djupare enn dette. Spørsmålet om øvre avgrensing mot land blir konkret vurdert ut frå formålet med vernet. I tilfelle der verneforslag for å ta i vare viktige verneverdiar likevel dekkjer privat grunn, kan prosessane vere prega av større utfordringar. Det finst uansett i stor grad løysingar for å gi rom til bruk i strand- eller fjøresona som ikkje er i strid med verneformålet, og som ofte er etablert tradisjonell bruk.

3.2.4 Forholdet til lokal næringsverksemd

Akvakultur, fiske og anna hausting av marine ressursar er viktige tema i arbeidet, både frå ein lokal og sentral ståstad. Størst mogleg samla berekraftig verdiskaping og sysselsetjing i havnæringane er ei hovudmålsetjing i havstrategien frå regjeringa. Mange stader langs kysten håper på vekst og utvikling innan desse næringane, utan at ein alltid har klart for seg kva det kan innebere av bruk eller tiltak.

Når det gjeld akvakultur, er drift og vedlikehald av eksisterande anlegg eksplisitt tillate i marine verneområde. Dei fleste forskriftene har òg ein spesifisert dispensasjonsheimel for akvakultur, slik at forvaltningsstyresmakta kan gi løyve til ny akvakulturverksemd som ikkje er i strid med verneformålet. I tillegg trengst det løyve etter akvakulturlova, og slik verksemd må vere i samsvar med arealdelen i kommuneplanen. Eit marint verneområde kan likevel opplevast som ei avgrensing av lokalt sjølvstyre når det gjeld kvar akvakulturanlegg skal plasserast i framtida. Dersom lokale aktørar er mest mogleg konkrete når det gjeld kvar dei ser for seg slik verksemd, er det likevel ofte mogleg å løyse slike saker, til dømes ved ei endring i grensa for verneområdet, ved å setje av areal kring eksisterande anlegg for å mogleggjere endringar eller ved at ein finn fram til alternative område som er eigna og blir sette av til framtidig akvakultur.

Hausting av levande marine ressursar i tråd med havressurslova er i utgangspunktet lov i marine verneområde. Vidare vil vern mot skadeleg påverknad innebere ei trygging for funksjonar i dei marine økosystema og for dei haustbare ressursane i området og dermed vere ein fordel for lokal fiskeriverksemd. Nokre verneforskrifter forbyr bruk av reiskapar som blir slepte under fisket og kan kome nær botnen, for å unngå skadar på korallar og anna sårbart naturmangfald. I slike tilfelle synest det å i stor grad å vere aksept for at det er naudsynt med restriksjonar, også blant lokale fiskarar.

Nokre forskrifter inneheld forbod mot hausting av vegetasjon. Her kan det vere delte oppfatningar lokalt. Innvendingar kan òg kome frå næringsaktørar, samstundes som kommunane sjølve ønskjer forbod mot haustinga. Dette kan vere tilfellet til dømes viss haustinga i stor grad blir driven av ikkje-lokale aktørar og lokalsamfunnet opplever at dei har få fordelar av verksemda.

Tiltak innanfor fiskeriforvaltninga/fiskerisektoren som har til formål å ta vare på naturmangfald, vil ofte gjelde i område langt til havs. Eit særtrekk i slike tilfelle er at det som oftast berre er fiskarane som blir påverka av reglane. Fiskeridirektoratet nyttar i slike fall dei same prosedyrane som når andre fiskerireguleringar skal fastsetjast. Allereie når dei første korallreva blei beskytta i 1999, var det eit godt samarbeid mellom styresmaktene og fiskarorganisasjonane. Dette samarbeidet har vara ved i alle seinare prosessar heilt fram til no. Alle forslag til nye reglar blir lagde ut på offentleg høyring, og dette sikrar innsyn og gir organisasjonar og andre som har ei interesse i saka, moglegheiter til å fremje synspunkta sine, irekna i de årlege reguleringsmøta.

3.2.5 Samiske og kvenske interesser

I arbeidet med marint vern blir det lagt stor vekt på å involvere samiske, irekna sjøsamiske, interesser. I nokre område kan kvenske interesser vere aktuelle òg.

Samiske interesser blir spesielt tekne i vare gjennom konsultasjonsordninga og gjennom eigne retningslinjer for verneplanarbeidet i samiske område. Sametinget og andre samiske organisasjonar har i arbeidet vore spesielt opptekne av at vern ikkje skal vere til hinder for samisk kultur og næring, samstundes som vernet òg skal bevare naturgrunnlaget for dette. Etter innspel frå Sametinget blir det no presisert i verneformålet for nye verneforskrifter at formålet omfattar bevaring av det samiske naturgrunnlaget òg. Fleire marine verneområde har i tillegg fått samiske parallellnamn.

3.3 Internasjonale rammer, plikter, mål og verkemiddel

Noregs arbeid med bevaring av område med viktig marin natur skal også gjennomføre dei internasjonale juridiske pliktene og politiske målsetjingane som vi har slutta oss til. Generelt kombinerer folkeretten ei plikt til å bevare marint naturmangfald med ein rett til å utnytte ressursane i havet, og landa bestemmer sjølve korleis dei vil følgje opp folkeretten, og kva for tiltak dei vil setje i verk. Noreg deltek aktivt i internasjonalt samarbeid på både globalt og regionalt nivå. Dei folkerettslege rammene og den internasjonale agendaen, som stadig er i utvikling, formar difor det nasjonale arbeidet knytt til bevaring av marine område òg.

3.3.1 Havretten

FNs havrettskonvensjon av 1982 utgjer det grunnleggjande folkerettslege rammeverket for all maritim aktivitet. Havrettskonvensjonen inneheld både rettar til bruk og klare plikter for kyststatane til å beskytte havmiljøet. Viktige plikter finn vi mellom anna i konvensjonen del XII. Artikkel 192 gir uttrykk for den ubetinga generelle plikta til å verne og bevare det marine miljøet. Etter artikkel 194 (5) skal statane treffe naudsynte tiltak for å verne og bevare sjeldne eller sårbare økosystem og tilhaldsstader for overutnytta eller trua artar eller artar som er utrydningstrua, og andre former for liv i havet. Etter artikkel 197 har partane også ei plikt til å samarbeide regionalt for vern og bevaring av det marine miljøet. Partane står i utgangspunktet fritt til å velje dei verkemidla dei meiner er hensiktsmessige innanfor ramma av si eiga havforvaltning. Konvensjonen inneheld ikkje ei konkret plikt til å opprette marine verneområde, men marine verneområde og andre arealbaserte bevaringstiltak er mykje brukte verkemiddel som kan bidra til å gjennomføre dei generelle pliktene kyststatane har til å ta vare på havmiljøet.

3.3.2 Konvensjonen om biologisk mangfald (CBD)

Konvensjonen om biologisk mangfald (CBD) er ein av dei internasjonale miljøkonvensjonane frå FN-toppmøtet i Rio de Janeiro i 1992. Konvensjonen blir rekna som eit viktig globalt instrument for bevaring og berekraftig bruk av biologisk mangfald. Samstundes som statane har rett til å utnytte sine eigne ressursar i samsvar med sin eigen miljøpolitikk, skal dei så langt det er mogleg og hensiktsmessig, bevare økosystem og naturlege habitat og opprette og byggje opp igjen levedyktige bestandar.

I 2010 vedtok partane ein strategisk plan for biomangfald 2011–2020. Planen inneheld 20 globale mål for å redde det biologiske mangfaldet innan 2020, dei såkalla Aichi-måla. Strategisk mål C er å betre statusen for biomangfaldet og ta i vare økosystem, artar og genetisk mangfald. I tråd med mål 11 skulle minst 10 prosent av kyst- og havområda i verda innan 2020 vere bevarte gjennom effektivt og hensiktsmessig forvalta, økologisk representative og godt samanhengande system av verneområde og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak. Dette er eit globalt og politisk og ikkje juridisk bindande mål. Partane er difor ikkje forplikta til eit bestemt nasjonalt prosentmål for bevaring, men måla kan til ein viss grad fungere som ei rettesnor for korleis ulike land og regionar kan bidra til måloppnåing. Måla er eit fleksibelt rammeverk for utvikling av nasjonale mål og tiltak med utgangspunkt i eigen havpolitikk og utfordringane i eigne havområde. Også arealbaserte tiltak i område utanfor nasjonal jurisdiksjon kan bidra i gjennomføringa av måla.

Målet er ikkje berre eit prosentmål. Det er ikkje tilstrekkelig om verda innfører bevaringstiltak for ein bestemt prosent av havområda. Partane skal gjennomføre tiltak for å nå målet, og tiltaka skal særleg rettast mot «område som er særleg viktig for biologisk mangfald og økosystemtenester». Nettverka av område skal også vere mellom anna «økologisk representative» og «godt samanhengande». Målet viser vidare til to ulike verkemiddel: marine verneområde og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak. CBD fastsette i 2018 kriterium for kva som kan reknast som eit anna effektivt arealbasert bevaringstiltak, jf. omtale i kapittel 4.

Samstundes er målgruppe B om å redusere direkte påverknader og sikre berekraftig bruk viktig. Etter Aichi-mål 6 skulle alle bestandar av fisk og virvellause dyr og akvatiske plantar forvaltast og haustast berekraftig, lovleg og basert på økosystembaserte tilnærmingar innan 2020.

3.3.3 Verdsmåla for ei berekraftig utvikling

Berekraftsmåla uttrykkjer langt på veg tilsvarande mål som Aichi-måla. Berekraftsmål 14 om livet i havet inneheld ein ambisjon om at vi skal bevare og bruke hav og marine ressursar på ein måte som fremjar berekraftig utvikling. Vidare står delmål 14.5 sentralt, der målet var å innan 2020 bevare minst 10 prosent av kyst- og havområda, i samsvar med nasjonal rett og folkeretten og på grunnlag av den beste vitskapelege kunnskapen som er tilgjengeleg.

3.3.4 Høgnivåpanelet for ein berekraftig havøkonomi

Høgnivåpanelet for ein berekraftig havøkonomi (Havpanelet) blei etablert i 2018 av sitjande stats- og regjeringssjefar frå 14 kyststatar, leidd av Noregs statsminister og Palaus president. Målet er å bidra til å byggje ein berekraftig havøkonomi globalt. Landa i Havpanelet forpliktar seg til ei heilskapleg og berekraftig forvaltning av 100 prosent av hav- og kystområda under nasjonal jurisdiksjon.

Perspektivet Havpanelet har, er at snarare enn å hindre økonomisk utvikling så vil bevaring og restaurering av økosystem og leveområde i havet og langs kysten bidra til at havet kan halde fram med å levere dei økosystemtenestene vi er avhengige av. Den rolla intakte korallrev og mangrovar har når det gjeld å beskytte kystområde mot stormar og havnivåstigning, blir spesielt framheva i det faglege grunnlagsarbeidet, saman med rolla marine verneområde har for å bevare og byggje opp igjen naturmangfald, sikre opptak og lagring av CO₂ og auke produktiviteten til fiskeria i områda som ligg omkring verneområda. Hovudtilrådinga frå Havpanelet er at landa må forvalte 100 prosent av hav- og kystområda innanfor nasjonal jurisdiksjon på eit heilskapleg og berekraftig vis. Panellanda forpliktar seg til å oppfylle dette innan 2025. Hovudverktøyet er å utarbeide Planar for berekraftigehav, noko som i norsk samanheng er forvaltningsplanar for havområda.

Kjelde: Utanriksdepartementet

Havpanelet støttar eit globalt mål om at 30 prosent av havområda innan 2030 skal bevarast gjennom marine verneområde eller andre effektive arealbaserte bevaringstiltak. Havpanelet presiserer, på same måten som det er gjort i Aichi-måla, at som eit globalt mål vil dette ikkje vere bindande for kvar enkelt stat. Nasjonale avgjerder om bruk av havområde, marine verneområde og andre effektive, arealbaserte bevaringstiltak vil vere avhengige av tilstanden til økosystemet og omfanget av og kvaliteten på havforvaltninga og må ta omsyn til velferd, berekraftig mat frå havet og klimaendringar.

3.3.5 Ny avtale om biomangfald utanfor nasjonal jurisdiksjon

I tråd med vedtak frå FNs generalforsamling er det starta forhandlingar om ein ny avtale om vern og berekraftig bruk av marint biomangfald utanfor nasjonal jurisdiksjon. Avtalen skal styrkje gjennomføringa av reglane i havrettskonvensjonen til beskyttelse av det marine miljøet, slik den gjeldande FN-avtalen om fiske gjennomfører reglane om fiskeri, med mellom anna ei føre-var-tilnærming. Noreg har aktivt støtta prosessen med ein ny avtale og ønskjer at partsmøte til den nye avtalen skal få ei viktig og samlande rolle i global havforvaltning.

Ei av dei største utfordringane i global havforvaltning er koordinering og samarbeid mellom ulike organisasjoner som representerer ulike delar av havforvaltninga. Samarbeidet under OSPAR-konvensjonen har på mange måtar vore banebrytande ved å leggje til rette for aktiv koordinering med Den nordaustatlantiske fiskerikommisjon (NEAFC), FNs internasjonale sjøfartsorganisasjon (IMO) og den internasjonale havbotnsstyresmakta (ISA). I den nye globale avtalen vil det vere aktuelt med reglar som sikrar slik koordinering og samarbeid mellom eksisterande mekanismar som driv havforvaltning, og prosedyrar for bruk av miljøkonsekvensanalysar og arealbaserte forvaltningstiltak utanfor nasjonal jurisdiksjon. Partane bør også få plikter knytte til måla i den nye avtalen om bevaring og berekraftig bruk av havressursar i alle foruma der dei opptrer. Globale prosentmål for bevaring, til dømes gjennom CBD, omfattar havområde utanfor nasjonal jurisdiksjon òg. Prosentmåla kan da nåast også gjennom arealbaserte tiltak på det opne hav. Den nye avtalen kan bli eit viktig reiskap for måloppnåing gjennom å leggje til rette for vedtak av arealbaserte bevaringstiltak regionalt og gjennom sektororganisasjonar.

3.3.6 Regionalt samarbeid

OSPAR

OSPAR-konvensjonen om bevaring av det marine miljøet i Nordaust-Atlanteren samlar styresmaktene i Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Island, Luxemburg, Nederland, Noreg, Portugal, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige og Tyskland, i tillegg til at EU er representert. Desse landa har gjennom nærare 50 år hatt eit nært og forpliktande samarbeid om eit breitt spekter av havmiljøspørsmål. Overordna mål for arbeidet er å ta alle moglege steg for å hindre og eliminere forureining og treffe naudsynte tiltak for å beskytte sjøområdet mot skadeverknader av menneskeleg verksemd.

OSPAR baserer arbeidet sitt på ei økosystemtilnærming til forvaltninga og kan vedta rettsleg bindande reglar og tilrådingar, retningslinjer og rettleiingar. OSPAR har eit mål om eit felles nettverk av marine verneområde, som også skal vere økologisk samanhengande og representativt. Partane i OSPAR melder inn eigne verneområde som ein del av nettverket. Denne innmeldinga har ikkje konsekvensar for rettsleg status for verneområdet nasjonalt. Nettverket omfattar i tillegg område utanfor nasjonal jurisdiksjon. Samla inneheld nettverket over 400 marine verneområde, inkludert 7 i område utanfor nasjonal jurisdiksjon.

OSPAR og NEAFC har innleidd eit viktig samarbeid om områdebaserte forvaltningstiltak og har i fleire samanhengar sett i verk tiltak i omtrent dei same områda. OSPARs verneområde utanfor nasjonal jurisdiksjon fell til dels geografisk saman med vedtak i NEAFC om forbod mot bruk av botnreiskapar som kan skade botnhabitat, til dømes korallar. Noreg har vore pådrivar for dette tette samarbeidet mellom OSPAR og NEAFC.

Arktisk råd

Arktisk råd har utarbeidd eit rammeverk med felles mål og prinsipp både for økosystembasert forvaltning og for etablering av marine verneområde og marine beskytta område som statane kan bruke ved etableringa av slike område i Arktis. Det er òg utvikla ulike forvaltningsverktøy for marint vern som statane kan ta i bruk i det nasjonale arbeidet sitt med marine verneområde og nettverk av slike område og andre arealbaserte tiltak. Identifiseringa og valet av marine verneområde er opp til statane sjølve, men samarbeidet kan bidra med å samordne marint vern og arealbaserte forvaltningstiltak i dei arktiske havområda. Noreg arbeider aktivt for å styrkje samarbeidet under Arktisk råd.

NEAFC

Den nordaustatlantiske fiskerikommisjon (NEAFC) er den regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonen som forvaltar fiskeressursane i internasjonalt farvatn i Nordaust-Atlanteren. NEAFCs formål er å sørgje for ei langsiktig bevaring og best mogleg utnytting av fiskeressursane, samstundes som det blir teke tilbørleg omsyn til den påverknaden fisket har på dei marine økosystema, og behovet for å bevare marint biomangfald.

NEAFC vedtok for første gongen i 2004 å stengje enkelte område for botntråling og fastståande reiskapar for å beskytte sårbare marine økosystem. I dei følgjande åra har kommisjonen med jamne mellomrom gjort justeringar i områda og stengt nye område, i tråd med råd frå Det internasjonale rådet for havforsking (ICES). Det er no til saman 13 område innanfor NEAFCs reguleringsområde som er stengde for botnfiske. Alle tiltaka er ein del av NEAFCs oppfølging av FNs fiskeriresolusjon frå 2006 og FAOs retningslinjer om botnfiske frå 2008 og fram til i dag. FAOs retningslinjer for identifisering av sårbare botnhabitat (VME) liknar på CBDs kriterium for økologisk og biologisk viktige område (EBSA). FNs generalforsamling gjer ein ny revisjon av status for reguleringane om bevaring av botnhabitat i 2022.

NEAFC vedtok i 2014 eit nytt og betre regelverk for botnfiske og beskyttelse av sårbare marine økosystem. Regelverket deler NEAFCs reguleringsområde inn i tre område: stengde område, eksisterande botnfiskeområde og avgrensa botnfiskeområde. Dei stengde områda er område der sårbare marine økosystem er påviste, og der ICES difor har tilrådd stenging. I alt 98,1 prosent av NEAFCs område er stengde for fiskeri. Områda som verken er stengde for botnfiske, eller som er omfatta av dei eksisterande fiskeområda, utgjer dei avgrensa botnfiskeområda, der det under streng regulering kan bli gitt løyve til prøvefiske.

Som ein del av regelverket er det òg utvikla indikatorar for kva som kan reknast som sårbare marine økosystem (korallar og svamp). Dersom fartøya kjem borti slike sårbare marine økosystem, har dei plikt til å stoppe fisket, rapportere hendinga og flytte minst to nautiske mil frå det aktuelle området.

Konvensjonen for bevaring av dei levande marine ressursane i Antarktis (CAMLR)

Konvensjonen for bevaring av dei levande marine ressursane i Antarktis (CAMLR-konvensjonen) regulerer forvaltninga av marine levande ressursar i Antarktistraktatområdet og i havområda sør for Antarktis-konvergensen. Formålet med konvensjonen er bevaring og ansvarleg bruk av dei marine levande ressursane i Antarktis. Konvensjonen legg til grunn at dei antarktiske marine økosystema skal forståast som eit heilskapleg komplekst samspel mellom dei antarktiske marine levande ressursane og dei fysiske omgivnadene deira. Dette inneber ei økosystembasert forvaltning, der ein tek sikte på å halde ved lag det naturlege innbyrdes tilhøvet mellom dei ulike artane, både dei som det blir drive fangst på, og dei som er avhengige av artar som det blir drive fangst på.

Forvaltninga skjer gjennom Kommisjonen for bevaring av dei marine levande ressursane i Antarktis (CCAMLR). På grunnlag av vitskapelege data som blir gjennomgåtte av vitskapskomiteen til CCAMLR, vedtek kommisjonen mellom anna reguleringar som gjeld tilgangen til å ta del i fiske, kvotar, bifangst, reiskapar, fiskeområde og fangstperiodar og ulike områdebaserte forvaltningstiltak, mellom anna marine verneområde. I 2009 blei partane i CCAMLR samde om ei målsetjing om å skipe eit representativt system av marine verneområde rundt Det antarktiske kontinent. Same året oppretta CCAMLR sitt første marine verneområde, eit område på 94 000 km² rundt Sør-Orknøyane. I 2011 blei partane i CCAMLR samde om eit overordna rammeverk for skiping av marine verneområde. Rosshavet marine verneområde blei oppretta i 2016 og er til no det største marine verneområde i verda med 1,55 mill. km². Partane arbeider vidare med framlegg om marine verneområde rundt Antarktishalvøya, i Aust-Antarktis og i Weddellhavet / Kong Håkon VII Hav (utanfor Dronning Maud Land).

Noreg støttar aktivt arbeidet med å skipe marine verneområde innanfor CCAMLR og arbeider for at framlegga om konkrete tiltak skal få ei form og eit innhald som alle partar kan vere samde om.

EU

EUs program Natura 2000 blir ofte omtalt som det største koordinerte nettverket av verna og beskytta område i verda. Nettverket inneheld område oppretta i tråd med habitatdirektivet (direktiv 92/43/EØF) og fugledirektivet (direktiv 2009/147/EF). Hav og kyst har vore høgt prioriterte i dette arbeidet, som har som formål å beskytte og bevare biologisk mangfald. Under havstrategidirektivet (2008/56/EF) er marine verneområde eit av fleire verkemiddel som medlemsstatane bruker for å oppnå «god miljøtilstand» i havområda sine.

I EU kjem identifiseringa av område med spesielle miljøverdiar som eit eige steg før reguleringar blir fastsette, og områda får status som marine verneområde allereie på dette stadiet. Områda kan slik likne på dei norske SVO-ane. Deretter kan økonomisk aktivitet regulerast under relevant lovgiving, til dømes gjennom etterfølgjande tiltak i regi av EUs felles fiskeripolitikk. Dette er ein forskjell frå systemet i Noreg der desse prosessane skjer til same tid.

Ingen av dei nemnde direktiva er innlemma i EØS-avtalen, og dei er difor heller ikkje gjennomførte i norsk rett. Noreg har likevel eit godt samarbeid med EU på feltet, basert på bruk av tilsvarande verkemiddel innanfor norsk forvaltning.

EU melde allereie mot slutten av 2016 at Aichi-mål 11 var nådd for EU sin del. I mai 2020 lanserte EU-kommisjonen strategien sin for arbeidet med biodiversitet fram mot 2030. For havområda angir strategien eit mål om å beskytte 30 prosent («protection») av områda innan 2030.